NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Bydgoszczy

Transkrypt

1 NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Bydgoszczy Bydgoszcz, dnia czerwca 2011 r. LBY /2010 P/10/132 Pan Ryszard Brejza Prezydent Miasta Inowrocławia WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Bydgoszczy skontrolowała Urząd Miasta Inowrocławia, zwany dalej Urzędem, w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej ze szczególnym uwzględnieniem audytu wewnętrznego w 2010 r. W związku z kontrolą, której wyniki zostały przedstawione w protokole kontroli podpisanym w dniu 30 maja 2011 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o NIK, przekazuje Panu Prezydentowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność Urzędu w skontrolowanym zakresie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości. PowyŜsza ocena wynika z następujących ustaleń kontroli: 1. W 2010 r. w Urzędzie funkcjonował system kontroli zarządczej oraz realizowano cele, o których mowa w art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 2, zwanej dalej ustawą o finansach publicznych (na I poziomie), w oparciu o regulacje wewnętrzne zawarte w zarządzeniu nr 234/2010 Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia 22 września 2010 r. w sprawie określenia procedur kontroli zarządczej w Urzędzie Miasta Inowrocławia, zwanym dalej Zarządzeniem. 1 Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz ze zm. 2 Dz. U. Nr 157, poz ze zm. ul. Wały Jagiellońskie 12, Bydgoszcz tel.: , fax: , LBY@nik.gov.pl Adres korespondencyjny: Skr. poczt. 612, Bydgoszcz

2 NIK zwraca uwagę na brak uregulowania kontroli zarządczej na II poziomie, tj. w jednostkach organizacyjnych gminy Inowrocław, pozostawiając te kwestie wyłącznie w gestii kierowników tych jednostek. Wyniki ankiety przeprowadzonej w 11 jednostkach organizacyjnych gminy wykazały, Ŝe system kontroli wewnętrznej nie funkcjonował prawidłowo. Występujące odstępstwa od standardów kontroli zarządczej polegały głównie na tym, Ŝe: - w 8 jednostkach pracownicy nie mieli dostępu (nie otrzymali propozycji) do szkoleń w zakresie kontroli zarządczej oraz standardów kontroli zarządczej; - w 1 jednostce nie przeszkolono kierownictwa jednostki z zakresu kontroli zarządczej oraz w 3 jednostkach z zakresu zarządzania ryzykiem lub oceny kontroli zarządczej; - w 8 jednostkach pracownicy jednostki nie zostali zapoznani w udokumentowany sposób z problematyką kontroli zarządczej oraz standardami kontroli zarządczej; - w 8 jednostkach nie przydzielono (pisemnie) zadań w zakresie kontroli zarządczej oraz zarządzania ryzykiem konkretnym pracownikom; - w 8 jednostkach nie wprowadzono udokumentowanego systemu kontroli zarządczej obejmującego zapewnienie skuteczności i efektywności działania, ochrony zasobów, przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania oraz zarządzania ryzykiem; - w 8 jednostkach nie prowadzono na bieŝąco, udokumentowanego monitorowania systemu kontroli zarządczej oraz zarządzania ryzykiem; - w 8 jednostkach nie dokonywano samooceny systemu kontroli zarządczej oraz zarządzania ryzykiem. Zgodnie z ust. 2 pkt 2.3 załącznika do komunikatu nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych 3 za funkcjonowanie kontroli zarządczej na tym poziomie odpowiada prezydent miasta. 2. W Zarządzeniu wyznaczono osoby upowaŝnione do realizacji procedur kontroli zarządczej w Urzędzie Miasta Inowrocławia w zakresie kontroli wstępnej. Zakresy obowiązków naczelników wydziałów (równorzędnych komórek organizacyjnych) i pracowników zatrudnionych na samodzielnych stanowiskach pracy zawierały uprawnienia nadzorcze i kontrolne, w tym w 16 przypadkach do kontroli wewnętrznej i zewnętrznej; w 17 przypadkach do kontroli wewnętrznej; w 5 przypadkach do kontroli zewnętrznej. 3. Zarządzanie ryzykiem w sposób ogólny uregulowano w 4 Zarządzenia. Szczegółowe procedury określono dopiero w toku kontroli NIK poprzez wydanie zarządzenia z dnia 4 maja 3 Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84 2

3 2011 r. w sprawie zarządzania ryzykiem oraz wprowadzenia Mapy ryzyka, Tabeli punktowej prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka, Tabeli punktowej oddziaływania ryzyka, Kategorii ryzyka strategicznego i operacyjnego oraz Rejestru ryzyka. W 2010 r. nie zrealizowano obowiązku pisemnej identyfikacji ryzyka na dany rok budŝetowy ( 4 pkt 1 Zarządzenia). 4. Standardy kontroli zarządczej, zawierające międzynarodowe powszechnie uznawane dobre praktyki w tej dziedzinie zostały wdroŝone w Urzędzie w średnim stopniu, w tym: - zasady etycznego postępowania kadry kierowniczej i pracowników określały zakresy czynności; - w zakresie zarządzania ryzykiem zostały przeszkolone 3 osoby; kierownictwo Urzędu w tym zakresie nie zostało przeszkolone; - pracownicy nie zostali formalnie przeszkoleni w zakresie kontroli zarządczej; - wprowadzono udokumentowane procesy zarządzania ryzykiem; - istnieje udokumentowany system kontroli zarządczej, aktami wewnętrznymi określono procedury kontroli zarządczej, sporządzano protokoły z kontroli wewnętrznych i zewnętrznych, czynności kontrolne rejestrowano w ksiąŝkach kontroli wewnętrznych; - zadania w zakresie kontroli zarządczej oraz zarządzania ryzykiem zostały przypisane konkretnym pracownikom w sposób ogólny; - wprowadzono formalny nadzór kierownictwa nad funkcjonowaniem systemu kontroli zarządczej oraz zarządzania ryzykiem; - monitorowanie systemu kontroli zarządczej oraz zarządzania ryzykiem prowadzono w sposób nieformalny; - nie dokonywano udokumentowanej samooceny systemu kontroli zarządczej oraz zarządzania ryzykiem; - nie przeprowadzono niezaleŝnej oceny systemu kontroli zarządczej oraz zarządzania ryzykiem. W 2010 r. na szkolenia w zakresie kontroli zarządczej, zarządzania ryzykiem i audytu wewnętrznego wydatkowano 549,00 zł, tj. 1,04% ogółu środków przeznaczonych na ten cel. 5. W 2010 r. Urząd udzielił 86 zamówień publicznych o wartości przekraczającej wyraŝoną w złotych równowartość kwoty euro, w tym 44 z zakresu robót budowlanych o wartości umownej ,23 zł netto; 16 dostaw o wartości umów ,66 zł netto i 26 usług o wartości umownej ,63 zł netto. 3

4 W okresie objętym kontrolą obowiązywały zarządzenia Prezydenta w sprawie ustalenia regulaminu postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych przez Miasto Inowrocław nr 8/2007 z dnia 4 stycznia 2007 r. i nr 55/2010 z 5 marca 2010 r. Zarządzenia określały wzór wniosku o wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (załącznik nr 1); wzór rejestru wydanych specyfikacji istotnych warunków zamówienia (załącznik nr 2); wzór rejestru zamówień publicznych (załącznik nr 3); wzór rejestru umów w sprawie zamówień publicznych; wzór sprawozdania z udzielonych zamówień publicznych. Komisje przetargowe powoływano oddzielnie dla kaŝdego zamówienia ( 5). 6. Kontrolę funkcjonowania mechanizmów kontroli przeprowadzono na przykładzie 10 wybranych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w wyniku których zawarto umowy o łącznej wartości ,16 zł. Stwierdzono, Ŝe: - nie wszystkie osoby miały w zakresach czynności udział w postępowaniu o zamówienia publiczne i udział w komisjach odbiorowych (spośród 18 pracowników Urzędu, biorących udział przy realizacji kontrolowanych zamówień publicznych 6 osobom przydzielone były w zakresie obowiązków czynności związane z ich udzielaniem; do ścisłego przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych zostało zobowiązanych 15 osób). - w postępowaniach brały udział osoby uczestniczące w procesie realizacji zamówień publicznych od etapu wnioskowania do udziału w komisji odbiorczej; - spośród 18 osób uczestniczących w procesie realizacji zamówień publicznych 5 osób zostało w tym zakresie formalnie przeszkolonych (osoby uczestniczące w procesie realizacji zamówień publicznych posiadały przygotowanie specjalistyczne i wieloletni staŝ pracy); - przy realizacji wszystkich kontrolowanych zamówień: wniosek o udzielenie zamówienia został zweryfikowany pod względem moŝliwości finansowych wynikających z planu finansowego; wniosek o udzielenie zamówienia został zweryfikowany pod względem merytorycznym; wniosek o udzielenie zamówienia został zatwierdzony przez osobę do tego upowaŝnioną; dokumenty dotyczące przygotowania zamówienia (przykładowo specyfikacja istotnych warunków zamówienia, wzór umowy) zostały zweryfikowane przez inną niŝ przygotowująca je osobę; wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zatwierdzony został przez kierownika jednostki lub osobę przez niego upowaŝnioną; 4

5 nadzorowano sposób oraz terminowość realizacji zadania przez wykonawcę, któremu udzielono zamówienia; przed dokonaniem płatności dokonano ostatecznej weryfikacji dostarczonego przedmiotu zamówienia z warunkami określonymi w umowie oraz postanowieniami wynikającymi ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia. 7. W zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 4 i sposobu realizacji zamówień publicznych kontrola nie wykazała nieprawidłowości. 8. W Urzędzie zatrudniano w wymiarze pełnego etatu audytora wewnętrznego. Zarządzeniami nr 253/2004 z dnia 30 grudnia 2004 r. nr 19/2005 z dnia 3 lutego 2005 r. Prezydent określił procedury oraz standardy audytu wewnętrznego w Urzędzie. Audytor wewnętrzny: - posiadał kwalifikacje i spełniał warunki określone w art. 286 powołanej ustawy o finansach publicznych; - miał zapewnione warunki niezbędne do niezaleŝnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu wewnętrznego, w tym odrębność komórki audytu wewnętrznego oraz ciągłość prowadzenia audytu w jednostce; - miał zapewnione prawo wstępu do pomieszczeń jednostki oraz wglądu do wszelkich dokumentów, informacji i danych oraz do innych materiałów związanych z funkcjonowaniem jednostki, w tym utrwalonych na elektronicznych nośnikach danych, jak równieŝ do sporządzania ich kopii, odpisów, wyciągów, zestawień lub wydruków, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej; - działał na podstawie rocznego planu audytu z dnia 29 października 2009 r., w tym samym dniu zatwierdzonego przez prezydenta; - 28 stycznia 2011 r. sporządził sprawozdanie z wykonania planu audytu za poprzedni rok; - posiadał imienne upowaŝnienie Prezydenta do wykonywania zadań audytowych; - przeprowadził w sposób udokumentowany analizę ryzyka; - akta stałe audytu wewnętrznego prowadził zgodnie z przepisami; - sprawozdanie z wykonania planu sporządził zgodnie z przepisami; - cel, uprawnienia i odpowiedzialność audytu wewnętrznego były formalnie określone w karcie audytu wewnętrznego w zakresie wymaganym standardami; 4 Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz.759 ze zm. 5

6 - audytor wewnętrzny posiadał doświadczenie oraz kwalifikacje w zakresie realizowanych zadań; - audytor uczestniczył 19 marca 2010 r. w szkoleniu Kontrola zarządcza i audyt - nowa ustawa o finansach publicznych; - w 2010 r. nie został opracowany program zapewnienia i poprawy jakości audytu wewnętrznego 5. NIK zwraca uwagę na niską efektywność audytu zwłaszcza, Ŝe w roku 2010 zrealizowano tylko jedno z trzech zaplanowanych zadań audytowych. Analiza dokumentacji zadania audytowego wykazała, Ŝe: - nie zaistniało ryzyko, Ŝe audytor wewnętrzny odpowiadał w okresie ostatnich 12 miesięcy za realizację zadań w obszarze poddanym audytowi; - audytor prawidłowo prowadził akta bieŝące audytu; - akta bieŝące zostały niezwłocznie przedstawione do kontroli NIK; - przygotowanie programu zadania audytowego poprzedzono analizą ryzyka (program audytu z 9 marca 2010 r.); - przed rozpoczęciem zadania audytowego audytor przekazał kierownikowi komórki audytowanej wymagane informacje (pismo informujące z dnia 2 marca 2010 r.; program audytu z 9 marca 2010 r.; narada otwierająca audyt z 23 marca 2010 r.); - zadanie audytowe zostało zrealizowane w terminie; - sprawozdanie z realizacji zadania audytowego nie zawierało zaleceń. Ponadto stwierdzono, Ŝe: - plan audytu wewnętrznego na 2011 rok nie zawierał informacji o cyklu audytu; - audytor nieprawidłowo przygotował program zadania audytowego (nie określił narzędzi i technik przeprowadzania zadania; kryteriów oceny ustaleń stanu faktycznego; sposobu klasyfikowania wyników dla poszczególnych kryteriów); - audytor nie sporządził pełnego sprawozdania z wykonania zadania audytowego (brakowało wskazania słabości kontroli zarządczej oraz analizy ich przyczyn; opinii audytora wewnętrznego w sprawie adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w obszarze ryzyka objętym zadaniem zapewniającym), 5 Standardy atrybutów Program zapewnienia i poprawy jakości: Zarządzający audytem wewnętrznym musi opracować i realizować program zapewnienia i poprawy jakości, obejmujący wszystkie aspekty działalności audytu wewnętrznego załącznik do Komunikatu Nr 8 Ministra Finansów z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 5, poz. 24). 6

7 co stanowiło naruszenie 8 ust. 1 pkt 7, 19 ust. 1 pkt 6-8 i 24 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 roku w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego 6. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Podjęcie działań w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania kontroli zarządczej w podległych jednostkach organizacyjnych. 2. Przeprowadzenie przeglądu zakresów czynności pod kątem zaktualizowania postanowień o obowiązkach z zakresu kontroli zarządczej. 3. Egzekwowanie obowiązku sporządzania pisemnej identyfikacji ryzyka na dany rok budŝetowy. 4. Zapewnienie formalnego przeszkolenia pracowników Urzędu w zakresie kontroli zarządczej oraz zamówień publicznych. 5. Poprawę efektywności audytu wewnętrznego oraz realizowanie zadań audytowych z uwzględnieniem wszystkich wymaganych elementów. 6. Wprowadzenie zasady opracowywania programu zapewnienia i poprawy jakości audytu wewnętrznego. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Bydgoszczy, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Prezydenta, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych w celu ich realizacji lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie do Dyrektora Delegatury NIK w Bydgoszczy umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym mowa wyŝej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. 6 Dz. U. Nr 21, poz