WICEPREZES. NAJWYśSZEJ IZBY KONTROLI Warszawa, dnia 21 kwietnia 2009 r. Marek Zająkała. Pani Jolanta Fedak Minister Pracy i Polityki Społecznej

Transkrypt

1 WICEPREZES NAJWYśSZEJ IZBY KONTROLI Warszawa, dnia 21 kwietnia 2009 r. Marek Zająkała P/08/118 LWA /09 Pani Jolanta Fedak Minister Pracy i Polityki Społecznej WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 roku o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli przeprowadziła w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej (zwanym w dalszej treści Ministerstwem) kontrolę wykonania budŝetu państwa w 2008 r. w zakresie realizacji wydatków ze środków publicznych na inwestycje budowlane. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 2 kwietnia 2009 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Pani Minister niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli negatywnie ocenia działalność Ministerstwa w zakresie planowania, nadzoru nad realizacją oraz realizacji wydatków na inwestycje budowlane ze środków budŝetowych w 2008 r., w szczególności z uwagi na: przekazanie Ministrowi Finansów Projektu planu wydatków budŝetowych na rok 2008, a następnie umieszczenie w Planie wydatków budŝetowych na rok 2008 kwot dotacji na inwestycje budowlane, pomimo braku pełnej informacji o spełnieniu przez zgłoszone inwestycje warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 lipca 1 Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz ze zm.

2 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budŝetu państwa 2, brak nadzoru nad realizacją zadań inwestycyjnych oraz celowością wydatkowania przez dysponentów niŝszego stopnia na ww. zadania przekazanych środków budŝetowych, realizację przez Ministerstwo (dysponenta III stopnia) niektórych zadań inwestycyjnych z naruszeniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane 3 i przepisów wykonawczych. 1. NIK negatywnie ocenia działania Ministerstwa dotyczące projektowania planu wydatków inwestycyjnych finansowanych ze środków budŝetowych w roku Kontrola wykazała, Ŝe w Ministerstwie nie było opracowanych, zatwierdzonych i wdroŝonych procedur określających zasady ujęcia inwestycji budowlanych finansowanych ze środków budŝetu państwa w materiałach do projektu ustawy budŝetowej oraz zasad wprowadzenia nowych zadań inwestycyjnych budowlanych do planu resortu w trakcie roku budŝetowego. W okresie od 1 stycznia 2007 r. do momentu zakończenia kontroli tj. w okresie konstruowania projektu planu wydatków budŝetowych oraz planu wydatków na rok 2008, a takŝe realizacji i rozliczenia wydatków roku budŝetowego 2008 w Ministerstwie nie przypisano zadań planowania oraz nadzoru nad realizacją inwestycji budowlanych finansowanych z budŝetu państwa, po tym jak 31 grudnia 2006 r. uległ likwidacji Zakład Usług Administracyjno-Gospodarczych, który zgodnie ze swoim zakresem działania m.in. planował i realizował inwestycje Ministerstwa. Na etapie tworzenia projektu planu oraz zatwierdzania planu wydatków roku 2008 na inwestycje budowlane finansowane ze środków budŝetowych, Biuro Administracyjno- BudŜetowe (BAB) dysponenta głównego, dysponowało dokumentami planistycznymi formularze BW-I wraz z częścią opisową dotyczącymi inwestycji budowlanych, opracowanymi przez Ministerstwo (dysponent III stopnia) oraz przez Komendę Główną Ochotniczych Hufców Pracy (dysponent II stopnia). Na podstawie tych dokumentów, bez przeprowadzenia udokumentowanej analizy pod kątem spełniania przez inwestycje wymogów określonych w przywołanym wyŝej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r., ujęte w nich zadania w łącznej kwocie tys. zł, zostały włączone przez BAB do projektu planu wydatków finansowanych z budŝetu roku Dz. U. Nr 120, poz

3 W formularzu BW-I, stanowiącym załącznik do planu, zostały ujęte następujące inwestycje o charakterze budowlanym: 4 zadania zbiorcze zagregowane (obejmujące łącznie 21 tematów inwestycyjnych) zgłoszone przez Ministerstwo na ogólną kwotę tys. zł, realizowane w róŝnych obiektach budowlanych (tj. w budynkach w Warszawie przy ulicach Nowogrodzkiej, Brackiej, Tamka oraz w Ośrodku Wypoczynkowym w Pobierowie) bez wymienienia nazw ww. tematów oraz bez określenia przypisanych do tematów planowanych kwot wydatków co było niezgodnie z dyspozycją dotyczącą wypełnienia formularza BW-I (załącznik nr 58 rozdział 4 pkt 38 ppkt 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budŝetowej na rok ), według której: formularz BW-I powinien zawierać pełną rzeczową informację o wszystkich inwestycjach, niezaleŝnie od ich wartości kosztorysowej, okresu realizacji i kategorii. 7 zadań zgłoszonych przez Komendę Główną OHP, w tym: 2 zadania realizowane przez Wojewódzkie Komendy OHP w Olsztynie i w Szczawnicy na łączną kwotę tys. zł oraz 5 zadań z planu wydatków budŝetowych roku 2007, dla których w planie na rok 2008 kwoty wydatków miały wartości 0,00 zł. W ocenie NIK w formularzu BW-I planu wydatków na rok 2008 nie powinny być umieszczane zadania inwestycyjne, których zakończenie realizacji planowane było w roku Dyrektor Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich (Centrum RZL) przedłoŝył 30 listopada 2007 r. plan wydatków na rok 2008 w układzie paragrafowym, w którym w ramach środków przeznaczonych na finansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej ujęto kwotę 600 tys. zł, w tym: w 6058 Wydatki inwestycyjne finansowane ze środków UE 510 tys. zł, w 6059 Wydatki inwestycyjne współfinansowane ze środków UE 90 tys. zł. Ww. wymieniony plan wydatków nie zawierał opisu zadań zaplanowanych do realizacji, finansowanych z tych środków. NIK negatywnie ocenia fakt, Ŝe dysponent wprowadzając ww. środki do układu wykonawczego, nie posiadał informacji, na realizację jakich zadań inwestycyjnych są one przeznaczone. Z informacji uzyskanych w trakcie kontroli z Centrum RZL (27 lutego 3 4 Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz ze zm. Dz. U. Nr 94, poz

4 2009 r.) wynika, Ŝe środki te zaplanowano w związku z przewidywaną realizacją projektów systemowych Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, na podstawie projektów zgłoszonych w projekcie Planu Działania na lata W 2008 roku środki przeznaczone na finansowanie zadań inwestycyjnych budowlanych zaplanowano wyłącznie w części 31 Praca. W dniu 22 lutego 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, stosownie do postanowień art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych 5 przedłoŝył Ministrowi Finansów układ wykonawczy budŝetu na 2008 r., w którym ujęto środki przeznaczone na wydatki inwestycyjne w łącznej kwocie tys. zł, w tym: tys. zł dla Ministerstwa, tys. zł dla OHP i 600 tys. zł dla Centrum RZL. Dysponent główny posiadał harmonogram realizacji dochodów i wydatków budŝetu państwa na rok 2008, o którym mowa w art. 129 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W harmonogramach ujęto między innymi wysokość miesięcznych kwot na wydatki majątkowe, bez wyodrębnienia środków na inwestycje budowlane ogółem lub według poszczególnych zadań. Przekazywanie środków Inwestorom następowało w ramach zaplanowanych w harmonogramie realizacji wydatków transz, wynikających z łącznego zapotrzebowania na środki budŝetowe w poszczególnych miesiącach. 3. Spośród 27 zadań inwestycyjnych ujętych w planach na rok 2008, szczegółową kontrolą sposobu przygotowania przez dysponenta głównego decyzji o finansowaniu i realizacji objęto 19 zadań (pozostałe zadania dotyczyły wykonania dokumentacji projektowokosztorysowej). Według 5 powołanego wyŝej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r., dysponenci części budŝetowych mogą podjąć decyzję o ujęciu finansowania inwestycji w materiałach do projektu ustawy budŝetowej po przeprowadzeniu analizy informacji i dokumentów przedstawionych przez jednostkę organizacyjną podejmującą realizację inwestycji (zwaną dalej inwestorem) 6. NIK negatywnie ocenia działania Ministerstwa w zakresie planowania wydatków na inwestycje budowlane finansowane ze środków budŝetowych w roku Przy 5 6 Dz. U. Nr 249, poz ze zm. Z analizy tej powinno wynikać, Ŝe uzasadnione jest realizowanie inwestycji w planowanym terminie i zakresie rzeczowym, inwestycja podlegająca realizacji na podstawie projektu budowlanego, o którym mowa w art. 34 Prawa budowlanego, zwana dalej "inwestycją budowlaną", jest przygotowana do realizacji co najmniej w zakresie określonym w 6 oraz, Ŝe inwestor dysponuje środkami finansowymi lub ma zapewnienie ich otrzymania w wysokości umoŝliwiającej zrealizowanie, w planowanym okresie, efektów rzeczowych inwestycji. 4

5 podejmowaniu decyzji o ujęciu w planie inwestycji budowlanych finansowanych ze środków budŝetowych zarówno na etapie sporządzania planu budŝetu na 2008 r., jak i przy wprowadzaniu w ciągu roku budŝetowego zmian lub nowych pozycji do zatwierdzonego planu Ministerstwo nie dysponowało pełną informacją o spełnianiu warunków finansowania inwestycji określonych w 5 i 6 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r., w tym zaakceptowanymi przez dysponenta środków budŝetowych programami inwestycji, co w ocenie NIK nie pozwalało na efektywne planowanie finansowania inwestycji: dla Ŝadnego z objętych kontrolą 19 zadań analiza taka nie została przeprowadzona w odpowiednim czasie, tj. dla 7 zadań analizowano dokumenty (wnioski o wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, formularze zapotrzebowania, notatki słuŝbowe) przed podjęciem ich realizacji, ale juŝ po uwzględnieniu ich w planie budŝetu. Dwa zadania ujęto w planie i zrealizowano nieprzeprowadzając uprzednio analizy. Nie przeprowadzono takŝe analizy dla 10 z zaplanowanych zadań, które pomimo ujęcia ich w planie ostatecznie nie zostały w ogóle zrealizowane, dla Ŝadnego z 19 zadań inwestor nie sporządził programów inwestycji, co oznacza, Ŝe inwestycje te zgodnie z 5 w przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów nie powinny zostać ujęte w planie wydatków zadań inwestycyjnych budowlanych finansowanych ze środków budŝetowych, w przypadku dwóch inwestycji realizowanych przez OHP, dysponent główny nie posiadał dokumentów potwierdzających, Ŝe inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomościami, w których mają być realizowane zaplanowane inwestycje, a jest to jeden z wymogów ( 6 ust. 1 pkt 5 przywołanego wyŝej rozporządzenia Rady Ministrów) finansowania realizacji inwestycji z budŝetu państwa. 4. W planie wydatków inwestycyjnych Ministerstwa na 2008 rok (po korekcie z 31 października 2008 r.) wyszczególnionych zostało 25 zadań inwestycyjnych na łączną kwotę tys. zł, z których zrealizowanych zostało 10 zadań o łącznej wartości 1.497,7 tys. zł, co stanowi 65 % finansowego wykonania wydatków budŝetowych. Według materiałów przedstawionych kontrolującym przez Ministerstwo, wydatki ujęte w planie budŝetowym Komendanta Głównego OHP w wysokości tys. zł dotyczyły dwóch zadań inwestycyjnych (realizowanych przez Komendę Wojewódzką OHP w budynku komendy w Olsztynie i przez Centrum Kształcenia i Wychowania 5

6 w Szczawnicy), z których tylko jedno (w Szczawnicy) zostało zakończone w 2008 r., a przyznana kwota wydatkowana została w 100 %. Inwestycja w Olsztynie nie została rozpoczęta. Natomiast z informacji Komendanta Głównego OHP przekazanej kontrolerom NIK w piśmie z 17 marca 2009 r. wynika, Ŝe w zaakceptowanym przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej planie wydatków budŝetowych na 2008 rok po zmianach w ramach przyznanych środków w wysokości tys. zł Komenda Główna OHP wykonała 9 zadań inwestycyjnych, wykorzystując w 100 % przyznane środki budŝetowe. Niewykorzystane środki przeznaczone początkowo na realizację siedziby komendy OHP w Olsztynie, zostały w całości przeznaczone na dofinansowanie realizacji obiektu w Szczawnicy oraz na realizację nowych 8 zadań wprowadzonych w roku budŝetowym do planu wydatków OHP. Przyznane Centrum RZL środki budŝetowe (plan po zmianach) w łącznej wysokości 600 tys. zł ( tys. zł, tys. zł) w roku 2008 w ogóle nie zostały wydatkowane. Dysponent nie przeanalizował konieczności dokonania ewentualnych zmian w planie wydatków, pomimo Ŝe Dyrektor Centrum poinformował 10 października 2008 r. o zawieszeniu zadań w ramach wydatków inwestycyjnych jednostek budŝetowych przewidzianych w projektach współfinansowanych ze środków unijnych na czas bliŝej nieokreślony. NIK negatywnie ocenia sprawowanie nadzoru przez Ministra nad realizacją i wydatkowaniem środków budŝetowych przekazanych OHP oraz Centrum RZL, z uwagi na: brak rozeznania w działalności inwestycyjnej Komendanta Głównego OHP, zarówno w zakresie dysponowania środkami budŝetowymi, jak i realizacją nowych/wprowadzanych tematów inwestycyjnych do planu wydatków OHP, brak reakcji na informację przekazaną dysponentowi głównemu przez Centrum RZL 10 października 2008 r. o zawieszeniu zadań w ramach wydatków inwestycyjnych jednostek budŝetowych przewidzianych w projektach współfinansowanych ze środków unijnych, brak reakcji na niedopełnienie przez dysponentów niŝszego stopnia obowiązku, przedstawienia dysponentowi głównemu rozliczenia zadań (łącznie 18 zadań inwestycyjnych, zrealizowanych przez Ministerstwo i Komendę Główną OHP, o którym mowa w 16 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r.) 6

7 5. NIK negatywnie ocenia działania dysponenta głównego w zakresie nadzoru i kontroli nad prawidłowością, terminowością finansowania oraz rozliczania dotacji z budŝetu państwa, a takŝe kontroli rzeczowego zaawansowania realizowanych zadań inwestycyjnych. Dysponent nie posiadał harmonogramów realizacji inwestycji (będących elementem programów inwestycji, które to programy nie zostały wyegzekwowane przez dysponenta głównego od inwestorów), nie posiadał w konsekwencji moŝliwości wykonywania nadzoru nad prawidłowością i terminowością finansowania poszczególnych zadań inwestycyjnych. Jak wskazano w pkt. 1 wystąpienia nie przypisano osobie lub komórce organizacyjnej w Ministerstwie zadań z zakresu planowania i nadzoru na realizacją dotowanych zadań inwestycyjnych. Ponadto ani Biuro Kontroli, ani audytor wewnętrzny Ministerstwa nie planowali i nie przeprowadzało w latach Ŝadnych kontroli w tym zakresie. Na konieczność kontrolowania realizacji zadań inwestycyjnych wskazują m.in. nieprawidłowości stwierdzone w zadaniu Przebudowa pomieszczeń stołówki i kuchni na pomieszczenia biurowe (o wartości 456 tys. zł.), dla którego Ministerstwo było inwestorem. Nieprawidłowości te dotyczyły: niespełnienia przez wybudowane pomieszczenia biurowe wymagań w zakresie oświetlenia określonych w 13 oraz 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie 7 oraz w zakresie usytuowania podokienników ( 301 ust. 1). Inwestor nie posiadał zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy, na odstępstwo od ww. przepisów; niezgodnego z wymogami bezpieczeństwa poŝarowego określonymi w 271 ww. rozporządzenia wzajemnego usytuowania budynku C i budynku komunalnego. Inwestor nie posiadał zgody właściwego Komendanta Państwowej StraŜy PoŜarnej, na odstępstwo od ww. przepisów; braku nadzoru ze strony inwestora, potwierdzonego wpisami do dziennika budowy inspektora nadzoru inwestorskiego inspektor dokonał wpisów dopiero w dniu wyznaczonym przez komisję odbioru na usunięcia usterek. 7 Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. 7

8 Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Wzmocnienie nadzoru nad planowaniem, przygotowaniem, realizacją i rozliczaniem inwestycji budowlanych. 2. Stosowanie przy konstruowaniu projektu planu wydatków na inwestycje budowlane oraz przy wprowadzaniu do ustawy budŝetowej nowych zadań inwestycyjnych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r. 3. Egzekwowanie od dysponentów niŝszych stopni umieszczania w formularzach BW-I zadań inwestycyjnych w formie zgodnej z instrukcją sporządzania ww. dokumentu. 4. Sporządzanie dla wydatków inwestycyjnych o charakterze budowlanym oddzielnych harmonogramów rzeczowo-finansowych oraz ich okresowe aktualizowanie w trakcie roku budŝetowego. NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, zwraca się do Pani Minister o przedstawienie, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Stosownie do art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia, Pani Minister ma prawo zgłoszenia na piśmie do Kolegium NIK umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o której mowa wyŝej, liczy się od dnia otrzymania uchwały Kolegium NIK. 8