Postępowanie administracyjne

Transkrypt

1 Pojęcie postępowania administracyjnego Postępowanie administracyjne A. Szerokie ujęcie pojęcia postępowania administracyjnego B. Ścisłe ujęcie pojęcia postępowania administracyjnego Postępowanie administracyjne szerokie ujęcie W najszerszym znaczeniu pojęciem postępowania administracyjnego obejmuje się wszelkie procedury stosownie do których działają organy administracji publicznej, czyli także te niezwiązane ze stosowaniem materialnych norm prawa administracyjnego (np. procedury legislacyjne, kontrolne czy planistyczne). Pojęcie postępowania administracyjnego bywa również odnoszone do jakiegoś określonego zespołu różnych procedur administracyjnych. W literaturze (w szczególności w starszej) dokonuje się niekiedy rozgraniczenia pojęcia postępowania administracyjnego w szerokim i ścisłym znaczeniu [m.in. B. Graczyk, J. Starościak, W. Dawidowicz] Postępowanie administracyjne ścisłe ujęcie W ścisłym znaczeniu pod pojęciem postępowania administracyjnego doktryna rozumie procedurę załatwiania indywidualnych spraw przez organy administracji publicznej w formie zewnętrznego aktu administracyjnego decyzji administracyjnej Postępowanie administracyjne to regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej [B. Adamiak] 1

2 W Polsce procedura rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym jest częściowo skodyfikowana. Procedurę tę reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Rodzaje postępowania administracyjnego A. Ogólne postępowanie administracyjne B. Postępowania administracyjne szczególne Skodyfikowanie postępowania administracyjnego nie oznacza jednak, że postępowanie w odniesieniu do wszelkich rodzajów spraw uregulowane jest w jednym akcie normatywnym. Dlatego też w nauce prawa administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego) wyróżnia się: - postępowanie ogólne oraz - postępowania szczególne. Ogólnym postępowaniem administracyjnym określa się postępowanie uregulowane w k.p.a., gdyż przepisy w nim zawarte tworzą ogólny system postępowania administracyjnego, mający zastosowanie dla zdecydowanej większości działów prawa administracyjnego. Zasada zastosowania k.p.a. do wszystkich spraw indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej wprowadzona do art. 1 k.p.a. stwarza, jak się uważa, domniemanie stosowania ogólnego postępowania administracyjnego w tych wszystkich sprawach, w których organy administracyjne rozstrzygają o indywidualnych prawa i obowiązkach w sposób władczy w drodze decyzji administracyjnej [J. Borkowski] Przepisy ogólnego postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie, w jakim odrębne przepisy normują postępowanie w określonych rodzajach spraw administracyjnych. Stąd obok ogólnego postępowania administracyjnego wyróżnia się administracyjne postępowania szczególne. Wyodrębnienie postępowań szczególnych wiąże się ze specyfiką pewnych spraw administracyjnych, ponieważ przepisy procedur szczególnych w swych zasadniczych postanowieniach są dostosowane do charakteru i cech odrębnych spraw w nich rozpatrywanych [J. Borkowski] 2

3 W ramach kategorii postępowań szczególnych dokonuje się jeszcze dalszego rozróżnienia na procedury szczególne o charakterze samoistnym (autonomicznym) oraz niesamoistnym (nieautonomicznym). postępowanie ogólne postępowanie administracyjne (jurysdykcyjne) postępowania szczególne nieautonomiczne autonomiczne Autonomiczne postępowanie szczególne Autonomiczne postępowanie szczególne to takie, które co do zasady są w sposób zupełny uregulowane przez przepisy szczególne zawarte w innych niż kodeks postępowania administracyjnego. Niesamoistne postępowanie szczególne Niesamoistnym postępowaniem szczególnym jest takie, którego jedynie pewne etapy lub najbardziej charakterystyczne zagadnienia proceduralne normują przepisy odrębne, w pozostałych kwestiach odsyłając do uregulowań ogólnych (zawartych w k.p.a.). Ponadto szereg ustaw zawiera szczególne rozwiązania proceduralne dotyczące niektórych instytucji i czynności procesowych, które modyfikują lub ograniczają stosowanie k.p.a. Najczęściej przyjmuje się, że takie przepisy nie konstytuują odrębnych postępowań szczególnych. Jednak przy szerokim ujęciu, można też przyjąć, że wszelkie takie przepisy tworzą szczególny systemy postępowania administracyjnego w takim wypadku, każde zmodyfikowane w stosunku do k.p.a. postępowanie administracyjne byłoby postępowaniem szczególnym [por. W. Dawidowicz, L.Żukowski] Tryby postępowania administracyjnego A. Tryb zwykły (główny) postępowania administracyjnego B. Tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego 3

4 W ramach postępowania administracyjnego wyróżnia się: - postępowanie (tryb) zwyczajny (główny) oraz - postępowania (tryby) nadzwyczajne. Kryterium tego podziału odnosi się do charakteru sprawy będącej przedmiotem postępowania. postępowanie ogólne postępowanie administracyjne (jurysdykcyjne) postępowania szczególne Postępowanie główne (tryb zwyczajny) W przypadku postępowania głównego przedmiotem jest indywidualna sprawa o charakterze materialnym sprawa administracyjna Postępowanie główne reguluje stosowanie norm prawa administracyjnego materialnego, w celu ukształtowania sytuacji prawnej (praw i obowiązków) stron postępowania. główne (tryb zwykły) nadzwyczajne (tryb nadzwyczajny) Postępowania nadzwyczajne (tryby nadzwyczajne) Celem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym bezpośrednio jest poddanie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej jakąś sprawę indywidualną. Weryfikacja dokonywana w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego zasadniczo polega na konkretyzacji norm prawa procesowego regulujących określone wadliwości ostatecznej decyzji administracyjnej, przy czym w pewnych przypadkach też może doprowadzić do określonego ukształtowania sytuacji materialnoprawnej. W oparciu o charakter wadliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną oraz skutków rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu nadzwyczajnym wyróżnia się zasadniczo trzy nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego: a) postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego; b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną lub decyzji prawidłowej 4

5 Instancje postępowania administracyjnego Instancje postępowania administracyjnego Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne jest, co do zasady, postępowaniem dwuinstancyjnym, a więc obejmuje zarówno postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji, jak i postępowanie toczące się przed organem drugiej instancji. Zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego formułuje art. 15 k.p.a. Zakres przedmiotowy ogólnego postępowania administracyjnego kształtowany jest przede wszystkim przez treść art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przedmiot postępowania administracyjnego Od nowelizacji k.p.a. z 1980 r., zgodnie z brzmieniem art. 1 pkt 1 k.p.a., przepisy regulujące ogólne postępowanie administracyjne mają zastosowanie w postępowaniach przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zatem w ujęciu kodeksowym przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. 5

6 Sprawa administracyjna (materialna) W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że użytemu w k.p.a. pojęciu sprawy indywidualnej, stanowiącemu element określenia zakresu przedmiotowego ogólnego postępowania administracyjnego, należy przede wszystkim przypisywać znaczenie materialnoprawne. Jak się wskazuje przedmiotem postępowania administracyjnego może być sprawa mieszcząca się w obszarze materialnego prawa administracyjnego, przewidującego jej rozstrzygnie w drodze decyzji administracyjnej [C. Martysz ]. Sprawa, w której stosowane są normy prawa administracyjnego materialnego, określana jest mianem sprawy administracyjnej. Sprawa proceduralna (weryfikacyjna) Przedmiotem postępowania administracyjnego mogą być również pewne sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej mające podstawy prawne w administracyjnym prawie procesowym. Sprawy o charakterze proceduralnym mogą być zarówno przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego, co wyraźnie mieści się w konstrukcji zakresu przedmiotowego postępowania wyznaczanej art. 1 k.p.a., jak i również postępowań szczególnych. Podstawę wyodrębnienia drugiego typu sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego stanowią regulacje trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem regulującym cztery odrębne postępowania: Postępowania regulowane kodeksem postępowania administracyjnego 1) ogólne postępowanie administracyjne (postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej) art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. 2) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń art. 1 pkt 4 k.p.a. 3) postępowanie w sprawach skarg i wniosków art. 2 k.p.a. 4) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość / sporów kompetencyjnych art. 1 pkt 3 6

7 Każde z postępowań uregulowanych w k.p.a. ma charakter autonomiczny, co przejawia się tym,że: - posiada własny przedmiot sprawy, - występują w nich różne wyniki postępowania. Wspólną cechą tych postępowań jest to, że dotyczą one przede wszystkim administracji publicznej (organów administracji publicznej). Ogólne postępowanie administracyjne jest podstawowym postępowaniem uregulowanym w k.p.a., przedmiotem postępowania ogólnego jest sprawa indywidualna rozstrzygną w drodze decyzji administracyjnej, wynikiem jest wydanie decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń jest uregulowane w art k.p.a. przedmiotem tego postępowania jest sprawa o wydanie zaświadczenia zaświadczenie potwierdza stany faktyczne lub prawne i ma charakter deklaratoryjny; w wyniku tego postępowania nie może być ukształtowana sytuacja prawna podmiotu; w postępowaniu tym nie są wydawane żadne decyzje administracyjne. wynikiem postępowania jest wydanie zaświadczenia (jest to czynność materialno-techniczna) lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków jest uregulowane w art k.p.a. przedmiotem tego postępowania jest skarga lub wniosek, skargi i wnioski dotyczą działania podmiotów publicznych i organizacji społecznych a) przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie sprawy (art. 227 k.p.a.), b) przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszania organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienie pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności (art. 241 k.p.a.), wynikiem postępowania jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi/wniosku lub o odmowie załatwienia skargi/wniosku (gdy uznana/y za bezzasadną/y). 7

8 Postępowanie w sprawie rozstrzygania sporu o właściwość / sporu kompetencyjnego przedmiotem tego postępowania jest rozstrzyganie sporu o właściwość (negatywny lub pozytywny) między organami administracji publicznej, sporów o właściwość dotyczy art k.p.a.; regulacja tego postępowania jest bardzo szczupła, w k.p.a. nie ma przepisów procesowych dotyczących czynności podejmowanych przy rozpatrywaniu tych sporów (jeśli organem rozstrzygającym jest sąd administracyjny rozstrzygnięcie sporu następuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym), wynikiem tego postępowania jest rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Ustawowe wyłączenia stosowania kodeksu postępowania administracyjnego (A) Ustawowe wyłączenia określają przepisy k.p.a., kodeksu nie stosuje się: w postępowaniach w sprawach karnych skarbowych [art. 3 1 pkt 1], w sprawach uregulowanych w Ordynacji podatkowej [art. 3 1 pkt 2], w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej [art. 3 2 pkt 4], [ ] spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi [art. 3 3 pkt 1], w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników tych organów i jednostek organizacyjnych organów administracji publicznej [art. 3 3 pkt 2]. (B) Ustawowe wyłączenia wynikają z przepisów szczególnych: przepisy szczególne mogą wprost wyłączać zastosowanie niektórych przepisów k.p.a., przepisy szczególne mogą regulować niektóre czynności czy instytucje postępowania inaczej niż k.p.a., ponadto przepisy szczególne mogą też regulować niektóre czynności czy instytucje postępowania uzupełniająco, rozszerzająco (nie wyłączając zastosowania przepisów k.p.a.). (C) Ponadto na zakres obowiązywania ogólnego postępowania administracyjnego będą mieć wpływ szczególne uprawnienia wynikające z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego, oraz z umów i zwyczajów międzynarodowych (por. art. 4 k.p.a.) 8