Warszawa, dnia 15 lipca 2008 r. W I C E P R E Z E S NAJWYśSZEJ IZBY KONTROLI Marek Zająkała D/08/501

Transkrypt

1 W I C E P R E Z E S NAJWYśSZEJ IZBY KONTROLI Marek Zająkała Warszawa, dnia 15 lipca 2008 r. KSR /08 D/08/501 Pan Andrzej Jagusiewicz Główny Inspektor Ochrony Środowiska WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej,,ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego, przeprowadziła kontrolę w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska, zwanym dalej GIOŚ lub Inspektoratem, w zakresie monitoringu środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli, NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o NIK, przekazuje Panu Inspektorowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia działania podjęte przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w latach w celu zapewnienia funkcjonowanie monitoringu środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości. W badanym okresie, zadania dotyczące monitorowania stanu środowiska morskiego polskiej strefy Morza Bałtyckiego, realizowane w GIOŚ, wiązały się z wypełnianiem postanowień Konwencji o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego 2 z dnia 9 kwietnia 1992 r., zwanej dalej Konwencją Helsińską, obowiązującej w państwach-stronach tej Konwencji od dnia 17 stycznia 2000 r. oraz z przestrzeganiem wymagań dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej 3, zwanej dalej ramową dyrektywą 1 J.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz Dz.U.UE.L z późn.zm. 1

2 wodną, wprowadzającej od dnia 22 grudnia 2006 r. obowiązek i zasady monitorowania jakości wód przybrzeŝnych i przejściowych. W latach system monitoringu wód Morza Bałtyckiego zorganizowano w GIOŚ zgodnie z zaleceniami Podręcznika do monitoringu morskiego w Programie Komisji Helsińskiej COMBINE 4, zwanego dalej Podręcznikiem COMBINE, uszczegółowiającego w tym zakresie postanowienia Konwencji Helsińskiej, natomiast w 2007 r., z monitoringu Bałtyku wydzielono monitoring wód przejściowych i przybrzeŝnych, który dostosowano do wymagań ramowej dyrektywy wodnej. W latach GIOŚ zlecał prowadzenie badań monitoringowych Morza Bałtyckiego Instytutowi Meteorologii i Gospodarki Wodnej, zwanemu dalej IMGW, a w 2007 r. zlecił IMGW tylko monitoring środowiska morskiego morza otwartego, podczas gdy monitoring wód przejściowych i przybrzeŝnych powierzył wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska w Gdańsku, Olsztynie i Szczecinie, zwanym dalej wioś. Podstawę prowadzenia badań monitoringowych dla IMGW oraz wioś stanowiły opracowywane w GIOŚ programy Państwowego Monitoringu Środowiska, zwane dalej PPMŚ, określające cele i strukturę funkcjonowania systemu monitoringu środowiska, w tym środowiska morskiego oraz zakres zadań do wykonania. W badanym okresie opracowano PPMŚ na lata , na rok 2006 oraz na lata W oparciu o PPMŚ we wioś przygotowywano wojewódzkie programy monitoringu środowiska, zwane dalej WPMŚ, zatwierdzane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W celu dostosowania systemu monitoringu i oceny jakości wód przejściowych i przybrzeŝnych do wymagań ramowej dyrektywy wodnej, działając na podstawie delegacji ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne 5, w GIOŚ opracowano projekty 3 rozporządzeń Ministra Środowiska: - w sprawie form i sposobu prowadzenia monitoringu jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych - na podstawie art. 155b ust. 1 ustawy Prawo wodne, - w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych - na podstawie art. 38a ust. 3 ustawy Prawo wodne, - w sprawie elementów jakości, definicji klasyfikacji stanu ekologicznego i potencjału ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych oraz w sprawie typów wód powierzchniowych - na podstawie art. 38a ust. 2 ustawy Prawo wodne. W GIOŚ podejmowano teŝ działania dla zapewnienia zgodności techniki badań wód morskich, wykonywanych przez IMGW i wioś, z zaleceniami Podręcznika COMBINE, wytycznymi Międzyrządowej Komisji Oceanograficznej oraz normami międzynarodowymi. Zorganizowano m.in. szkolenia dla pracowników wioś z zakresu metodyki poboru prób wód do badań oraz analizy laboratoryjnej, zapewniono udział pracowników IMGW w corocznych 4 COMBINE Co-operative Monitoring in the Baltic Marine Environment (Zintegrowany Program Monitoringu Morza Bałtyckiego). 5 J.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz z późn. zm. 2

3 testach biegłości laboratoryjnej QUASIMEME 6 i HELCOM 7 oraz w testach interkalibracyjnych HELCOM/MORS 8. Ponadto w GIOŚ weryfikowano raporty o wynikach badań monitoringowych przygotowywane w IMGW i nadzorowano ich przekazywanie do Komisji Helsińskiej i Europejskiej Agencji Środowiska. Wyniki pomiarów hydrochemicznych na bieŝąco publikowano w raportach rejsowych na stronie internetowej GIOŚ. Wyniki badań monitoringowych Morza Bałtyckiego, przeprowadzonych w roku 2005 i 2006, zostały przedstawione w kilkunastu publikacjach. W badanym okresie, monitoring środowiska morskiego finansowany był z dotacji Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwanego dalej NFOŚiGW oraz ze środków własnych wioś. GIOŚ przekazywał Zarządowi NFOŚiGW do zatwierdzenia listę priorytetowych zadań w zakresie PMŚ, do finansowania ze środków nieinwestycyjnych, a następnie wnioski o dotacje dla tych zadań. Negocjował takŝe umowy dotacji dla IMGW. Przepływ środków finansowych odbywał się bezpośrednio pomiędzy NFOŚiGW a IMGW, po przyjęciu przez GIOŚ prac wykonanych przez IMGW. W latach , na prace monitoringowe zlecone IMGW wydatkowano tys. zł ze środków NFOŚiGW, natomiast w 2007 r., na monitoring wód przejściowych i przybrzeŝnych wykonywany przez wioś, NFOŚiGW przeznaczył 619,9 tys. zł. Kontrola wykazała, Ŝe w toku realizacji wyŝej wymienionych zadań wystąpiły następujące nieprawidłowości: 1. GIOŚ późno przekazywał do NFOŚiGW listę priorytetowych zadań w zakresie Państwowego Monitoringu Środowiska do finansowania ze środków nieinwestycyjnych NFOŚiGW oraz późno wnioskował i zawierał umowy z Prezesem NFOŚiGW na finansowanie monitoringu Bałtyku, skutkiem czego z duŝym opóźnieniem, nawet półtorarocznym, zlecał IMGW wykonanie badań monitoringowych. Powodowało to w kaŝdym roku rozpoczynanie przez IMGW badań bez umowy i na własny koszt, a w 2006 r., dodatkowo, półroczne opóźnienia w przekazaniu raportów do Komisji Helsińskiej i Europejskiej Agencji Środowiska z wynikami badań monitoringowych z 2005 r. W kontrolowanym okresie zawarto 2 umowy z NFOŚiGW na finansowanie monitoringu Morza Bałtyckiego: w dniu 1 września 2006 r. na monitoring w latach , na wniosek z dnia 18 października 2005 r., korygowany w dniu 20 marca 2006 r. z powodu zmiany stawki VAT, 6 QUASIMEME - Quality Assurance of Information for Marine Environmental Monitoring in Europe (Zapewnienie jakości informacji z monitoringu środowiska morskiego w Europie). 7 HELCOM Helsinki Commission (Komisja Helsińska). 8 HELCOM/MORS Helsinki Commission/Monitoring of Radioactive Substances (Monitoring Substancji Radioaktywnych wg zaleceń Komisji Helsińskiej). 3

4 w dniu 11 października 2007 r. na monitoring w 2007 r., na wniosek z dnia 20 sierpnia 2007 r., poprzedzony listą priorytetowych zadań z dnia 28 marca 2007 r. Umowy na wykonanie prac: Monitoring Bałtyku w latach i Monitoring Bałtyku w roku 2007 w strefie głębokomorskiej Główny Inspektor Ochrony Środowiska podpisał z Dyrektorem IMGW, odpowiednio, w dniach 28 września 2006 r. i 28 listopada 2007 r. Raporty o wynikach badań monitoringu Bałtyku, przeprowadzonych w 2005 r., przygotowywane w IMGW, zostały przekazane Komisji Helsińskiej i Europejskiej Agencji Środowiska w październiku i listopadzie 2006 r., po podpisaniu umowy na wykonanie tych badań pomiędzy GIOŚ i IMGW. W toku kontroli ustalono, Ŝe przyczyną późnego składania przez GIOŚ wniosków do NFOŚiGW o dotacje na monitoring Bałtyku były długotrwałe uzgodnienia pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska a Prezesem Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w sprawie wysokości środków potrzebnych na realizację badań monitoringowych, warunkujące przyjęcie wniosku przez NFOŚiGW. Natomiast późne zawarcie umowy z NFOŚiGW w 2006 r., po 6 miesiącach od złoŝenia wniosku, jak wynika z wyjaśnień otrzymanych w GIOŚ, spowodowane było przewlekłym przygotowywaniem treści umowy w NFOŚiGW. 2. Główny Inspektor Ochrony Środowiska późno zatwierdził Programy Państwowego Monitoringu Środowiska na lata w województwie pomorskim, warmińskomazurskim i zachodniopomorskim, odpowiednio: 25 kwietnia 2007 r., 8 maja 2007 r. oraz 2 kwietnia 2007 r., podczas gdy cykl badawczy wód przejściowych i przybrzeŝnych rozpoczynał się w kwietniu 2007 r. 3. Pomimo upływu ponad roku od wejścia w Ŝycie przepisów ramowej dyrektywy wodnej, nie wydano 3 rozporządzeń Ministra Środowiska dotyczących form i sposobu prowadzenia monitoringu wód oraz oceny ich stanu. W celu umoŝliwienia pracownikom wioś wykonywania monitoringu wód przejściowych i przybrzeŝnych, w GIOŚ opracowywano zalecenia w sprawie lokalizacji punktów pomiarowych oraz zakresu i częstotliwości pomiarów, oparte na wymaganiach ramowej dyrektywy wodnej. Z wyjaśnień otrzymanych w czasie kontroli wynika, Ŝe powodem opóźnień ww. prac legislacyjnych były nieprawidłowo sformułowane upowaŝnienia do wydania rozporządzeń, zawarte w ustawie Prawo wodne m.in. stosowano pojęcie wody powierzchniowe zamiast jednolite części wód powierzchniowych, co było niezgodne z przepisami ramowej dyrektywy wodnej. W maju 2007 r. projekty omawianych rozporządzeń otrzymały negatywną opinię Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska, ze stanowiskiem, iŝ wypełnienie delegacji w ich obecnym brzmieniu jest niemoŝliwe. Wady delegacji ustawowych w ustawie Prawo wodne zostały wyeliminowane przepisami art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upowaŝnień do wydawania aktów wykonawczych z zakresu ochrony 4

5 środowiska i gospodarki wodnej 9. W czasie kontroli NIK, w GIOŚ trwały prace nad oceną uwag zgłoszonych do projektów ww. rozporządzeń, w ramach uzgodnień międzyresortowych. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Podjęcie działań zapewniających przedkładanie Prezesowi NFOŚiGW, ze stosownym wyprzedzeniem, listy priorytetowych zadań GIOŚ w zakresie monitoringu środowiska do finansowania ze środków NFOŚiGW. 2. Podjęcie działań dla zawarcia wieloletniej umowy z NFOŚiGW na finansowanie badań monitoringowych środowiska Morza Bałtyckiego, wód przybrzeŝnych i przejściowych. 3. Spowodowanie, aby wojewódzkie programy monitoringu środowiska były uzgadniane i zatwierdzane przed rozpoczęciem badań. 4. DołoŜenie starań dla jak najszybszego wydania rozporządzeń Ministra Środowiska dotyczących sposobu prowadzenia monitoringu wód i zasad dokonywania oceny ich jakości. NajwyŜsza Izba Kontroli na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, zwraca się do Pana Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o przedstawienie w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź o działaniach podjętych na rzecz realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Panu Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska prawo zgłoszenia na piśmie do Kolegium NajwyŜszej Izby Kontroli umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o której mowa wyŝej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały Kolegium NIK. 9 Dz.U. Nr 181, poz