POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE, POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE W ADMINISTRACJI I POSTĘPOWANIE SĄDOWOADMINISTRACYJNE

Transkrypt

1 POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE, POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE W ADMINISTRACJI I POSTĘPOWANIE SĄDOWOADMINISTRACYJNE 2. WYDANIE Zbigniew R. Kmiecik SERIA AKADEMICKA Warszawa 2011

2 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów CZĘŚĆ PIERWSZA ZAGADNIENIA OGÓLNE Rozdział pierwszy Geneza i rozwój postępowania administracyjnego i sądownictwa administracyjnego Europa Polska A. Okres międzywojenny B. Okres po II wojnie światowej Rozdział drugi Formy działania administracji Uwagi ogólne Akt normatywny Akt administracyjny A. Pojęcie B. Rodzaje aktów administracyjnych C. Moc obowiązująca aktu administracyjnego Ugoda Przyrzeczenie administracyjne Porozumienie administracyjne Czynności prawa cywilnego Czynności faktyczne Rozdział trzeci Pojęcie postępowania administracyjnego Postępowanie administracyjne w wąskim znaczeniu A. Pojęcie B. Rodzaje Postępowanie administracyjne w szerokim znaczeniu Normy proceduralne w systemie prawa administracyjnego Zakres regulacji objętej kodeksem postępowania administracyjnego

3 Rozdział czwarty Zasady ogólne postępowania administracyjnego Charakter prawny, zakres obowiązywania i funkcje Katalog zasad CZĘŚĆ DRUGA POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE W ŚCISŁYM ZNACZENIU (TZW. JURYSDYKCYJNE) Rozdział pierwszy Organy prowadzące postępowanie Charakterystyka A. Organy administracji rządowej B. Organy samorządu terytorialnego C. Organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym Właściwość organów A. Pojęcie właściwości B. Spory o właściwość Wyłączenie organu, wyłączenie pracownika organu i członka organu kolegialnego Rozdział drugi Uczestnicy postępowania administracyjnego Strona A. Pojęcie strony B. Zdolność procesowa C. Pełnomocnictwo strony Uczestnicy (podmioty) na prawach strony A. Pojęcie B. Udział organizacji społecznej w postępowaniu C. Udział prokuratora w postępowaniu D. Udział Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu Osoby zainteresowane Inni uczestnicy Rozdział trzeci Zasady doręczeń i wezwań Doręczenia Wezwania Rozdział czwarty Terminy Rodzaje terminów Obliczanie terminów Terminy załatwiania spraw Rozdział piąty Postępowanie przed organami I instancji Wszczęcie postępowania

4 A. Tryb wszczęcia B. Współuczestnictwo stron Dowody A. Pojęcie B. Dokumenty C. Świadkowie D. Opinie biegłych E. Oględziny F. Przesłuchanie stron G. Żądanie dowodowe strony Rozprawa Zawieszenie postępowania Umorzenie postępowania Decyzja administracyjna A. Istota decyzji B. Elementy decyzji C. Podstawa prawna decyzji D. Uzasadnienie decyzji E. Uzupełnienie, sprostowanie i wyjaśnienie treści decyzji F. Wykonanie decyzji organu I instancji Postanowienia Rozdział szósty Postępowanie odwoławcze i zażaleniowe Istota i rodzaje środków prawnych Odwołanie A. Forma, treść i tryb wniesienia odwołania B. Postępowanie przed organem odwoławczym C. Zasady orzekania w II instancji D. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego Zażalenie Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Rozdział siódmy Postępowania nadzwyczajne Uwagi ogólne Wznowienie postępowania A. Przesłanki wznowienia postępowania B. Właściwość organów C. Termin D. Suspensywność E. Przebieg postępowania wznowieniowego F. Rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji A. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji B. Właściwość organów

5 8 C. Suspensywność D. Rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Postępowania nadzwyczajne w odniesieniu do postanowień Wzruszenie decyzji ostatecznej ze względów celowościowych A. Uwagi ogólne B. Wzruszenie decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a C. Tak zwane wywłaszczenie prawa (art. 161 k.p.a.) D. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (art k.p.a.) E. Uchylenie decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności (art k.p.a.) Zbieg postępowań nadzwyczajnych Rozdział ósmy Opłaty i koszty postępowania Uwagi ogólne Opłaty administracyjne Koszty postępowania Rozdział dziewiąty Odszkodowanie za szkodę spowodowaną wydaniem lub wzruszeniem decyzji CZĘŚĆ TRZECIA POSTĘPOWANIE W SPRAWACH WYDAWANIA ZAŚWIADCZEŃ Rozdział pierwszy Istota zaświadczenia Rozdział drugi Przebieg postępowania CZĘŚĆ CZWARTA POSTĘPOWANIE W SPRAWACH SKARG I WNIOSKÓW Rozdział pierwszy Zagadnienia ogólne Rozdział drugi Składanie, przyjmowanie i załatwianie skarg i wniosków Rozdział trzeci Zbieg postępowania skargowego i postępowania jurysdykcyjnego CZĘŚĆ PIĄTA POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE W ADMINISTRACJI Rozdział pierwszy Zagadnienia ogólne Istota i zakres stosowania egzekucji administracyjnej Zasady ogólne postępowania egzekucyjnego

6 3. Podmioty postępowania egzekucyjnego A. Organ egzekucyjny B. Wierzyciel C. Zobowiązany D. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna E. Inni uczestnicy Rozdział drugi Przebieg postępowania egzekucyjnego Wszczęcie postępowania egzekucyjnego Przerwanie toku postępowania A. Zawieszenie postępowania B. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz czynności egzekucyjnych C. Umorzenie postępowania Postępowanie uproszczone Zbieg egzekucji Rozdział trzeci Środki egzekucyjne Egzekucja należności pieniężnych A. Egzekucja z pieniędzy B. Egzekucja z wierzytelności pieniężnych C. Egzekucja z innych praw majątkowych D. Egzekucja z ruchomości E. Egzekucja z nieruchomości Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym A. Grzywna w celu przymuszenia B. Wykonanie zastępcze C. Odebranie rzeczy ruchomej D. Odebranie nieruchomości E. Przymus bezpośredni Rozdział czwarty Postępowanie zabezpieczające Rozdział piąty Środki prawne Środki administracyjne A. Zarzut B. Wniosek o wyłączenie spod egzekucji C. Skarga D. Zażalenie E. Szczególne środki prawne F. Środki prawne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego Środki sądowe A. Powództwo ekscydencyjne B. Powództwo opozycyjne C. Powództwo odszkodowawcze D. Skarga do sądu administracyjnego

7 Rozdział szósty Udzielanie pomocy obcemu państwu oraz korzystanie z pomocy obcego państwa przy dochodzeniu należności pieniężnych Uwagi ogólne Udzielanie pomocy obcemu państwu A. Udzielanie informacji B. Powiadomienie zainteresowanej osoby C. Prowadzenie egzekucji Korzystanie z pomocy obcego państwa A. Wniosek o udzielenie informacji B. Wniosek o powiadomienie zainteresowanej osoby C. Wniosek o wszczęcie egzekucji CZĘŚĆ SZÓSTA POSTĘPOWANIE SĄDOWOADMINISTRACYJNE Rozdział pierwszy Ustrój sądownictwa administracyjnego w Polsce Sądy administracyjne w systemie organów państwa A. Sądy administracyjne a Prezydent RP B. Sądy administracyjne a Krajowa Rada Sądownictwa C. Sądy administracyjne a naczelne organy administracji państwowej Struktura sądów administracyjnych A. Struktura wojewódzkich sądów administracyjnych B. Struktura NSA Organy sądów administracyjnych A. Organy NSA B. Organy wojewódzkich sądów administracyjnych Sędziowie, asesorzy, referendarze i asystenci sędziów A. Sędziowie B. Asesorzy C. Referendarze D. Asystenci sędziów Rozdział drugi Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne Uwagi ogólne Formy działania administracji kontrolowane przez sądy administracyjne Rozdział trzeci Zasady ogólne postępowania sądowoadministracyjnego Zasada dostępu do sądu Zasada dwuinstancyjności Zasada legalności Zasada pisemności Zasada równości stron Zasada udzielania pomocy stronom

8 7. Zasada jawności Zasada ekonomii procesowej Zasada oficjalności i dyspozycyjności Rozdział czwarty Podmioty i uczestnicy postępowania Sąd A. Właściwość sądu B. Wyłączenie sędziego Strony A. Pojęcie strony B. Współuczestnictwo stron Uczestnicy postępowania Rozdział piąty Doręczanie pism procesowych i terminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym Doręczenia A. Ogólne zasady doręczania pism B. Doręczanie pism osobom fizycznym C. Doręczanie pism osobom prawnym i innym jednostkom organizacyjnym D. Fikcja prawna doręczenia Terminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym A. Rodzaje terminów B. Warunki przywrócenia terminu Rozdział szósty Przebieg postępowania Tryb i skutki wniesienia skargi Czynności wstępne A. Czynności podstawowe B. Badanie dopuszczalności zaskarżenia Postępowanie rozpoznawcze A. Postępowanie rozpoznawcze w trybie zwykłym B. Postępowanie mediacyjne C. Postępowanie uproszczone Przeszkody w prowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego A. Odroczenie posiedzenia B. Zawieszenie postępowania C. Umorzenie postępowania Orzekanie A. Ogólna charakterystyka wyroku B. Zasady orzekania C. Uwzględnienie skargi D. Oddalenie skargi E. Skutki prawne wyroku

9 Rozdział siódmy Środki zaskarżenia orzeczeń sądów administracyjnych Środki zwyczajne A. Zażalenie B. Skarga kasacyjna Środki nadzwyczajne A. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego B. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia sądu administracyjnego C. Unieważnienie orzeczenia sądu administracyjnego Rozdział ósmy Koszty postępowania Rodzaje kosztów postępowania A. Koszty sądowe B. Koszty udziału strony Zwolnienie od kosztów postępowania A. Zwolnienie z mocy prawa B. Prawo pomocy Zwrot kosztów postępowania między stronami Rozdział dziewiąty Rozstrzyganie sporów o właściwość Bibliografia Skorowidz

10 WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) k.p.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz z późn. zm.) p.u.s.a. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz z późn. zm.) p.u.s.p. ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz z późn. zm.) u.p.e.a. ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz z późn. zm.) u.r.i.o. ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa o KRS ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 z późn. zm.) 13

11 ustawa styczniowa u.w.a.r.w. ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.) uchylona ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) Instytucje ABW AW BOR CBA GUS KRRiTV KRS NBP NSA NTA PIP RM RNGA RP RPO SN TK UE w.s.a. ZUS Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego Agencja Wywiadu Biuro Ochrony Rządu Centralne Biuro Antykorupcyjne Główny Urząd Statystyczny Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji Krajowa Rada Sądownictwa Narodowy Bank Polski Naczelny Sąd Administracyjny Najwyższy Trybunał Administracyjny Państwowa Inspekcja Pracy Rada Ministrów Rada Narodowa. Gospodarka. Administracja Rzeczpospolita Polska Rzecznik Praw Obywatelskich Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Unia Europejska wojewódzki sąd administracyjny, wojewódzkie sądy administracyjne Zakład Ubezpieczeń Społecznych 14 Czasopisma, orzecznictwo i inne Dz. U. Dziennik Ustaw epuap elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej GAP Gospodarka Administracja Państwowa KReS Krajowy Rejestr Sądowy M. Praw. Monitor Prawniczy M.P. Monitor Polski ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna i Administracyjna oraz Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ( ); Izba Cywilna oraz Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ( )

12 OSPiKA PiP PS Sam. Teryt. St. Pr.-Ek. Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych Państwo i Prawo Przegląd Sądowy Samorząd Terytorialny Studia Prawno-Ekonomiczne 15

13 16

14 CZĘŚĆ PIERWSZA ZAGADNIENIA OGÓLNE 17

15 18

16 Rozdział pierwszy GENEZA I ROZWÓJ POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO I SĄDOWNICTWA ADMINISTRACYJNEGO 1. Europa 1. Termin administracja publiczna w języku prawnym i prawniczym używany jest dla oznaczenia dwóch różnych pojęć. Może oznaczać jedną z funkcji państwa (administracja w znaczeniu przedmiotowym) i jedną z władz państwa, pełniącą tę funkcję (administracja w znaczeniu podmiotowym). Administracja rozumiana jako funkcja to jedna z podstawowych form działania państwa, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji jego zadań. Innymi słowy jest to ogół czynności zarządzania państwem 1. Administracja rozumiana jako jedna z władz to ogół organów i jednostek organizacyjnych tworzących aparat wykonawczy państwa, odrębny od władzy ustawodawczej i władzy sądowniczej (wymiaru sprawiedliwości). Administracja w znaczeniu przedmiotowym jest tak dawna jak samo państwo; administracja w znaczeniu podmiotowym wyodrębniła się z sądownictwa stosunkowo niedawno. Ostateczny rozdział administracji od sądownictwa nastąpił w ciągu XVII XVIII wieku, w okresie tzw. państwa policyjnego. Wtedy też wytworzyło się oddzielne od prawa sądowego prawo regulujące działalność aparatu administracyjnego podległego panującemu monarsze. Prawo to różniło się jednak w sposób zasadniczy od współczesnego prawa administracyjnego. Cechy charakterystyczne ówczesnego systemu prawa administracyjnego: a) źródłem prawa jest wola panującego (monarchy absolutnego); b) przepisów materialnych w zasadzie nie ma, z wyjątkiem jednej najogólniejszej normy kompetencyjnej stanowiącej, że władza administracyjna ma działać w interesie publicznym (organy orzekają zatem według swobodnego uznania); przepisy proceduralne mają charakter instrukcji pojęcie administracji publicznej system prawa administracyjnego w państwie policyjnym 1 M. Jaroszyński (w:) W. Brzeziński, M. Jaroszyński, M. Zimmermann, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s

17 system prawa administracyjnego w państwie praworządnym geneza sądownictwa administracyjnego wewnętrznych dla urzędników i nie stwarzają dla poddanych żadnych praw podmiotowych; c) decyzje administracyjne mają charakter aktów wiążących jednostronnie; d) brak instytucji odwołania; ewentualny rekurs hierarchiczny polega tylko na możliwości doniesienia do władzy wyższej i prośby o zmianę decyzji (tzw. via gratiae); e) brak kontroli zewnętrznej administracji. Zasadnicze zmiany z punktu widzenia prawa administracyjnego (w tym także proceduralnego) dokonały się w Europie w liberalnym państwie praworządnym XIX wieku. O ile państwo policyjne było odzwierciedleniem realiów politycznych monarchii absolutnej, o tyle założenia państwa praworządnego dostosowano do stosunków panujących w monarchii konstytucyjnej. Rozwój tego prawa nie przebiegał jednak wszędzie jednakowo. Inaczej dokonywał się we Francji, w której trzon prawa administracyjnego tworzył się w drodze orzecznictwa Rady Stanu (zob. niżej), inaczej w państwie prawnym (Rechtsstaat) powstałym na terytorium austriackim i niemieckim; inaczej wreszcie w Anglii, gdzie pojęcie prawa administracyjnego jest znacznie węższe niż na kontynencie 2. Cechy charakterystyczne systemu prawa administracyjnego w państwie praworządnym: a) źródłem prawa są ustawy parlamentu; b) przepisy prawa administracyjnego (materialne i proceduralne) mają charakter norm prawnych, które stwarzają dla obywateli prawa podmiotowe (wobec państwa): materialne (dające obywatelowi możliwość uzyskania pewnych korzyści, np. prawo do wybudowania domu), formalne (dające możliwość dochodzenia swych praw materialnych, np. prawo do zaskarżenia decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę); c) decyzja władzy administracyjnej staje się aktem administracyjnym aktem prawnym (dwustronnie wiążącym, tzn. zarówno obywatela, jak i organ prowadzący postępowanie); d) zamiast rekursu hierarchicznego i viae gratiae powstaje instytucja odwołania; e) pojawia się kontrola zewnętrzna administracji sprawowana przez sądy administracyjne Sądownictwo administracyjne utworzono w państwie praworządnym dla ochrony praw podmiotowych jednostki w sferze prawa publicznego. 2 H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1997, s Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa Poznań 1987, s ; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000, s ; idem, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2000, s. 16; M. Zimmermann (w:) W. Brzeziński, M. Jaroszyński, M. Zimmermann, Polskie prawo..., s

18 Chodziło mianowicie o powołanie instytucji, wobec której pozycje organu administracji i obywatela byłyby równorzędne. W toku postępowania administracyjnego bowiem organ administracji, wydając decyzje, jest wprawdzie związany ustawami, jednak orzeka o uprawnieniach czy obowiązkach obywatela wobec tej administracji jest zatem sędzią we własnej sprawie. Ta nierównorzędność ustaje dopiero przed sądem administracyjnym, w którym niezawisły sędzia rozstrzyga spór między jednostką a administracją. Zatem dopiero utworzenie sądownictwa administracyjnego daje gwarancję, że podporządkowanie działalności administracji państwowej ustawom będzie rzeczywiście realizowane 4. W pierwszym okresie działalności sądownictwa administracyjnego poza jego kontrolą pozostawała sfera swobodnego uznania, będąca reliktem państwa policyjnego. Pierwowzorem sądów administracyjnych była wspomniana już francuska Rada Stanu (Conseil d Etat), powołana do życia wraz z radami prefekturalnymi przez Napoleona Bonaparte w latach Rada Stanu oraz rady prefekturalne w początkowym okresie pełniły w administracji przede wszystkim funkcje opiniodawcze. Z czasem w ramach Rady Stanu wyodrębniły się sekcje rozstrzygające spory administracyjne, przez co faktycznie stała się ona sądem administracyjnym. W większości spraw Rada Stanu orzekała zarówno w I, jak i w II instancji, jedynie w niektórych, wyraźnie oznaczonych sprawach sądownictwo w I instancji wykonywały rady prefekturalne. Formalne nadanie Radzie Stanu charakteru sądowego nastąpiło dopiero w 1872 r., chociaż nadal pozostawiono jej pewne funkcje doradcze. W drugiej połowie XIX wieku sądownictwo administracyjne zaczęło powstawać także w innych krajach europejskich: Trybunał Administracyjny (Verwaltungsgerichtshof) w Badenii (1863 r.), Wyższy Sąd Administracyjny (Oberverwaltungsgericht) w Prusach (1875 r.), Trybunał Administracyjny (Verwaltungsgerichtshof) w Austrii (1876 r.). Rada Stanu pierwsze sądy administracyjne Już pod koniec XIX wieku niemal wszystkie państwa europejskie miały sądownictwo administracyjne, jednak na ogół w przeciwieństwie do wyżej wymienionych sprawowane przez sądy powszechne. Obecnie sądową kontrolę administracji wykonuje sądownictwo powszechne w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, niektórych krajach skandynawskich (Dania, Norwegia, Islandia) oraz części byłych krajów tzw. demokracji ludowej; w pozostałych państwach Europy kontrolę wykonuje sądownictwo odrębne (administracyjne). 3. Działalność orzecznicza sądów administracyjnych odegrała istotną rolę w rozwoju procedury administracyjnej. 4 Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 20; M. Zimmermann (w:) W. Brzeziński, M. Jaroszyński, M. Zimmermann, Polskie prawo..., s