SPECJALNE POSIEDZENIE KOLEGIUM NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI POWICONE SYTUACJI PRAWNEJ PODMIOTÓW PODLEGAJCYCH KONTROLI NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI

Transkrypt

1 SPECJALNE POSIEDZENIE KOLEGIUM NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI POWICONE SYTUACJI PRAWNEJ PODMIOTÓW PODLEGAJCYCH KONTROLI NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI Witam Pastwa na kolejnym seminaryjnym Kolegium Najwyszej Izby Kontroli. Głównym tematem naszej dyskusji bdzie zakres podmiotowy kontroli Najwyszej Izby Kontroli, wynikajcy z Konstytucji RP i ustawy o NIK. Artykuł 203 Konstytucji bdzie punktem odniesienia i wyznaczy podstawowy zakres seminaryjnych wypowiedzi. Problemy, którym powicone jest seminaryjne Kolegium rzutuj niewtpliwie na przyszło kontroli pastwowej. Podstawowy dylemat, nie tylko zreszt teoretyczny, dotyczy uprawnie kontrolnych Izby wobec sfery gospodarczej, pozostajcej tymczasowo lub na stałe własnoci pastwa. W tym włanie obszarze Izba napotyka trudnoci, które niekiedy staj si przedmiotem gorszcych sporów, toczcych si w wietle kamer telewizyjnych. Odnosimy wraenie, e szefowie niektórych jednostek organizacyjnych stosuj własn interpretacj postanowie Konstytucji RP i ustawy o NIK. Zgodnie z tymi postanowieniami: NIK moe kontrolowa podmiot gospodarczy w zakresie, w jakim wykorzystuje on majtek lub rodki pastwowe. Rozumiane jest to niekiedy w ten sposób, e procent udziału pastwa w majtku kontrolowanej jednostki pozostaje w bezporednim zwizku z zakresem uprawnie kontrolnych NIK. Wynikałoby z tego, e Izba ma tym szersze uprawnienia kontrolne w stosunku do jednostek gospodarczych, im wyszy jest udział w nich majtku pastwowego. Najwysza Izba Kontroli stoi na stanowisku, e nie mona kontrolowa legalnoci i gospodarnoci działania tych jednostek, w których analizuje si dokładnie 15 lub 20% rachunków czy umów. Alternatyw dla pełni uprawnie kontrolnych NIK moe by

2 teoretycznie jedynie wykluczenie kontrolowania przez Izb podmiotów, w których pastwo ma udział mniejszociowy. Gdyby przyj takie załoenie, to w konsekwencji Izba zostałaby pozbawiona moliwoci realizowania swoich konstytucyjnych obowizków. O kłopotach, jakie maj inspektorzy Najwyszej Izby Kontroli, podejmujc niektóre kontrole, poinformuje Pastwa bliej w toku dyskusji dyrektor Departamentu Prawno- Organizacyjnego NIK Bogdan Skwarka. Sdz jednak, e te jednostkowe sprawy nie zdominuj dzisiejszej dyskusji. Mam nadziej, e bdzie moliwa wymiana pogldów na podstawowe problemy zwizane z podmiotowym zakresem kontroli Izby. Jednoczenie informuj Pastwa, e w pewnym sensie kontynuacj dzisiejszego posiedzenia bdzie Kolegium seminaryjne na temat kryteriów kontroli interpretacji poj legalnoci, gospodarnoci, celowoci i rzetelnoci. Na dzisiejsze seminarium jako wprowadzenie do dyskusji wystpienia przygotowali: prof. zw. dr hab. Wojciech Jan Katner, prof. zw. dr hab. Cezary Kosikowski, prof. nadzw. dr hab. Małgorzata Stahl oraz prof. dr hab. Piotr Winczorek. Prezes Najwyszej Izby Kontroli Mirosław Sekuła

3 prof. dr hab. Piotr Winczorek OPINIA W SPRAWIE INTERPRETACJI ART. 203 KONSTYTUCJI RP Z 2 KWIETNIA 1997 R. W ZWIZKU Z ART. 2 USTAWY Z 23 GRUDNIA 1994 R. (ZE ZMIANAMI) O NAJWYSZEJ IZBIE KONTROLI 1. W niniejszej opinii odnios si przede wszystkim do kwestii zawartych w pkt II i III załcznika do umowy z maja 2002 r. Problemy, jakich dotyczy pkt I tego załcznika, a zatem pytanie o interpretacj poj: pastwowa osoba prawna, inne pastwowe jednostki organizacyjne, inna jednostka organizacyjna, podmiot gospodarczy, zmuszony jestem potraktowa dosy ogólnie i, najprawdopodobniej, w sposób niewystarczajcy. S to bowiem pojcia wchodzce w zakres dyscyplin prawa i wiedzy prawniczej, którymi si nie zajmuj prawa cywilnego i handlowego, prawa administracyjnego i gospodarczego. Dlatego te, poza mniej lub bardziej wiernym przytoczeniem pogldów specjalistów tych dyscyplin, niewiele mog wnie od siebie. 2. Materia, której dotyczy niniejsza opinia jest bez wtpienia skomplikowana i wie si z koniecznoci uwzgldnienia i koordynacji stanowisk zajmowanych w interesujcym nas wzgldzie przez kilka (patrz wyej) dyscyplin nauk prawnych. Jednake punktem wyjcia dalszych na ten temat rozwaa powinno by ustalenie konstytucyjnego układu odniesienia. Problem przedmiotowych i podmiotowych granic kontroli NIK naley rozwaa w wietle co najmniej dwóch ustrojowych zasad konstytucyjnych dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji) i wolnoci działalnoci gospodarczej (art. 22). Dobro wspólne moe mie rozmaity charakter (do jego składników Trybunał Konstytucyjny zalicza np. dobro wymiaru sprawiedliwoci, polegajce na ukształtowaniu społecznego obrazu instytucji wymiaru sprawiedliwoci jako bezstronnych). W tym miejscu podkreli trzeba, e nie istniej powody dla ograniczania oddziaływania zasady dobra wspólnego jedynie w odniesieniu do bezporednich przedsiwzi pastwa. Zasada ta jest znacznie pojemniejsza i odnosi si take do samorzdu terytorialnego czy te działalnoci podmiotów niepublicznych. Generalnie rzecz biorc, chodzi tutaj o wszystkie formy

4 2 działalnoci, słuce zaspokajaniu ponadjednostkowych interesów obywateli, podejmowanej w sferze publicznej. W tym kontekcie naley postrzega te rol NIK jako instytucji powołanej do badania, czy podmioty uczestniczce w realizacji interesów ponadjednostkowych w istocie interesy te urzeczywistniaj. Naley jednoczenie pamita o tym, e tak jak kada z zasad wyraonych w ustawie zasadniczej, take zasada dobra wspólnego nie ma charakteru absolutnego i moe podlega ograniczeniom. W rozwaanym przypadku tego rodzaju ograniczenia mona wywodzi przede wszystkim z zasady wolnoci gospodarczej. Realizacja dobra wspólnego, jakie stanowi właciwe wykorzystanie funduszy publicznych oraz sprawne działanie aparatu pastwa, nie moe doprowadza do zanegowania swobody działalnoci gospodarczej obywateli czy te nadmiernego jej ograniczania. W sytuacji konfliktu midzy interesami grupowymi (publicznymi) a prywatnymi kierunek interpretacji art. 203 Konstytucji oraz art. 2 ustawy o NIK powinien by okrelany poprzez odwołanie si do zasady proporcjonalnoci wyraonej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Mimo e zasada proporcjonalnoci jest adresowana głównie do ustawodawcy, niedopuszczalna jest taka interpretacja tekstu aktu normatywnego, która bdzie prowadziła do jego niezgodnoci z t zasad. Zasada dobra wspólnego moe by wic uwzgldniana w takim zakresie, aby ograniczenia wolnoci gospodarczej, które bd z tego wynika, nie prowadziły do naruszenia istoty tej wolnoci, a były konieczne w demokratycznym pastwie dla jego bezpieczestwa, porzdku publicznego, ochrony rodowiska, zdrowia i moralnoci publicznej albo wolnoci i praw innych osób. W rozwaanym kontekcie najistotniejsze wydaj si by dwie pierwsze przesłanki ograniczenia, tj. bezpieczestwo pastwa oraz porzdek publiczny. Sytuacja, w której poza kontrol pastwa znajdzie si wykorzystanie funduszy przez nie gromadzonych moe godzi w te wartoci. Jednoczenie, zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolnoci gospodarczej jest moliwe tylko ze wzgldu na wany interes publiczny. Konieczno denia do realizacji dobra wspólnego spełnia ten warunek. Naley w tym miejscu podkreli, e powysze rozwaania nie mog zastpi regulacji ustawowej, ale powinny by rozumiane jako majce wyłcznie walor wskazówek interpretacyjnych zmierzajcych do usunicia ewentualnych niejasnoci kryjcych si w regulacjach konstytucyjnych i ustawowych. 3. Brakuje przesłanek uzasadniajcych konieczno szczególnego rozumienia poj pastwowa osoba prawna oraz inna pastwowa jednostka organizacyjna, innego na gruncie prawa konstytucyjnego ni na gruncie pozostałych działów prawa. Tre tych poj

5 3 została ustalona przed wejciem w ycie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Pojcia te, jako zastane, zostały wic jedynie przejte przez ustawodawc konstytucyjnego. Podstawowy problem stanowi tutaj sposób odróniania osób prawnych pastwowych od niepastwowych osób prawnych i jednostek organizacyjnych. Rozstrzygnicie tego problemu wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy osoba prawna, w której Skarb Pastwa nie ma wyłcznych udziałów moe by na gruncie Konstytucji i ustawy o NIK rozumiana jako pastwowa osoba prawna? Pojcie pastwowej osoby prawnej nie jest definiowane ustawowo, a jego tre naley rekonstruowa na podstawie przepisu art Kodeksu cywilnego. Zgodnie jednak z dominujcym pogldem doktryny prawa cywilnego 1, okrelenie pastwowa osoba prawna odnosi si do takich osób prawnych, które pozostaj w ekonomicznym zwizku wyłcznie z pastwem, a wic bd korzystaj wyłcznie z mienia pastwowego, bd w których wyłczne udziały posiada Skarb Pastwa. Z zakresu pojcia pastwowa osoba prawna wykluczone zostaj zatem takie podmioty, w których Skarb Pastwa nie jest wyłcznym udziałowcem oraz takie, które nie korzystaj wyłcznie z mienia pastwowego. Zdaniem komentatorów, tego rodzaju pogld współbrzmi ze stanowiskiem wyraonym przez Sd Najwyszy w uchwale z 10 stycznia 1992 r. 2, w której stwierdza si, e wyodrbnienie w obrocie cywilnoprawnym pastwowych osób prawnych, jako szczególnie uprzywilejowanych jednostek gospodarki uspołecznionej, ju nie istnieje, a pojcie to zachowano w aktualnym ustawodawstwie przede wszystkim jako okrelenie podmiotów własnoci pastwowej, zrównujc je w zasadzie z innymi podmiotami obrotu. Argumentacja SN oraz doktryny prawa cywilnego zmierzaj w stron poszerzenia ochrony wolnoci gospodarowania, a wic do usunicia bardziej korzystnego traktowania podmiotów pastwowych. Czy jednak istotnie porzuci trzeba pogld, i zakres udziału mienia pastwa w majtku danej osoby prawnej nie pozostaje w zwizku z jej statusem jako pastwowej osoby prawnej? Mam co do tego wtpliwoci, lecz jako niecywilista wahałbym si stawia tu jakie stanowcze tezy. Nie naley jednak zapomina o koniecznoci ochrony dobra wspólnego (publicznego) zwizanego ze sposobem wykorzystania rodków pastwowych. W sytuacji drastycznego ograniczenia kontroli wypływu rodków ze Skarbu Pastwa, przekształcenia własnociowe mog prowadzi do naruszenia zasady dobra wspólnego. Przy tym, paradoksalnie, 1 2 Por. m.in.: K. Pietrzykowski, S. Dmowski, S. Rudnicki, autorzy Komentarza do ustawy o NIK (Wyd. Sejmowe 2000), J. Jagielski i M. Cherka. III CZP 140/91, OSNC 1992/6/109.

6 4 interpretacja przepisu art ust. 1 jako wykluczajcego moliwo uznania za pastwowe osoby prawne podmiotów o mieszanym kapitale prowadzi do ich nieuzasadnionego faktycznego (ekonomicznego) uprzywilejowania wobec podmiotów o kapitale czysto prywatnym. Przedsibiorca mogcy korzysta oprócz swoich własnych zasobów take z kapitału pastwowego moe zwykle liczy na zwikszenie moliwoci prowadzenia korzystnych interesów. Naley te równie zwróci uwag na moliwo tworzenia przez podmioty z udziałem Skarbu Pastwa kolejnych podobnych podmiotów. Tego rodzaju twory wedle dominujcej doktryny s równie traktowane jako niepastwowe osoby prawne. Trzeba podkreli, e za pastwow osob prawn nie mog by uznane podmioty, które korzystaj (take wyłcznie) ze rodków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. W ten sposób nastpuje rozszerzanie zakresu podmiotów wyłczanych z zakresu pojcia pastwowa osoba prawna, a zatem niepodlegajcych kontroli NIK na mocy art. 203 ust. 1 Konstytucji i art. 2 ust. 1 ustawy o NIK, z czym wie si ograniczanie zakresu moliwej (ju tylko fakultatywnej) kontroli oraz zawenie kryteriów, ze wzgldu na które jest ona prowadzona. Na tle rozumienia art. 203 Konstytucji i art. 2 ustawy o NIK pojawiła si w literaturze 3 kwestia osób prawnych prawa publicznego czy te publicznych osób prawnych, odrónianych od osób prawnych prawa prywatnego. De lege ferenda przywrócenie tych instytucji polskiemu prawu warte jest rozwaenia, lecz de lege fundamentale lata brak wyranych podstaw do ich wyrónienia. Konstytucja posługuje si pojciem osobowo prawna (por. art. 165 ust. 1), lecz w rozumieniu prywatnoprawnym (cywilistycznym). W powszechnym uyciu s natomiast pojcia władza publiczna (por. np. art. 16), organy władzy publicznej (np. art. 7), a take zaufanie publiczne (art. 17 ust. 1), interes publiczny (art. 17 ust. 2), cele publiczne (art. 21 ust. 2). Nie łczy si ich jednak bezporednio z pojciem osoba prawna. W doktrynie spotyka si take propozycj wyodrbnienia trzeciego typu podmiotów, które nie stanowi ani pastwowych osób prawnych w pełnym znaczeniu tego słowa, ani te nie s uznawane za podmioty prywatne 4. Nie ustosunkowujc si do trafnoci takiej propozycji sdz, e de lege ferenda wskazane byłoby zrównanie tego rodzaju podmiotów (gdyby istotnie były wyrónione) z podmiotami wyliczonymi w art. 203 ust. 1, a przynajmniej ust. 2. W przeciwnym wypadku kontrola Izby byłaby wobec nich fakultatywna oraz ograniczona do legalnoci i gospodarnoci, podczas gdy wykorzystanie rodków tego samego 3 4 Por. m.in. M. Kulesza, R. Tupin. Por. M. Kulesza.

7 5 rodzaju przez organy administracji rzdowej podlega kontroli take co do rzetelnoci i celowoci. Nie wida powodów, dla których gorsze wykorzystanie tych rodków przez niepastwowe podmioty publiczne miałoby spotka si z łagodniejszym traktowaniem ni w przypadku podmiotów pastwowych. Podejcie takie wydaje si by zgodne take z doktryn grosza publicznego. Skoro ustawodawca zdecydował si obj zakresem kontroli NIK take samorzd terytorialny, naley domniemywa, e podmioty niepastwowe inne ni ten samorzd równie powinny by objte takim samym reimem. Obawiam si jednak, e obecna ustawa o NIK nie daje moliwoci przeprowadzenia interpretacji tego rodzaju. Brak rozrónienia pastwowych osób prawnych oraz niepastwowych osób prawnych prawa publicznego (albo objcia obydwu tych poj szerszym okreleniem) uniemoliwia prowadzenie kontroli na podstawie kryteriów rzetelnoci oraz celowoci. Jedyn moliwo objcia tych podmiotów kontrol NIK stwarza art. 203 ust. 3 Konstytucji i art. 2 ust. 3 ustawy, ze wszystkimi wynikajcymi z tego faktu konsekwencjami 4. Uwagi dotyczce braku szczególnego rozumienia, na gruncie Konstytucji, pojcia pastwowa osoba prawna maj zastosowanie take do okrele: inne pastwowe jednostki organizacyjne z art. 203 ust. 1 Konstytucji i art. 2 ust. 1 ustawy o NIK oraz inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze wymienione odpowiednio w art. 203 ust. 3 oraz art.2 ust. 3. Pierwsze z wymienionych poj naley rozumie jako dopełniajce podział wyraony w art. 2 ust. 1. Kryterium odrónienia wydaje si tutaj by brak osobowoci prawnej, przy jednoczesnym wykonywaniu zada na przykład z zakresu administracji publicznej. Istotne znaczenie ma tutaj kryterium pastwowoci, które nie pozwala na ewentualne zaliczenie do tej grupy niepastwowych osób prawa publicznego. Gdy chodzi o okrelenie inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze, trzeba pamita o tym, e zwrot ten nie moe by analizowany w oderwaniu od brzmienia pozostałej czci przepisu art. 203 ust. 3 Konstytucji. W zwizku z tym dla ustalenia ostatecznej listy podmiotów, które mog podlega kontroli NIK, konieczne jest dokonanie jego całociowej wykładni. Najistotniejsze znaczenie dla dopuszczalnoci kontrolowania przez NIK podmiotów wymienionych w art. 203 ust. 3 Konstytucji ma nie tyle forma organizacyjna, lecz to, czy wykorzystuj one rodki pastwowe bd komunalne, a take to, czy dany podmiot stanowi w całoci lub czci własno niepubliczn. Gdy chodzi zatem o problem znaczenia poj inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze (przedsibiorcy), wydaje si, e ustawodawca starał si uwzgldni w art. 203 ust. 3 Konstytucji oraz art. 2 ust. 3 ustawy o NIK moliwie szeroki zakres

8 6 podmiotów. Wystarczajce wydaje si załoenie, e art. 2 ust. 3 obejmuje wszystkie podmioty, które nie zostały wymienione w ust. 1, 2 i 4. W tym wietle nie wydaje si by konieczne prowadzenie rozwaa dotyczcych dokładnego znaczenia pojcia podmiot gospodarczy (przedsibiorca), a w szczególnoci dokonywanie wykładni art. 2 ustawy Prawo działalnoci gospodarczej. Artykuł 2 ust. 3 ustawy o NIK obejmuje bowiem wszelkiego rodzaju podmioty, niezalenie od tego, czy mieszcz si w definicji przedsibiorcy, czy te nie. Do takiego wniosku musi oczywicie prowadzi take zestawienie treci tego przepisu z zasad wyraon w art. 1 Konstytucji RP. Brakuje argumentów, które uzasadniałyby wyłczenie spod kontroli ze wzgldu na potrzeb ochrony zasady wolnoci gospodarczej jakiej szczególnej grupy tych podmiotów. W tej kategorii, jak to ju zostało powiedziane, mieszcz si zatem take niepastwowe i niekomunalne osoby prawne. Na tym tle (i wobec treci ust. 3 pkt 6) niepotrzebne wydaje si umieszczenie w art. 2 przez ustawodawc ust. 4. Podmioty niewymienione w ust. 1 i 2, a wykonujce zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, mieszcz si w zakresie pojcia inne jednostki 5. W konkluzji tej czci wywodów stwierdzi wypada, e przyjte przez doktryn i orzecznictwo rozumienie terminu pastwowa osoba prawna jest na tyle wskie, i wyklucza moliwo prowadzenia przez NIK kontroli (w zakresie i wedle kryteriów, które maj zastosowanie wobec tego typu osób) bardzo licznej i prawdopodobnie wzrastajcej liczby podmiotów działajcych z wykorzystaniem majtku lub rodków publicznych. W ten sposób ograniczeniu ulega kontrola nad sposobem posługiwania si przez nie groszem publicznym, co moe by szkodliwe z punktu widzenia ochrony dobra wspólnego. 5. Kwestia zakresu kontroli NIK w spółkach o mieszanym, publiczno-prywatnym kapitale wymaga dokonania pogłbionej wykładni art. 203 ust. 3 Konstytucji i art. 2 ust. 3 ustawy o NIK. Pojawiaj si tutaj nastpujce zagadnienia: - co oznacza zwrot inna jednostka organizacyjna lub podmiot gospodarczy, które zostało przeanalizowane wyej; - jak naley rozumie zwrot majtek lub rodki pastwowe lub komunalne ; - jak powinno by interpretowane okrelenie w zakresie w jakim wykorzystuj. Gdy chodzi o pierwszy z wymienionych problemów, dopuszczalno kontroli NIK nad sfer niepubliczn jest w literaturze wizana z doktryn grosza publicznego 6. Wskazuje si na konieczno objcia kontrol pastwow sposobu wykorzystania rodków, które maj 5 6 Por. J. Jagielski i M. Cherka. Por. np. Komentarz do ustawy o NIK i przywołana tam literatura.

9 7 by uyte do realizacji celów publicznych i które pochodz od pastwa oraz ze ródeł społecznych (publicznych, niepastwowych). Koresponduje to z wyej przedstawionym rozumieniem działalnoci NIK jako organu stojcego na stray zasady dobra wspólnego. W tym wietle naley te interpretowa zwrot majtek lub rodki pastwowe lub komunalne uyte w Konstytucji i ustawie o NIK. Zwrot majtek lub rodki 7 obejmuje własno i inne prawa majtkowe oraz wszystkie prawa, które zakresem pojcia majtek nie s objte, przede wszystkim wszelkiego rodzaju prawa niemajtkowe, a take faktyczne korzystanie z rzeczy i urzdze nalecych do pastwa lub samorzdu terytorialnego. Uywajc zwrotu majtek lub rodki ustawodawca bardzo szeroko zatem potraktował zakres stosowania art. 2 ust. 3 ustawy o NIK. Trudno jest w zasadzie wskaza jakikolwiek obiekt lub prawo, które nie mieciłyby si w granicach tego pojcia. Zwrot pastwowe lub komunalne, wbrew pozorom, nie jest zupełnie jasny. Artykuł 2 ust. 3 ustawy o NIK zawiera przykładowe wyliczenie (pkt 5 i 5a) podmiotów, które mog by kontrolowane przez NIK, gdzie wymienione s midzy innymi podmioty korzystajce z gwarancji i porcze Skarbu Pastwa zgodnie z ustaw z 8 maja 1997 r. o porczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Pastwa oraz niektóre osoby prawne, które udzielaj lub korzystaj z pomocy podlegajcej przepisom ustawy z 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalnoci i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsibiorców. W pierwszym wypadku chodzi o podmioty, które udzielaj na podstawie osobnych przepisów gwarancji lub porcze. S to spółki prawa handlowego oraz spółdzielnie, w których Skarb Pastwa ma wikszo udziałów, fundacje w których fundatorem jest Skarb Pastwa, a take osoby prawne utworzone przez wymienione podmioty, w których Skarb Pastwa lub te podmioty maj wikszo udziałów oraz fundacje, w których fundatorem s wymienione podmioty (art. 2 ustawy o porczeniach i gwarancjach...). W drugim wypadku zakres podmiotów wiadczcych pomoc oraz j otrzymujcych nie jest precyzyjnie okrelony, mowa jest jedynie ogólnie o pomocy publicznej dla przedsibiorców. Nie ma tutaj zatem mowy o rodkach wyłcznie o charakterze pastwowym bd samorzdowym. Gwarancje, porczenia bd pomoc mog by udzielone przez wymienione wyej podmioty take ze rodków pochodzcych z działalnoci gospodarczej, pozostajcej bez zwizku z zaangaowaniem w nie rodków pastwowych. Podobnie w ustawie o pomocy publicznej mowa jest o rodkach publicznych, a nie pastwowych, co prowadzi do wniosku, e w zakres zwrotu majtek lub rodki pastwowe 7 Por. J. Jagielski i M. Cherka.

10 8 lub komunalne wchodzi take inny majtek publiczny lub rodki publiczne. Jak zatem si zdaje, naleałoby, wbrew wykładni czysto jzykowej, rozumie okrelenie majtek lub rodki pastwowe lub komunalne przynajmniej jako rodki pastwowe, komunalne albo pochodzce od podmiotów niepastwowych i niekomunalnych wymienionych w ustawach o porczeniach i gwarancjach oraz o warunkach dopuszczalnoci i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsibiorców. Pytanie jednak: czy brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy o NIK w czci po słowach w szczególnoci jest zgodne z art. 203 ust. 3 Konstytucji, gdzie jest równie mowa jedynie o majtku lub rodkach pastwowych lub komunalnych. Sdz, e tre art. 2 ust. 3 ustawy albo wykracza poza zakres regulacji konstytucyjnej, albo regulacj konstytucyjn naleałoby rozumie nie w sposób literalny, lecz rozszerzajcy, co moe by ju dyskusyjne. Pojawia si tutaj take inna wtpliwo, dotyczca moliwoci uznania działalnoci podmiotów o mieszanym kapitale za korzystanie z majtku lub rodków pastwowych lub komunalnych. Z chwil utworzenia tego rodzaju podmiotu (spółki) rodki pastwowe bd komunalne staj si jej mieniem, w zwizku z czym nie mona mówi o korzystaniu z majtku lub rodków pastwowych lub komunalnych, a jedynie z własnego majtku i rodków tego podmiotu. Jak zauwaa na gruncie poprzedniego brzmienia ustawy o NIK W. Katner, cho istotnie nie mona mówi tutaj o majtku i rodkach pastwowych i komunalnych, to utrzymuje si jednak wi o charakterze ekonomicznym, która jest odzwierciedlana liczb udziałów pastwa lub podmiotów komunalnych. Taka interpretacja wydaje si by trafna take w odniesieniu do nowego stanu prawnego, zwłaszcza jeli wzi pod uwag wymóg realizacji konstytucyjnej zasady dobra wspólnego. Przyjcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem, e przekształcenie pastwowej osoby prawnej w podmiot o charakterze mieszanym jest wystarczajcym warunkiem zniesienia niezalenej kontroli korzystania z majtku pastwowego bd komunalnego, co stanowi oczywiste pole do naduy. Kontrola włacicielska sprawowana przez właciwego ministra mogłaby okaza si tutaj niewystarczajca. Gdy chodzi o trzeci z wymienionych wyej kwestii ( w zakresie w jakim wykorzystuj ), istniej dwie moliwoci interpretacji. Mona rozumie przepisy art. 203 ust. 3 Konstytucji oraz art. 2 ust. 3 ustawy o NIK jako okrelajce zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe warunki dopuszczalnoci kontroli albo jako definiujce jedynie warunki podmiotowe.

11 9 Pierwszy sposób rozumienia oznaczałby, e podmioty okrelone w art. 203 ust. 3 Konstytucji i art. 2 ust. 3 ustawy o NIK mog podlega kontroli NIK jedynie w takim zakresie, w jakim prowadz działalno z udziałem majtku lub rodków pastwowych lub komunalnych. Inaczej mówic, moliwo kontroli tych podmiotów ograniczałaby si jedynie do czci ich działalnoci tej mianowicie, w której wykorzystane s przez ni ten majtek lub rodki. Drugi kierunek interpretacji tych przepisów ma natomiast prowadzi do wniosku, e istnieje moliwo kontroli całoci działalnoci wszystkich podmiotów niewymienionych w art. 203 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o NIK, o ile wykorzystuj one tego rodzaju majtek i rodki, przy jednoczesnym ograniczeniu zakresu stosowania ustawowych kryteriów kontroli. Oczywicie, interpretacja tego przepisu musi by skoordynowana z wykładni art. 203 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Gdyby bowiem uzna hipotetycznie (patrz uwagi wyej), e podmioty o mieszanym, pastwowo-prywatnym kapitale z wikszociowym udziałem pastwa s pastwowymi osobami prawnymi, wówczas przepisy art. 203 ust. 3 Konstytucji i art. 2 ust. 3 ustawy o NIK (i dotyczca ich wykładnia) obejmowałyby wyłcznie podmioty o mniejszociowym udziale pastwa oraz podmioty prywatne. W doktrynie reprezentowany jest głównie pierwszy z wymienionych pogldów 8. Przemawia za nim przede wszystkim uycie przez ustawodawc okrelenia w zakresie. Koresponduje ono z uyciem tego zwrotu w art. 3 ustawy, gdzie okrelany jest przedmiotowy zakres kontroli NIK. Tego rodzaju wykładnia musi jednak prowadzi do wtpliwoci natury praktycznej, polegajcych na tym, e nie jest moliwe dokonanie oceny gospodarnoci i legalnoci wykorzystania majtku lub rodków pastwowych i komunalnych przez dany podmiot, o ile kontrolerowi nie jest znana cało działalnoci tego podmiotu. Trzeba mie tutaj na wzgldzie tzw. zasad uniwersalnoci kontroli NIK 9, a wic uprawnienie Izby do objcia zakresem kontroli włanie całoci działalnoci kontrolowanego podmiotu. Jak zauwaa K. Pawłowicz, w sytuacji, w której rozumie si art. 2 ust. 3 ustawy jako ograniczajcy moliwoci podejmowania działa kontrolnych, konflikt z zasad uniwersalnoci jest nieunikniony. Wobec tych wtpliwoci wydaje si, e bardziej zasadna jest interpretacja polegajca na rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy jako okrelajcego podmiotowe przesłanki kontroli przy jednoczesnym ograniczeniu stosowania jej kryteriów. 8 9 Por. J. Jagielski i M. Cherka, K. Pawłowicz. Por. L. Garlicki.

12 10 W konkluzji naley zatem uzna, e art. 203 ust. 3 dopuszcza kontrol wszystkich podmiotów niewymienionych w art. 203 ust. 1 i 2, które korzystaj z mienia lub rodków pastwowych lub komunalnych, natomiast nie okrela przedmiotu tej kontroli. Kontroli bdzie wic podlega cało działalnoci kontrolowanego podmiotu. Oznacza to przede wszystkim moliwo dostpu do wszelkiego rodzaju informacji dotyczcych działalnoci danego podmiotu, take w tym zakresie, który bezporednio nie wie si z wykorzystaniem majtku i rodków pastwowych. Bezporednie zastosowanie ma tutaj zwłaszcza art. 29 ustawy o NIK. Jednoczenie trzeba wzi pod uwag konieczno uwzgldnienia interesów kontrolowanego podmiotu chronionych przez art. 22 Konstytucji RP. Powinno to, jak si wydaje, przyj dwojak posta. Po pierwsze, niezbdne jest rozrónienie przedmiotowego zakresu kontroli i zakresu stosowalnoci kryteriów kontroli. Trzeba wic wzi pod uwag, e ocenie ze wzgldu na legalno i gospodarno powinny podlega konkretne działania i decyzje, nie za abstrakcyjnie ujmowana działalno. Trudno jest mówi o legalnoci bd gospodarnoci działalnoci jakiego podmiotu w ogóle, zwłaszcza gdy niektóre, niezwizane ze sob obszary działalnoci tego podmiotu pozostaj zgodne z tymi zasadami, a inne s z nimi niezgodne. W tej sytuacji za niedopuszczaln ingerencj w zasad wolnoci gospodarczej naley uzna kontrolowanie pod wzgldem gospodarnoci tych działa i decyzji przedsibiorcy, które nie s w aden sposób zwizane z działaniami i decyzjami dotyczcymi majtku i rodków pastwowych lub komunalnych. Wane jest tutaj istnienie zwizku przyczynowo-skutkowego pomidzy podjt decyzj lub działaniem a sposobem wykorzystania przez dan jednostk albo podmiot majtku lub rodków pastwowych lub komunalnych. Niezbdne jest jednoczenie zachowanie rónych miar przy ocenie legalnoci i gospodarnoci. O ile ocena gospodarnoci musi ogranicza si jedynie do okolicznoci cile zwizanych z kwesti wykorzystania majtku, o tyle ocena legalnoci nie powinna. Nie mona bowiem wymaga, by NIK ignorowała naruszenia prawa odkryte w tak wsko nawet kontrolowanych podmiotach. Po drugie, poszanowanie zasady swobody działalnoci gospodarczej powinno przejawia si take w nieujawnianiu informacji o działalnoci kontrolowanego podmiotu, uzyskanych w toku kontroli, a których podanie do wiadomoci mogłoby zaszkodzi usprawiedliwionym interesom tego podmiotu. Ten postulat powinien zosta spełniony w szczególnoci gdy chodzi o raporty i wnioski pokontrolne. Powinny one zawiera jedynie informacje niezbdne do wycignicia wniosków co do legalnoci i gospodarnoci wykorzystanego majtku lub rodków pastwowych lub komunalnych. Ma to szczególne

13 11 znaczenie, zwłaszcza gdy chodzi o kontrole zakoczone pomylnie dla podmiotu kontrolowanego. W takiej sytuacji ilo informacji, które mog zosta ujawnione powinna by zredukowana do minimum. W tym kontekcie niezbdne wydaje si zrónicowanie zasad kontroli podmiotów wymienionych w art. 203 ust. 1 i 2 oraz podmiotów okrelonych w art. 2 ust. 3 ustawy o NIK. W obecnym stanie prawnym, kiedy nie ma takiego zrónicowania, mona mówi nawet o luce w prawie, polegajcej na braku właciwego ustawowego zabezpieczenia interesów kontrolowanego podmiotu. Powinno to dotyczy tak treci samej ustawy, jak i postanowie zarzdzenia prezesa NIK w sprawie postpowania kontrolnego. 6. Powysze uwagi znajduj pełne odniesienie do kontroli zobowiza finansowych wobec pastwa podmiotów wymienionych w art. 203 ust. 3 Konstytucji i art. 2 ust. 3 ustawy. Ustawa, moim zdaniem, dopuszcza zatem moliwo kontrolowania całej działalnoci danego podmiotu, przy jednoczesnym ograniczeniu stosowania kryteriów kontroli wyłcznie do kwestii wywizywania si przeze z zobowiza wobec pastwa. Naley jednak zauway, e kryteria kontroli s tutaj zawone właciwie jedynie do legalnoci postpowania. W zwizku z tym zakres ogranicze zasady wolnoci gospodarczej, które mog by skutkiem kontroli wywizywania si z zobowiza finansowych wobec pastwa, wydaje si by znikomy. 7. W sytuacji, w której nie ulegnie zmianie art. 203 Konstytucji, nie istnieje równie moliwo powaniejszej zmiany treci art. 2 ustawy o NIK. Naley pamita o tym, e podstawowa tre tego artykułu (wraz z art. 5) stanowi powtórzenie przepisu Konstytucji. Mona jednak zastanowi si nad brzmieniem art. 2 ust. 3 ustawy, poczynajc od słów w szczególnoci. Jak ju wyej wskazano, pojawiaj si tu pewne sprzecznoci, a przynajmniej niezgodnoci w odniesieniu do głównego korpusu art. 2 ust. 3 (do słów w szczególnoci ). Ponadto zmiany narzuca mog przyszłe przekształcenia w strukturze jednostek organizacyjnych podlegajcych kontroli na mocy tego przepisu (por. zapowiadana zmiana organizacji i finansowania instytucji ochrony zdrowia). Usunicie problemów zwizanych ze stosowaniem przepisu art. 2 ust. 3 jest moliwe take poprzez jego interpretacj, zwłaszcza wykorzystujc technik wykładni zgodnie z Konstytucj, a wic przy odwołaniu si do zasady dobra wspólnego, wolnoci gospodarowania oraz zasady proporcjonalnoci.

14 12 Zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy lista podmiotów podlegajcych kontroli nie ma charakteru zamknitego, w zwizku z czym dopuszczalne jest przeprowadzanie kontroli podmiotów na niej nieumieszczonych, ale spełniajcych warunki okrelone w art. 2 ust. 3. Dopuszczalna wydaje si zatem kontrola wszystkich podmiotów z udziałem Skarbu Pastwa i samorzdu terytorialnego, niezalenie od wysokoci tego udziału, przy zachowaniu okrelonych wyej wymogów.

15 prof. nadzw. dr hab. Małgorzata Stahl EKSPERTYZA W SPRAWIE PODMIOTÓW PODLEGAJCYCH KONTROLI NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI I. Interpretacja poj zawartych w art. 203 Konstytucji RP ust. 1 i 3 1. Pastwowa osoba prawna i inne jednostki organizacyjne (ust. 1). Pojcie pastwowych osób prawnych nie jest definiowane w przepisach prawnych, cho czsto posługuj si one tym pojciem. W wietle art Kodeksu cywilnego, własno i inne prawa majtkowe stanowice mienie pastwowe przysługuj Skarbowi Pastwa albo innym pastwowym osobom prawnym. Skarb Pastwa jest osob prawn, która w stosunkach cywilnoprawnych jest podmiotem praw i obowizków dotyczcych mienia pastwowego, nienalecego do innych pastwowych osób prawnych. Jest to zatem zbiorcza nazwa uywana dla okrelenia mienia jednostek pastwowych wyodrbnionych organizacyjnie, a niemajcych osobowoci prawnej 1. W doktrynie spotka mona próby definicji dokonywanych na gruncie okrelonych regulacji ustawowych, co sprawia, e wikszo z nich nie ma charakteru uniwersalnego. Na gruncie orzecznictwa sdowego za utrwalony, o czym bdzie mowa dalej, uwaa si pogld, i pastwowe osoby prawne to jednostki, do których naley wyłcznie mienie pastwowe w rozumieniu powołanego artykułu 44 1 k.c., a wic np. pastwowe przedsibiorstwa, banki, instytucje ubezpieczeniowe, szkoły wysze. Status pastwowej osoby prawnej okrelona pastwowa jednostka organizacyjna uzyskuje w drodze wyranego przepisu prawa. Równie i w tym wypadku brak jednolitej terminologii ustawowej, poniewa zwłaszcza w przypadku nowych form organizacyjnych administracji publicznej głównie agencji (o bardzo zrónicowanym prawnie charakterze) przepisy wprost nadaj okrelonej jednostce organizacyjnej status 1 Por. J. Kremis: Cz ogólna prawa cywilnego, [w:] Podstawy prawa cywilnego i handlowego, Wrocław 1998, s. 80 i nast.; M. Guziski: Wybrane zagadnienia zarzdu mieniem publicznym [w:] A. Borkowski, A. Chełmoski, M. Guziski, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski: Administracyjne prawo gospodarcze. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2000, s. 221.

16 14 pastwowej osoby prawnej bd te, wskazujc na jej pastwowy charakter, przyznaj jej osobowo prawn, co w konsekwencji prowadzi do włczenia takiej jednostki do kategorii pastwowych osób prawnych (pastwowych jednostek organizacyjnych z osobowoci prawn). Zwrot i innych pastwowych jednostek organizacyjnych oznacza objcie zakresem kontroli takich jednostek pastwowych, które nie maj osobowoci prawnej i prowadz gospodark finansow na zasadach okrelonych w ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych 2, czyli w formie jednostek budetowych, zakładów budetowych, gospodarstw pomocniczych. Z uwagi na przedmiotowy charakter kontroli NIK nawizanie do przepisów tej ustawy staje si uprawnione i konieczne. Ustawa ta zawiera wiele przydatnych do okrelania przedmiotowego i podmiotowego zakresu kontroli NIK definicji. W art. 5 zdefiniowane zostało pojcie sektora finansów publicznych, do którego zalicza si: 1) organy władzy publicznej, organy administracji rzdowej, organy kontroli pastwowej i ochrony prawa, sdy i trybunały, jednostki samorzdu terytorialnego i ich organy oraz zwizki; 2) jednostki budetowe, zakłady budetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budetowych, fundusze celowe, pastwowe szkoły wysze, jednostki badawczo-rozwojowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, pastwowe lub samorzdowe instytucje kultury, Zakład Ubezpiecze Społecznych, Kas Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarzdzane przez nie fundusze, kasy chorych oraz Krajowy Zwizek Kas Chorych, Polsk Akademi Nauk i tworzone przez ni jednostki organizacyjne, pastwowe lub samorzdowe osoby prawne utworzone na podstawie odrbnych ustaw w celu wykonywania zada publicznych, z wyłczeniem przedsibiorstw, banków i spółek prawa handlowego. Nie obejmuje ono zatem wszystkich pastwowych osób prawnych poddanych kontroli NIK, z uwagi na generalne wyłczenie przedsibiorstw, banków i spółek prawa handlowego, które do tej kategorii musz by zaliczone, jeli całe mienie, którym dysponuj naley do kategorii mienia pastwowego. Sektor finansów publicznych to kategoria szersza od kategorii pastwowych osób prawnych i innych (pastwowych) jednostek organizacyjnych, bo obejmujca take jednostki samorzdu terytorialnego, ich organy i zwizki oraz tworzone przez nie jednostki budetowe, zakłady budetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budetowych, fundusze celowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, dla których samorzd terytorialny był organem załoycielskim, samorzdowe instytucje kultury, samorzdowe osoby prawne utworzone na podstawie odrbnych ustaw w celu wykonywania zada publicznych, z wyłczeniem banków i spółek prawa handlowego utworzonych przez jednostki samorzdu terytorialnego. Zakres podmiotowy sektora finansów publicznych został 2 DzU nr 155, poz. 1014, ost. zm. DzU z 2001 r., nr 102, poz

17 15 zdefiniowany z pominiciem kryterium osobowoci prawnej i obejmuje, z jednej strony, poddane kontroli NIK cho na rónych zasadach organy władzy publicznej i organy administracji rzdowej, a z drugiej wskazuje róne kategorie podmiotów, posiadajcych lub nieposiadajcych osobowoci prawnej. Wczeniej w doktrynie wskazywano, e inne pastwowe jednostki organizacyjne nieposiadajce osobowoci prawnej, to jednostki organizacyjne prowadzce gospodark finansow na zasadach okrelonych w Prawie budetowym 3 jako pastwowe jednostki budetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budetowych czy w formie rodków specjalnych 4. Cho podmioty, nalece w myl art. 5 ustawy o finansach publicznych do sektora finansów publicznych, podlegaj kontroli NIK na rónych zasadach i w rónym zakresie, to jednak wszystkie mieszcz si w zakresie okrelonym w art 203 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z tego wzgldu pojcie to okazuje si przydatne, cho niewystarczajce do poszukiwania substratu podmiotowego pastwowych osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych, o których mowa w powołanym ust. 1 art. 203 Konstytucji. Orzecznictwo sdowe w kwestii zakresu pojcia pastwowej osoby prawnej (take komunalnej, samorzdowej osoby prawnej) pocztkowo tak jak doktryna nie było jednolite, wtpliwoci dotyczyły głównie spółek prawa handlowego, w tym nawet jednoosobowych spółek Skarbu Pastwa. W tej ostatniej kwestii wtpliwoci rozstrzygnł Sd Najwyszy w uchwale z 19 maja 1992 r. III CZP 49/92 (OSN ICAPiUS 1992/11/200), w której stwierdził, e jednoosobowa spółka Skarbu Pastwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsibiorstwa pastwowego na podstawie przepisów ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsibiorstw pastwowych, jest pastwow osob prawn w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 wrzenia 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoci. Orzeczenia sdowe zapadały w konkretnych sprawach, na gruncie okrelonych konkretnych regulacji ustawowych i z tego wzgldu nie maj przymiotu uniwersalnoci, ale naley podkreli, e w kolejnych uchwałach i orzeczeniach sdowych wskazana poniej linia orzecznictwa jest utrzymywana. W uchwale składu 7 sdziów SN z 18 czerwca 1991 r. III CZP 38/91 (OSN ICAPiUS 1991/10-12, poz. 118) stwierdzono, e pastwowe osoby prawne wyrónia si w art. 34, 40 i 44 1 k.c. obok Skarbu Pastwa. W przepisach Kodeksu cywilnego przed nowelizacj z 1990 r. posługiwano si szerszym pojciem pastwowej jednostki organizacyjnej i wyróniano 3 4 DzU z 1993 r., nr 22, poz B. Banaszak: Prawo konstytucyjne, Wyd. Beck, Warszawa 1999, s. 561.

18 16 jednoczenie dwie ich kategorie: pastwowe jednostki organizacyjne majce osobowo prawn i pastwowe jednostki organizacyjne bez osobowoci prawnej. Z powołanych w tym orzeczeniu przepisów Kodeksu cywilnego wynika, e słowo pastwowy zawarte w okreleniu pastwowa osoba prawna naley rozumie jako nalecy do pastwa w zakresie regulowanym przez prawo cywilne, czyli głównie w sferze majtkowej. Tym samym pastwowa osoba prawna to taka osoba, której mienie jest mieniem pastwowym w myl art. 44 i 44 1 k.c. W uchwale SN z 10 stycznia 1992 r. III CZP 140/91 (OSN CP 1992/6/109) Sd oparł si na podobnym rozumieniu słowa pastwowy i rozwaał wtpliwoci powstajce przy takim rozumieniu kategorii pastwowych osób prawnych, jak wyej wskazane, w sytuacji gdy osob prawn w tym wypadku spółk z ograniczon odpowiedzialnoci tworz osoby pastwowe (w konkretnej sprawie przedsibiorstwa) oraz osoby niepastwowe (w tej sprawie osoby fizyczne), dzielc si udziałami w jej majtku. W tezie 1 uchwały Sd przyjł, e spółka z ograniczon odpowiedzialnoci, której udziałowcami obok przedsibiorstw pastwowych s take osoby fizyczne, jest niepastwow osob prawn w rozumieniu art. 1 ustawy z 21 czerwca 1990 r. o zwrocie korzyci uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Pastwa lub innych pastwowych osób prawnych... Uzasadniajc to stanowisko SN ustosunkował si do dwu kierunków wykładni, pierwszego zwizanego z przyjciem, e decyduje wikszo udziałów, a tym samym pastwow osob prawn jest taka, w której przewaajca cz udziałów stanowi mienie pastwowe w rozumieniu powołanych przepisów Kodeksu cywilnego i drugiego opierajcego si na przyjciu braku pastwowoci w kadym wypadku podziału udziałów midzy osoby pastwowe i niepastwowe. Opowiadajc si za drugim kierunkiem wykładni SN uznał, e spółki z ograniczon odpowiedzialnoci mog by pastwowymi osobami prawnymi tylko wtedy, gdy wszystkie udziały stanowi mienie pastwowe. W tym ujciu spółki, których udziałowcami s choby w minimalnym zakresie osoby fizyczne, nie mog by zaliczone do osób pastwowych w drodze celowociowej i historycznej rozszerzajcej wykładni pojcia pastwowoci. Przepis art k.c. okrela pastwowe osoby prawne jako podmioty, którym poza mieniem nalecym do Skarbu Pastwa przysługuje mienie pastwowe, wskazujc na istnienie w odrbnych przepisach uprawnie majtkowych Skarbu Pastwa wzgldem tych osób i nie daje podstaw do przyjcia, by mogło im przysługiwa mienie o innym, ni cile pastwowy, charakterze. Odrzucajc pierwszy kierunek wykładni, Sd uznał j za całkowicie nieaktualn, prowadzc w rozwaanym konkretnym przypadku do uprzywilejowania pastwowych osób prawnych. W zaprezentowanym ujciu wszystkie spółki pastwowo-

19 17 prywatne naley uzna za jednostki niepastwowe. Marginesowo SN wskazał, e i z przepisów poprzednio obowizujcych (ustawy z 23 padziernika 1975 r. o pastwowym arbitrau gospodarczym) mona było wnioskowa o niezaliczaniu do krgu pastwowych jednostek organizacyjnych spółek, w których pastwo lub jednostki pastwowe miały ponad 50% udziałów. Z kolei w uzasadnieniu uchwały składu 7 sdziów SN z 14 marca 1995 r. III CZP 6/95 (OSN 1995/5/72) Sd stwierdził, e tylko w wypadku gdy gmina objłaby cało kapitału akcyjnego naleałoby spółk akcyjn uzna za odrbn komunaln osob prawn i podkrelił, e taka wykładnia pojcia komunalnej osoby prawnej jest zgodna z pogldem wyraonym w uchwale z 10 stycznia 1992 r. III CZP 140/91. Inaczej mówic, spółka handlowa prowadzca działalno cile komercyjn, w której nawet jeden udział (akcja), stanowicy niewielki ułamek całego kapitału, naley do innych ni gmina lub inna komunalna osoba prawna podmiotów, nie bdzie uznawana za komunaln osob prawn, a to samo stwierdzenie naley odnie do pastwowych osób prawnych. Podobny pogld wyraony został w orzecznictwie NSA. W tezie wyroku z 15 padziernika 1993 r. I S.A. 1925/92 (ONSA 1994/4/149) Sd ten uznał, e w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 wrzenia 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomoci nie jest pastwow osob prawn spółka z ograniczon odpowiedzialnoci, w której oprócz Skarbu Pastwa i przedsibiorstw pastwowych wspólnikiem jest spółdzielnia. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono take, e wykładnia, w wyniku której uznaje si za pastwow osob prawn spółk z ograniczon odpowiedzialnoci, w której udziały nale równie do podmiotów niepastwowych, jeeli tylko udziały Skarbu Pastwa lub przedsibiorstw pastwowych przekraczaj 50%, pozostaje w wyranej sprzecznoci z dyspozycj art k.c. Tym samym za nieaktualne uznano pogldy doktryny wyraane na tle wczeniejszego stanu prawnego w Komentarzu do kodeksu cywilnego 5. W literaturze wyraono w odniesieniu do komunalnych osób prawnych pogld, i aby móc uzna spółk za komunaln osob prawn, jednostka samorzdu terytorialnego powinna mie zapewnione realne moliwoci podejmowania decyzji w najwaniejszych kwestiach. W przypadku spółki z ograniczon odpowiedzialnoci udział gminy w kapitale zakładowym powinien wynosi co najmniej dwie trzecie, a w przypadku spółki akcyjnej 5 Tom 1, Wydawnictwo Prawnicze 1972, s. 32.

20 18 udział gminy w kapitale akcyjnym winien wynosi nie mniej ni trzy czwarte 6. Takie stanowisko mona odnosi take do pastwowych osób prawnych, ale w obecnym stanie prawnym powyszy pogld nie jest uprawniony, moe by uznany jedynie za postulat de lege ferenda. Reasumujc: Inne pastwowe jednostki organizacyjne to wszelkie wyodrbnione pastwowe jednostki organizacyjne korzystajce z mienia Skarbu Pastwa (mienia pastwowego), nieposiadajce osobowoci prawnej, działajce w formach okrelonych w ustawie o finansach publicznych. Z kolei pastwowe osoby prawne to pastwowe jednostki organizacyjne, zarzdzajce wyłcznie wydzielonym i zorganizowanym w postaci osoby prawnej mieniem pastwowym. Innymi słowy, pastwowa osoba prawna to taka osoba, której mienie jest mieniem pastwowym. W odniesieniu do spółek handlowych oznacza to, e s one pastwowymi osobami prawnymi tylko wtedy, gdy wszystkie udziały (cały kapitał akcyjny) stanowi mienie pastwowe. 2. Kategorie jednostek wchodzcych w skład pojcia pastwowa osoba prawna i inna pastwowa jednostka organizacyjna Kwestia szczegółowego wyliczenia wszystkich podmiotów, które wchodz do zakresu pojciowego wskazanych kategorii musi rodzi wtpliwoci take z tego powodu, e lista taka nie moe by zamknita, zmiany regulacji ustawowych lub nowe regulacje mog prowadzi do rozszerzenia bd zawenia listy kategorii. Zawsze zatem wskazana bdzie formuła w szczególnoci. Dla okrelenia listy wskazanych kategorii przydatne jest nawizanie do powołanej wyej ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Trzeba take wskaza, e wymienienie w art. 203 ust. 1 Konstytucji RP jako podmiotu kontroli obok Narodowego Banku Polskiego organów administracji rzdowej jest mylce, bowiem zakresem kontroli NIK objte s organy pastwowe zaliczane do szerszej kategorii organów administracji publicznej, wymienione m.in. w art. 4, a take, w nieco innym ujciu, niektóre inne podmioty zaliczone w art. 5 ustawy o finansach publicznych do sektora finansów publicznych. 6 Por. S. Dudzik: Działalno gospodarcza samorzdu terytorialnego. Problematyka prawna, Zakamycze 1998, s. 119 i nast.

21 19 Do kategorii pastwowych osób prawnych, o której mowa w art. 203 ust. 1, zaliczy naley podmioty okrelone w ten sposób przez przepisy prawa które zarzdzaj wyłcznie wyodrbnionym mieniem pastwowym. W myl art. 33 k.c., o przymiocie osobowoci prawnej decyduje kryterium formalne, to znaczy wyrane przyznanie osobowoci prawnej przez przepisy szczególne. Osobowo prawna jest przymiotem, cech normatywn, któr naley bada w odniesieniu do konkretnego podmiotu. Bd to podmioty okrelone bezporednio w przepisach prawa jako pastwowe osoby prawne i inne pastwowe jednostki organizacyjne wyposaone w osobowo prawn, których działalno jest finansowana ze rodków publicznych w całoci lub czci. W ramach tej kategorii mieszcz si: przedsibiorstwa pastwowe, banki pastwowe, spółki prawa handlowego z ograniczon odpowiedzialnoci i akcyjne, z wyłcznym udziałem (kapitałem akcyjnym) pastwa, inne pastwowe osoby prawne, w tym m.in. pastwowe szkoły wysze, pastwowe jednostki badawczo-rozwojowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, dla których organami załoycielskimi s organy administracji publicznej, pastwowe fundusze celowe, Zakład Ubezpiecze Społecznych, Polska Akademia Nauk, inne instytucje pastwowe oraz inne pastwowe osoby prawne i pastwowe jednostki organizacyjne utworzone na podstawie odrbnych ustaw w celu wykonywania zada publicznych i wyposaone w osobowo prawn. Pojcie pastwowych jednostek organizacyjnych wyposaonych w osobowo prawn wystpuje nadal obok pojcia pastwowych osób prawnych. Poniewa przymiot pastwowej osoby prawnej (lub osobowo prawn) okrelona jednostka organizacyjna uzyskuje na podstawie przepisu prawa, dla ustalenia pełnej ich listy naleałoby przejrze całokształt regulacji prawnej, a i tak sporzdzona lista nie miałaby, w zwizku z niestabilnoci rozwiza organizacyjno-prawnych, cech trwałoci. Status podmiotów pastwowych w sferze administracji publicznej i gospodarki jest zrónicowany take w obrbie okrelonej rodzajowo, na płaszczynie jzykowej, kategorii. Na przykład nazwa agencji (z których wiele ulega obecnie likwidacji, łczeniu i przekształceniom strukturalnym) jest uywana dla oznaczenia zarówno urzdów centralnych (organów centralnych), jak i dla ustawowo tworzonych pastwowych osób prawnych, pastwowych jednostek organizacyjnych z osobowoci prawn i jednoosobowych spółek Skarbu Pastwa. W literaturze niektóre agencje s uwaane za podmioty pastwowe o mieszanym administracyjno-cywilnym charakterze. W takiej sytuacji mieszcz si one w kategorii organów administracji pastwowej lub rzdowej bd w kategorii spółek handlowych. Take w ramach kategorii

22 20 zakładów administracyjnych (publicznych) mieszcz si zakłady pastwowe wyposaone w osobowo prawn i zakłady bez takiej osobowoci (podobnie zakłady tworzone przez samorzd terytorialny). Wyliczenie przykładowe ma zalety w sytuacji przekształce form organizacyjnych i własnociowych. Moliwo takich przekształce poprzez m.in. wskazywanie na zrónicowane (pastwowe i niepastwowe) podmioty uprawnione do tworzenia okrelonych jednostek organizacyjnych i na moliwo nabywania przez równie zrónicowane organizacyjnie i własnociowo podmioty akcji i udziałów w spółkach akcyjnych i z ograniczon odpowiedzialnoci przewiduj przepisy wielu ustaw (np. wyjtkowo duo form organizacyjnych i moliwoci przekształce organizacyjnowłasnociowych przewiduj przepisy o restrukturyzacji kopal i o rónych rodzajach funduszy celowych, o narodowych funduszach inwestycyjnych). Narodowe fundusze inwestycyjne s tworzone przez Skarb Pastwa w formie spółki akcyjnej, ale to nie koczy procesów przekształce w ich obrbie i m.in. dlatego jednoznaczne i ostateczne zakwalifikowanie podmiotów prawnych powstałych w wyniku tych procesów (umów midzy funduszem lub funduszami a osobami trzecimi o nabycie akcji spółki w dodatku z ograniczeniami) nie jest moliwe. W literaturze okrela si narodowe fundusze inwestycyjne jako przedsibiorstwa (w nawizaniu do przepisów Kodeksu cywilnego) w formie spółki akcyjnej, co wskazuje na trudnoci z zaliczeniem okrelonych form organizacyjnych pastwowych osób prawnych i pastwowych jednostek organizacyjnych do jednoznacznie okrelonej kategorii. Nawizanie do sytuacji NFI jest uzasadnione tym bardziej, e dokonywane w ich ramach przekształcenia prowadziły do nieuzasadnionych prób wyjcia ich spod kontroli NIK. Niemal co roku nastpuje nowelizacja przepisów prawnych dotyczcych przekształce własnociowych przedsibiorstw pastwowych. Nie moe te budzi wtpliwoci zaliczenie ZUS (którego działanie finansowane jest poprzez rodki Funduszu Ubezpiecze Społecznych bdcego pastwowym funduszem celowym i ze rodków wyodrbnionego, z osobowoci prawn, Funduszu Rozwoju Demograficznego) do pastwowych jednostek organizacyjnych kontrolowanych w pełnym zakresie. Zrónicowane s równie formy organizacyjne funduszy celowych i dlatego te ujcie ich wszystkich jako jednej kategorii przypisanej do pastwowych jednostek organizacyjnych (w szerokim rozumieniu) nie jest moliwe. S wród nich fundusze okrelane wprost jako pastwowe fundusze celowe z osobowoci prawn, s fundusze tworzone na podstawie ustaw przez organy administracji rzdowej, posiadajce osobowo prawn, s wyodrbnione fundusze tworzone w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego i ustawowo powołane fundusze, dysponujce take m.in. rodkami pochodzcymi z budetu pastwa a zarzdzane