Finanse. jednostek samorządu terytorialnego. Elżbieta Kornberger-Sokołowska. Wydanie 1

Transkrypt

1

2 Finanse jednostek samorządu terytorialnego Elżbieta Kornberger-Sokołowska Wydanie 1 Warszawa 2012

3 Redaktor prowadzący: Magdalena Urbańska Opracowanie redakcyjne: Hanna Czerniewska Redakcja techniczna: Krzysztof Koziarek Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorki i wydawcy. ISBN LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, Warszawa tel , faks Infolinia: Redakcja: tel , , , faks biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony

4 Spis treści Wykaz skrótów Wstęp ROZDZIAŁ I. Podstawy prawne i zasady systemu finansów jednostek samorządu terytorialnego Pojęcie decentralizacji finansów publicznych oraz zakres samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego Regulacje prawne dotyczące finansów jednostek samorządu terytorialnego ogólna charakterystyka Zasady ogólne finansów jednostek samorządu terytorialnego ROZDZIAŁ II. Budżet jednostki samorządu terytorialnego i wieloletnia prognoza finansowa Pojęcie i struktura budżetu jednostki samorządu terytorialnego jako budżetu publicznego Budżet w ujęciu zadaniowym Funkcje budżetu jednostki samorządu terytorialnego Zasady budżetowe Planowanie i uchwalanie budżetu w jednostkach samorządu terytorialnego Planowanie wieloletnie w jednostkach samorządu terytorialnego Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego Klasyfikacja budżetowa ROZDZIAŁ III. Dochody budżetowe jednostek samorządu terytorialnego Klasyfikacja dochodów jednostek samorządu terytorialnego Dochody własne jednostek samorządu terytorialnego Udziały w podatkach państwowych

5 Spis treści 4. Podatki gminne Uwagi ogólne Podatek od nieruchomości Podatek rolny i leśny Władztwo podatkowe gmin Subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego Dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego ROZDZIAŁ IV. Jednostki samorządu terytorialnego jako beneficjenci środków europejskich Cele polityki spójności Unii Europejskiej oraz dokumenty programowe Zasady polityki spójności System instytucjonalny Uwagi ogólne Instytucja zarządzająca Instytucja pośrednicząca Instytucja certyfikująca Instytucje audytowe Instytucje koordynujące Procedura pozyskiwania środków europejskich przez beneficjentów Środki Unii Europejskiej w systemie finansów publicznych ROZDZIAŁ V. Wydatki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego oraz formy współpracy z sektorem prywatnym i społecznym Wydatki budżetowe Współpraca jednostek samorządu terytorialnego z sektorem prywatnym i społecznym Jednostki samorządu terytorialnego jako podatnicy podatku od towarów i usług (VAT) ROZDZIAŁ VI. Deficyt budżetowy i dług jednostek samorządu terytorialnego Deficyt budżetowy w jednostkach samorządu terytorialnego oraz źródła jego finansowania Dług jednostek samorządu terytorialnego jako element długu publicznego Ograniczenia dotyczące zaciągania zobowiązań dłużnych w jednostkach samorządu terytorialnego

6 Spis treści Wykaz aktów prawnych Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu z 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz ze zm.) Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80 poz. 526 ze zm.) Ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 95 poz. 613 ze zm.)

7 Wykaz skrótów Dyrektywa 112 dyrektywa 2006/112/WE Rady z 29 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.Urz. UE 2006 L 347/1 ze zm.) Dz.U. Dziennik Ustaw Dz.Urz. Dziennik Urzędowy EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EFS Europejski Fundusz Społeczny EFTA Europejskie Porozumienie o Wolnym Handlu EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.; poprzednia nazwa: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego) FS Fundusz Spójności Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze spr. i zm.) M.P. Monitor Polski PKB produkt krajowy brutto rozporządzenie nr 1083/2006 rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (Dz.Urz L 210/25 78) RPO regionalne programy operacyjne u.d.j.s.t. ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) u.f.p. ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz ze zm.) u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) u.s.p. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) 9

8 Wykaz skrótów u.s.w. u.z.p.p.r. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) 10

9 Wstęp Niniejsza publikacja przygotowana została z myślą o studentach oraz praktykach-samorządowcach (tj. politykach szczebli lokalnych i regionalnych oraz pracownikach administracji samorządowej). Prezentuje ona podstawowe zagadnienia dotyczące systemu finansów jednostek samorządu terytorialnego wynikające z aktualnych regulacji prawnych. Omówione w niej pojęcia i instytucje prawne dotyczą kwestii funkcjonowania tzw. podsektora samorządowego w systemie finansów publicznych. Wprawdzie pojęcie to nie zostało utrzymane w obowiązującej ustawie o finansach publicznych, jednak wyodrębnienie podmiotów, które możemy zaliczyć do tego podsektora pozwala na kompleksową prezentację zagadnień dotyczących realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz tworzone przez nie lub podległe im jednostki organizacyjne, zaliczone przez tę ustawę do sektora finansów publicznych. Na podstawie art. 9 ustawy o finansach publicznych do tak wyodrębnionego podsektora samorządowego należą: jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki, samorządowe jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, publiczne zakłady opieki zdrowotnej utworzone przez te jednostki, samorządowe instytucje kultury oraz samorządowe osoby prawne utworzone na mocy odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych. Nie zalicza się do niego natomiast spółek prawa handlowego, a zatem także i tych, w których samorządy posiadają udziały. Książka stanowi kompendium wiedzy niezbędnej do zrozumienia mechanizmów opartych na instytucjach prawnych związanych z pozyski- 11

10 Wstęp waniem i redystrybucją środków publicznych w celu realizacji przypisanych samorządom ustawowo zadań publicznych. Mam nadzieję, że prezentowane zagadnienia będą stanowić także inspirację do bardziej pogłębionych badań i analiz dotyczących zasad i mechanizmów funkcjonowania systemu finansów jednostek samorządu terytorialnego. Elżbieta Kornberger-Sokołowska 12

11 Rozdział I Podstawy prawne i zasady systemu finansów jednostek samorządu terytorialnego 1. Pojęcie decentralizacji finansów publicznych oraz zakres samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego Pojęcie decentralizacji wiąże się z zasadą subsydiarności (pomocniczości) i potrzebą stworzenia w państwie takiego modelu organizacji administracji publicznej, w którym decyzje dotyczące spraw publicznych byłyby podejmowane możliwie najbliżej miejsca ich realizacji. Oznacza to, że odpowiedzialność powinna spoczywać na szczeblu najbliższym, w zależności od kompetencji poszczególnych szczebli i poszukiwanej skuteczności. Artykuł 15 Konstytucji RP zawiera nakaz takiego organizowania administracji publicznej, aby decentralizacja mogła być zapewniona w należyty sposób. Daje to podstawę prawną i gwarancje najwyższej, bo konstytucyjnej, rangi co do tego, że co najmniej część władzy publicznej będzie zdecentralizowana. Nie daje to jednak podstaw do sytuowania samorządu w pozycji niezależnej od państwowego porządku prawnego. Należy przy tym podkreślić, że Konstytucja RP posługując się pojęciem decentralizacji, nie precyzuje jego treści ani zakresu. Pojęcie decentralizacji w zakresie finansów publicznych łączy się z wyposażeniem samorządu terytorialnego, funkcjonującego na różnych szczeblach zarządzania sprawami publicznymi, w kompetencje do realizacji zadań publicznych. 13

12 Rozdział I. Podstawy prawne i zasady systemu finansów jednostek samorządu W ogólnym ujęciu decentralizację należy łączyć z: przekazaniem zadań publicznych do realizacji przez szczeble lokalne samorządu oraz szczebel regionalny, przyznaniem samorządom praw do samodzielnego decydowania o szczegółowym zakresie i sposobach realizacji zadań publicznych, posiadaniem odpowiednich środków finansowych do realizacji tych zadań. Podstawowymi przesłankami warunkującymi zakres i skalę decentralizacji są przy tym: organizacja terytorialna kraju, odpowiednie przekształcenia własnościowe, a także przyznanie jednostkom terytorialnym kompetencji do realizacji zadań publicznych i wyposażenie w odpowiednie środki. Szczególne znaczenie ma fakt wyposażenia jednostek samorządu terytorialnego we własny budżet oraz mienie. W literaturze podkreśla się, że wyodrębnienie samorządowej gospodarki budżetowej wynika ze wzmocnienia odpowiedzialności samorządowych organów władzy publicznej za realizację powierzonych im zadań. Wiele czynników zatem składa się na instytucjonalne warunki rozwoju decentralizacji, przy czym niewątpliwie kluczową rolę, oprócz czynników ustrojowych, odgrywają tu poszczególne elementy systemu finansowego, zwłaszcza zaś systemy strukturalne dochodów budżetów samorządowych pozwalających na samodzielną realizację zadań. Wiążą się one z procesami decentralizacji finansów publicznych. Decentralizację zatem należy traktować zarówno jako proces przekazywania zadań, kompetencji, jak też narzędzi i instrumentów, w tym także finansowych służących ich realizacji. Udział wydatków w realizacji zadań publicznych ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w krajach Unii Europejskiej wynosi średnio około 12% ich produktu narodowego brutto. Poziom ten kształtuje się różnie w poszczególnych krajach i uzależniony jest przede wszystkim od zakresu zadań realizowanych przez poszczególne samorządy. W niektórych krajach (np. Wielka Brytania), w których świadczenie usług publicznych podlega w dużym stopniu sprywatyzowaniu lub zlecaniu wykonywania zadań jednostkom spoza administracji publicznej, udział samorządów w bezpośrednim finansowaniu usług jest niższy niż w krajach, w których prowadzenie 14