SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO. Prawo procesowe administracyjne. Tom 9

SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Prawo procesowe administracyjne Tom 9

SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Prawo procesowe administracyjne Tom 9 REDAKTORZY NACZELNI SYSTEMU PRAWA ADMINISTRACYJNEGO ROMAN HAUSER ZYGMUNT NIEWIADOMSKI ANDRZEJ WRÓBEL

Prawo procesowe administracyjne Tom 9 Redaktorzy Prof. dr hab. Roman Hauser Prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Prof. dr hab. Andrzej Wróbel Autorzy prof. dr hab. Barbara Adamiak Uniwersytet Wrocławski, prof. dr hab. Janusz Borkowski Uniwersytet Łódzki, dr hab. Andrzej Skoczylas prof. Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu WYDAWNICTWO C. H. BECK INSTYTUT NAUK PRAWNYCH PAN WARSZAWA 2010

Wydano we współpracy: z Instytutem Nauk Prawnych PAN w Warszawie Poszczególne części opracowali: Barbara Adamiak rozdz. I II, VI, VII 17, 19, rozdz. VIII 21 22, rozdz. X XI, XII 44 49, rozdz. XIII Janusz Borkowski rozdz. III V, VII 18, rozdz. VIII 20, rozdz. IX, XII 50 51, rozdz. XIV Andrzej Skoczylas rozdz. XV Redakcja serii: Monika Pawłowska Wydawnictwo C. H. Beck 2010 Wydawnictwo C. H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00 203 Warszawa Skład i łamanie: Wydawnictwo C. H. Beck Druk i oprawa: Poznańskie Zakłady Graficzne ISBN 978-83-255-1512-6

Przedmowa Oddawany do rąk Czytelników Tom 9 Systemu Prawa Administracyjnego, wspólnego projektu Wydawnictwa C.H. Beck i Instytutu Nauk Prawnych PAN, obejmuje zagadnienia dotyczące prawa procesowego administracyjnego. Pracę rozpoczynają rozważania wprowadzające obejmujące następujące kwestie: zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego, rozgraniczenie regulacji prawa procesowego administracyjnego od regulacji prawa procesowego sądowego, standardy współczesnej regulacji prawa procesowego administracyjnego i granice jej autonomii, ewolucję regulacji polskiego prawa procesowego administracyjnego na tle europejskim, system regulacji prawa procesowego administracyjnego, prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego. Ustalenia poczynione w uwagach wprowadzających pozwalają Autorom omówić następujące szczegółowe zagadnienia i instytucje procesowe: aspekty podmiotowe regulacji prawa procesowego administracyjnego, aspekt przedmiotowy regulacji prawa procesowego administracyjnego, postępowanie zwykłe i przedmiot postępowania zwykłego, regulację prawa procesowego administracyjnego systemu weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym, weryfikację rozstrzygnięć w toku instancji, nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, granice ochrony praw nabytych w prawie procesowym administracyjnym a kontrola ich wykonania, prawomocność decyzji administracyjnej oraz postępowanie egzekucyjne w administracji. Praca jest dziełem autorów wskazanych w zestawieniu zbiorczym oraz na poszczególnych stronach niniejszego tomu. Za merytoryczną treść, prezentowane stanowisko prawne i formę wypowiedzi odpowiadają autorzy poszczególnych części tego dzieła. Wydanie niniejszego tomu uwzględnia stan prawny na dzień 1 kwietnia 2010 r. Warszawa, kwiecień 2010 r. Redaktorzy

Spis treści Przedmowa...................................................... V Wykaz skrótów................................................... XIII Rozdział I. Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego... 1 1. Koncepcja postępowania administracyjnego.................... 1 2. Miejsce regulacji prawa procesowego administracyjnego w systemie prawa administracyjnego.......................... 8 3. Znaczenie prawne miejsca regulacji dla charakteru prawnego normy prawa administracyjnego.............................. 11 Rozdział II. Rozgraniczenie regulacji prawa procesowego administracyjnego od regulacji prawa procesowego sądowego..... 15 4. Kryteria rozgraniczenia prawa procesowego.................... 15 5. Rozgraniczenie regulacji prawa procesowego administracyjnego od regulacji prawa procesowego sądowoadministracyjnego........ 17 6. Rozgraniczenie regulacji prawa procesowego administracyjnego od regulacji prawa procesowego cywilnego..................... 19 7. Rozgraniczenie regulacji prawa procesowego administracyjnego od regulacji prawa procesowego karnego....................... 20 8. Wspólne wartości regulacji prawa procesowego................. 20 Rozdział III. Standardy współczesnej regulacji prawa procesowego administracyjnego i granice jej autonomii...................... 23 9. Standardy prawa procesowego administracyjnego............... 24 10. Granice autonomii regulacji prawa procesowego administracyjnego......................................... 42 Rozdział IV. Ewolucja regulacji polskiego prawa procesowego administracyjnego na tle europejskim......................... 47 11. Kształtowanie podstaw prawa procesowego administracyjnego.... 48 12. Polskie kodyfikacje postępowania administracyjnego............. 53 Rozdział V. System regulacji prawa procesowego administracyjnego..... 71 13. Unifikacja prawa procesowego administracyjnego............... 71 14. Prawo procesowe ogólne, prawo procesowe szczególne............ 80 Rozdział VI. Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego.......................................... 91 15. Regulacja prawna prawa do procesu........................... 91 16. Przesłanki wyznaczające prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego......................... 92 Rozdział VII. Aspekty podmiotowe regulacji prawa procesowego........ 97 17. Organy prowadzące postępowanie administracyjne.............. 98 I. Podstawy prawne regulacji zdolności prawnej do prowadzenia. postępowania administracyjnego................................ 98 VII

VIII Spis treści II. Koncepcja otwartej kompetencji ogólnej do prowadzenia postępowania administracyjnego........................................... 99 III. Kompetencja szczególna organów administracji publicznej. do prowadzenia postępowania administracyjnego.................. 103 18. Strona postępowania administracyjnego koncepcja doktrynalna, normatywna, w orzecznictwie................................ 113 19. Rozszerzenie regulacji podmiotowej postępowania administracyjnego.......................................... 123 Rozdział VIII. Aspekt przedmiotowy regulacji prawa procesowego administracyjnego......................................... 127 20. Przedmiot regulacji prawa procesowego administracyjnego. Rodzaje spraw i ich charakter prawny: sprawa indywidualna bez ograniczenia przedmiotowego; sprawa podatkowa jako rodzaj sprawy administracyjnej.......................... 127 21. Granice rozporządzalności sprawą przez organ administracji publicznej................................................. 133 22. Granice rozporządzalności sprawą przez stronę................. 134 Rozdział IX. Postępowanie zwykłe. Przedmiot postępowania zwykłego... 139 23. Zasada oficjalności i zasada skargowości, reguły wszczęcia postępowania.............................................. 139 24. Zasady ogólne wyznaczające przebieg postępowania zwykłego..... 143 25. Zasady szczególne wyznaczające przebieg postępowania zwykłego, postępowanie wyjaśniające i jego forma....................... 146 26. Zasady ogólne wyznaczające treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej........................................... 149 27. Rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, decyzja i jej rodzaje, ugoda, postanowienie....................................... 151 28. Wykonanie rozstrzygnięć i granice ochrony praw nabytych na ich podstawie........................................... 165 29. Rektyfikacja rozstrzygnięć (sprostowanie, uzupełnienie, wyjaśnienie treści).......................................... 169 Rozdział X. Regulacja prawa procesowego administracyjnego systemu weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym.......................................... 171 30. Koncepcja budowy systemu weryfikacji........................ 172 I. Gradacja wad decyzji administracyjnej podstawą budowy systemu. weryfikacji................................................. 174 II. Rodzaje sankcji stosowanych wobec wadliwej decyzji administracyjnej. podstawą budowy systemu weryfikacji. Zakres przedmiotowy. stosowanych sankcji......................................... 179 III. Zagadnienie decyzji nieistniejących............................. 184 31. Zasady ogólne zaskarżalności rozstrzygnięć. Konstrukcja prawa zaskarżalności............................................. 192 32. Zasady ogólne wyznaczające granice nadzoru i granice odwołalności....................................... 196 33. Zaskarżalność, nadzór, odwołalność jako elementy budowy systemu weryfikacji rozstrzygnięć............................. 198 Rozdział XI. Weryfikacja rozstrzygnięćw toku instancji................ 201 34. Prawo zaskarżalności w toku instancji. Prawo odwołania. Prawo zażalenia. Moc prawa zaskarżalności w toku instancji...... 201

Spis treści 35. Aspekty podmiotowe prawa zaskarżalności rozstrzygnięć w toku instancji........................................... 207 36. Aspekt przedmiotowy prawa zaskarżalności rozstrzygnięć w toku instancji........................................... 210 37. Wymagania formalne zaskarżalności w toku instancji........... 211 38. Względna dewolutywność zaskarżalności w toku instancji........ 212 39. Stadia postępowania odwoławczego. Zasady rządzące postępowaniem rozpoznawczym.............................. 214 I. Postępowanie.............................................. 215 II. Zasady rządzące postępowaniem rozpoznawczym. Granice rozpoznania............................................... 217 40. Zasady, zakres i rodzaje rozstrzygnięć sprawy w postępowaniu odwoławczym............................................. 220 41. Miejsce wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zaskarżalności w toku instancji........................................... 228 42. Odwołanie jako środek przeniesienia sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym...................... 229 43. Postępowanie zażaleniowe................................... 230 Rozdział XII. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego..... 233 44. Koncepcja budowy nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego......................................... 234 45. Przedmiot nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Relacje z postępowaniem głównym.......... 234 46. Relacje pomiędzy nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego......................................... 237 47. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego a weryfikacja decyzji administracyjnej (postanowienia) na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.............. 238 48. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego a przeniesienie sprawy na drogę postępowania przed sądami powszechnymi...................................... 248 49. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego......................................... 249 I. Koncepcja instytucji wznowienia postępowania administracyjnego.... 249 II. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (podatkowego)............................................. 250 III. Właściwość organu administracji publicznej w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania........................... 257 IV. Stadia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.......... 258 V. Moc prawna instytucji wznowienia postępowania................. 260 VI. Postępowanie rozpoznawcze.................................. 260 VII. Stadium rozstrzygnięcia: wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania........................... 261 50. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.......................................... 263 51. Postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną........................ 275 Rozdział XIII. Granice ochrony praw nabytych w prawie procesowym administracyjnym a kontrola ich wykonania................... 281 52. Kontrola wykonania decyzji a weryfikacja decyzji w trybach nadzwyczajnych........................................... 281 IX

Spis treści X I. Wygaśnięcie mocy prawnej decyzji. Uchylenie decyzji............. 282 II. Instytucja materialnoprawna cofnięcia uprawnienia................ 284 Rozdział XIV. Prawomocność decyzji administracyjnej............... 285 53. Prawomocność decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej.......................................... 285 54. Moc wiążąca decyzji administracyjnych ostatecznych i prawomocnych.......................................... 291 Rozdział XV. Postępowanie egzekucyjne w administracji.............. 295 55. Zagadnienie administracyjnoprawnych metod zapewnienia wykonania obowiązków..................................... 303 I. Pojęcie i rodzaje przymusu administracyjnego.................... 303 II. Źródła prawa i ewolucja postępowania egzekucyjnego w administracji.. 313 III. Zakres stosowania postępowania egzekucyjnego w administracji..... 316 56. Podstawowe zagadnienia procedury egzekucyjnej............... 319 I. Kwestia rozróżnienia postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej oraz stadia postępowania egzekucyjnego........... 319 II. Odpowiednie stosowanie KPA w postępowaniu egzekucyjnym w administracji............................................. 321 III. Wszczęcie i tok postępowania................................. 324 IV. Zbieg egzekucji............................................ 330 V. Koszty egzekucyjne......................................... 332 VI. Postępowania szczególne..................................... 333 57. Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego............. 341 I. Uwagi wprowadzające....................................... 341 II. Zobowiązany.............................................. 342 III. Wierzyciel................................................ 349 IV. Organy egzekucyjne......................................... 353 V. Organy udzielające pomocy i organy asystujące................... 362 VI. Podmioty uprawnione do wyceny majątku zobowiązanego.......... 364 VII. Podmioty związane ze stosowaniem określonych środków egzekucyjnych dłużnik zajętej wierzytelności, wykonawca, dozorca i zarządca nieruchomości.............................. 368 VIII. Świadkowie............................................... 370 IX. Organy nadzoru i kontroli nad egzekucją administracyjną........... 371 X. Osoby trzecie.............................................. 376 XI. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna.... 380 58. Zasady postępowania egzekucyjnego.......................... 383 I. Uwagi wprowadzające....................................... 383 II. Problem stosowania w postępowaniu egzekucyjnym zasad postępowania administracyjnego............................... 389 III. Typologia zasad postępowania egzekucyjnego.................... 396 59. Środki egzekucji administracyjnej............................ 414 I. Uwagi wprowadzające....................................... 414 II. Środki egzekucji należności pieniężnych........................ 414 III. Wyjawienie majątku zobowiązanego............................ 445 IV. Środki egzekucji obowiązków niepieniężnych.................... 447 60. System środków prawnych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym......................................... 455 I. Uwagi wprowadzające....................................... 455 II. Zażalenie................................................. 457

Spis treści III. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej......... 458 IV. Wniosek o wyłączenie spod egzekucji prawa do rzeczy lub innego prawa majątkowego................................... 464 V. Skarga na czynności egzekucyjne oraz skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 PostEgzAdmU)........................... 466 VI. Skarga na bezczynność wierzyciela............................. 469 VII. Środki prawne związane z konkretnymi środkami egzekucyjnymi..... 471 VIII. Środki ochrony sądowej...................................... 474 61. Zakończenie.............................................. 479 Indeks rzeczowy................................................. 485 XI

Wykaz skrótów 1. Źródła prawa GospNierU......... ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) KC............... ustawa z 23.4.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) KK............... ustawa z 6.6.1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) KKS.............. ustawa z 10.9.1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.) Konstytucja RP..... Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) KPC.............. ustawa z 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) KSH.............. ustawa z 15.9.2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) KW............... ustawa z 10.5.1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm.) ObrIFinU.......... ustawa z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.) OchrKonkU........ ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) PostAdmU......... ustawa z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) PostEgzAdmU...... ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) PrBud............. ustawa z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) PrEnerg............ ustawa z 10.4.1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) PrSądAdmin........ ustawa z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) PrWłPrzem......... ustawa z 30.6.2000 r. Prawo własności przemysłowej (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 ze zm.) PrWod............. ustawa z 18.7.2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) PrZamPubl......... ustawa z 29.1.2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) RozpPA............ rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.3.1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) RPOU............. ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) XIII

Wykaz skrótów SamGminU........ ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) SamPowU......... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) SamWojU.......... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm SystUbezpSpołU.... ustawa z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585) UrzIzbSkarbU...... ustawa z 21.6.1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.) WojAdmRządU..... ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) 2. Organy orzekające NSA.............. Naczelny Sąd Administracyjny NSA (7)............ Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów NTA.............. Najwyższy Trybunał Administracyjny SA................ Sąd Apelacyjny SN................ Sąd Najwyższy WSA.............. Wojewódzki Sąd Administracyjny ZUS.............. Zakład Ubezpieczeń Społecznych 3. Czasopisma i publikatory AUWr............. Acta Universitatis Wratislaviensis Dz.U............... Dziennik Ustaw Dz.Urz............. Dziennik Urzędowy GiAT.............. Gospodarka i Administracja Terenowa GSP............... Gdańskie Studia Prawnicze Jur................ Jurysta MoP............... Monitor Prawniczy MoPod............. Monitor Podatkowy ONSA............. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA........ Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OwSS............. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Pal................ Palestra PB................ Prawo Bankowe PE................ Problemy Egzekucji PL................ Przegląd Legislacyjny PiP................ Państwo i Prawo PiZS............... Praca i Zabezpieczenie Społeczne POP............... Przegląd Orzecznictwa Podatkowego PP................ Przegląd Podatkowy PPE............... Przegląd Prawa Egzekucyjnego XIV

Wykaz skrótów PPH............... Przegląd Prawa Handlowego PPW.............. Prawo Papierów Wartościowych Pr. Sp.............. Prawo Spółek Prok. i Pr........... Prokuratura i Prawo PS................ Przegląd Sądowy Rej................ Rejent RPEiS............. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny SP................ Studia Prawnicze SPE............... Studia Prawno-Ekonomiczne ST................ Samorząd Terytorialny Zb. Wyr. NTA....... Zbiór Wyroków Najwyższego Trybunału Administracyjnego ZNSA............. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego ZNUŁ............. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego 4. Literatura Adamiak, Borkowski, Komentarz, 1996, 2009.......... B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, 2009 System EgzAdm..... System egzekucji administracyjnej (pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicz), Warszawa 2004 5. Inne skróty art................ artykuł Baza NSA.......... baza orzeczeń na stronie www.nsa.gov.pl itd................. i tak dalej itp................. i temu podobne ha................. hektar m.in............... między innymi m. st............... miasto stołeczne MSWiA............ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji n.................. następny np................. na przykład Nr................ numer pkt................ punkt por................ porównaj post............... postanowienie poz................ pozycja r.................. rok rozp............... rozporządzenie RPO............... Rzecznik Praw Obywatelskich s.................. strona XV

Wykaz skrótów tj................. to jest tzn................ to znaczy UE................ Unia Europejska uchw.............. uchwała ust................ ustęp WE............... Wspólnota Europejska ww................ wyżej wymieniony wyr................ wyrok zd................. zdanie ze zm.............. ze zmianami ZUS.............. Zakład Ubezpieczeń Społecznych z o.o............... z ograniczoną odpowiedzialnością zm................ zmiana (y) XVI

Rozdział I. Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego Spis treści Nb 1. Koncepcja postępowania administracyjnego.................... 1 2. Miejsce regulacji prawa procesowego administracyjnego w systemie prawa administracyjnego........................... 15 3. Znaczenie prawne miejsca regulacji dla charakteru prawnego normy prawa administracyjnego.............................. 23 Literatura: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009; B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2009; A. Chełmoński, Ciąg działań prawnych w gospodarce państwowej jako przedmiot badań propozycja metodologiczna, AUWr, Prawo XXXVII, Nr 163, Wrocław 1972; W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962; B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953; K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w: System prawa administracyjnego, t. III, Wrocław 1978; J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979; S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1947; J. Starościak, Wprowadzenie do prawa administracyjnego europejskich państw socjalistycznych, Warszawa 1968; M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcje i struktura procesu, Warszawa 1947; M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008. 1. Koncepcja postępowania administracyjnego W doktrynie prawa administracyjnego nie ma jednolitego stanowiska co do koncepcji postępowania administracyjnego 1. Wyróżnia się postępowanie administracyjne w szerokim znaczeniu i postępowanie administracyjne w wąskim znaczeniu. Takie ujmowanie koncepcji postępowania administracyjnego wiąże zarówno dawna, jak i współczesna doktryna prawa administracyjnego z cechą właściwą dla administracji publicznej wielości form działania. Tak zdaniem B. Graczyka: (...) szerokie pojęcie postępowania administracyjnego obejmuje wszystkie formy, sposoby i metody działania organów administracji państwowej, a więc w zasadzie wszystko to, co służy do realizacji ich zadań, a pozostaje poza»treścią«samego działania 2. Z tego szerokie- 1 1 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System, s. 131. 2 B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, s. 13. Adamiak 1

2 3 Rozdział I. Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego go pojęcia postępowania administracyjnego B. Graczyk wydziela przepisy regulujące postępowanie organów administracji państwowej przy załatwianiu konkretnych spraw w oparciu o prawo administracyjne, a więc dotyczące tej tylko strony ich działalności, która obejmuje sposób wydawania aktów administracyjnych. Eliminujemy zatem tryb wydawania przez administrację aktów normatywnych, jak też i przepisy regulujące postępowanie poszczególnych organów państwowych w ich wzajemnych stosunkach pomiędzy sobą, wynikających z realizacji poruczonych im zadań. W ten sposób grupa norm prawnych regulujących tryb postępowania organów administracji państwowej przy załatwianiu konkretnych spraw zawierać będzie przepisy o postępowaniu administracyjnym w ścisłym znaczeniu 3. W. Dawidowicz rozgranicza pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim i ścisłym tego słowa znaczeniu 4. Jego zdaniem: Całokształt przepisów proceduralnych prawa administracyjnego, stosownie do których działają organy administracji państwowej, można określić jako postępowanie administracyjne w szerokim tego słowa znaczeniu 5. Natomiast według niego postępowanie administracyjne w ścisłym znaczeniu to kompleks przepisów prawnych regulujących działalność organów administracji państwowej w formie decyzji administracyjnej 6. Zdaniem J. Starościaka: Samo określenie»postępowanie administracyjne«różnie może być rozumiane. Najczęściej może tu chodzić o regulację wszelkiego działania administracyjnego, związanego z powstaniem lub istnieniem stosunku administracyjnoprawnego. Nawiązywanie jednak tych stosunków następować może w oparciu o różne podstawy prawne lub różne układy faktyczne. Mogą tu w grę wchodzić stosunki wywoływane wydanymi aktami normatywnymi, stosunki wynikające z nadzoru i podporządkowania służbowego organów administrujących różnych stopni, normy regulujące tok rozstrzygania sporów między organem administracyjnym a stroną o legalność decyzji administracyjnych i wreszcie mogą tu w grę wchodzić tylko stosunki wynikające z wydania decyzji administracyjnej 7. J. Starościak opowiada się za wąskim ujęciem określenia postępowania administracyjnego 8. Wąsko również to pojęcie ujmuje S. Kasznica: Przepisy postępowania administracyjnego prawo administracyjne formalne normuje zachowanie władz administracyjnych, wskazuje drogę, którą one mają postępować, zmierzając do wydania aktu administracyjnego, a zarazem określają wpływ, jaki na ukształtowanie aktu mogą mieć osoby, których one dotyczą 9. Również we współczesnej doktrynie punktem wyjścia do wypracowania koncepcji postępowania administracyjnego jest wielość form działania. Tak zdaniem M. Wierzbowskiego: Postępowanie administracyjne jest dziedziną prawa regulującą tryb działania organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiązków niepodporządkowanych im służbowo, konkretnych podmiotów. Rozstrzyganie przez organy administracji publicznej o prawach i obowiązkach innych konkretnych podmiotów odbywa się 3 Ibidem. 4 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, s. 9. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 J. Starościak, Wprowadzenie, s. 232. 8 Ibidem. 9 S. Kasznica, Polskie prawo, s. 121. 2 Adamiak

1. Koncepcja postępowania administracyjnego w formie aktu administracyjnego. (...). Podkreślenie w definicji postępowania administracyjnego faktu, iż dotyczy ono tylko sfery wydawania aktów administracyjnych, jest istotne. Organy administracji działają bowiem w różnych formach prawnych. (...). Postępowanie administracyjne dotyczy trybu działania organów administracyjnych tylko przy wydawaniu zewnętrznych aktów administracyjnych, a nie podejmowania działań w innych formach 10. Wypracowanie współczesnej koncepcji postępowania administracyjnego wymaga uwzględnienia kierunków regulacji materialnego prawa administracyjnego. W administracyjnym prawie ustrojowym i administracyjnym prawie materialnym przyjmuje się wielość form działania prawnego organów administracji publicznej, form realizowanych w zorganizowanym zespole działań. Daje to podstawę do wyróżnienia pojęcia postępowania administracyjnego w szerokim i wąskim znaczeniu. Każda bowiem świadoma działalność jest zorganizowana według określonego układu czynności następujących kolejno aż do końcowego efektu dokonania w zależności od regulacji prawnej czynności prawnych lub czynności faktycznych. Tak stanowienie prawa, jak i stosowanie prawa odbywa się w toku ciągu zorganizowanego działania 11. Zorganizowany ciąg działań to ciąg podejmowania czynności prawnych i faktycznych, z których każda ma określone miejsce i skutek w tym działaniu. Zorganizowany ciąg działań odpowiada pojęciu proces rozumianemu jako ścisły związek regularnie następujących po sobie stadiów rozwoju, które składają się na jednolity cykl. Podstawą wypracowania współczesnej koncepcji postępowania administracyjnego nie może być jednak wyłącznie aspekt formalny aspekt zorganizowanego ciągu działania. Podstawy tej należy szukać w regulacji materialnoprawnej treści działania organów administracji publicznej. Z regulacji materialnoprawnej należy wyodrębnić te, które regulują treść działania organów administracji publicznej w zakresie ukształtowania sytuacji prawnej jednostki. Dotyczy to zatem tej regulacji materialnego prawa administracyjnego, która stanowi podstawę dokonania przez organ administracji publicznej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa określającej uprawnienia lub obowiązki jednostki. Odpowiada to klasycznej koncepcji postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. Pod pojęciem postępowania administracyjnego należy zatem rozumieć regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Odrzucając koncepcję postępowania administracyjnego, w szerokim tego słowa znaczeniu, opierającą się na wielości form działania administracji publicznej, a przyjmując koncepcję postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu, a zatem związanego z trybem autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego określającej uprawnienia lub obowiązki jednostki, nie można nie uwzględnić współczesnych rozwiązań materialnego prawa administracyjnego. Wymaga rozważenia, czy klasyczna koncepcja postępowania administracyjnego odpowiada współczesnym rozwiązaniom w materialnym prawie administracyjnym. Klasyczna koncepcja materialnego 4 5 6 10 M. Wierzbowski, w: M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe, egzekucyjne, s. 1 i 2. 11 A. Chełmoński, Ciąg działań, s. 22. Adamiak 3