Dochody i wydatki w części 85 Budżet wojewodów oraz finansowanie jednostek samorządu terytorialnego

Transkrypt

1 BSiE 57 Urszula Smołkowska Informacja BSiE nr 819 (IP 96G) Dochody i wydatki w części 85 Budżet wojewodów oraz finansowanie jednostek samorządu terytorialnego A. Wprowadzenie Budżet wojewodów stanowi część 85 w klasyfikacji budżetowej, obejmującą dochody i wydatki (zawarte w załączniku nr 1 i 2 Ustawy budżetowej) oraz gospodarkę pozabudżetową (załącznik nr 5). Dane związane z wydatkami dla poszczególnych województw określają również: załącznik nr 7 wykaz inwestycji wieloletnich, załącznik nr 8 dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zlecone ustawami, realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego, załącznik nr 9 wykaz jednostek dla których zaplanowano dotacje podmiotowe, załącznik nr 11 i 12 zatrudnienie i wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz rezerwa na podwyżki wynagrodzeń. Podstawowe wielkości charakteryzujące budżet wojewodów są wynikiem procesu decentralizacji finansów publicznych, który nastąpił w wyniku reformy terytorialnej. Część kompetencji wraz z środkami finansowymi została przekazana samorządom wojewódzkim i powiatowym. Źródłem zasilania samorządów stały się między innymi: udziały w podatkach dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych, subwencje i dotacje z budżetu państwa. Budżety wojewodów opracowywane są w oparciu o ogólne zasady, wynikające z postanowień ustaw, określających kompetencje organów administracji publicznej 1 oraz limitów wydatków, określonych przez Ministra Finansów. W opracowywanych przez Rząd projektach ustaw budżetowych oraz ich omówieniach brak jest rozdziału poświęconego zasadom podziału środków finansowych dla budżetu wojewodów. Materiał dotyczący powyższej problematyki był załączany do projektów ustaw budżetowych przed wprowadzeniem reformy terytorialnej kraju. B. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego w ustawie budżetowej Podstawę prawną gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego stanowią: - ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, - ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Ustawa z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin.

2 58 BSiE Przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określają w odniesieniu do tych jednostek: - źródła dochodów oraz zasady ustalania subwencji ogólnej, - zasady i tryb przekazywania subwencji ogólnej, - zasady i tryb udzielania dotacji. W celu zobrazowania wielkości środków budżetowych jakimi dysponują jednostki samorządu terytorialnego, poniżej prezentujemy podstawowe dane z ustawy budżetowej na 2001 rok, w której wydatki te mają znaczący, bo ponad 24%-owy udział w wydatkach budżetu państwa. Łączna wielkość transferów poprzez dotacje, subwencje oraz inne wydatki wynosi około mln zł, a w tym: 1. subwencja ogólna dla jednostek samorządu terytorialnego (cz. 82) tys. zł, 2. wydatki dla budżetów wojewodów (cz. 85) tys. zł, w tym: - dotacje celowe na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zleconych ustawami w kwocie tys. zł (z tego: dla gmin tys. zł, powiatów tys. zł, samorządu województwa tys. zł w kwocie tej mieszczą się również dotacje podmiotowe na krajowe pasażerskie przewozy autobusowe w wysokości tys. zł), - inwestycje wieloletnie tys. zł, 3. rezerwy celowe w kwocie około tys. zł. Udział wydatków na rzecz jednostek samorządu terytorialnego w strukturze wydatków budżetu państwa w aktualnej ustawie budżetowej, prezentuje poniższy wykres. S truk tura wydatk ów budżetu pańs twa w us tawie budżetowej na 2001 rok. 74% Wydatki budżetu pań stwa (pozostał e) subwencje ogólne dla j.s.t. Budżet wojewodów 2% 8% 16% Rezerwy celowe dla j.s.t. W wydatkach budżetu wojewodów zawarte są dotacje na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminy, powiaty i województwa, które z uwagi na duży, ponad 60% - owy udział w strukturze wydatków, wymagają krótkiego omówienia. Dotacje na wykonywanie przez gminy zadań z zakresu administracji rządowej są głównie (około 80% dotacji dla gmin) przeznaczane na zadania związane z opieką społeczną, tj. na: finansowanie środowiskowych domów samopomocy, wypłatę świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz opłacanie składek na ubez-

3 BSiE 59 pieczenie społeczne i zdrowotne, wypłatę przez ośrodki pomocy społecznej zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych dla osób nie objętych obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym, działalność ośrodków pomocy społecznej poprzez realizację wypłat różnego rodzaju zasiłków oraz świadczenie usług opiekuńczych na rzecz osób z zaburzeniami psychicznymi. Dotacje na wykonywanie przez powiaty zadań z zakresu administracji rządowej kierowane są przede wszystkim na poniższe cele: bezpieczeństwo publiczne (około 70% dotacji dla powiatów) - na funkcjonowanie komend powiatowych policji i komend powiatowych Państwowej Straży Pożarnej, ochronę zdrowia (około 16%) - na opłacanie składek na ubezpieczenia zdrowotne za dzieci przebywające w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, resocjalizacyjnych, za uczniów szkół ponadpodstawowych nie mających uprawnień do ubezpieczenia zdrowotnego oraz za bezrobotnych bez prawa do zasiłku a także na działalność powiatowych stacji sanitarno epidemiologicznych, opiekę społeczną (około 6%) - głównie na działalność powiatowych urzędów pracy. Dotacje z zakresu administracji rządowej realizowane przez samorządy województw, planowane są w budżetach wojewodów głównie z przeznaczeniem na realizację zadań dotyczących: transportu (około 70% dotacji dla samorządu województw), tj. na dopłaty do pasażerskich przewozów autobusowych w komunikacji krajowej z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg. Dopłaty otrzymują przewoźnicy autobusowi na wyrównanie utraconych przychodów z tytułu realizowania ulg przejazdowych, wynikających z ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, rolnictwa a w szczególności na utrzymanie i eksploatację podstawowych urządzeń melioracji wodnych. Kwota dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego może ulegać w ciągu roku budżetowego zwiększeniu w wyniku uruchamiania środków ujętych w rezerwach celowych, które w ustawie budżetowej na 2001 r. kształtują się na poziomie około trzech miliardów złotych. Ponieważ tylko niektóre pozycje rezerw celowych mogą być w pełnej wysokości przekazywane dla jednostek samorządu terytorialnego poprzez część 85, a grupa rezerw celowych dzielona jest na kilku dysponentów budżetowych, trudno jest jednoznacznie określić w jakiej wysokości zostaną uruchomione i przekazane środki dla tych jednostek. W zasadzie dopiero na podstawie sprawozdania z wykonania budżetu państwa można stwierdzić, o ile zwiększyły się wydatki budżetu wojewodów na skutek uruchomienia rezerw. Kwoty ujęte w rezerwach celowych w ustawie budżetowej na 2001 r. i przewidziane na zwiększenie wydatków jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone są głównie na: dotacje na realizację zadań oświaty i wychowania ( tys. zł), dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych ( tys. zł),

4 60 BSiE dotacje na dofinansowanie zadań własnych samorządu województw w zakresie organizowania i dotowania kolejowych regionalnych przewozów pasażerskich ( tys. zł), zasiłki z pomocy społecznej, dotacje dla samorządu wojewódzkiego na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej oraz dotacje na wspieranie programów ponadregionalnych, regionalnych i lokalnych ( tys. zł), program działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia, środki na aktywizację terenów wiejskich, w tym na wsparcie izb rolniczych ( tys. zł), dopłaty do paliwa rolniczego ( tys. zł). C. Dochody, wydatki i gospodarka pozabudżetowa w części 85 budżet wojewodów Podstawowe dane dotyczące wielkości i zmian w dochodach oraz wydatkach budżetów wojewodów, a także ich udziału w budżecie państwa w latach prezentuje poniższy materiał oraz załączone zestawienia tabelaryczne w układzie działowym i według województw. 1) W latach dochody planowane w budżetach wojewodów miały zaledwie 0,6 0,7% udziału w planowanych dochodach budżetu państwa. W 1999 roku w porównaniu do 1998 roku, tj. roku poprzedzającego reformę terytorialną kraju, nastąpiło poważne zmniejszenie dochodów budżetu wojewodów o ponad 30%. W okresie ostatnich trzech lat dochody budżetu wojewodów wyraźnie rosną. Z poniższego wykresu wynika, że realizacja planu dochodów na 2001 rok (liczona w cenach nominalnych) zbliży osiągniętą kwotę dochodów do wielkości zrealizowanej w 1998 r. Dochody w części 85 - Budżet wojewodów w latach w mln zł wg ustawy w ykonanie Dochody budżetu wojewodów na 2001 rok zaplanowano na poziomie o ponad 20% wyższym (w warunkach porównywalnych) niż w latach W strukturze dochodów największą blisko 90% grupę stanowią dochody w działach: 700 gospodarka mieszkaniowa (36,5%), administracja państwowa (51,4%). Głównymi źródłami dochodów w budżetach wojewodów są:

5 BSiE 61 opłaty za zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, wpłaty z tytułu uwłaszczania się przedsiębiorstw państwowych, wpłaty grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych, opłaty paszportowe, wpłaty nadwyżek środków pozabudżetowych. W omawianej części budżetowej plany dochodów są często przekraczane, co w większości województw wynika głównie z trudności oszacowania wpływów, obejmujących zwroty niewykorzystanych dotacji. Gdyby jednak z dochodów wyłączyć kwoty zwracanych dotacji, to z kolei uwagę będzie musiał zwrócić niski stopień realizacji niektórych grup dochodów. Wynika on z mało skutecznych działań egzekucyjnych administracji, w tym głównie dotyczących mandatów karnych kredytowych. Należy zwrócić uwagę, że kwoty zaległości w realizacji dochodów budżetu wojewodów w dziale 750 administracja publiczna, stanowią ponad 80% wszystkich zaległości podatkowych i niepodatkowych wg stanu na koniec grudnia 2000 r. 2) Wielkość środków na wydatki kierowana do wojewodów po przeprowadzeniu reformy samorządowej kraju i decentralizacji finansów publicznych, zmniejszyła się o blisko 50%. Stale zmniejsza się również udział planowanych wydatków budżetu wojewodów w wydatkach budżetu państwa z 9,72 % w 1999 r. do 9,59 % w 2000 r. i 8,27 % w 2001 r. Na wykresie zaprezentowano planowane i zrealizowane wielkości wydatków budżetu wojewodów na przestrzeni ostatnich czterech lat. Wydatki w cz budżet wojewodów w latach w mln zł wg ustawy w ykonanie Różnice pomiędzy wydatkami planowanymi a zrealizowanymi wynikają ze zwiększenia wydatków, będącego następstwem rozdysponowywania rezerw celowych. Wydatki z lat kształtują się w porównywalnych cenach na poziomie roku 1999, co wskazuje na stabilizację kwot przekazywanych do budżetu wojewodów. Struktura wydatków omawianej części ustawy budżetowej na 2001 rok wskazuje na najważniejsze kierunki działań, finansowane poprzez budżet wojewodów, tj.: bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa (35,9% przekazanych środków), opieka społeczna (33,4%), ochrona zdrowia (8%),

6 62 BSiE administracja publiczna (5,9%). W dziale bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa ponad 80% środków przeznacza się na realizację zadań w Komendach powiatowych i wojewódzkich Policji. W dziale opieka społeczna najważniejsze kierunki finansowania to: - zasiłki i pomoc w naturze oraz składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne (35,4%), - zadania realizowane przez domy pomocy społecznej (24,3%), - ośrodki pomocy społecznej (9%), - powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy (7,4%), - rodziny zastępcze (6,8%). W dziale ochrona zdrowia wydatki przeznacza się głównie na Inspekcję Sanitarną (46,6%) oraz na wojewódzkie zespoły metodyczne opieki zdrowotnej, medycynę pracy, zapobieganie i zwalczanie AIDS, zwalczanie narkomanii, przeciwdziałanie alkoholizmowi. W dziale administracja publiczna prawie połowa środków wykorzystywana jest na utrzymanie i funkcjonowanie urzędów wojewódzkich. 3) Gospodarka pozabudżetowa w budżetach wojewodów realizowana jest poprzez działalność zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych. Podstawowe wielkości charakteryzujące funkcjonowanie gospodarki pozabudżetowej w latach , zawiera poniższa tabela. Gospodarka pozabudżetowa w cz. 85 budżet wojewodów wartość w tys. zł 1998 r r r r. Wykonanie wykonanie wykonanie Ustawa budżetowa Przychody w tym: dotacja z budżetu Wydatki Wpłaty zysku do budżetu Podstawowym powodem poważnego zmniejszenia kwot przychodów i wydatków w gospodarce pozabudżetowej w 1999 r. w porównaniu do roku poprzedniego, było przekazanie części zakładów budżetowych, środków specjalnych i gospodarstw pomocniczych do województw samorządowych i powiatów. Ponadto, należy zwrócić uwagę na inne, występujące w tym okresie w gospodarce pozabudżetowej tendencje: zmniejszające się wpływy z zysku do budżetu państwa (pochodzące głównie z działalności środków specjalnych, funkcjonujących w dziale 91 - administracja państwowa, które nie zostały przekazane samorządom, lecz pozostały w budżetach wojewodów), rosnąca wielkość dotacji z budżetu państwa.

7

8

9

10