Post powania administracyjne, sàdowoadministracyjne i egzekucyjne

Post powania administracyjne, sàdowoadministracyjne i egzekucyjne Katarzyna Celiƒska-Grzegorczyk Roman Hauser Wojciech Sawczyn Andrzej Skoczylas Wydanie 2 Warszawa 2011

Redaktor prowadzący: Joanna Tchorek Opracowanie redakcyjne: Marzena Jurczewska Redakcja techniczna: Krzysztof Koziarek Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2011 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN 978-83-7806-026-0 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl

Spis treści Wykaz skrótów.......................................... 9 Wstęp................................................ 11 Rozdział I. Europeizacja postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego zagadnienia podstawowe................ 13 1. Uwagi wstępne......................................... 13 2. Integracja europejska a postępowanie administracyjne................. 14 2.1. Model integracyjny..................................... 14 2.2. Model harmonizacyjny................................... 16 2.3. Autonomia proceduralna.................................. 16 3. Polskie postępowanie administracyjne w świetle soft law................ 17 3.1. Uwagi ogólne....................................... 17 3.2. Kodeks Dobrej Administracji a Kodeks postępowania administracyjnego.... 20 4. Problem europeizacji stosowania prawa w kontekście funkcjonowania pracowników organów administracji publicznej.............................. 24 5. Europeizacja postępowania sądowoadministracyjnego.................. 25 Rozdział II. Postępowanie administracyjne ogólne.................. 31 1. Źródła i zakres stosowania postępowania administracyjnego.............. 31 2. Podmioty postępowania administracyjnego........................ 34 2.1. Organ prowadzący postępowanie........................... 34 2.2. Strona........................................... 36 2.3. Uczestnicy postępowania na prawach strony.................... 40 2.3.1. Organizacja społeczna.............................. 40 2.3.2. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich.................. 41 3. Instytucje techniczno-procesowe.............................. 44 3.1. Doręczenia........................................ 45 3.2. Wezwania......................................... 48 3.3. Udostępnienie akt.................................... 52 3.4. Terminy załatwiania spraw............................... 53 3.5. Obliczanie i przywracanie terminów......................... 57

6 Spis treści 3.6. Protokoły i adnotacje.................................. 59 4. Przebieg postępowania.................................... 60 4.1. Rola zasad ogólnych postępowania administracyjnego............... 60 4.1.1. Zasada praworządności............................. 60 4.1.2. Zasada prawdy obiektywnej.......................... 61 4.1.3. Zasada uwzględniania z urzędu interesu publicznego i słusznego interesu stron........................................ 62 4.1.4. Zasada zaufania do władzy publicznej.................... 62 4.1.5. Zasada udzielania informacji.......................... 63 4.1.6. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu.............. 64 4.1.7. Zasada przekonywania............................. 64 4.1.8. Zasada szybkości i prostoty........................... 65 4.1.9. Zasada ugodowości (ugodowego załatwiania spraw)............ 65 4.1.10. Zasada pisemności............................... 66 4.1.11. Zasada dwuinstancyjności........................... 66 4.1.12. Zasada trwałości decyzji administracyjnych................ 67 4.1.13. Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych............ 67 4.2. Wszczęcie postępowania. Podania........................... 68 4.3. Dowody i postępowanie wyjaśniające......................... 77 4.4. Zawieszenie i umorzenie postępowania administracyjnego............ 83 5. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym (decyzje, ugody, współdziałanie i postanowienia)........................................ 87 5.1. Decyzja........................................... 87 5.2. Współdziałanie...................................... 91 5.3. Ugoda........................................... 92 5.4. Postanowienie...................................... 94 6. Zwyczajne środki prawne w postępowaniu administracyjnym (odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenie)........................ 95 6.1. Odwołanie......................................... 95 6.2. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy...................... 103 6.3. Zażalenie......................................... 104 7. Wzruszanie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych............... 105 7.1. Uwagi ogólne....................................... 105 7.2. Wznowienie postępowania............................... 105 7.3. Stwierdzanie nieważności decyzji i postanowień.................. 110 7.4. Uchylenie lub zmiana oraz wygaśnięcie decyzji................... 115 7.4.1. Uchylenie lub zmiana decyzji......................... 115 7.4.2. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji....................... 115 8. Wydawanie zaświadczeń................................... 116 9. Rozstrzyganie sporów o właściwość............................ 118 10. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków...................... 122 Rozdział III. Sądowa kontrola administracji...................... 124 1. Uwagi wstępne......................................... 124 2. Konstytucyjne podstawy sądownictwa administracyjnego................ 127 3. Ustrój sądownictwa administracyjnego w Polsce..................... 131

Spis treści 7 4. Właściwość sądów administracyjnych........................... 133 4.1. Rozstrzyganie o legalności aktów i czynności administracyjnych......... 137 4.2. Orzekanie o bezczynności administracji i przewlekłym prowadzeniu postępowania....................................... 138 4.3. Orzekanie w sprawie grzywny............................. 139 4.4. Podejmowanie uchwał w sprawach pytań prawnych................ 139 4.5. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość.............. 140 4.6. Kontrola legalności prawa................................ 142 5. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego.................... 144 6. Podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego............. 148 6.1. Zasada dwuinstancyjności................................ 148 6.2. Zasada legalności.................................... 148 6.3. Zasada udzielania pomocy stronom.......................... 150 6.4. Zasada jawności..................................... 151 6.5. Zasada ekonomii procesowej.............................. 153 6.6. Zasada kontradyktoryjności i oficjalności....................... 154 6.7. Zasada szerokiego dostępu............................... 156 7. Przebieg postępowania sądowoadministracyjnego.................... 157 7.1. Wszczęcie postępowania................................ 157 7.2. Pisma procesowe i wpis sądowy............................ 160 7.3. Zawieszenie i umorzenie postępowania....................... 162 7.4. Wyłączenie sędziego................................... 165 8. Orzeczenia sądowe...................................... 167 9. Zaskarżalność orzeczeń sądów administracyjnych.................... 168 9.1. Środki odwoławcze.................................... 168 9.2. Nadzwyczajne środki prawne od orzeczeń sądów administracyjnych...... 179 10. Postępowania szczególne.................................. 182 11. Prawo pomocy........................................ 184 Rozdział IV. Przymusowe wykonanie obowiązków publicznoprawnych..... 186 1. Wprowadzenie......................................... 186 1.1. Zagadnienia wstępne.................................. 186 1.2. Dobrowolne wykonanie obowiązków publicznoprawnych............. 187 2. Zakres stosowania postępowania egzekucyjnego w administracji........... 188 3. Organy egzekucyjne i inne podmioty uczestniczące w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym...................................... 190 4. Środki egzekucji administracyjnej.............................. 195 4.1. Środki egzekucji należności pieniężnych....................... 195 4.2. Środki egzekucji obowiązków niepieniężnych.................... 209 5. Przebieg postępowania egzekucyjnego........................... 213 5.1. Zasady postępowania egzekucyjnego......................... 213 5.2. Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.................. 217 5.3. Wszczęcie i tok postępowania............................. 217 5.4. Zbieg egzekucji....................................... 218 5.5. Koszty egzekucyjne..................................... 219

8 Spis treści 6. Postępowanie zabezpieczające................................ 220 7. Udzielanie pomocy obcemu państwu oraz korzystanie z jego pomocy przy dochodzeniu należności pieniężnych......................... 222 8. Środki prawne i środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym............ 224 Rozdział V. Postępowania administracyjne szczególne................ 230 1. Postępowanie podatkowe i postępowanie celne...................... 230 1.1. Uwagi wstępne...................................... 230 1.2. Organy podatkowe i ich właściwość......................... 235 1.3. Zasady ogólne postępowania podatkowego..................... 238 1.4. Wyłączenie pracownika organu podatkowego oraz organu podatkowego... 242 1.5. Strona postępowania podatkowego......................... 242 1.6. Załatwianie spraw................................... 244 1.7. Doręczenia........................................ 245 1.8. Wezwania........................................ 246 1.9. Terminy......................................... 247 1.10. Wszczęcie postępowania............................... 247 1.11. Protokoły i adnotacje. Udostępnienie akt...................... 250 1.12. Dowody......................................... 251 1.13. Rozprawa......................................... 255 1.14. Zawieszenie postępowania.............................. 256 1.15. Akty kończące postępowanie............................. 257 1.16. Postępowanie odwoławcze.............................. 259 1.17. Wykonanie decyzji................................... 261 1.18. Nadzwyczajne środki zaskarżenia.......................... 262 1.19. Wygaśnięcie decyzji.................................. 264 1.20. Odpowiedzialność odszkodowawcza........................ 265 1.21. Zaświadczenia...................................... 265 1.22. Skargi i wnioski. Udział prokuratora........................ 266 1.23. Postępowanie w sprawach celnych.......................... 266 1.23.1. Wspólnotowy Kodeks Celny......................... 266 1.23.2. Organy celne i ich właściwość........................ 268 1.23.3. Postępowanie celne.............................. 269 2. Postępowanie administracyjne w sprawach własności przemysłowej......... 270 2.1. Uwagi wstępne...................................... 270 2.2. Pozycja Urzędu Patentowego RP............................ 272 2.3. Postępowanie zgłoszeniowe i rejestrowe....................... 274 2.4. Postępowanie sporne.................................. 277 Bibliografia............................................ 281 Skorowidz............................................. 291

Wykaz skrótów Baza orzeczeń NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl d.o.p. (dawna) ustawa z 15 marca 1934 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. RP z 1936 r. Nr 14, poz. 134) EKDPA Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości GAP Gospodarka Administracja Państwowa k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) KDA Kodeks Dobrej Administracji k.p.a. ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Konstytucja RP ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Lex System Informacji Prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer LexPolonica Serwis Prawniczy LexisNexis NSA Naczelny Sąd Administracyjny ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych o.p. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) OSP Orzecznictwo Sądów Polskich p.c. ustawa z 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) PiP Państwo i Prawo p.p.s.a. ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) p.u.s.a. ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) p.w.p. ustawa z 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 ze zm.) RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny RPO Rzecznik Praw Obywatelskich

10 Wykaz skrótów TK Trybunał Konstytucyjny TS Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej TUE Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE 2010 C 83/1) TWE Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz.Urz.UE 2006 C 321/1 ze zm.) TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana (Dz.Urz.UE 2008 C 115/1) u.p.e.a ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) ustawa o RPO ustawa z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) WKC rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.Urz. WE 1992 L 302/1 ze zm.) WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny

Wstęp Wielość funkcjonujących na rynku wydawniczym podręczników akademickich dotyczących postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi może skłaniać do refleksji o potrzebie nowej publikacji z tego zakresu. Uważamy, że kolejne opracowania podręcznikowe mają swoje walory. Najważniejsze, że studenci, którzy poznają przedmiot, mogą korzystać z różnych źródeł mogą porównywać różne ujęcia i sposoby przedstawiania złożonej problematyki procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej. To przede wszystkim zdecydowało o podjęciu przez zespół pracowników Katedry Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu decyzji o napisaniu tej publikacji. Warto przypomnieć, że autorzy tego opracowania przygotowali już dla Wydawnictwa LexisNexis zestaw kazusów do konwersatoriów. W ten sposób prezentujemy pełny obraz procesu kształcenia procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej prowadzonego przez nas na Wydziale Prawa i Administracji UAM w Poznaniu. Podręcznik różni się też treściowo od opracowań dostępnych na rynku księgarskim. Przede wszystkim należy wskazać, że oprócz zagadnień klasycznie podejmowanych w podręcznikach procedury administracyjnej wprowadziliśmy uwagi dotyczące uwarunkowań dla tej procedury wynikających z obowiązywania w naszym kraju prawodawstwa Unii Europejskiej. Nowością są też rozdziały poświęcone szczegółowym procedurom administracyjnym. Będziemy wdzięczni za wszelkie uwagi dotyczące tej pracy. Autorzy Stan prawny: 1 sierpnia 2011 r.

Rozdział I Europeizacja postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego zagadnienia podstawowe 1. Uwagi wstępne Tytuł niniejszego rozdziału stanowi odzwierciedlenie jednego z często w ostatnich latach dyskutowanych zagadnień w doktrynie prawa administracyjnego. Uczestnictwo Polski w Unii Europejskiej, poprzedzone procedurą stowarzyszeniową, wiąże się z koniecznością spojrzenia na obowiązujący porządek prawny nie tylko z punktu widzenia regulacji krajowej, niezbędne jest bowiem dostrzeżenie szerszego kontekstu prawnego, w którym regulacja wewnętrzna funkcjonuje. Dążenie do ujednolicenia regulacji prawnej jest nieodłącznym elementem procesów integracyjnych. Spojrzenie choćby na historię Polski w okresie międzywojennym wskazuje, że wspólny porządek prawny stanowi istotne spoiwo, tworzące warunki do integracji w innych warstwach życia społecznego. I odwrotnie odmienność porządków prawnych zdecydowanie utrudnia tworzenie wspólnych jednolitych struktur życia społecznego 1. Podstawową kwestią jest ustalenie ram pojęcia europeizacja. Dyskusja o europeizacji prawa, w tym również postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego, może się bowiem toczyć na różnych płaszczyznach. Pierwszą płaszczyzną, na której należy dokonać rozróżnienia, jest płaszczyzna podmiotowa. Proces europeizacji odbywa się zarówno w ramach integracji euro- 1 Na temat rozwoju prawa postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w 20-leciu międzywojennym zob. np. Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa Poznań 1987, s. 31 i n.

14 Rozdział I. Europeizacja postępowania administracyjnego pejskiej, jak i pod auspicjami Rady Europy 2. Wypada przypomnieć, odnosząc się do funkcjonowania Unii Europejskiej, że jej działanie w dużej mierze opiera się na postępowaniach, które należy zakwalifikować jako postępowania administracyjne 3. Zagadnienie to, choć oczywiście istotne dla funkcjonowania samej Unii, nie zostało objęte ramami niniejszgo opracowania. Z punktu widzenia krajowego porządku prawnego podstawowym pytaniem, jakie w tym kontekście należy postawić, jest pytanie o model, w jakim prawo krajowe współegzystuje z prawem unijnym. Odwołując się do podziału wskazanego przez A. Wróbla 4, należy zaznaczyć trzy możliwości: 1) model integracyjny, 2) model harmonizacyjny, 3) model autonomiczny. Modele te zostaną przybliżone w dalszej części opracowania. Dyskusja o europeizacji musi jednak dotykać również sfery tzw. soft law. Już od lat powstają akty różnej rangi zawierające wiele deklaracji i zasad odnoszących się do toku postępowania administracyjnego i ochrony jednostki w postępowaniu przed organami administracji, a także formułujących standardy postępowania sądowego zmierzającego do oceny prawidłowości działalności administracji publicznej. Akty te powstają zarówno w efekcie działania organów Unii (dawniej Wspólnot), jak i Rady Europy. Ostatnim z wątków, jaki należy poruszyć, jest zagadnienie europeizacji rozumianej jako ewolucja nastawienia i sposobu realizacji zadań przez pracowników organów administracji publicznej. W tej sferze należy wskazać zasady i standardy, które często nie mają waloru prawnego, a bardziej odwołują się do sfery interakcji międzyludzkich. Niniejszy rozdział poświęcony więc zostanie poza europeizacją postępowania administracyjnego również podstawowym zagadnieniom związanym z oddziaływaniem europeizacji na funkcjonowanie sądów administracyjnych w Polsce. 2. Integracja europejska a postępowanie administracyjne 2.1. Model integracyjny 1 Podstawową cechą tego modelu jest istnienie wspólnej jednolitej regulacji prawnej na szczeblu prawa unijnego. Pojawienie się takiej regulacji powoduje, 2 Zob. Statut Rady Europy przyjęty w Londynie 5 maja 1949 r., Dz.U. z 1994 r. Nr 118, poz. 565. 3 Zob. S. Biernat, Europejskie prawo administracyjne i europeizacja krajowego prawa administracyjnego (zarys problematyki), w: M. Seweryński, Z. Hajna (red.), Studia prawno-europejskie, t. VI, Łódź 2002, s. 75 i n. 4 A. Wróbel, Wpływ prawa europejskiego na prawo o postępowaniu administracyjnym, w: B. Dolnicki, J. Jagoda (red.), Administracja pod wpływem prawa europejskiego, Bydgoszcz Katowice 2006, s. 148.

2. Integracja europejska a postępowanie administracyjne 15 iż w porządkach prawnych poszczególnych państw członkowskich zaczyna obowiązywać identyczny zespół norm prawnych. Konstrukcja taka wydaje się oczywista w kontekście celów, jakie od początku funkcjonowania Wspólnot przyświecały ich działalności. Dążenie do wprowadzenia wspólnego obszaru gospodarczego i usprawnienie obrotu wymagało ingerencji w sferę prawa administracyjnego poszczególnych państw członkowskich. Podstawową formą prawną w tym zakresie były i są rozporządzenia. Ten akt prawny w swoim założeniu (art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 5, dalej: TFUE) [ ] ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowany we wszystkich Państwach Członkowskich. Trzeba podzielić pogląd C. Mika, w ocenie którego bezpośrednia stosowalność rozporządzenia oznacza, że akty te ze swej natury stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności transpozycyjnych i wywierają skutki bezpośrednie w stosunku do jednostek 6. Skorzystanie ze wskazanego narzędzia prowadzi do tego, że na normowanym obszarze zaczyna obowiązywać regulacja rozporządzenia, która w przypadku stwierdzenia sprzeczności między normą unijną a krajową ma pierwszeństwo przed normami wewnętrznymi 7. Walory takiego rozwiązania są szczególnie oczywiste dla podmiotów, których aktywność zawodowa bądź gospodarcza realizowana jest na terenie kilku państw Unii. Wskazana metoda ujednolicania porządku prawnego na terenie Unii Europejskiej widoczna jest szczególnie na obszarze prawa materialnego, a zwłaszcza prawa administracyjnego. Wprowadzanie jednolitych rozwiązań w zakresie administracyjnego prawa materialnego jest częste, inaczej jednak przedstawia się stan regulacji w sferze prawa postępowania administracyjnego. Narzędzie to wykorzystywane jest stosunkowo rzadko co do zasady pozostawia się regulację prawną w tym zakresie kompetencji władz poszczególnych państw członkowskich. Analiza obowiązującego unormowania prowadzi jednak do wniosku, iż w ostatnich latach pojawiają się akty prawne o charakterze proceduralnym, obowiązujące wprost w państwach członkowskich. Widoczne jest to np. na obszarze postępowania cywilnego. Trzeba jednak zaznaczyć, że analiza jednolitej regulacji europejskiej w tym zakresie wskazuje, że akty te dotykają przede wszystkim sfery, w której pojawia się element zagraniczny 8. Natomiast na obszarze postępowania administracyjnego przepisy proceduralne wprowadzane są niekiedy obok dominującej wspólnej regulacji prawnomaterialanej. 2 5 Wersja skonsolidowana Dz.Urz.UE 2008 C 115/01. 6 C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. I, Warszawa 2000, s. 496. Zob. również A. Wróbel, w: A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, t. 1, Warszawa 2010, s. 61. 7 Na temat zasady pierwszeństwa zob. np. W. Postulski, w: A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej..., s. 134 i n. 8 Por. np. rozporządzenie Rady (WE) nr 1206/2001 w sprawie współpracy między sądami Państw Członkowskich przy przeprowadzaniu dowodów w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.Urz. WE 2001 L 174/1), rozporządzenie Rady UE nr 44/2001 o jurysdykcji oraz uznawaniu i wykonywaniu orzeczeń w sprawach cywilnych lub handlowych (Dz.Urz. WE 2001 L 12 /1 ze zm.).

16 Rozdział I. Europeizacja postępowania administracyjnego Istotnym przykładem wskazanego nurtu jest wprowadzenie jednolitego Kodeksu Celnego 9. Jest to obszerna regulacja prawna dotycząca istotnego z punktu widzenia celów Unii zagadnienia 10. W rozporządzeniu tym, poza normami prawa materialnego, zostały zamieszczone również przepisy procesowe 11, 12. 2.2. Model harmonizacyjny 3 4 Istotą tego modelu jest stosowanie krajowych przepisów proceduralnych [...] jednakże pod warunkiem, że przepisy te spełniają wymagania systemu prawa wspólnotowego (obecnie: unijnego, dop. K.C.-G.) 13. Instrumentem prawnym harmonizacji jest dyrektywa. W odróżnieniu od rozporządzenia adresatem dyrektywy jest państwo członkowskie, nie zaś jednostka. Nadto dyrektywa wiąże co do rezultatu, a nie co do wyboru formy i sposobu jego osiągnięcia 14. W zakresie szeroko rozumianego postępowania administracyjnego ta forma nie jest często stosowana, warto jednak wspomnieć np. o dyrektywie Rady z 21 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów szkół wyższych, przyznawanych po ukończeniu kształcenia i szkolenia zawodowego, trwających co najmniej trzy lata (89/48/EWG) 15, która normuje obowiązek powołania odpowiednich organów. 2.3. Autonomia proceduralna Analiza regulacji prawnej z zakresu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że w dorobku Unii nie pojawiły się akty prawne regulujące jednolicie ogólne postępowanie administracyjne w państwach członkowskich. W doktrynie podkreślano wielokrotnie istnienie tzw. autonomii proceduralnej 16. Oznacza to, 9 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.Urz. WE 1992, L 302/1 ze zm.); zastąpione przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 450/2008 z 23 kwietnia 2008 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (zmodernizowany Kodeks Celny) (Dz.Urz. UE L 2008 45/1 zob. art. 187 i 188). 10 Jak wskazano w preambule: Podstawą Wspólnoty jest unia celna. W interesie zarówno przedsiębiorców, jak i organów celnych Wspólnoty leży zebranie obowiązujących przepisów prawa celnego we wspólnotowym Kodeksie Celnym [ ]. Kodeks, oparty na założeniach rynku wewnętrznego, powinien zawierać ogólne zasady i procedury, które zapewniają stosowanie środków taryfowych i innych środków wspólnej polityki ustanowionych na szczeblu Wspólnoty, związanych z wymianą towarową pomiędzy Wspólnotą a krajami lub terytoriami znajdującymi się poza obszarem celnym Wspólnoty, z uwzględnieniem wymogów tych wspólnych polityk. 11 Choć już w preambule wskazano, że: W celu zagwarantowania równowagi pomiędzy spoczywającym na organach celnych obowiązkiem zapewnienia prawidłowego stosowania przepisów prawa celnego a prawem przedsiębiorców do sprawiedliwego traktowania należy nadać organom celnym szerokie uprawnienia w zakresie kontroli, a przedsiębiorcom zapewnić prawo do odwołania się. Zob. J. Kosonoga, w: W. Czyżowicz (red.), Prawo celne, Warszawa 2004, s. 338 339. 12 Zob. szerzej rozdział V. 13 A. Wróbel, Wpływ prawa europejskiego..., s. 14. 14 Zob. C. Mik, Europejskie prawo..., s. 498 i n.; A. Wróbel, w: A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej..., s. 67 i n. 15 Dz.Urz. WE 1989 L 19/16. 16 Mówi się również o autonomii instytucjonalnej i proceduralnej. Zob. E. Schmidt-Aßmann, Die Europäisierung des Verwaltungsverfahrensrechts, w: E. Schmidt-Aßmann u.a. (red.), Festgabe 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht, Köln 2003, s. 489 i n.

3. Polskie postępowanie administracyjne w świetle soft law 17 że prawo europejskie, szeroko ingerując w normy prawa materialnego, pozostawia państwom członkowskim autonomię w zakresie zarówno konstruowania systemu organów administracji publicznej, jak i określania procedur obowiązujących w postępowaniach przez nie prowadzonych. Zagadnienie autonomii proceduralnej odnoszone jest przede wszystkim do obszaru postępowań sądowych 17, jednakże już tradycyjnie stosuje się to pojęcie również na określenie sytuacji prawnej obowiązującej na obszarze ogólnego postępowania administracyjnego 18. Trzeba jednak zaznaczyć, że brak jednolitej regulacji prawnej w tym zakresie nie powoduje oderwania polskiego prawa postępowania administracyjnego od zasad i standardów określonych w dorobku prawnym Unii. Należy przypomnieć zwłaszcza zasadę efektywności (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, dalej: TUE), nakładającą na państwa członkowskie obowiązek podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zapewnienia realizacji zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii 19. Analiza orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prowadzi do wniosku, że wielokrotnie odwołuje się on do pewnych standardów, określanych np. jako dobre praktyki administracyjne 20 czy zasady dobrej administracji 21. 3. Polskie postępowanie administracyjne w świetle soft law 3.1. Uwagi ogólne Przeprowadzone wyżej rozważania prowadzą do wniosku, że w zakresie prawa postępowania administracyjnego oddziaływanie prawa Unii ma raczej charakter pośredni. Jak natomiast podkreśla się w doktrynie, w sferze proceduralnej duże znaczenie mają normy wyrażające jedynie zalecenia i postulaty. W tym zakresie poczesne miejsce zajmuje dorobek Rady Europy. W wielu rezolucjach i zaleceniach Rada formułowała określone standardy, które powinny być uwzględniane przy konstruowaniu krajowych porządków prawnych. Innymi słowy, choć dyrektywy wynikające z aktów Komitetu Ministrów Rady Europy nie stają się elementem wiążącego porządku prawnego w poszczególnych państwach, to jed- 5 17 Zob. szerzej A. Wróbel, Wpływ prawa europejskiego..., s. 154 i n. 18 Zob. np. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2007, s. 8; B. Adamiak, Europeizacja prawa postępowania administracyjnego, w: Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak (red.), Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, Wrocław 2005, s. 18. 19 Zob. szerzej D. Miąsik, w: A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej..., s. 230. 20 Zob. np. wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 8 listopada 2007 r., Bavarian Lager przeciwko Komisji, Dz.Urz. UE 2007 C 315/33; wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 17 marca 2005 r., AFCon Management Consultants i in. przeciwko Komisji WE, Dz.Urz. UE 2005 C 132/25. 21 Zob. np. wyrok wydany w trybie prejudycjalnym w sprawie C-464/06 (Avena Nordic Grain Oy; Dz.Urz. UE 2007 C 315/34) oraz wydane w tym samy trybie orzeczenie C-428/05 (Laub; Dz.Urz. C 183/8) dostępne w serwisie http://curia.europa.eu (dostęp 27 lipca 2011 r.).