OPS 4/98 - Uchwała Składu Siedmiu Sdziów NSA

Transkrypt

1 Centralna Baza Orzecze Sdów Administracyjnych Szczegóły orzeczenia drukuj zapisz Powrót do listy OPS 4/98 - Uchwała Składu Siedmiu Sdziów NSA Data orzeczenia Sd Sdziowie Symbol z opisem Hasła tematyczne Powołane przepisy Publikacja w u.z.o orzeczenie prawomocne NSA w Warszawie (przed reform) Ryms Włodzimierz /przewodniczcy/ Borkowski Janusz Brzeziski Kazimierz /sprawozdawca/ Kacprzak Jan /współsprawozdawca/ Waksmundzki Józef Wojtachnio Halina Zimmermann Jan 627 Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomoci przez cudzoziemca Cudzoziemcy Administracyjne postpowanie Obywatelstwo Dz.U nr 84 poz. 426 art. 41, art. 45 ust. 2 Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy władz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym. Dz.U nr 10 poz. 49 art. 16 ust. 1 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. ONSA poz. 6 TEZY Na zarzdzenie /postanowienie/ Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie nadania obywatelstwa polskiego /art. 41 i art. 45 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy władz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym - Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm. oraz art. 16 ust. 1

2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - Dz.U. nr 10 poz. 49 ze zm./ skarga do Naczelnego Sdu Administracyjnego jest niedopuszczalna. SENTENCJA Naczelny Sd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie V SA 2649/96 ze skargi Czesława B. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 czerwca 1996 r. w przedmiocie odmowy nadania obywatelstwa polskiego, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1998 r. na posiedzeniu jawnym nastpujcej wtpliwoci prawnej przekazanej przez skład orzekajcy Naczelnego Sdu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 stycznia 1998 r. do wyjanienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sdu Administracyjnego na odmow nadania cudzoziemcowi przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej obywatelstwa polskiego? podjł nastpujc uchwał: UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 8 stycznia 1998 r. V SA 2649/96 Naczelny Sd Administracyjny w Warszawie wystpił o wyjanienie przez skład siedmiu sdziów Naczelnego Sdu Administracyjnego przedstawionej na wstpie wtpliwoci prawnej, jaka powstała w toku rozpoznawania sprawy ze skargi Czesława B. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 czerwca 1996 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nadania obywatelstwa polskiego. Wtpliwo prawna powstała na tle nastpujcego stanu faktycznego: Czesław B., nie majcy obywatelstwa polskiego, zamieszkały na Litwie, złoył w dniu 7 wrzenia 1994 r. w Konsulacie Rzeczypospolitej Polskiej w Wilnie podanie skierowane do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o nadanie obywatelstwa polskiego. Prezydent postanowieniem z dnia 18 czerwca 1996 r. odmówił Czesławowi B. nadania obywatelstwa polskiego. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 41 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy władz ustawodawcz i wykonawcz

3 Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm., cyt. dalej jako "Mała Konstytucja"/ oraz ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim /Dz.U. nr 10 poz. 49 ze zm., cyt. dalej jako "ustawa o obywatelstwie polskim"/ i nie zawiera uzasadnienia. Na postanowienie to Czesław B. wniósł skarg do Naczelnego Sdu Administracyjnego, podnoszc, e Prezydent nie podał powodów odmowy nadania mu obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu skargi Czesław B. ograniczył si do powołania art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnoci i wniósł o "odwołanie" zaskaronego postanowienia Prezydenta RP. W odpowiedzi na skarg Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm., cyt. dalej jako "ustawa o NSA"/ z powodu niedopuszczalnoci. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi podkrelono, e nadawanie obywatelstwa polskiego nie jest wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o NSA. Postanowienie Prezydenta RP o nadaniu obywatelstwa polskiego nie mieci si w adnej z form wykonywania administracji publicznej podlegajcych zaskareniu do sdu administracyjnego, wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, przy czym Prezydent RP nie jest organem administracji publicznej ani innym organem, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o NSA. W załczniku do protokołu rozprawy przed Naczelnym Sdem Administracyjnym w dniu 8 stycznia 1998 r. pełnomocnicy Prezydenta, rozwijajc argumentacj zawart w odpowiedzi na skarg, podnieli dodatkowo, e sprawa niniejsza nie dotyczy wykonywania administracji publicznej zarówno z przesłanek podmiotowych, jak i przedmiotowych. W Małej Konstytucji Prezydent RP został okrelony jako najwyszy przedstawiciel Pastwa Polskiego w stosunkach wewntrznych i midzynarodowych /art. 28 ust. 1/. Zdaniem pełnomocników oznacza to, e - co do zasady - czynnoci Prezydenta RP nie mog by kwalifikowane jako wykonywanie administracji publicznej. Czynnoci te s okrelane w Małej Konstytucji generalnym pojciem "aktów prawnych Prezydenta" /art. 46/; s to liczne czynnoci, które nie s wykonywaniem administracji publicznej, a znaczna ich cz jest wykonywana przez Prezydenta RP samodzielnie, bez

4 koniecznoci uzyskiwania kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Do takich włanie aktów prawnych, konstytucyjnie przypisanych wyłcznie Prezydentowi RP, naley nadawanie obywatelstwa polskiego /art. 41 w zwizku z art. 47 pkt 13 Małej Konstytucji/. Gdyby przyj, e akty te stanowi wykonywanie administracji publicznej, to - zdaniem pełnomocników Prezydenta RP - naleałoby rozway stosowanie sdowej kontroli do takich na przykład aktów, jak nadawanie orderów i odznacze oraz stosowanie prawa łaski. Rozumowanie takie prowadziłoby, zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, do sytuacji niemoliwych do zaakceptowania. Oznaczyłoby bowiem, e w sytuacjach, w których Konstytucja udziela Prezydentowi RP prawa do działania w imieniu Pastwa jako suwerena, osobie niezadowolonej z rozstrzygnicia przysługiwałoby prawo zaskarenia aktu Prezydenta RP do sdu, a sprawa ta byłaby przedmiotem całej procedury, łcznie z moliwoci stosowania rodków zabezpieczajcych, wyraania przez sd wicych ocen czy stosowania rodków przymusu. Pogld taki, zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, pozostawałby w racej sprzecznoci z art. 50 Małej Konstytucji, a obecnie z art. 145 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483, cyt. dalej jako "Konstytucja RP"/, prowadziłoby to bowiem do stosowania na podstawie ustawy zwykłej innych zasad kontroli legalnoci aktów Prezydenta RP, ni to wynika z Konstytucji. Na tej podstawie pełnomocnicy Prezydenta RP stwierdzili, e Prezydent nie jest organem administracji publicznej /art. 20 ust. 2 ustawy o NSA/, a wydawane przez niego na podstawie upowanienia konstytucyjnego akty prawne /obecnie akty urzdowe - art. 144 ust. 1 Konstytucji RP/ nie stanowi wykonywania administracji publicznej. Pełnomocnicy Prezydenta RP podnieli take, e akt prawny Prezydenta dotyczcy nadania obywatelstwa nie mieci si w granicach okrelonych treci art. 16 ustawy o NSA i akt ten nie jest decyzj administracyjn /art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA/, nie pochodzi bowiem od organu administracji, i na uzasadnienie tego pogldu powołali wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r. I SAB 54/93 /niepubl./. Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, aktu prawnego Prezydenta RP nie mona kwalifikowa jako postanowienia wydanego w postpowaniu administracyjnym /art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA/, gdy akt prawny Prezydenta RP w przedmiocie nadania obywatelstwa polskiego ma charakter zarzdzenia w rozumieniu art. 45 Małej Konstytucji i nie jest wydawany w postpowaniu administracyjnym. W ocenie

5 pełnomocników Prezydenta RP, nie jest take dopuszczalne kwalifikowanie aktu prawnego Prezydenta RP według art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, gdy nie jest to czynno z zakresu administracji publicznej, dotyczca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowizku wynikajcych z przepisów prawa. Przyjcie tego przepisu za podstaw rozstrzygnicia obligowałoby sd do orzekania w sposób okrelony w art. 23 i 25 ustawy o NSA, a w wypadku uwzgldnienia wniosku skarcego - do nadania mu obywatelstwa przez sd, co byłoby sprzeczne z rozwizaniem systemowym instytucji nadania obywatelstwa. Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP, bdcy przedmiotem skargi akt Prezydenta nie da si take zakwalifikowa do pozostałych punktów art. 16 ust. 1 ustawy o NSA i brak jest przepisu szczególnego, który poddawałby taki akt kontroli sdowej /art. 16 ust. 2 ustawy o NSA/. Pełnomocnicy Prezydenta RP podnieli ponadto, e gdyby ustawodawca miał na celu wprowadzenie innej ni wynikajca z art. 145 Konstytucji RP kontroli aktów urzdowych Prezydenta RP w sprawach indywidualnych, to niewtpliwie tre art. 79 ust. 1 Konstytucji /skarga konstytucyjna/ musiałaby równie obejmowa moliwo wniesienia skargi do sdu na indywidualne akty Prezydenta RP. Zwrócili take uwag, e poddanie aktu indywidualnego Prezydenta RP kontroli sdowej wymagałoby rozstrzygnicia trudnoci proceduralnych niemoliwych do rozwizania na tle obowizujcego stanu prawnego, a dotyczcych wydawania wytycznych co do stosowania prawa przez Prezydenta RP, egzekwowania orzeczenia czy procedury ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem pełnomocników Prezydenta RP nie moe stanowi podstawy prawnej skargi powołany w niej art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnoci z dnia 4 listopada 1950 r. /Dz.U nr 61 poz. 284; cyt. dalej jako "Europejska konwencja"/, gdy przepis ten w sposób nie budzcy wtpliwoci dotyczy wyłcznie prawa do rozstrzygnicia sdowego o prawach i obowizkach o charakterze cywilnym oraz oskarenia w sprawie karnej i nie dotyczy ochrony praw politycznych. Niezalenie od powyszego pełnomocnicy Prezydenta RP podnieli, e gdyby uzna, i w zwizku z odmow nadania obywatelstwa w trybie art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy o obywatelstwie polskim przysługuje skarga do sdu administracyjnego, to pojawiłby si problem odrzucenia skargi ze wzgldu na niezachowanie warunku okrelonego w art. 34 ustawy o NSA. Formułujc przytoczone na wstpie zagadnienie prawne, skład orzekajcy

6 stwierdził, e analiza historyczna zagadnienia dopuszczalnoci skargi na odmow nadania obywatelstwa polskiego wykazuje, i decyzja Rady Pastwa odmawiajca zezwolenia na zmian obywatelstwa nie podlegała zaskareniu do Naczelnego Sdu Administracyjnego /postanowienie z dnia 18 kwietnia 1985 r. III SA 404/85 - ONSA 1985 Nr 1 poz. 23/. W uzasadnieniu tego postanowienia zaakcentowano, e kodeksu postpowania administracyjnego nie stosuje si w postpowaniu przed organami władzy pastwowej, do których zaliczała si Rada Pastwa. Dopuszczalno kontroli sdowej zatem została uzaleniona od moliwoci stosowania kodeksu postpowania administracyjnego, który w art regulował dopuszczalno skargi i postpowanie przed NSA. Zdaniem składu orzekajcego, pogld ten nie jest aktualny, gdy zagadnienie dopuszczalnoci skargi reguluje ustawa o NSA, która w art. 16 i nast. nie ogranicza właciwoci Sdu wyłcznie do aktów wydanych na podstawie kodeksu postpowania administracyjnego. Skład orzekajcy podkrelił, e w pimiennictwie prawniczym utrzymuje si, i ustawa o obywatelstwie polskim przewiduje trzy podstawy uzyskania przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego: z mocy prawa, w drodze owiadczenia osoby uprawnionej i na podstawie aktu administracyjnego /J. Jagielski: Status prawny cudzoziemca w Polsce, Warszawa 1997/. Do tej ostatniej kategorii zalicza si nadanie obywatelstwa polskiego oraz uznanie za obywatela polskiego. Nadanie obywatelstwa polskiego naley obecnie do kompetencji Prezydenta RP, a ustawa o obywatelstwie polskim zawiera w tym zakresie zarówno przepisy natury procesowej, jak i materialnej, okrelajce warunki uzyskania obywatelstwa /art. 8 i art. 16/. Skład orzekajcy stwierdził, e nie jest moliwe podzielenie bez istotnych zastrzee pogldu wyraonego w odpowiedzi na skarg, e nadanie obywatelstwa nie jest decyzj administracyjn, gdy sprawa o nadanie obywatelstwa nie toczy si według konkretnych przepisów procesowych. Brak moliwoci stosowania kodeksu postpowania administracyjnego nie uniemoliwia prowadzenia postpowania, a wymaganie uzasadnienia decyzji odmownej lub umoliwienia stronie czynnego udziału w postpowaniu wynika ze standardów ochrony prawnej właciwych dla demokratycznego pastwa prawnego i z prawa obywatela do sprawiedliwej procedury.

7 Zdaniem składu orzekajcego, nie moe budzi wtpliwoci, e problematyka obywatelstwa naley do prawa administracyjnego, a nadanie obywatelstwa polskiego ma charakter sprawy administracyjnej. Takiego charakteru tej sprawy nie zmienia fakt, e organem kompetentnym do nadania obywatelstwa polskiego jest Prezydent RP. Z zasady trójpodziału władzy, wynikajcej z art. 1 Małej Konstytucji i z ustrojowej zasady demokratycznego pastwa prawnego, wynika prawo obywatela do sdu. Skład orzekajcy podzielił stanowisko wyraone w odpowiedzi na skarg, e art. 6 Europejskiej konwencji nie gwarantuje prawa do sdu w sprawach dotyczcych obywatelstwa, ale nie wyłcza to przyznania szerszej ochrony w prawie wewntrznym. Wymienione w art. 41 Małej Konstytucji uprawnienie Prezydenta RP do nadawania obywatelstwa polskiego nie wyłcza automatycznie kontroli sdu administracyjnego. Dla oceny dopuszczalnoci skargi na odmow nadania przez Prezydenta obywatelstwa polskiego kwesti zasadnicz jest stwierdzenie, czy akt nadania obywatelstwa jest wykonywaniem administracji publicznej. Spełnienie pozostałych kryteriów okrelajcych właciwo Naczelnego Sdu Administracyjnego nie powinno budzi wtpliwoci. Wymienienie w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA form wykonywania administracji publicznej, które podlegaj zaskareniu do sdu administracyjnego, nie ma - zdaniem składu orzekajcego - znaczenia w niniejszej sprawie, gdyby bowiem nawet przyj, e akt nadania obywatelstwa polskiego nie miał charakteru decyzji, to i tak mieciłby si w pojciu "innych aktów lub czynnoci", o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Skład orzekajcy jednak wyraził pogld, e akt nadania obywatelstwa polskiego ma charakter decyzji administracyjnej, albowiem rozstrzyga indywidualn spraw wszczt wnioskiem o nadanie obywatelstwa polskiego, który powinien by rozpoznany na podstawie przepisów natury procesowej i materialnej zawartych w ustawie o obywatelstwie polskim. Ograniczenie podmiotowe, o którym mowa w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o NSA, nie ma zastosowania w sprawie, gdy w art. 20 ust. 2 in fine wymienia si "(...) inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej". W doktrynie wyraony został pogld, e pojcie to obejmuje organy pastwowe spoza systemu ustrojowego administracji publicznej, jak np. Prezydent RP, organy wymiaru

8 sprawiedliwoci - prezesi sdów. Takie uregulowanie zapewnia jednostce prawo do sdu bez wzgldu na charakter organu rozstrzygajcego spraw i jego rang w strukturze aparatu pastwowego /B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postpowanie administracyjne, Warszawa 1996, str. 274/. Skład orzekajcy podkrelił, e akty nadania obywatelstwa nie zostały take wyranie wyłczone spod kontroli sdu w art. 19 i art. 20 ust. 3 ustawy o NSA. Podsumowujc, skład orzekajcy wyraził pogld, e o właciwoci Sdu zadecyduje znaczenie zwrotu jzykowego "wykonywanie administracji publicznej", które nie zostało zdefiniowane w ustawie o NSA. W ocenie składu orzekajcego nie ulega wtpliwoci, e akcent naley połoy na przedmiotow stron tego pojcia, gdy o tym, czy działalno organu pastwa ma charakter wykonywania administracji publicznej, nie rozstrzyga to, który organ wydał akt, ale przedmiot tego aktu. Skład orzekajcy podkrelił, e w art. 1 ustawy o NSA mowa jest o kontroli "wykonywania" administracji publicznej, a nie o kontroli administracji publicznej. Prezydent, nie bdcy organem administracji publicznej, moe wykonywa w okrelonym zakresie administracj publiczn, a wniosek taki wynika z art. 20 ust. 2 ustawy o NSA, albowiem zgodnie z tym przepisem inne organy mog by powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Zawarty w odpowiedzi na skarg pogld, i akt nadania obywatelstwa nie jest wykonywaniem administracji publicznej, jest - zdaniem składu orzekajcego - moliwy do zakwestionowania przez zaakcentowanie podobiestw dwóch instytucji: nadania obywatelstwa i uznania za obywatela. Decyzje w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego podlegaj zaskareniu do sdu. Wobec tego, e na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o NSA Prezydent RP moe załatwia sprawy z zakresu administracji publicznej, decyzja o nadaniu obywatelstwa znajduje si w tej samej grupie czynnoci wykonywanych w ramach administracji publicznej co akt uznania za obywatela. Pogld, e uznanie za obywatela jest spraw z zakresu administracji publicznej, a nadanie obywatelstwa nie jest spraw z zakresu administracji publicznej, jest - zdaniem składu orzekajcego - trudny do zaakceptowania. Naczelny Sd Administracyjny zwaył, co nastpuje: Regulacja prawna właciwoci Naczelnego Sdu Administracyjnego

9 przechodziła ewolucj od 1980 r., a istotne zmiany w zakresie jego właciwoci wprowadziła ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zakres właciwoci sdu administracyjnego okrelony jest w tej ustawie oraz w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 1 cytowanej ustawy o NSA sd administracyjny "sprawuje wymiar sprawiedliwoci przez sdow kontrol wykonywania administracji publicznej na zasadach okrelonych w niniejszej ustawie." Poddanie w tym przepisie kontroli sdu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, e cała działalno administracji publicznej została poddana kontroli sdu administracyjnego. Ograniczenie zakresu tej kontroli wprowadza zamieszczone w tym artykule ustawy zastrzeenie, i kontrola ta wykonywana jest na zasadach okrelonych w tej ustawie. Ustawa o Naczelnym Sdzie Administracyjnym wprowadza ograniczenia właciwoci sdu administracyjnego przez okrelenie: formy wykonywania administracji publicznej podlegajcej zaskareniu do sdu administracyjnego /art. 16 ust. 1/, podmiotów, których działanie podlega zaskareniu do sdu administracyjnego /art. 20 ust. 1 i 2/, enumeracji negatywnej, wyłczajcej rodzaje spraw spod właciwoci sdu administracyjnego /art. 19 i art. 20 ust. 3/, kryterium kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sd administracyjny - art. 21 /por. B. Adamiak, J. Borkowski: op. cit., str. 273/. Wyjanienie wtpliwoci prawnej przedstawionej przez skład orzekajcy wymaga ustalenia, czy Prezydent RP, wykonujc uprawnienia w przedmiocie nadawania obywatelstwa polskiego, działał jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA i czy załatwiał spraw z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 20 ust. 2 omawianej ustawy stanowi wany pod wzgldem podmiotowym wyznacznik zakresu właciwoci sdu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem "organami administracji publicznej w rozumieniu niniejszej ustawy s naczelne i centralne organy administracji pastwowej, terenowe organy administracji rzdowej, organy samorzdu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej." Zaskarony akt Prezydenta RP o odmowie nadania cudzoziemcowi

10 obywatelstwa polskiego został wydany dnia 18 czerwca 1996 r., to jest w czasie obowizywania Małej Konstytucji oraz przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji, zwanych dalej "Przepisami konstytucyjnymi z 1952 r. ", a przed wejciem w ycie Konstytucji RP. Ta wstpna uwaga jest niezbdna ze wzgldu na rónice, jakie zachodz pomidzy tymi dwoma konstytucyjnymi uregulowaniami w zakresie takich kwestii istotnych dla wykładni obowizujcego prawa w niniejszej sprawie, jak: rodzaje organów pastwowych (...) i ich podział na organy władzy i administracji pastwowej a (...) w Konstytucji RP pojcie organów władzy publicznej, władz publicznych; podział władz /art. 1 Małej Konstytucji a art. 10 ust. 1 Konstytucji RP/; prawo do sdu /odrbnie wyartykułowane w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w przeciwiestwie do wywodzonego poprzednio z ogólnej zasady demokratycznego pastwa prawnego wyraonej w art. 1 Przepisów konstytucyjnych z 1952 r./; konstytucjonalizacja kompetencji sdów administracyjnych /art. 184 Konstytucji RP/; bezporednie stosowanie przepisów Konstytucji /zasada wyraona wprost w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w przeciwiestwie do Przepisów konstytucyjnych z 1952 r./; miejsce i znaczenie umów midzynarodowych w systemie ródeł prawa /art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP a brak takich unormowa w Przepisach konstytucyjnych z 1952 r./. Wyjanienie przedstawionej wtpliwoci prawnej powinno by dokonane z uwzgldnieniem przepisów Małej Konstytucji i Przepisów konstytucyjnych z 1952 r. W art. 1 Małej Konstytucji Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został zaliczony, obok Rady Ministrów, do organów władzy wykonawczej. Nie oznacza to jednak, e tym samym został uznany przez Mał Konstytucj za jeden z organów administracji pastwowej. Zadania Prezydenta RP, jego funkcje ustrojowe zostały okrelone w art. 28 Małej Konstytucji. Przepis ten stanowił, e "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyszym przedstawicielem Pastwa Polskiego w stosunkach wewntrznych i midzynarodowych" oraz e "Prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i stoi na stray suwerennoci i bezpieczestwa Pastwa, nienaruszalnoci i niepodległoci jego terytorium oraz przestrzegania umów midzynarodowych". Przepis ten zatem wyznaczał rol ustrojow Prezydenta RP jako głowy pastwa. Te zasadnicze, ogólne

11 funkcje ustrojowe Prezydenta RP zostały rozwinite w przepisach art oraz art Małej Konstytucji, okrelajcych szczególne kompetencje składajce si na zakres ustrojowej roli Prezydenta RP jako głowy pastwa, wyposaonego w funkcje aktywnego arbitrau politycznego. Prezydent RP został usytuowany poza struktur organów zaliczanych w przepisach Małej Konstytucji do organów administracji pastwowej. Wynikało to nie tylko z wymienionych przepisów Małej Konstytucji okrelajcych zadania i kompetencje Prezydenta RP, lecz take z porównania tych przepisów z innymi przepisami Małej Konstytucji, okrelajcymi rol i kompetencje rzdu, w szczególnoci z art. 51, 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 55, art. 56 ust. 1 i 2. W treci tych przepisów pojcie organu administracji pastwowej zostało przeciwstawione Prezydentowi i odnosiło si do Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów. Naley zwróci uwag równie na art. 3 Przepisów konstytucyjnych z 1952 r., który utrzymywał podział organów Pastwa na organy władzy i administracji pastwowej. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zatem, bdc wprawdzie organem władzy wykonawczej, nie naleał w wietle przepisów Małej Konstytucji do organów administracji pastwowej. Tym samym nie był take naczelnym /centralnym/ organem administracji pastwowej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA, w przepisach tej ustawy bowiem nie ma samodzielnej, to jest tylko na jej uytek, definicji naczelnego /centralnego/ organu administracji pastwowej. Ustawa ta nie zawiera take w art. 59 odesłania do odpowiedniego stosowania w postpowaniu przed Naczelnym Sdem Administracyjnym przepisów kodeksu postpowania administracyjnego, dotyczcych rozumienia pojcia "naczelny /centralny/ organ administracji pastwowej". Naley przy tym zauway, e równie w rozumieniu tego kodeksu Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest naczelnym /centralnym/ organem administracji pastwowej /art. 5 par. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 18 pkt 1 Kpa/. Nie mona take uzna, e Prezydent RP, wydajc akt prawny w przedmiocie nadania obywatelstwa polskiego /art. 41 Małej Konstytucji/, działał jako inny organ pastwowy powołany z mocy prawa do załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej /art. 20 ust. 2 in fine ustawy o NSA/. Stosownie do przepisów art. 46 i art. 47 pkt 13 Małej Konstytucji akt prawny Prezydenta w przedmiocie nadania obywatelstwa polskiego, jako nie wymagajcy dla swojej wanoci kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów albo właciwego ministra,

12 naleał do całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnie Prezydenta RP, czyli do tzw. prerogatyw. Naley przy tym zaznaczy, e według art. 45 ust. 2 Małej Konstytucji ten rodzaj aktów prawnych Prezydenta RP miał konstytucyjn form zarzdzenia. Przepisy Małej Konstytucji nie zawierały adnych przesłanek, jakimi powinien kierowa si Prezydent RP przy rozpatrywaniu wniosku o nadanie obywatelstwa polskiego. Takie przesłanki s wprawdzie w art. 8 ustawy o obywatelstwie polskim, jednake brak jest w tej ustawie wskaza i wymaga formalnych, jakim akt ten powinien odpowiada. Przepis art. 18a tej ustawy, dodany przez ustaw z dnia 25 czerwca 1997 r. /Dz.U. nr 114 poz. 739/, upowanił Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do okrelenia w drodze rozporzdzenia szczegółowych zasad i trybu postpowania w sprawach o nadanie lub zmian obywatelstwa polskiego oraz wzorów zawiadcze i wniosków. Ten przepis wyranie wskazuje, e postpowanie w tych sprawach było i jest postpowaniem odrbnym, okrelanym przez samego Prezydenta RP, szczególnym w stosunku do kodeksu postpowania administracyjnego. Prezydent RP wic, wydajc akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Pastwa Polskiego, symbolizujc majestat Pastwa, jego suwerenno, w pełni uznaniow władz Pastwa w zakresie włczenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to poza sfer działalnoci administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o NSA. Tak wic akt nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta RP, o jakim była mowa w art. 41 Małej Konstytucji, nie dotyczył załatwienia sprawy zleconej z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 in fine ustawy o Naczelnym Sdzie Administracyjnym. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe s w niniejszej sprawie dalsze rozwaania zwizane w szczególnoci z przepisami art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA. Nie zachodzi za w tej sprawie sytuacja, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o NSA, gdy ustawa o obywatelstwie polskim nie przewiduje sdowej kontroli aktu Prezydenta RP w przedmiocie nadania cudzoziemcowi obywatelstwa polskiego. Przyjcie niezaskaralnoci do Sdu takiego aktu Prezydenta RP nie stanowi naruszenia przepisów art. 14 Midzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych /Dz.U nr 38 poz. 167/ ani art. 6 Europejskiej konwencji.

13 Sprawa nadania obywatelstwa cudzoziemcowi bowiem nie jest spraw dotyczc praw o charakterze cywilnym w rozumieniu tych przepisów. W literaturze przedmiotu przyjmuje si wprawdzie, e pojcie "praw i obowizków o charakterze cywilnym", uyte w art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji, moe odnosi si take do niektórych praw o charakterze publicznym, jednake wskazuje si zarazem, e pojcie to nie obejmuje swym zakresem spraw o charakterze typowo publicznoprawnym, jak np. podatki, przyznawanie wiz, prawa azylu /A. Kabat: Prawo do sdu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych /w:/ Podstawowe prawa jednostki i ich sdowa ochrona, pod red. L. Winiewskiego, Warszawa 1997, str /. Jest za niewtpliwe, e sprawa nadania obywatelstwa cudzoziemcowi ma taki włanie charakter. Jest to akt z zakresu suwerennych uprawnie kadego pastwa co do włczenia cudzoziemca do wspólnoty politycznej - wspólnoty obywatelskiej danego pastwa. Akt ten nie tworzy wprost praw ani obowizków cywilnych /administracyjnych/, gdy s one w tym wypadku wtórne wobec praw i pozycji w politycznej wspólnocie. Kreuje on now warto polityczn, uwalniajc człowieka od ogranicze ustawowo dotyczcych cudzoziemców. Nie ma takiego przepisu ani zalecenia w aktach prawa midzynarodowego, który przyznawałby cudzoziemcowi roszczenie prawne o uzyskanie obywatelstwa we wszelkich prawnych formach, trybach i w kadej sytuacji oraz zawierałby abstrakcyjny bezwzgldny nakaz "dostpu do sdu" w tych sprawach. Akt nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta RP jest aktem realizujcym suwerenne prawo Pastwa Polskiego co do włczenia cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, tj. do polskiej wspólnoty politycznej jako pełnoprawnego jej członka. Ratyfikowane dotychczas przez Polsk konwencje i pakty nie wkraczaj w ten obszar fundamentalnych praw politycznych. Z tych wzgldów niedopuszczalno drogi sdowej w tych sprawach nie stanowi naruszenia powołanych wyej przepisów prawa midzynarodowego. Jest natomiast rzecz suwerennego pastwa, czy, w jakim zakresie i w jakich sytuacjach w prawie wewntrznym dopuci take w tych sprawach skarg do sdu. Zaskaralnoci do sdu administracyjnego aktu odmowy nadania obywatelstwa nie mona take wyprowadzi z ogólnej zasady prawa do sdu, wynikajcej przede wszystkim z konstytucyjnej zasady demokratycznego pastwa prawnego /art. 1 Przepisów konstytucyjnych z 1952 r./, gdy

14 ograniczenie dostpu do sdu w sprawie o nadanie obywatelstwa polskiego nie było sprzeczne z t zasad. Ustawa o NSA, wprowadzajc generaln klauzul zaskaralnoci w zasadzie wszystkich aktów administracyjnych, zawiera w art. 1 ograniczenie zakresu kontroli, które - jak wynika z powołanych wyej argumentów - dotyczy aktów nadania obywatelstwa przez Prezydenta RP. Sdowej kontroli omawianych aktów nie moe uzasadnia równie argumentacja dotyczca właciwoci sdu administracyjnego w sprawach przyjmowania owiadcze dotyczcych obywatelstwa albo uznania za obywatela polskiego bd stwierdzenia posiadania i utraty obywatelstwa. W tych bowiem sprawach, według uregulowa ustawy o obywatelstwie polskim, wydawane s klasyczne decyzje administracyjne przez typowe organy administracji publicznej w trybie kodeksu postpowania administracyjnego. Właciwo zatem Naczelnego Sdu Administracyjnego w tych sprawach znajduje wprost podstawy w przepisach art. 1, 16 ust. 1, art. 17 i art. 20 ustawy o NSA. Odnosi si to równie do sytuacji okrelonej w art. 16 ust. 3 ustawy o obywatelstwie, kiedy Prezydent RP upowani Ministra Spraw Zagranicznych do udzielania zezwole na zmian obywatelstwa polskiego okrelonym osobom, jak równie wyrazi zgod na przekazanie przez Ministra Spraw Zagranicznych decyzji w tych sprawach kierownikom niektórych urzdów. W tym miejscu naley podkreli, e na niedopuszczalno skargi do NSA na akty Prezydenta RP zwrócono ju uwag zarówno w pimiennictwie /J. Jagielski: Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998, str. 95/, jak i w dotychczasowym orzecznictwie NSA /wyrok z dnia 22 wrzenia 1994 r. II SA 695, 696, /94 z aprobujcymi zasadniczo głosami P. Sarneckiego i Z. Cielaka w czci dotyczcej dopuszczalnoci skargi na akty Prezydenta RP. Z powyszych wzgldów uzasadnione jest udzielenie nastpujcej odpowiedzi na przedstawion przez skład orzekajcy wtpliwo prawn: Na zarzdzenie /postanowienie/ Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie nadania obywatelstwa polskiego /art. 41 i 45 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy władz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o

15 samorzdzie terytorialnym - Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm. - oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim - Dz.U. nr 10 poz. 49 ze zm./ skarga do Naczelnego Sdu Administracyjnego jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Naczelny Sd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjł uchwał jak w sentencji. Powrót do listy Source: