RESTRUKTURYZACJA INSTYTUCJI _ TEKST> Zbigniew Derdziuk, Adam Niedzielski Modernizacja ZUS New Public ManagemeNT w praktyce Zarządzanie instytucją publiczną dzięki inspiracjom biznesowym wymaga dostosowania rozwiązań ze świata firm do specyfiki państwa. Na przykładzie wdrożenia takich rozwiązań w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych widać, że mogą one całkowicie zmienić sposób podejścia do świadczenia usług publicznych. FOT.: Jupiter images
PAŃStwO 102 _ 103 W latach 80. i 90. XX w. na początku w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii, a następnie w Stanach Zjednoczonych powstał nowy paradygmat zarządzania w sektorze publicznym: New Public Management (NPM). Wyrósł z przeświadczenia o nieefektywności funkcjonowania typowej biurokracji, która w powszechnej ocenie społecznej troszczyła się nie o obywatela, ale o samą siebie. Model funkcjonowania administracji publicznej musi się zmieniać, dostarczanie usług publicznych nie może być nieefektywne. Filozofia NPM bazowała na przeświadczeniu, że administracja publiczna musi w coraz większym stopniu stosować wzorce funkcjonowania organizacji biznesowej z jednym zastrzeżeniem: kryterium maksymalizacji zysku zastępuje tu minimalizacja kosztów, przy określonym poziomie realizacji wyznaczonych celów. Z czasem ta orientacja na cele znalazła również zastosowanie w Europie kontynentalnej; tak powstawało m.in. budżetowanie zadaniowe, które od kilku lat jest również stosowane w polskiej administracji. Przyjęcie w ramach NPM kryterium minimalizacji kosztów osiągania wyznaczonych celów niosło za sobą wiele konsekwencji. Po pierwsze, monitorowanie realizacji celów to konieczność wypracowania kultury pomiaru działalności w organizacjach publicznych i to pomiaru ukierunkowanego na rezultat, a nie produkt. Po drugie, aby efektem minimalizacji kosztowej nie była niska jakość usługi, konieczne jest wypracowanie standardu świadczonej usługi najlepiej nawiązującego do otoczenia rynkowego, ewentualnie do innych dziedzin działania administracji. Stąd już tylko krok do benchmarkingu (porównywania) wyników/ celów we wspomnianych płaszczyznach. Po trzecie, przy podejściu NPM nie liczy się tylko skuteczność, czyli osiągnięcie celu (to warunek konieczny działania), ale też sposób dotarcia do celu czyli obniżanie kosztu jednostkowego pozyskania produktu/usługi. Oznacza to, że organizacje publiczne w coraz większym stopniu muszą zarządzać usługą świadczoną na rzecz obywatela, niekoniecznie będąc jej dostawcą! To z kolei prowadziło do budowania w administracji systemu controllingu pozwalającego weryfikować (również względem rynku) opłacalność i zasadność podejmowanych projektów i inicjatyw. Te trzy postulaty NPM, tj. pomiar działalności, benchmarking oraz budowa systemu controllingu, razem z naczelną zasadą orientacji na cele stały się podstawą do rozpoczęcia procesu modernizacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Modernizacji, która wdraża mechanizmy ciągłego doskonalenia opartego na mechanizmach cyklu Deminga według schematu plan-do-check-act. Orientacja na cele Zakład Ubezpieczeń Społecznych to wielkie wyzwanie dla menedżera publicznego. Zakres zadań realizowanych przez ZUS jest zdefiniowany ustawowo, ale przypomnijmy: Zakład świadczy usługi dla 14,5 mln ubezpieczonych, ok. 2 mln płatników składek oraz dla ponad 7,5 mln emerytów i rencistów. Katalog usług obejmuje m.in. pobór i ewidencję składek zarówno na koncie płatnika, jak i ubezpieczonego; rozliczanie składek na fundusze emerytalny, rentowy, wypadkowy oraz chorobowy i inne; orzekanie o niezdolności do pracy i kilkadziesiąt innych działań. Główna myśl Z każdym zadaniem związane są określone przepisami wymagania co do tego, jak je realizować. Decyzje dotyczące przyznania prawa do instytucjami publicznymi jest. Efektywne zarządzanie świadczenia muszą być np. podejmowane terminowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, systemu wskaźników, które niemożliwe bez opracowania a wypłacane w odpowiedniej wysokości i zawsze monitorują jej działania na czas. Z kolei pobór składek obwarowany jest różnymi przepisami definiującymi obowiązki i prawa. Bez wskaźników niemal leżące po stronie ZUS (stwierdzanie podlegania niemożliwe jest tworzenie wartości ubezpieczeniu, termin dochodzenia należności dodanej dla obywatela, bo trudno itd.). W praktyce oznacza to, że cele działalności zmierzyć postępy organizacji operacyjnej muszą gwarantować obywatelowi co najmniej realizację wymogu prawnego. To, co instytucja daje obywatelowi ponad wymóg, nazwijmy w ZUS pomaga poprawić jakość. Wdrożenie wskaźników umownie wartością dodaną usługi. usług wyniki pomiarów dają Co w takim razie oznacza orientacja na cele jasny sygnał, w których obszarach w przypadku działalności operacyjnej? Naszym powinna nastąpić poprawa. zdaniem są to co najmniej dwa aspekty: skatalogowanie celów; optymalizacja wartości dodanej, rozumianej jako suma różnic między poziomem realizacji celu a wymaganym poziomem celu dla wszystkich zadań. Bez usystematyzowania celów realizacja drugiego postulatu nie jest możliwa. Katalogowanie celów w ZUS prowadzimy na poziomie procesów: w sumie w ramach opisu działalności ZUS zinwentaryzowano aż 585 procesów podzielonych na trzy główne grupy: procesy zarządzania, procesy operacyjne i procesy wspomagające. W ramach prac nad ich optymalizacją, w której ZUS wspiera konsultant zewnętrzny 1, cele będą formułowane w trzech płaszczyznach: sprawność rozumiana jako stopień obsłużenia kolejki (wskaźniki terminowości i odsetka obsłużonych wniosków); jakość definiowana w odniesieniu do liczby występujących błędów oraz średniego czasu realizacji; efektywność finansowa obejmująca wydajność i koszt jednostkowy. WWW.THINKTANKMAGAZINE.PL 9 _ 2011
RESTRUKTURYZACJA INSTYTUCJI _ Taka ich systematyzacja umożliwia np. pomiar wartości dodanej przez zestawienie wymaganego terminu realizacji procesu ze wskaźnikiem jakości. Inną możliwością pomiaru wartości dodanej w takim ujęciu jest ocena przez pryzmat wskaźników błędu z płaszczyzny jakości. Zatem, zgodnie z naszym rozumieniem orientacji na cele, zarządzających usługami publicznymi interesuje, jaka jest różnica między wymaganym poziomem realizacji zadania a jego rzeczywistym wykonaniem, mierzona parametrami sprawności, jakości i efektywności. Wartość dodana, jaką instytucja oferuje obywatelowi, jest podstawą budowania jego satysfakcji. Oznacza to wprost, że orientacja na cele wymusza orientację na klienta. Dobrym przykładem zastosowania tego podejścia w praktyce są tzw. zaświadczenia o niezaleganiu. Przedsiębiorcy, którzy biorą udział w przetargach, muszą dziś przedstawiać przy tej okazji dokumenty potwierdzające uregulowanie zobowiązań wobec instytucji publicznych (urzędy skarbowe, ZUS). Na wydanie odpowiedniego zaświadczenia jest siedem dni. W 2010 r. ZUS wprowadził procedurę umożliwiającą wydawanie takiego zaświadczenia od ręki. Akcja spotkała się z ogromną przychylnością naszych klientów wprowadzenie usprawnienia sprawiło, że klienci są znacznie bardziej zadowoleni. Podsumowując: orientacja na cele, rozumiana jako optymalizacja różnicy między wymaganą realizacją zadania a rzeczywistym jego wykonaniem na poziomie parametrów sprawności, jakości i efektywności, jest urzeczywistnieniem zastosowania reguły maksymalizacji satysfakcji klienta na poziomie usługi świadczonej przez administrację. Dlatego z naszego punktu widzenia orientacja na cele oznacza faktycznie orientację na klienta. Pomiar działalności ZUS Równolegle do prac związanych z optymalizacją procesów opracowany został w ZUS system oceny pracy jednostek terenowych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jego celem był zobiektywizowany pomiar działalności 43 oddziałów ZUS, które są bezpośrednio odpowiedzialne za świadczenie usług. Pracując nad konstrukcją systemu, staraliśmy się odpowiedzieć na pytania: Jakie cechy ma dobrze działający oddział ZUS? oraz Jak je zmierzyć?. W naszym przekonaniu ocena musi być po pierwsze, kompleksowa, tj. z jednej strony powinna ujmować całe spektrum działalności, a z drugiej każdy typ działalności powinien być oceniany wielowymiarowo. Konsekwencją tego podejścia było wyodrębnienie siedmiu obszarów oceny: obsługi klienta, prowadzenia konta ubezpieczonego, konta płatnika składek, kontroli płatników składek, realizacji świadczeń długoterminowych, realizacji świadczeń krótkoterminowych, orzecznictwa lekarskiego. Każdy z obszarów spójnie z podejściem zastosowanym przy optymalizacji procesów był oceniany w trzech wymiarach: sprawność, jakość i efektywność finansowa. Po drugie, system powinien w możliwie największym stopniu odpowiadać na potrzeby klienta. Z jednej strony oznacza to konieczność posługiwania się wskaźnikami, które 585 Tyle procesów zidentyfikowano w ZUS dzięki zastosowaniu narzędzi inspirowanych rozwiązaniami biznesowymi. Podzielono je na trzy główne grupy: procesy zarządzania, procesy operacyjne i procesy wspomagające. Teraz są optymalizowane.
PAŃStwO 104 _ 105 Rodzaje wskaźników, które ZUS stosuje do mierzenia efektów działalności i jakości świadczonych usług Obszar działalności Płaszczyzna oceny Obsługa klienta Ubezpieczenia i składki Dochodowe Realizacja dochodów Kontrola płatników składek Długoterminowe Świadczeniowe Krótkoterminowe Orzecznictwo lekarskie Sprawność Czas oczekiwania klienta Uporządkowanie kont potencjalnych emerytów Terminowość wydawania decyzji w zakresie ubezpieczenia Ściągalność Dochodzenie należności Realizacja zobowiązań ustawowych w zakresie kontroli płatników składek zatrudniających 21 i więcej ubezpieczonych Realizacja zobowiązań ustawowych w zakresie kontroli płatników składek zatrudniających od 1 do 20 ubezpieczonych Terminowość realizacji wniosków emerytalno-rentowych Stopień realizacji wniosków emerytalno-rentowych Terminowość wypłat świadczeń krótkoterminowych Terminowość wydawania decyzji i wyjaśnień dotyczących świadczeń krótkoterminowych Terminowość wydania orzeczeń rozpatrzonych w czasie 45 dni Kontrola zaświadczeń lekarskich Jakość Aspekt błędu Aspekt czasu Błędnie Zasilanie systemu Wydawanie zaświadczeń dla ubezpieczonego Błędne decyzje dotyczące ubezpieczeń społecznych i realizacji dochodów Uporządkowanie kont Zabezpieczenie zadłużenia Wynik finansowy kontroli płatników składek Wynikowość kontroli płatników składek Błędne decyzje dotyczące świadczeń długoterminowych Czas realizacji wniosku o świadczenie emerytalno-rentowe Nadpłaty w świadczeniach krótkoterminowych Realizacja wniosku o decyzję orzeczniczą lub wyjaśnienie Błędne decyzje dotyczące orzecznictwa lekarskiego Efektywność Wydajność w komórkach biznesowych Koszt jednostkowy (przypadający na 1 zatrudnionego w komórkach biznesowych) w poszczególnych obszarach kosztowych Źródło: opracowanie własne, ZUS są powiązane z satysfakcją klienta, z drugiej zaś posługiwania się wskaźnikami przekrojowymi, które opisują rezultat pracy kilku pionów na rzecz jednego klienta. Ten drugi element wprowadza poczucie współodpowiedzialności za końcowy wynik pracy. Po trzecie, pomiar musi być prowadzony w duchu fair play. Jeżeli oddział jest obciążony dodatkową działalnością (np. realizacja umów międzynarodowych), to powinno mieć to swoje odzwierciedlenie w odpowiedniej korekcie dotyczącej zarówno zasobów, jak i kosztów. Oczywiście ta dodatkowa działalność również podlega ocenie. W płaszczyźnie sprawności mamy zatem wskaźniki terminowości realizacji zadań oraz stopnia obsłużenia kolejki (wniosków/osób). W płaszczyźnie jakości zaś wskaźnik błędów (najczęściej na podstawie wyroków sądowych) oraz wskaźnik średniego czasu realizacji zadania. W płaszczyźnie efektywności finansowej natomiast wskaźniki wydajności oraz wskaźnik kosztu jednostkowego. W rezultacie system pomiaru działalności oparty jest na konstrukcji macierzowej, która naszym zdaniem daje zobiektywizowaną odpowiedź na pytania przyświecające nam od początku tworzenia założeń systemu. Sposób pomiaru działalności obrazuje poniższy schemat. Wyniki działania systemu można podsumować w kilku zdaniach, wskazując najważniejsze osiągnięcia. System pomiaru okazał się bardzo dobrym narzędziem diagnostycznym. Duże rozpiętości wartości wskaźników wskazywały obszary działalności, w których trzeba zwiększyć nadzór i uruchomić działania standaryzacyjne. Średnie poziomy wskaźników zaczęły nieznacznie się poprawiać, gdy pracownicy dostali jasny sygnał, co robić i w którym obszarze. Wtedy skoncentrowali swą działalność na obszarach mierzonych wskaźnikami. Sam system oceny wiele zmienił w sferze mentalnej. Pracownicy zainteresowani dobrym wynikiem swojego oddziału w większym stopniu wywierali wzajemną presję na realizację całości zadania. WWW.THINKTANKMAGAZINE.PL 9 _ 2011
RESTRUKTURYZACJA INSTYTUCJI _ Benchmarking wewnętrzny Kolejnym krokiem jest wyznaczenie standardu dla wskaźników z systemu oceny oraz szerzej dla całego systemu planowania działalności (rzeczowego i finansowego). Standardy są niezbędne: dają zarządzającym punkt odniesienia, który umożliwia ocenę postępów działania. Patrząc na wartości wskaźników, zastanawiamy się po prostu, od kiedy można uznać, że wynik jest satysfakcjonujący. Poszukiwanie standardu dla wskaźników opisujących działalność ZUS rozpoczęliśmy od analiz porównawczych (benchmarkingu) prowadzonych wewnątrz organizacji. W tym przypadku sprzymierzeńcem jest struktura organizacyjna ZUS, który składa się z centrali oraz 43 oddziałów. Centrala jest odpowiedzialna za nadzór, tworzenie polityki oraz przeprowadzenie scentralizowanych operacji finansowych (rozliczenia). Oddziały ZUS, jak już wcześniej wspominaliśmy, są odpowiedzialne za dystrybucję usług. Niektóre z nich realizują zadania na rzecz innych jednostek w kraju (realizacja umów międzynarodowych, działalność poligraficzna, ośrodki szkoleniowe itp.). Metodologię benchmarkingu w ZUS zapoczątkowało podejście zaprezentowane w 2006 r. przez Deloitte Business Consulting w raporcie Audyt kosztów działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z punktu widzenia efektywności działania oraz realizacji działań ustawowych (system kontrolingowy). Analiza porównawcza tam zaprezentowana odwoływała się do kosztów jednostkowych liczonych w pięciu obszarach: osobowe, telekomunikacyjne, informatyczne, nieruchomości i pozostałe. Podział ten stał się punktem wyjścia przy dopracowaniu ostatecznego kształtu prowadzonego obecnie benchmarkingu. W ten sposób w ZUS można wyróżnić sześć obszarów kosztowych, z których pięć podlega optymalizacji obszar pozostałe, zawierający koszty niezarządzalne, nie został poddany temu rygorowi. Te przejrzyste zasady porównywania kosztów pozwoliły na standaryzację działalności: analizy benchmarkingowe wskazały na standaryzację wydatków ponoszonych przez oddziały. To dobry punkt wyjścia do limitowania środków w procesie budżetowania oddziałów. Wyzwaniem związanym z benchmarkingiem jest też poszukiwanie standardów poza organizacją, zaczynając od porównywania analogicznych procesów w administracji w tym przypadku szczególną rolę do odegrania może mieć np. Najwyższa Izba Kontroli jako ośrodek gromadzenia wiedzy z tej dziedziny a kończąc na publicznych instytucjach ubezpieczeniowych w innych krajach lub prywatnych ubezpieczycielach. Od pomiaru do formułowania celów controlling w ZUS W 2008 r. został powołany w ZUS Departament Kontrolingu (DK) to jednostka odpowiedzialna za zarządzanie kosztami. Aby realizować to zadanie, departament przystosował metodologię opracowaną przez Deloitte, co z kolei stało się podstawą do zbudowania kompleksowego systemu pomiaru działalności obejmującego benchmarking i ocenę pracy oddziałów. W 2010 r. dodatkowo do DK zostało przypisane wykonywanie zadań związanych z zarządzaniem strategicznym. Powołanie DK miało pierwotnie przede wszystkim wzmocnić efektywność kontroli wewnętrznej. Z czasem zgromadził on informacje o działaniu ZUS; to stało się podstawą opracowania systemu oceny pracy. Dane pomogły w usystematyzowaniu myślenia o słabych i mocnych stronach w kategoriach analizy SWOT, co z kolei spowodowało, że formułowanie celów strategicznych okazało się łatwiejsze. Ta diagnoza sytuacji, uzyskana poprzez narzędzia kontrolingowe, zainicjowała myślenie o zarządzaniu strategicznym w ZUS. W wymiarze strategicznym do prac nad strategią została przyjęta struktura zrównoważonej karty wyników (ang. balanced scorecard; dalej używamy
PAŃStwO 106 _ 107 realizacji modelu front/back office oraz wzmocnienie kontroli finansowej. Te cztery kierunki działań powiązane z perspektywami ZKW prowadzą do poprawy sprawności, jakości i efektywności usług świadczonych przez ZUS tak, aby budować satysfakcję klienta, która stała się naczelnym kryterium weryfikacji celów i inicjatyw podejmowanych w ramach modernizacji. Pomiar satysfakcji jest również prowadzony w ramach projektu Poprawa jakości usług świadczonych przez ZUS na rzecz przedsiębiorców finansowanego ze środków europejskich. Te główne założenia strategii dotyczące całości ZUS zostały w procesie kaskadowania rozpisane na cele szczegółowe przypisane do konkretnych właścicieli, którzy również w strukturze ZKW zadeklarowali cele i związane z nimi mierniki. W ten sposób powstał cały system celów strategicznych i operacyjnych objęty monitoringiem. 14,5 mln Dla tylu ubezpieczonych ZUS świadczy usługi; to jedna z największych baz klientów w Polsce. Ponadto ZUS obsługuje ok. 2 mln płatników składek oraz ponad 7,5 mln emerytów i rencistów. skrótu ZKW). Pozwala ona na definiowanie celów oraz monitorowanie stopnia ich realizacji w czterech perspektywach: finansowej, klienta, procesów oraz rozwoju. Perspektywa finansowa skupia się na funkcjonowaniu organizacji w sferze finansowej. Perspektywa klienta odnosi się do relacji podmiotu świadczącego usługę wobec odbiorcy usługi. Perspektywa procesów koncentruje się na sposobie (metodzie) dostarczenia finalnego produktu przez organizację. Perspektywa rozwoju skupia się na zasobach umożliwiających organizacji świadczenie usług. Zrównoważona karta wyników została opracowana do zastosowań w biznesie, gdzie hierarchia perspektyw akcentuje znaczenie finansów jako gwaranta sukcesu biznesowego. Dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dostosowanie modelu ZKW polega na wyeksponowaniu roli klienta, natomiast finanse stają się narzędziem kontroli efektywności. Pod koniec 2010 r. powstała też Strategia przekształceń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na lata 2010 2012 2. Zakłada ona modernizację ZUS poprzez elektronizację świadczonych usług, wprowadzenie zarządzania procesowego, reorganizację w kierunku Podsumowanie Orientacja na cele (klienta) to również w administracji optymalizacja różnicy między wymaganym a rzeczywistym poziomem realizacji celu na poziomie wartości dostarczanej klientowi. W związku z tym konieczne jest precyzyjne mierzenie działalności zarówno w sferze operacyjnej, jak i strategicznej. W efektywnym prowadzeniu modernizacji pomaga system controllingowy dający narzędzia analizy i programowania zmiany w tym przede wszystkim benchmarking. Ich wyniki są podstawą do prowadzenia ciągłej modernizacji zgodnie z duchem cyklu Deminga: Plan planowanie działalności (operacyjne i strategiczne); Do wdrażanie inicjatyw; Check monitorowanie rezultatów; Act prowadzenie działalności. W ZUS takie podejście zaowocowało zupełnie innym spojrzeniem na klienta, jego potrzeby i możliwości Zakładu. Zbigniew Derdziuk: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, można się z nim skontaktować pod adresem:derdziukz@zus.pl Adam Niedzielski: Dyrektor Departamentu Kontrolingu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Można się z nim skontaktować pod adresem: niedzielskia@zus.pl»» Artykuł R1108P05 1. I Wsparcie zewnętrzne przy optymalizacji procesów jest finansowane ze środków europejskich w ramach projektu PO KL Poprawa jakości usług świadczonych przez ZUS na rzecz przedsiębiorców. 2. I Dokument strategii można znaleźć na stronie www.zus.pl. WWW.THINKTANKMAGAZINE.PL 9 _ 2011