W I C E P R E Z E S NAJWYśSZEJ IZBY KONTROLI Marek Zająkała Warszawa, dnia 11 grudnia 2008 r. KSR-41013-1/08 P/08/113 Pan Andrzej Jagusiewicz Główny Inspektor Ochrony Środowiska WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701), zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli przeprowadziła w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska (zwanym dalej GIOŚ ) kontrolę funkcjonowania Państwowego Monitoringu Środowiska. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli, NajwyŜsza Izba Kontroli, stosownie do art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia działalność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie funkcjonowania Państwowego Monitoringu Środowiska w latach 2006 2008 (I półrocze), mimo stwierdzonych nieprawidłowości. W badanym okresie Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej Głównym Inspektorem, podejmował działania w celu koordynacji działalności Państwowego Monitoringu Środowiska (PMŚ), realizowanego w oparciu o zatwierdzone przez Ministra Środowiska programy państwowego monitoringu środowiska na rok 2006 i na lata 2007-2009 oraz w oparciu o wojewódzkie programy monitoringu środowiska, zatwierdzone przez Głównego Inspektora. Kontrola wykazała, Ŝe nie wszystkie spośród zaplanowanych badań zostały zrealizowane. Na 7 analizowanych przez NIK podsystemów PMŚ, w zakresie zgodnym z zatwierdzonymi programami zrealizowano 4, tj.: monitoring jakości śródlądowych wód podziemnych; jakości gleby i ziemi; hałasu oraz promieniowania jonizującego. W przypadku 3 podsystemów, tj.: monitoringu jakości powietrza; jakości śródlądowych wód powierzchniowych oraz monitoringu pól elektromagnetycznych, realizacja zadań, w stosunku do zatwierdzonych programów, była niepełna. Zgodnie z udzielonymi w toku kontroli
wyjaśnieniami, podstawową przyczyną niezrealizowania niektórych spośród planowanych zadań był brak środków finansowych. W latach 2006-2008 (I półrocze) na zadania związane z PMŚ, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wnioskował o środki finansowe w łącznej wysokości 55.171,2 tys. zł. Z otrzymanej kwoty 39.780,7 tys. zł (72,1% wnioskowanej) wydatkowano 35.952,9 tys. zł. Środki Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) wynosiły 31.654,5 tys. zł (tj. 88,0%), środki budŝetu państwa - 3.508,4 tys. zł (tj. 9,8%), środki pomocy zagranicznej - 670,0 tys. zł (tj. 1,9%) a inne środki - 120,0 tys. zł (tj. 0,3%). Niewykorzystanie przez GIOŚ kwoty 3.827,8 tys. zł, stanowiącej 9,7% środków otrzymanych na realizację PMŚ, spowodowane było - jak wynika z uzyskanych wyjaśnień - m.in. oszczędnościami uzyskanymi w trakcie przetargów lub negocjacji z wykonawcami poszczególnych zadań, niemoŝnością zakontraktowania zadań z powodu braku wykonawców, co skutkowało rezygnacją z ich realizacji, a takŝe zbyt późnym pozyskaniem środków, uniemoŝliwiającym wykonanie pełnego zakresu planowanych zadań. NajwyŜsza Izba Kontroli nie wnosi uwag do: 1. Zrealizowanego zakresu prac w ramach monitoringu jakości śródlądowych wód podziemnych, prowadzonych na podstawie zawartej umowy przez Państwowy Instytut Geologiczny. 2. Realizacji monitoringu jakości gleb i ziemi, który w okresie objętym kontrolą prowadzony był w oparciu o stałą sieć 216 punktów, obsługiwaną przez Instytut Uprawy, NawoŜenia i Gleboznawstwa w Puławach. 3. Zakresu realizacji zadań w ramach monitoringu hałasu. 4. Realizacji w 2006 r. i w 2007 r. zadań w podsystemie monitoringu promieniowania jonizującego, który prowadzony był zgodnie z programami PMŚ, przez podmioty zewnętrzne, na podstawie zawartych umów. 5. Wydatkowania środków finansowych na zadania związane z PMŚ. 6. Organizacji w badanym okresie szkoleń, obejmujących 52 tematy związane z PMŚ, w trakcie których przeszkolono łącznie 1622 osoby. Ponadto trzykrotnie zorganizowano ćwiczenia porównawcze z zakresu monitoringu jakości powietrza. W wyniku kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości i uchybienia: 1. W latach 2006-2008 (I półrocze) wykonanie pomiarów w ramach PMŚ zlecano podmiotom zewnętrznym, których laboratoria nie posiadały akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności 1, co było niezgodne z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska 2. Dotyczyło to 10 z 16 ogółu laboratoriów podmiotów zewnętrznych. W ocenie NIK zlecenie, a następnie przyjęcie przez GIOŚ wyników pomiarów wykonanych przez laboratoria nieposiadające akredytacji, było działaniem nielegalnym i moŝe budzić wątpliwości co do rzetelności uzyskanych wyników. 1 Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm. 2 Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287, z późn. zm. 2
2. Organizacja i koordynacja działalności państwowego monitoringu środowiska budzi zastrzeŝenia NIK z następujących powodów: nie zapewniono spójności pomiarowej przy udziale laboratoriów wzorcujących, pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska 3. W systemie PMŚ nie funkcjonowały zarówno laboratoria wzorcujące jak i laboratoria referencyjne, pomimo iŝ zadania przewidziane do realizacji przez te laboratoria zostały określone w Programie PMŚ na 2006 r., zatwierdzonym przez Ministra Środowiska; nie zapewniono właściwej realizacji monitoringu jakości powietrza w zakresie prekursorów ozonu. Badano poziom 8 z 33 substancji określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie oceny poziomów substancji w powietrzu 4 ; nie zapewniono prowadzenia badań stanu zanieczyszczeń powietrza metalami cięŝkimi i wielopierścieniowymi węglowodorami aromatycznymi (WWA) w 2008 r. na dwóch z trzech stacji zaplanowanych w Programie PMŚ na lata 2007-2009, zatwierdzonym przez Ministra Środowiska; w GIOŚ brak było danych dotyczących planowanych i wykonywanych pomiarów, w ramach monitoringu jakości powietrza i monitoringu hałasu. Nie prowadzono bowiem rejestrów punktów lub stacji pomiarowych zarówno planowanych, jak i objętych badaniami. RównieŜ w rocznych sprawozdaniach z realizacji zadań, sporządzanych przez wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska (wioś), w oparciu o opracowane przez GIOŚ załoŝenia merytoryczne, nie odnoszono się do realizacji pomiarów (punktów, stacji), zaplanowanych w wojewódzkim programie monitoringu środowiska. W konsekwencji Główny Inspektor nie posiadał informacji w jakim stopniu wioś realizują pomiary, określone w zatwierdzanych przez niego wojewódzkich programach ochrony środowiska. Ponadto w GIOŚ nie moŝna było odczytać danych, przekazywanych przez wioś, dotyczących realizowanych pomiarów hałasu, gromadzonych w bazie OPH (ochrona przed hałasem), za okres 2006 r. - I półrocze 2008 r. W GIOŚ brak było bowiem komputerów posiadających oprogramowanie wymagane do jej odczytu. Dopiero w trakcie kontroli NIK zainstalowano i uruchomiono komputer z systemem umoŝliwiającym korzystanie z bazy. PowyŜsze, zdaniem NIK, nie pozwalało na rzetelną koordynację PMŚ w części dotyczącej realizacji ww. podsystemów; Program PMŚ na lata 2007 2009 r., w zakresie badań ichtiofauny, badań parametrów hydromorfologicznych i badań substancji chemicznych z grupy substancji priorytetowych, nie spełniał wymogów dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (RDW) 5, której termin 3 Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm. 4 Dz. U. z 2002 r. Nr 87, poz. 798. 5 Ramowa Dyrektywa Wodna (RDW) - Dz.U. L 327 z 22.11. 2000 r., s.1, z późn. zm. 3
wdroŝenia w zakresie monitorowania stanu wód upłynął w dniu 22 grudnia 2006 r. Jak wykazała kontrola, wnioski GIOŚ o dofinansowanie niektórych przedsięwzięć niezbędnych dla pełnego wdroŝenia RDW, m.in. opracowania metodyk badań, złoŝono w NFOŚiGW dopiero w 2008 r. Dopuszczenie do niemal dwuletniego opóźnienia we wdroŝeniu RDW, zdaniem NIK, było działaniem nierzetelnym; nie zapewniono przeprowadzenia w 2006 r. badań i oceny stanu jakości osadów dennych jezior, a w 2007 r. badań i oceny jakości osadów dennych rzek oraz badań i oceny stanu elementów hydromorfologicznych wód powierzchniowych. NIK ocenia krytycznie dopuszczenie do przerwania systematycznych badań monitoringowych w ww. zakresie; opóźnione było wprowadzenie zintegrowanego systemu informatycznego, zapewniającego kompleksową obsługę realizacji zadań PMŚ, związanych z gromadzeniem, przetwarzaniem, udostępnianiem i raportowaniem informacji o stanie środowiska. Pomimo Ŝe Koncepcja Systemu Informatycznego PMŚ opracowana została - na zlecenie Głównego Inspektora przez Politechnikę Warszawską - w 2001 r. i zaktualizowana w 2003 r., do dnia 30 czerwca 2008 r. GIOŚ posiadał jedynie element składowy ww. systemu informatycznego, tj. Słownik korporacyjny (tłumaczący programy komputerowe). Nie rozpoczęto natomiast kolejnego etapu budowy systemu, wg harmonogramu rzeczowego, zawartego w Programie PMŚ na lata 2007 2009; nierzetelnym było, zdaniem NIK, udostępnienie na stronie internetowej GIOŚ, opracowania pt. Monitoring hałasu środowiskowego wg badań wioś (podsumowanie badań lat 2002-2006), w którym do czasu kontroli NIK (przez 7 miesięcy) nie były widoczne rysunki zawarte w większości (62,5%) rozdziałów. Dopiero w wyniku kontroli, do plików opracowania wpisano elementy graficzne, co umoŝliwiło odczyt wszystkich rysunków. 3. Opracowany przez GIOŚ, w sierpniu 2006 r., Program PMŚ na lata 2007 2009 przekazano Ministrowi Środowiska, w celu zatwierdzenia, dopiero w dniu 21 listopada 2006 r. W konsekwencji, zatwierdzony Program PMŚ przekazano do wioś w dniu 21 grudnia 2006 r., co utrudniło, zdaniem NIK, opracowanie wojewódzkich programów monitoringu środowiska i ich zatwierdzenie przez Głównego Inspektora w terminach wyprzedzających rozpoczęcie badań. Ponadto jako nierzetelne naleŝy ocenić m.in. następujące działania GIOŚ, związane z zatwierdzaniem wojewódzkich programów monitoringu środowiska: w badanym okresie stwierdzono 8 przypadków zatwierdzenia wojewódzkich programów monitoringu środowiska, lub aneksów do takich programów, bez podania daty, w 2006 r. i 2007 r. zatwierdzono programy monitoringu województw: dolnośląskiego, pomorskiego i śląskiego, pomimo Ŝe nie określały one ilościowego zakresu pomiarów w ramach monitoringu pól elektromagnetycznych (liczby obiektów lub punktów pomiarowych); 4
pomimo wejścia w Ŝycie z dniem 1 stycznia 2008 r. nowych przepisów, dotyczących prowadzenia badań pól elektromagnetycznych (PEM) 6, tylko 3 z 16 wioś (w Lublinie, Łodzi i Zielonej Górze) uwzględniły, wynikające z ww. przepisów, wymagania w wojewódzkich programach monitoringu środowiska na 2008 r. Ponadto w 2008 r. Główny Inspektor zatwierdził dwa aneksy do wojewódzkich programów (dla woj. śląskiego i świętokrzyskiego), które w zakresie pomiarów PEM były niezgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2007 r.; dopuszczono do sytuacji, w której wojewódzkie programy monitoringu środowiska zatwierdzane były kilka miesięcy po rozpoczęciu realizacji ujętych w nich badań. Przykładowo: trzy spośród programów na 2007 r. (dla województw lubuskiego, pomorskiego i warmińsko-mazurskiego) zatwierdzone zostały w II kwartale 2007 r.; program na 2008 r. dla województwa łódzkiego zatwierdzono 30 czerwca 2008 r., a dla województwa wielkopolskiego - 16 lipca 2008 r. Zgodnie z udzielonymi w toku kontroli wyjaśnieniami, podstawową przyczyną długotrwałego zatwierdzania wojewódzkich programów PMŚ były trudności w ich uzgodnieniu z RZGW. Zdaniem NIK, w świetle obowiązujących przepisów, brak stanowiska RZGW nie stanowił przeszkody w zatwierdzeniu programów przez Głównego Inspektora. 4. Pomimo obowiązku, wynikającego z art. 25b ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w związku z art. 9 ustawy z dnia 24 lutego 2006 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw 7, w terminie do dnia 29 grudnia 2006 r. Główny Inspektor nie opracował raportu o stanie środowiska w Polsce. Postępowanie powyŝsze naleŝy ocenić jako nielegalne. NIK nie moŝe zaakceptować wyjaśnień w tej sprawie, przedstawionych przez Głównego Inspektora, Ŝe przygotowane w 2005 r. i przyjęte przez Radę Ministrów w dniu 28 lutego 2006 r. opracowanie pt. Stan środowiska w Polsce na tle celów i priorytetów Unii Europejskiej. Raport wskaźnikowy 2004 stanowiło wypełnienie powyŝszego obowiązku, gdyŝ pozostaje ono w sprzeczności ze stwierdzeniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zawartym we wprowadzeniu do ww. opracowania, Ŝe raport ten stanowi dobre przygotowanie dla Zespołu Autorskiego i Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska przed duŝo powaŝniejszym zadaniem, jakim będzie opracowanie pełnego raportu o stanie środowiska za lata 2002-2006. 5. W niewielkim stopniu wykorzystywano moŝliwości kierowania działalnością Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez prowadzenie przez GIOŚ bieŝących kontroli. W analizowanym okresie zrealizowano tylko 3 z 9 planowanych kontroli kompleksowych wioś, co naleŝy ocenić jako postępowanie nierzetelne. 6. Wystąpiły 3 przypadki aneksowania zawartych z NFOŚiGW umów dotacji, po upływie terminów ich wykonania i rozliczenia, co zdaniem NIK było działaniem nierzetelnym. 6 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie zakresu i sposobu prowadzenia okresowych badań poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. Nr 221, poz. 1645). 7 Dz. U. Nr 50, poz. 360. 5
7. Zagadnienia związane z funkcjonowaniem PMŚ nie były w badanym okresie przedmiotem kontroli wewnętrznej. Na lata 2006-2007 nie planowano takich kontroli. W 2008 r. zaplanowano przeprowadzenie kontroli w zakresie postępowań o udzielanie zamówień publicznych w realizacji ustawowych zadań, finansowanych ze środków budŝetowych oraz NFOŚiGW, ze szczególnym uwzględnieniem obszaru PMŚ. Do dnia 30 czerwca 2008 r. nie rozpoczęto ww. kontroli, pomimo iŝ jej przeprowadzenie zaplanowane było na okres od 1 maja do 10 lipca 2008 r. - było to działanie nierzetelne. Ponadto, w wyniku kontroli stwierdzono, Ŝe istnieją powaŝne opóźnienia w realizacji przez Polskę obowiązków, wynikających z art. 7 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r., odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku 8. W określonym ww. dyrektywą terminie, tj. do 31 grudnia 2007 r., przekazano Komisji Europejskiej mapy akustyczne jedynie 2 z 12 miast, które zobowiązane były do ich opracowania. Pomimo podejmowanych przez Głównego Inspektora działań w celu zgromadzenia i przekazania Komisji dalszych map akustycznych, do 30 czerwca 2008 r. nie przekazano ich jeszcze dla 3 miast oraz większości linii kolejowych. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Egzekwowanie od jednostek organizacyjnych, uczestniczących w realizacji zadań Państwowego Monitoringu Środowiska, wdroŝenia przez podległe im laboratoria systemów jakości i akredytacji w pełnym zakresie badań prowadzonych w ramach PMŚ. 2. Podjęcie niezbędnych działań w celu zapewnienia pełnej realizacji zadań ujętych w Programie PMŚ na lata 2007 2009, zatwierdzonym przez Ministra Środowiska. 3. Doprowadzenie do skorygowania Programu PMŚ na lata 2007-2009 w celu dostosowania go do wymogów dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej. 4. Określenie zasad i terminów aktualizacji programów Państwowego Monitoringu Środowiska w przypadku wchodzenia w Ŝycie nowych przepisów, związanych z realizacją PMŚ. 5. Pozyskiwanie i analizowanie informacji o zgodności, realizowanych przez wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska, pomiarów w zakresie PMŚ z wojewódzkimi programami monitoringu środowiska, zatwierdzanymi przez Głównego Inspektora. 6. Zapewnienie opracowywania, co najmniej raz na 4 lata, raportu o stanie środowiska w Polsce, w myśl przepisu art. 25b ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. 7. Usprawnienie procesu przygotowania i zatwierdzania wojewódzkich programów monitoringu środowiska. 8. Zintensyfikowanie działań na rzecz budowy i uruchomienia zintegrowanego systemu informatycznego zapewniającego kompleksową obsługę informatyczną realizacji zadań 8 Dz.U.L.189 z 18.07.2002 r., s. 12, z późn. zm. 6
PMŚ, związanych z gromadzeniem, przetwarzaniem, udostępnianiem i raportowaniem informacji o stanie środowiska. 9. Kontynuowanie działań w celu skutecznego pozyskania map akustycznych od organów odpowiedzialnych za ich opracowanie i przekazania ich do Komisji Europejskiej. 10. Rzetelne planowanie kontroli wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska. 11. Wyeliminowanie przypadków aneksowania umów po upływie terminu ich realizacji. 12. Ujęcie zagadnień dotyczących funkcjonowania PMŚ w planie kontroli wewnętrznej GIOŚ na najbliŝszy okres. NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje od Pana Głównego Inspektora, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia, przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie do Kolegium NajwyŜszej Izby Kontroli umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o której mowa wyŝej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały Kolegium NIK. 7