III. FINANSE PUBLICZNE
1. SYTUACJA FINANSÓW PUBLICZNYCH NA ŚWIECIE PROCESY FISKALNE Sytuj finnsów puliznyh n świeie w 214 r. pozostwł niestiln. Jednk n skutek oniżeni defiytu fisklnego i zdłużeni puliznego w szeregu pństw niepewność zmniejszył się w porównniu do 213 r. W grupie krjów rozwiniętyh kontynuowny ył proes konsolidji fisklnej, zego efektem ył redukj defiytu sektor instytuji rządowyh i smorządowyh do 3,9% PKB. Zieśnienie fisklne wyniosło,3 p. pro. PKB w tej grupie krjów, podzs gdy w 213 r. defiyt zostł zmniejszony o 1,3 p. pro. Tempo konsolidji ztem zmniejszyło się, przy przyspieszeniu wzrostu gospodrzego w rmh tej grupy krjów 87. W 214 r. w grupie gospodrek wshodząyh i rozwijjąyh się kontynuowne yło poluzownie fisklne. Jego skl ył zliżon do roku poprzedniego (,8 p. pro. woe,9 p. pro.), o spowodowło wzrost defiytu Tl. 28. Ndwyżk/defiyt (sldo) i dług sektor instytuji rządowyh i smorządowyh Wyszzególnienie Sldo sektor instytuji rządowyh i smorządowyh Dług sektor instytuji rządowyh i smorządowyh 21 211 212 213 214 21 211 212 213 214 w % PKB AE, w tym: -7,8-6,4-5,7-4,2-3,9 98, 11,9 16,1 14,5 14,6 USA -11,3-9,9-8,6-5,8-5,3 94,8 99,1 12,4 13,4 14,8 Jponi -9,3-9,8-8,8-8,5-7,7 216, 229,8 236,8 242,6 246,4 EU -6,4-4,5-4,1-3,1-2,9 78,3 81,1 85, 87, 87,7 Stref euro -6,1-4,1-3,6-2,9-2,7 83,9 86,5 91,1 93,4 94, W. Brytni -9,7-7,6-7,8-5,7-5,7 76,4 81,8 85,8 87,3 89,5 EMDE, w tym: -2,4 -,7 -,8-1,7-2,5 39, 38,1 38,3 39,3 41,2 EDE -5,1-3, -2,6-2,5-2,5 46,7 46,4 45,4 46,4 44,3 Turj -3,4 -,6-1,7-1,3-1,5 42,3 39,1 36,2 36,2 33,5 EDA -2,7-1,2-1,5-2,1-2,2 42,3 41,6 41,7 42,8 44,1 Chiny -1,2,6, -1,1-1,1 36,6 36,5 37,3 39,4 41,1 Indie -8,4-8,1-7,5-7,2-7,2 67,5 68,1 67,5 65,5 65, LA -3, -2,7-3, -3,2-4,9 48, 47,6 47,9 48,7 51,6 Brzyli -2,7-2,5-2,6-3,1-6,2 63, 61,2 63,5 62,2 65,2 Meksyk -4,3-3,3-3,7-3,8-4,6 42,2 43,2 43,2 46,3 5,1 CIS -2,5 2,,7 -,8 -,9 14,4 14,3 15,3 16,6 21,2 Rosj -3,4 1,5,4-1,3-1,2 11,3 11,6 12,7 14, 17,9 MENA 2,2 4,9 7, 4,1 -,2 27,7 24,4 25,2 25,5 26,8 Egipt -8,3-9,8-1,5-14,1-13,6 73,2 76,6 78,9 89, 9,5 SSA -3,5-1,1-1,8-3, -3,3 27,2 27,5 27,3 28,4 29,5 RPA -4,8-3,9-4,1-4,1-4,1 34,4 37,6 4,5 43,3 45,9 Źródło: dne MFW (WEO). 12 87 W 214 r. gospodrki krjów rozwiniętyh wzrosły o 1,8%, podzs, gdy rok wześniej yło to 1,4%.
21 211 212 213 214 21 211 212 213 214 21 211 212 213 214 sldo w % PKB dług w % PKB Wykres 112. Ndwyżk/defiyt (sldo) i dług sektor instytuji rządowyh i smorządowyh gospodrek rozwiniętyh (AE), Unii Europejskiej (EU) orz Stnów Zjednozonyh (USA) AE EU USA 11 11 11-2 -4-6 -8-1 -12-4,2-3,9-6,4-5,7-7,8 1 9 8 7-2 -4-6 -8-1 -12-6,4-4,5-4,1-3,1-2,9 1 9 8 7-2 -4-6 -8-1 -12-8,6-11,3-9,9-5,8-5,3 1 9 8 7 Źródło: dne MFW (WEO). sldo dług do 2,5% PKB. Nleży zznzyć, że dziło się to w wrunkh słszego niż w roku poprzednim wzrostu gospodrzego 88. W 214 r. dług sektor instytuji rządowyh i smorządowyh grupy krjów rozwiniętyh wyniósł 14,6% ih PKB. Zgodnie z olizenimi MFW, nstąpił wzrost tej relji o 1,4 p. pro. Również w krjh wshodząyh i rozwijjąyh się zdłużenie wzrosło, osiągją 41,2% PKB n konie 214 r. Przyrost długu do PKB wyniósł 1,9 p. pro. (w porównniu z 1, p. pro. w 213 r.). W porównniu do gospodrek rozwiniętyh, sytuj fiskln grupy krjów wshodząyh i rozwijjąyh się ył reltywnie dor. Niemniej jednk w 214 r., podonie jk w roku wześniejszym, wrtość defiytu sektor instytuji rządowyh i smorządowyh do PKB dl tej grupy krjów wzrosł, o wpłynęło n zwiększenie się poziomu zdłużeni w relji do PKB. Sytuj w różnyh podgruph krjów wshodząyh i rozwijjąyh się ył, podonie jk w lth poprzednih, zróżniown. Jednkże większość z nih znotowł pogorszenie sld fisklnego przy utrzymywniu się poziomu długu poniżej 5% w relji do PKB. 88 Wzrost PKB grupy gospodrek rozwijjąyh się i wshodząyh wyniósł 4,6% w 214 r. woe 5,% w 213 r. 121
21 211 212 213 214 21 211 212 213 214 21 211 212 213 214 sldo w % PKB dług w % PKB 21 211 212 213 214 21 211 212 213 214 21 211 212 213 214 sldo w % PKB dług w % PKB 21 211 212 213 214 21 211 212 213 214 21 211 212 213 214 sldo w % PKB dług w % PKB Wykres 113. Ndwyżk/defiyt (sldo) i dług sektor instytuji rządowyh i smorządowyh rynków wshodząyh i gospodrek rozwijjąyh się (EMDE) -2-4 -6-8 -2,4 EMDE -,7 -,8-1,7-2,5 45 4 35-2 -4-6 -8 Europ Środkowo- Wshodni -5,1-3, -2,6-2,5-2,5 5 49 48 47 46 45 2-2 -4 Wspólnot Niepodległyh Pństw 2,7-2,5 -,8 -,9 15 1 sldo dług -2-4 -6-8 -3,1 Chiny -1,3-1,5-2,2-1,9 35 25-2 -4-6 -8 Indie 75 7 2-2 -4-6 -8-6,3-3,4 Rosj 1,5,4-1,3 16 14 12-1 15-1 -9,8-8,4-8, -7,4-7,3 65-1 1 sldo dług Brzyli 7 RPA 5 Turj 5-2 -2 45-2 -,7-1,8-1,5 45-4 -6-8 -2,8-2,6-3,3-2,8-3,3 65 6-4 -6-8 -4,9-4,9-4, -4,3-4,3 4 35 3-4 -6-8 -6, -3,4 4 35 3 sldo dług Uwg: dne dl Chin oejmują jedynie wyniki rządu entrlnego ez zoowiązń rządów terenowyh (loklnyh). Źródło: dne MFW (WEO). 122
sldo % PKB dług % PKB STAN FINANSÓW PUBLICZNYCH NA ŚWIECIE W LATACH 25-214 W lth 25-27 dor sytuj mkroekonomizn sprzyjł utrzymniu niskih i mlejąyh defiytów sektor instytuji rządowyh i smorządowyh w krjh rozwiniętyh orz ndwyżki fisklnej gospodrek wshodząyh i rozwijjąyh się. Powyższe zynniki sprzyjły spdkowi zdłużeni w relji do PKB. Kryzys gospodrzy z lt 28-29, przyniósł wyrźne pogłęienie nierównowg fisklnyh, o spowodowło w nstępstwie dziłni konsolidyjne, szzególnie w krjh rozwiniętyh. Spdek temp wzrostu gospodrzego spowodowł zrówno oniżenie dohodów udżetowyh, jk i presję n wzrost wydtków puliznyh n progrmy sojlne, wsprie wzrostu gospodrzego orz n osługę długu puliznego. Czynniki te, jk i przede wszystkim kosztowne progrmy rtowni sektor finnsowego, miły negtywny wpływ n sldo sektor finnsów puliznyh i gwłtowny przyrost zdłużeni puliznego szeregu krjów rozwiniętyh. W efekie oniżyło się zufnie rynków finnsowyh do polityki fisklnej przez nie prowdzonej. W grupie gospodrek rozwiniętyh nstępowło pogłęienie się defiytów i długów sektor finnsów puliznyh w relji do PKB. W 27 r. defiyt wyniósł 1,3% PKB, zś dług 74,% PKB, y w 29 r. wzrosnąć do, odpowiednio, 8,9% PKB orz 91,6% PKB. Krje rozwinięte w osttnih pięiu lth podjęły wysiłek konsolidyjny, dzięki zemu nstąpił stilizj długu w relji do PKB, jednk n wysokim poziomie, tj. 14,6% PKB w 214 r. W roku tym tempo zieśnieni fisklnego uległo zhmowniu, o stnowiło wyrz pogodzeni poprwy stnu sektor puliznego z jednozesnym wspierniem wzrostu gospodrzego. W 214 r. defiyt sektor instytuji rządowyh i smorządowyh krjów rozwiniętyh wyniósł o 1,3 p. pro. więej niż przed kryzysem przy wzrośie zdłużeni o 33, p. pro., w porównniu do 27 r. Pogorszenie wrtośi tyh wskźników dl Unii Europejskiej yło nieznznie mniejsze, gdyż w 27 r. defiyt wyniósł,9% PKB, dług ksztłtowł się n poziomie 58,3% PKB, podzs gdy w 214 r. defiyt wyniósł 2,9% PKB, zś dług 87,7% PKB (o 29,5 p. pro. więej woe 27 r.). Wykres 114. Sldo i dług sektor finnsów puliznyh 2-2 12 1 8-4 -6-8 -1 25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 6 4 2 AE (sldo) EU (sldo) EMDE (sldo) AE (dług) EU (dług) EMDE (dług) Źródło: dne MFW (WEO). 123
W porównniu z krjmi rozwiniętymi proesy fisklne gospodrek krjów rozwijjąyh się i wshodząyh przeiegły odmiennie. Sldo fisklne przed i w zsie kryzysu yło dodtnie (1,% PKB w 27 r.) i dopiero w 29 r. przeszło w defiyt. Rok 214 zmknęły one defiytem 2,5 % PKB. W rekji n osłienie temp rozwoju gospodrzego (znznie wyższego niż w krjh wysokorozwiniętyh) grup krjów rozwijjąyh się w 29 r., nstępnie w lth 212-214 prowdził politykę poluzowni fisklnego. Pomimo utrzymywni w okresie pokryzysowym defiytów sektor instytuji rządowyh i smorządowyh, poziom długu puliznego ył stilny, m.in. z powodu wzrostu relnego PKB orz znznie wyższego niż dl gospodrek wysoko rozwiniętyh wzrostu en, wpływjąego n poziom PKB w enh ieżąyh. Zdłużenie sektor instytuji rządowyh i smorządowyh grupy krjów wshodząyh i rozwijjąyh się od rozpozęi się kryzysu gospodrzego wzrosło. W 214 wyniosło ono 41,2 % PKB (podzs, gdy 27 r. yło to 37,4% PKB). Nleży jednk zuwżyć, że wzrost ten ył mniejszy niż w grupie krjów rozwiniętyh. Źródło: oprownie włsne n podstwie dnyh MFW (WEO) orz MFW, Fisl Monitor, (215), Wszyngton. WIELOASPEKTOWY POMIAR SALDA SEKTORA PUBLICZNEGO N zminy sld sektor instytuji rządowyh i smorządowyh (nominlnego) wpływ m szereg zynników. Niektóre z nih nie są związne ezpośrednio z polityką fisklną w dnym okresie, jednkże są istotne z punktu widzeni ieżąyh zmin sld. W poniższym podrozdzile zostnie przedstwiony rozudowny system mir sld fisklnyh, który hrkteryzuje sytuję fisklną z różnyh punktów widzeni, wrz z ih interpretją. Rmy tej nlizy zostły w osttnih lth rozwinięte przez instytuje międzynrodowe 89 i są stosowne przez nie przy oenie rozwoju sytuji finnsów puliznyh gospodrek złonkowskih. Nleży zznzyć, że metody oeny nierównowgi fisklnej stosowne przez MFW 9 orz KE są zliżone, le nie tożsme. Oen wysiłku konsolidyjnego wyłąznie z pomoą sld sektor instytuji rządowyh i smorządowyh ędzie różnił się 89 O mirh stosownyh w UE por. rozdził 2. Polityk fiskln w Unii Europejskiej. 9 Por. MFW, Fisl Monitor, (214), s. 3; MFW (z WEO) metdne; A. Fedelino. A. Ivnov nd M. Horton, Computing Cylilly Adjusted Blnes nd Automti Stilizers, MFW, (29), Wszyngton. w zleżnośi od wrunków mkroekonomiznyh. Szyszy wzrost gospodrzy sprzyj redukji defiytu ez podejmowni przez rząd dziłń, zwiększjąyh dohody lu redukująyh wydtki, zś przy słej koniunkturze wysiłek konsolidyjny może zostć przysłonięty pogorszeniem się w niesprzyjjąyh wrunkh mkroekonomiznyh sld nominlnego. Poziom sld skorygownego ykliznie wskzuje, że przy niekorzystnyh wrunkh gospodrzyh (tj. PKB ył poniżej PKB potenjlnego 91 ) defiyt nominlny jest niższy od skorygownego ykliznie. Z to, gdy luk produktow 92 jest dodtni to sldo nominlne uleg poprwie i w porównniu do sld skorygownego ykliznie jest ono wyższe. Sldo skorygowne ykliznie (CAB) 93 uzyskiwne jest po wyłązeniu wpływu whń ykliznyh gospodrki. Jeśli dodtkowo wyłązy się z tego sld wpływ zynników jednorzowyh, to otrzymuje się sldo 91 PKB potenjlny to hipotetyzn wielkość produkji wytworzon przy wykorzystniu pełni moy produkyjnyh w gospodre. 92 Luk produktow (lu popytow) stnowi różnię pomiędzy PKB potenjlnym PKB nominlnym. 93 Ktegorię tę (podonie jk sldo strukturlne) możn też interpretowć jko średni poziom sld w yklu przy niezmienionej politye fisklnej. KE, Puli finnes in EMU, (2), Bruksel s. 157. 124
strukturlne (SB). O ile w przeszłośi sldo skorygowne ykliznie i sldo strukturlne yły uznwne z synonimy, oenie KE orz MFW zzęły używć tyh nzw n określenie dwóh różnyh mir, hoć ou po eliminji zynnik ykliznego. Innym wymirem nlizy jest wyłązenie kosztów osługi długu w sldzie sektor puliznego i uzysknie sld pierwotnego (PB), o umożliwi oenę skutków ktulnej polityki udżetowej dl wyniku finnsowego sektor. Wszystkie te miry wskzują n odmienne spekty sytuji fisklnej i n strukturę zynników ksztłtująyh wynik sektor puliznego, zyli pomgją oenić, jką rolę odegrł sytuj mkroekonomizn, w jkim ieżą i przeszł polityk rządu, tkże w jkim stopniu wynik z dny rok wynik z długookresowyh proesów fisklnyh, np. zkumulownego w przeszłośi długu puliznego. Szunki różnyh rodzjów sld z 214 r. dl gospodrek rozwiniętyh potwierdzją pozytywny efekt konsolidji w różnyh spekth, skutkująyh poprwą różnyh typów defiytów nstąpił poprw zrówno sld z wyłązonymi zynnikmi ykliznymi, jk też i sld ez kosztów osługi zdłużeni puliznego. Ntomist poluzownie fisklne, jkie odnotowno w krjh rozwijjąyh się i wshodząyh odzwieriedliło się w różnyh mirh poprzez wzrost tyh defiytów. Grup gospodrek rozwiniętyh orz stref euro oniżyły defiyty skorygowne ykliznie w niewiele mniejszym stopniu niż defiyty (nominlne) sektor instytuji rządowyh i smorządowyh. Stny Zjednozone oniżyły defiyt nominlny w 214 r. zrówno n skutek konsolidji strukturlnej, jk i dzięki wzrostowi PKB (o ilustruje większ zmin sld nominlnego w porównniu do zminy sld skorygownego ykliznie). Jednoześnie krj ten dokonł głęszej konsolidji n poziomie strukturlnym niż stref euro. Z większyh gospodrek, Niemy kolejny rok z rzędu uzyskły ndwyżki nie tylko n poziomie nominlnym, le też strukturlnym orz w zkresie sld pierwotnego. W przeiwieństwie do krjów rozwiniętyh, krje rozwijjąe się kontynuowły politykę poluzowni fisklnego n poziomie nominlnym, jednk zmin dl sld skorygownego ykliznie w różnyh podgruph ył zróżniown. Sldo strukturlne jest zliżoną ktegorią do sld skorygownego ykliznie, ksztłtowne jednk przez trwłe zyli strukturlne proesy, nie zś przez krótkotrwłe, zęsto jednorzowe zynniki, które w przypdku tej miry są eliminowne. Zmin sld strukturlnego w przypdku zęśi gospodrek rozwiniętyh ył nieo mniejsz niż konsolidj sld skorygownego ykliznie. Jednkże zmin t w znznej zęśi ył wynikiem konsolidji n poziomie strukturlnym, nie wyłąznie zynników jednorzowyh orz ykliznyh. Wysokość sld pierwotnego orzuje efekt ieżąej polityki fisklnej, nieoiążonej skumulownymi kosztmi powstłymi n skutek wieloletniego nrstni zdłużeni. W lth 29-214 w krjh rozwiniętyh, w tym w Stnh Zjednozonyh, nstępowł poprw sld pierwotnego, zś w przypdku Niemie osttnie ztery lt przyniosły ndwyżkę pierwotną. Dne wskzują, że koszty osługi długu w znznym stopniu wpływły n występownie wysokih defiytów w szeregu pństw rozwiniętyh, szzególnie w strefie euro. W krjh rozwijjąyh się i wshodząyh defiyt pierwotny ył niewielki, jednk jego pogorszenie w 214 r. wyniosło,8 p. pro. 125
Tl. 29. Sldo sektor instytuji rządowyh i smorządowyh (nominlne) orz dodtkowe miry sld nominlne skorygowne ykliznie (CAB) strukturlne (SB) pierwotne (PB) Wyszzególnienie 214 zmin 214 zmin 214 zmin 214 zmin w % w w w w w % w % w % p. pro. p. pro. p. pro. p. pro. AE, w tym: -3,9,4-3,1,5-3,1,4-2,2,4 USA -5,3,4-4,4,8-4,4,8-3,2,4 Jponi -7,7,8-7,2 1, -7,2,9-7,1,8 EU -2,9,2.... -,8,2 Stref euro -2,7,2-1,,1 -,9,1 -,3,1 W. Brytni -5,7, -4,2 -,6-4,2 -,5-3,8,5 EMDE, w tym: -2,5 -,8.... -,8 -,8 EDE -2,5,.... -,3 -,3 Turj -1,5 -,2-1,5, -2,5,4,8 -,6 EDA -2,2 -,1.... -1,, Chiny -1,1, -,7, -,7,1 -,7, Indie -7,2,1-7,,1-7,,1-2,6, LA -4,9-1,7-4,5-1,6.. -1,3-1,2 Brzyli -6,2-3,2-6,2-2,8-6,2-2,6 -,6-2,4 Meksyk -4,6 -,8-4,5 -,7-4,5 -,3-2, -,6 CIS -,9 -,1.... -,4, Rosj -1,2,1, 1,5,1 1,5 -,8,2 MENA -,2-4,4....,3-4,4 Egipt -13,6,5.. -13,,4-6,1,6 SSA -3,3 -,3.... -1,8 -,3 RPA -4,1, -3,7,1-3,7,2-1,,1 Sld prezentowne są jko % PKB, z wyjątkiem sld po korekie ykliznej, które są mierzone jko % PKB potenjlnego. Źródło: dne MFW (WEO orz Fisl Monitor, (214), s. 5). 126
defiyt w % PKB defiyt w % PKB POTRZEBY POŻYCZKOWE Potrzey pożyzkowe to środki, jkie pństwo musi pozyskć n rynkh finnsowyh, w elu przede wszystkim sfinnsowni defiytu orz wykupu zpdjąego zdłużeni. N wielkość tę wpływ mją również inne zynniki, jk pewne ktegorie przyhodów (np. z prywtyzji) i rozhodów (np. wynikjąyh z zrządzni długiem puliznym zy udzielonyh pożyzek). Niemniej njwżniejszymi wielkośimi są zoowiązni w dnym roku, ziągne n pokryie defiytu fisklnego (tzw. potrzey pożyzkowe netto) orz wykup zpdjąego długu (potrzey pożyzkowe rutto), o ilustruje oiążeni w krótkim okresie. Potrzey pożyzkowe krjów wysokorozwiniętyh wynikły w większym stopniu z konieznośi spłty zoowiązń ziągniętyh w przeszłośi, z to w wyniku konsolidji fisklnej poziomy defiytów spdły, generują przez to mniejsze koszty ih finnsowni. Zdłużenie gospodrek rozwijjąyh się i wshodząyh yło z reguły niewysokie, stąd generowło mniejsze koszty jego osługi. Ztem potrzey pożyzkowe w tej grupie krjów uwrunkowne yły przede wszystkim defiytmi, powstjąymi zęsto w wyniku pró stymulji gospodrki poprzez dziłni pństw. Wykres 115. Potrzey pożyzkowe w wyrnyh krjh w 214 r. 12 Egipt 8 Jponi 4 Polsk Węgry Włohy 1 2 3 4 5 zpdjąy dług w % PKB 8 Indie 6 4 Irlndi EMMIE (średni) Polsk W. Brytni RPA Meksyk Frnj Brzyli Hiszpni Portugli USA AE (średni) 2 Turj Czehy Grej Rosj Niemy 2 4 6 8 1 12 14 16 18 2 zpdjąy dług w % PKB Uwg: AE Gospodrki wysokorozwinięte (dvned eonomies); EMMIE Rynki wshodząe i gospodrki o średnim dohodzie (emerging mrkets nd middle-inome eonomies) ktegori powstł z wyłązeni z grupy gospodrek rozwijjąyh się (EMDE) krjów o njniższym dohodzie. Źródło: dne MFW, Fisl Monitor, (214), Wszyngton s. 6, 11. 127
sldo w % PKB 2. POLITYKA FISKALNA W UNII EUROPEJSKIEJ PROCESY KONSOLIDACJI FISKALNEJ 94 W Unii Europejskiej w 214 r. kontynuown ył konsolidj fiskln, w wyniku zego defiyt sektor instytuji rządowyh i smorządowyh zostł oniżony z 3,2% PKB do 2,9% PKB. Spdł jednk skl zieśnieni fisklnego z 1, p. pro. w roku poprzednim do,3 p. pro. W 214 r. przy powroie n śieżkę wzrostu PKB, również w strefie euro nstąpił poprw wyniku sektor puliznego (defiyt zmniejszył się z 2,9% PKB do 2,4% PKB), hoć również spdło tempo konsolidji (z,7 p. pro. w 213 r. do,5 p. pro. w 214 r.). Dług pulizny w Unii Europejskiej osiągnął poziom 86,8% PKB. Jego przyrost ył wolniejszy niż w poprzednim roku o 1,3 p. pro. w 214 r. woe 1,8 p. pro. PKB w 213 r. Zdłużenie strefy euro yło wyższe niż w UE i wyniosło 91,9% PKB. Jego wzrost również zwolnił do 1, p. pro. w 214 r. woe 1,8 p. pro. w roku poprzednim. W 214 r. spośród pństw unijnyh, 13 dokonło konsolidji, w przypdku dwóh krjów sldo się nie zmieniło, zś w 13 krjh nstąpiło poluzownie fisklne. N Cyprze i w Chorwji, gdzie (ook Hiszpnii i Wielkiej Brytnii) odnotowno njwyższe defiyty fisklne w relji do PKB odpowiednio: -8,8% PKB i -5,7% PKB, wystąpiły one w kontekśie spdku PKB. Przy dodtnim wzrośie gospodrzym, wysokie defiyty utrzymywły się w Hiszpnii (5,8% PKB) i Wielkiej Brytnii (5,7% PKB). Defiyt w Polse (3,2% PKB) ył dwunstym pod względem wielkośi w UE. Ndwyżki uzyskły: Dni (1,2%PKB) Niemy (,7% PKB), Luksemurg (,6% PKB) orz Estoni (,6% PKB). Wykres 116. Sldo i dług sektor instytuji rządowyh i smorządowyh w Unii Europejskiej w 214 r. 3 Estoni Luksemurg Litw Dni Niemy -3-6 Łotw Szwej Holndi Mlt Rumuni Austri Słowj stref euro Czehy Belgi Węgry Bułgri Polsk Finlndi UE Słoweni Frnj Irlndi Chorwj Hiszpni W. Brytni Włohy Portugli Grej -9 2 4 6 8 1 12 14 16 18 dług w % PKB Cypr Źródło: dne Eurosttu. 94 W tej zęśi nlizown jest mir sld sektor instytuji rządowyh i smorządowyh, z uwzględnieniem reguł rhunkowośi przyjętyh do Proedury Ndmiernego Defiytu (EDP). 128
Tl. 3. Ndwyżk/defiyt (sldo) i dług sektor instytuji rządowyh i smorządowyh w krjh unijnyh Krje Sldo sektor instytuji rządowyh i smorządowyh (EDP) Dług sektor instytuji rządowyh i smorządowyh 21 211 212 213 214 21 211 212 213 214 w % PKB UE. -4,5-4,2-3,2-2,9. 8,9 83,7 85,5 86,8 Stref euro. -4,1-3,6-2,9-2,4. 85,8 89,1 9,9 91,9 Austri -4,5-2,6-2,2-1,3-2,4 82,4 82,1 81,5 8,9 84,5 Belgi -4, -4,1-4,1-2,9-3,2 99,5 12, 13,8 14,4 16,5 Bułgri -3,2-2, -,7 -,9-2,8 15,9 15,7 18, 18,3 27,6 Chorwj. -7,5-5,3-5,4-5,7. 63,7 69,2 8,6 85, Cypr -4,8-5,8-5,8-4,9-8,8 56,5 66, 79,5 12,2 17,5 Czehy -4,4-2,7-3,9-1,2-2, 38,2 39,9 44,6 45, 42,6 Dni -2,7-2,1-3,7-1,1 1,2 42,9 46,4 45,6 45, 45,2 Estoni,2 1,2 -,2 -,2,6 6,5 6, 9,7 1,1 1,6 Finlndi -2,6-1, -2,1-2,5-3,2 47,1 48,5 52,9 55,8 59,3 Frnj -6,8-5,1-4,8-4,1-4, 81,7 85,2 89,6 92,3 95, Grej. -1,2-8,7-12,3-3,5. 171,3 156,9 175, 177,1 Hiszpni -9,4-9,4-1,3-6,8-5,8 6,1 69,2 84,4 92,1 97,7 Holndi -5, -4,3-4, -2,3-2,3 59, 61,3 66,5 68,6 68,8 Irlndi -32,5-12,7-8,1-5,8-4,1 87,4 111,2 121,7 123,2 19,7 Litw -6,9-8,9-3,1-2,6 -,7 36,2 37,2 39,8 38,8 4,9 Luksemurg -,5,4,1,9,6 19,6 19,1 21,9 24, 23,6 Łotw -8,1-3,3 -,8 -,7-1,4 46,8 42,7 4,9 38,2 4, Mlt -3,3-2,6-3,6-2,6-2,1 67,6 69,7 67,4 69,2 68, Niemy -4,1 -,9,1,1,7 8,5 77,9 79,3 77,1 74,7 Polsk -7,6-4,9-3,7-4, -3,2 53,6 54,8 54,4 55,7 5,1 Portugli -11,2-7,4-5,6-4,8-4,5 96,2 111,1 125,8 129,7 13,2 Rumuni -6,6-5,3-2,9-2,2-1,5 29,9 34,2 37,3 38, 39,8 Słowj -7,5-4,1-4,2-2,6-2,9 4,9 43,4 52,1 54,6 53,6 Słoweni -5,6-6,6-4, -14,9-4,9 38,2 46,5 53,7 7,3 8,9 Szwej, -,1 -,9-1,4-1,9 36,8 36,2 36,6 38,7 43,9 Węgry -4,5-5,5-2,3-2,5-2,6 8,9 81, 78,5 77,3 76,9 W. Brytni -9,7-7,6-8,3-5,7-5,7 76,4 81,8 85,8 87,3 89,4 Włohy -4,2-3,5-3, -2,9-3, 115,3 116,4 123,1 128,5 132,1 Źródło: dne Eurosttu. Nleży zuwżyć, że stref euro zmniejszył defiyt w większy stopniu niż ł UE i to w wrunkh słszego temp wzrostu PKB w tym oszrze. Nierównowg fiskln njrdziej poprwił się w Słowenii (o 1, p. pro.), Greji (o 8,8 p. pro) orz Dnii (o 2,3 p. pro.). Njwiększe poluzownie fisklne nstąpiło ntomist n Cyprze (o 3,9 p. pro.), w Bułgrii (o 1,9 p. pro.) orz w Austrii (o 1,1 p. pro.). 129
WYBRANE ELEMENTY POLITYKI FISKALNEJ UNII EUROPEJSKIEJ Pkt Stilnośi i Wzrostu Wrz z ustnowieniem Unii Europejskiej zzęły powstwć wspólnotowe rmy koordynji polityki fisklnej. Monitorownie wskźników opisująyh sytuję sektor finnsów puliznyh wynikło z prwodwstw Wspólnoty, zrówno pierwotnego (primry legisltion) 95, jk i wtórnego (seondry legisltion) 96. W rmh ustwodwstw pierwotnego Trktt Ustnwijąy Wspólnotę Europejską w rt. 98-13 reguluje ndzór nd polityką gospodrzą UE. Dodtkowo, kt ten w rt. 14 zwier postult unikni ndmiernego defiytu udżetowego orz nkłd n Komisję Europejską powinność ndzoru proesów udżetowyh i wysokośi długu puliznego krjów Wspólnoty. Pondto, do Trkttu dołązony jest protokół nr 2 o Proedurze Ndmiernego Defiytu. Aktem prw pierwotnego regulująym omwine kwestie jest również Trktt o Funkjonowniu Unii Europejskiej. Artykuł 121 definiuje rmię prewenyjne, rtykuł 126 ustnwi proedury korekyjne orz Proedurę Ndmiernego Defiytu (EDP), zś Protokół nr 12 określ wrtośi referenyjne dl defiytu i długu sektor instytuji rządowyh i smorządowyh do EDP 97. 95 Tj. Trktty złożyielskie, zmienijąe i kesyjne orz protokoły do nih złązone. 96 Ustwodwstwo wtórne to kty prwne oprte o Trktty Europejskie, stnowiąe źródło prw unijnego: kty jednostronne (rozporządzeni, dyrektywy, deyzje, opinie i zleeni orz kty nietypowe) i kty umowne, Źródł prw Unii Europejskiej: http://europ.eu/legisltion_summries/institutionl_f firs/deisionmking_proess/l14534_pl.htm 97 KE, Relevnt legl tets nd guidelines, http://e.europ.eu/eonomy_finne/eonomi_gover nne/sgp/legl_tets/inde_en.htm W ustwodwstwie wtórnym (seondry legisltion) prolemtyk t zostł ujęt w przyjętym w 1997 r. Pkie Stilnośi i Wzrostu (PSW), który mił n elu koordynję polityki fisklnej w rmh UE. Podzielony jest on n dwie zęśi (tzw. rmion ) prewenyjną i korekyjną. Dziłni prewenyjne mją sprzyjć stilnośi fisklnej poprzez przeiwdziłnie nruszniu limitów dl wskźników referenyjnyh Trkttu z Mstriht 98. Krje strefy euro oprowują progrmy stilnośi, zś pozostłe krje złonkowskie konwergenji, które mją zpewnić równowgę fisklną 99. Dziłni korekyjne uruhmine są w przypdku przekrozeni wrtośi referenyjnyh i zkłdją w zkresie defiytu i długu przyjęie odpowiedniej śieżki dostosowwzej. Zminy koordynji polityki fisklnej Pomimo wprowdzeni Pktu Stilnośi i Wzrostu, nierównowg fiskln w UE uległ zwiększeniu nie tylko w okresie spowolnieni gospodrzego, le w niektóryh przypdkh tkże w okresie dorej koniunktury 1, któr generlnie nie zostł 98 Kryteri z Mstriht określją m.in. wrtośi referenyjne dl poziomu defiytu i długu sektor instytuji rządowyh i smorządowyh. Poziom defiytu fisklnego nie powinien yć wyższy niż 3% PKB, zś zdłużeni puliznego - 6% PKB. Ktegorie te definiowne są w systemie rhunków nrodowyh ESA 95 orz GFS (Sttystyk Finnsów Sektor Instytuji Rządowyh i Smorządowyh - Government Finnil Sttistis). Por. GUS, Sttystyk sektor instytuji rządowyh i smorządowyh, (21), Wrszw; GUS, Proedur ndmiernego defiytu (EDP) - skonsolidowny wykz źródeł i metod, (212), Wrszw; Eurostt, Mnuls; M. Jeznh, O. Leszzyńsk-Luerek, Rhunki nrodowe stn i kierunki rozwoju, Widomośi Sttystyzne nr 4, GUS, (21), Wrszw, s. 2-8. 99 KE, Puli finnes in EMU-2, Europen Eonomy, Reports nd Studies, No 3, Bruksel, (2), s. 45-9. 1 Tzw. dore zsy według KE definiowne są poprzez wystąpienie dodtniej luki produktowej (popytowej). Jednkże mogą one wystąpić, nwet przy minimlnie ujemnej lue produktowej w sytuji, gdy wzrost PKB jest wyrźnie wyższy niż wzrost PKB potenjlnego. Por. KE, Speifitions on the implementtion of the Stility nd Growth Pt nd Guidelines on the formt 13
wykorzystn do skuteznej redukji defiytów udżetowyh. Skutki kryzysu gospodrzego z 28 r. stły się impulsem dl zwróeni uwgi n słość strukturlną finnsów puliznyh w krjh UE orz niedosttezną efektywność Pktu w zpewnieniu równowgi fisklnej 11. Nłożyło się to n nrstjąe zgrożeni dl stilnośi finnsów puliznyh w długim horyzonie zsowym, wynikjąe ze strzeni się społezeństw europejskih. Wymusiły one nie tylko pomo dorźną dl dotkniętyh kryzysem krjów peryferyjnyh strefy euro, le również szuknie rozwiązń poprwijąyh jej spójność i stilność. W tym elu podjęto wiele inijtyw reformująyh system koordynji polityki gospodrzej UE. Dokonno tego n podstwie m.in. nstępująyh któw prwnyh: Sześiopk" ( Si-Pk ) przyjęty w 211 r.; Trktt o Stilnośi, Koordynji i Zrządzniu (TSCG Trety on Stility, Coordintion nd Governne), inzej Pkt Fisklny (Fisl Compt) przyjęty w 212 r.; nd ontent of Stility nd Convergene Progrmmes, (212), Bruksel, s. 6. 11 Przykłdem nieefektywnośi funkjonująego przed kryzysem gospodrzym systemu koordynji fisklnej yło notoryzne przekrznie przez pństw złonkowskie UE kryterium fisklnego, określonego w Trktie z Mstriht (tzn. limitu defiytu w wysokośi 3% PKB orz długu puliznego w wysokośi 6% PKB). Pomimo istnieni w rmh dotyhzs funkjonująyh rozwiązń Pktu Stilnośi i Wzrostu nrzędzi prewenyjnyh i korekyjnyh, od powstni Unii do 21 r. odnotowno 97 oserwji (jedną oserwją jest wystąpienie defiytu wyższego od wrtośi referenyjnej w jednym krju w jednym roku), w któryh nstąpiło przekrozenie defiytu w wysokośi 3% PKB. W przypdku 29 oserwji miło to uzsdnienie, gdyż nstąpiło w wrunkh istotnej reesji w dnym krju. W przypdku pozostłyh 68 oserwji, zgodnie z zpismi Pktu nleżłoy się spodziewć nłożeni snkji, o nie miło miejs w skli odpowidjąej zjwisku. Wrto ndmienić, że dnie to uwzględniło jedynie kryterium defiytu, ntomist nie yło rne pod uwgę kryterium długu puliznego. EEAG, The EEAG Rport on the Europen Eonomy 211 (211), Monhium, s. 11. Dwupk ( Two-Pk ) przyjęty w 213 r. N moy Sześiopku wprowdzony zostł Semestr Europejski zyli ykl wielostronnego ndzoru polityk gospodrzyh, w tym oeny e nte proedur udżetowyh n poziomie krjowym 12. W lipu 213 r. nstąpiło zmknięie drugiej rundy Semestru Europejskiego przez Rdę UE, zś w listopdzie 213 r. KE po rz pierwszy przyjęł oenę sytuji fisklnej strefy euro w opriu o proedury Dwupku 13 orz Pktu Fisklnego 14. Od wdrożeni tyh zmin przeprowdzono trzy rundy Semestru Europejskiego (pierwsz w 212 r.), pod konie 214 r. rozpozęto IV rundę. W 214 r. w rmh Semestru Europejskiego zgodnie z hrmonogrmem n pozątku roku Rd Europejsk przyjęł opulikowne pod konie 213 r. dokumenty, w tym: Rozną Anlizę Wzrostu Gospodrzego orz Mehnizm ostrzegni w zkresie zkłóeń równowgi mkroekonomiznej 15. W kwietniu krje złonkowskie przedstwiły m.in. Progrmy Stilnośi i Konwergenji i Krjowe Progrmy Reform. Zś pod konie roku krje strefy euro ojęte Proedurą EDP przyjęły Progrmy Prtnerstw Gospodrzego. 12 MG, Semestr Europejski: Okres oeny i koordynji polityki gospodrzej w UE, (213), Wrszw, s. 6-16. 13 KE, Minutes of the 266th meeting of the Commission, (213), Bruksel, s. 21-24, 14 Sejm RP, Semestr europejski - przeieg yklu koordynji n poziomie Unii i Polski (211-214), http://oide.sejm.gov.pl/oide/inde.php?option=om_o ntent&view=rtile&id=14847:semestr-europejski- przeieg-yklu-koordynji-n-poziomie-unii-i-polski- 211-214-i-13-12-213-i&tid=6:unieuropejsk&Itemid=928. 15 NBP, Przegląd sprw europejskih, luty 214, (214), Wrszw, s. 7-8. 131
Tl. 31. Wyrne elementy zrządzni fisklnego w UE w Pkie Stilnośi i Wzrostu po zminh Rmię prewenyjne Indywidulnie wyznzne średniookresowyh elów udżetowe (MTO) orz oen metod i temp dojśi do MTO; Semestr Europejski - Oen udżetu e nte, możliwość wystosowni zstrzeżeń KE woe udżetów krjów strefy euro; Wprowdzenie snkji w zęśi prewenyjnej EDP; Wzmonienie rm fisklnyh; Ustnowienie enhmrku wydtkowego; Ustnowienie snkji z fłszownie dnyh dotyząyh sektor GG; Szerzej o MTO w podrozdzile Średniookresowe ele udżetowe. Rmię korekyjne Ojęie EDP w sytuji wystąpieni długu puliznego przekrzjąego 6% w relji do PKB ze zoowiązniem do jego redukji; Snkje nie tylko z utrzymywnie EDP, lez też z wolną redukję ndmiernego zdłużeni, niewystrzjąą poprwę elu MTO (mierzone sldem strukturlnym) orz nieprzestrzegnie reguły wydtkowej; Snkje nkłdne w wyniku głosowni odwrotnego; Źródło: oprownie włsne n podstwie: EBC, A Fisl Compt for Stronger Eonomi nd Monetry Union, (212) Monthly Bulletin My 212, Frnkfurt, s. 79-9; EBC, The Stility nd Growth Pt, Crisis nd Reform, Osionl Pper Series, no. 129, (211), Frnfurt, s. 14; KE, Puli finnes in EMU-212, Europen Eonomy 4/212, (212), Bruksel, s. 16, 35-8, 71-2; MF, Implikje reformy instytujonlnej strefy euro dl proesu wprowdzeni euro w Polse, (214), Wrszw s. 9-1. 132
PRZEBIEG SEMESTRU EUROPEJSKIEGO WYBRANE ZAGADNIENIA miesią lis gru sty lut mr kwi mj ze lip sie wrz pź Komisj Europejsk Pulikj AGS i AMR, opini plnów udżetowyh dl strefy euro Dwustronne spotkni z pństwmi złonkowskimi Pulikj pogłęionyh przeglądów ze wskzniem potenjlnyh ryzyk dl krjów Dwustronne spotkni z pństwmi złonkowskimi Rekomendje dl krjów w zkresie polityki udżetowej, gospodrzej i społeznej Dwustronne spotkni z pństwmi złonkowskimi Rd Europejsk Omówienie opinii dl plnów udżetowyh strefy euro Przyjęie wniosków z AGS i AMR orz ustlenie priorytetowyh oszrów Przyjęie priorytetów n zie AGS Dyskusje o rekomendjh dl krjów złonkowskih Przyjęie rekomendji dl krjów Krje złonkowskie Uhwlenie udżetów Przedstwienie Progrmów Stilnośi i Konwergenji orz KPR Prezentj plnów udżetowyh orz PPG d (krje strefy euro ojęte EDP) Prlment Europejski Det i rezoluj nd AGS Det i rezoluj nd ES e i rekomendjmi Rozn Anliz Wzrostu Gospodrzego (Annul Growth Survey). Mehnizm ostrzegni w zkresie zkłóeń równowgi mkroekonomiznej (Alert Mehnism Report). Krjowe Progrmy Reform (Ntionl Reform Progrmmes). d Progrmy Prtnerstw Gospodrzego (Eonomi Prtnership Progrmmes). e Semestr Europejski (Europen Semester). Źródło: oprownie włsne n podstwie KE 16. 16 http://e.europ.eu/europe22/imges/europen_semester_en_ig.jpg
Proedur Ndmiernego Defiytu W rmh systemu mjąego n elu monitorownie stilnośi finnsów puliznyh UE orz korektę nierównowg fisklnyh Proedur Ndmiernego Defiytu (Eessive Defiit Proedure EDP) 17 wszzynn jest w dwóh przypdkh. Po pierwsze, dzieje się to w sytuji, gdy ujemne sldo sektor instytuji rządowyh i smorządowyh przekrozy wrtość referenyjną 3% PKB (hy, że nstąpiło to w wyniku wydrzeń o hrkterze przejśiowym i wyjątkowym 18 ) lu dług pulizny ędzie większy niż 6% PKB 19. W końu 214 r. n 28 krjów UE proedurą EDP pozostwło ojętyh 11, z zego 8 krjów nleżło do strefy euro. Poziom defiytu instytuji rządowyh i smorządowyh zgodny z wrtośią referenyjną z Mstriht odnotowło 17 pństw, w tym 11 z nih nleżło do strefy euro. W 214 r. Rd Eofin uhylił EDP w stosunku do 1 pństw, tj. Austrii, Belgii, Czeh, Dnii, Holndii, Litwy, Łotwy, Rumunii, Słowji, dl któryh prognozowno wrtość defiytu fisklnego nieprzekrzjąą wrtośi referenyjnej. Wskzuje to n znząe postępy w konsolidji fisklnej i utrzymnie EDP dl mniej niż połowy pństw złonkowskih UE. Pństwmi, które dotąd nie zostły ojęte Proedurą yły Estoni i Szwej. W Polse w momenie przystąpieni do UE defiyt przekrzł wrtość referenyjną, o spowodowło ojęie Polski Proedurą z terminem korekty do 27 r. Do tego zsu ndmierny defiyt zostł skorygowny, zś prognozy KE wskzywły n trwłą tendenję jego utrzymni poniżej wrtośi referenyjnej. W konsekwenji w 27 r. zdjęto z Polski proedurę EDP. Jednkże w kolejnyh lth w Polse defiyt fisklny uległ ponownemu zwiększeniu i po 27 r. przekrzł on wrtość referenyjną. Rd Eofin nie uznł jego hrkteru z Tl. 32. Krje ojęte Proedurą Ndmiernego Defiytu (EDP) n konie 214 r. Krje Dt rportu Komisji Deyzj Rdy o wystąpieniu ndmiernego defiytu Termin korekty Chorwj 15.11.213 21.1.214 216 Cypr 12.5.21 13.7.21 216 Frnj 18.2.29 27.4.29 215 Grej 18.2.29 27.4.29 216 Hiszpni 18.2.29 27.4.29 216 Irlndi 18.2.29 27.4.29 215 Mlt 21.5.213 21.6.213 214 Polsk 13.5.29 7.7.29 215 Portugli 7.5.29 2.12.29 215 Słoweni 7.1.29 2.12.29 215 W. Brytni 11.6.28 8.7.28 Rok udżetowy 214/15 Źródło: dne Eurosttu, KE, Eessive Defiit Proedure, http://e.europ.eu/eonomy_finne/eonomi_governne/sgp/defiit/inde_en.htm 17 KE, Speifitions on the implementtion of the Stility nd Growth Pt nd Guidelines on the formt nd ontent of Stility nd Convergene Progrmmes, (212), Bruksel, s. 7-11. 18 KE, Eessive Defiit Proedure, http://e.europ.eu/eonomy_finne/eonomi_gover nne/sgp/defiit/inde_en.htm 19 Por. Rmkę Zminy koordynji polityki fisklnej. 134
przejśiowy, dltego ponownie w 29 r. ojęł Polskę Proedurą EDP i wyznzył termin korekty do 212 r., zś nstępnie pod konie 213 r. wydłużył go do 215 r. 11 Średniookresowe ele udżetowe Istotnym elementem zęśi prewenyjnej Pktu Stilnośi i Wzrostu jest ndzorownie utrzymni sld strukturlnego, mjąego zpewnić nieprzekrozenie przez sldo nominlne wrtośi referenyjnej z Mstriht. Nrzędziem w zkresie utrzymni odpowiedniej wysokośi sld strukturlnego są tzw. średniookresowe ele udżetowe (medium-term ojetives MTO) 111,112. Wyznzją one wysokość sld strukturlnyh, któryh utrzymywnie m nie tylko umożliwić nieprzekrznie defiytu nominlnego n poziomie 3% PKB, le doelowo prowdzić do zilnsowni pozyji fisklnej 113 w średnim okresie. Pozątkowo w PSW kwesti sld strukturlnego pojwił się jedynie pośrednio, w postulie zrównowżonego udżetu w średnim okresie. W 1999 r. dl wzmonieni zrządzni prewenyjnego Komisj Europejsk określił dl kżdego krju złonkowskiego tzw. minimlne enhmrki, które yły rne pod uwgę przy identyfikowniu zynników wzrostu wpływjąyh n sytuję fisklną dnego pństw 114. Ze względu n zróżniownie sytuji fisklnej poszzególnyh pństw złonkowskih, średniookresowe ele udżetowe (MTO) są dopsowywne indywidulnie dl kżdego krju i ktulizowne o 3 lt. Njwyższy defiyt dopuszzlny w strefie euro i krjh uzestniząyh w mehnizmie ERM2 to MTO n poziomie 1% PKB. W przypdku jego przekrzni, krje strefy euro mogą yć dysyplinowne krmi finnsowymi. W pozostłyh pństwh złonkowskih MTO jest zleny, le nie m snkji z jego nieprzestrzegnie. Pństw nienleżąe do strefy euro mogą mieć wyższy defiyt strukturlny niż MTO, jeśli sldo nominlne nie przekrz kryterium z Mstriht,115. Cel średniookresowy dl Polski od 29 r. wyznzny ył n poziomie defiytu strukturlnego w wysokośi 1,% PKB potenjlnego. Podonie jk w lth poprzednih, Polsk nleżł do wąskiego gron pństw z MTO wyznzonym poniżej zer. Spowodowne yło to uwzględnieniem przez Komisję Europejską wysokiego temp wzrostu potenjlnego PKB, stosunkowo niskiego poziomu długu puliznego orz przeprowdzeni reformy emerytlnej 116. Polsk nie spełnił jednk wrunków Pktu Stilnośi i Wzrostu, gdyż nie osiągnęł MTO, przez o nie wyeliminowł ryzyk powstni ndmiernego defiytu n skutek dziłni utomtyznyh stiliztorów. 11 W związku z perspektywą dlszej redukji defiytu fisklnego w 215 r. KE zdjęł z Polski Proedurę EDP. 111 KE, Speifitions on the implementtion of the Stility nd Growth Pt nd Guidelines on the formt nd ontent of Stility nd Convergene Progrmmes, (212), Bruksel, s. 4-7. 112 KE, The Implitions for Budgetry Surveillne of the Commission Servies Spring 211 Eonomi Forest, (211), s. 4. 113 Zilnsown pozyj fiskln zpewnić m przeiwdziłnie kumulji długu, umożliwienie dziłni utomtyznyh stiliztorów w okresie gorszej koniunktury orz tworzenie pol mnewru i przestrzeni do zęśiowej sorji skutków strzeni się społezeństw. 114 Im wyższ wrżliwość dohodów i wydtków udżetowyh n zminę PKB, tym większy powinien yć zhowny mrgines fisklny. Por. NBP, Rport n temt pełnego uzestnitw Rzezypospolitej Polskiej w trzeim etpie Unii Gospodrzej i Wlutowej, Projekty dwze Część III, (29), Wrszw, s. 27-29. KE, Puli finnes in EMU-2, Europen Eonomy, Reports nd Studies, No 3, (2), Bruksel, s. 51-2. 115 EBC, A Fisl Compt for Stronger Eonomi nd Monetry Union, (212), Monthly Bulletin My 212, Frnkfurt, s. 83, 88-9. 116 NBP, Rport n temt pełnego uzestnitw Rzezypospolitej Polskiej w trzeim etpie Unii Gospodrzej i Wlutowej, Projekty dwze Część III, (29), Wrszw, s. 31-4. 135
Podzs ponownego ojęi Polski EDP w 29 r. Rd ECOFIN wskzł redukję defiytu strukturlnego w lth 21-212 o średnio 1,25 p. pro. PKB potenjlnego roznie, jko śieżkę dojśi do oniżeni defiytu EDP poniżej wrtośi referenyjnej 117. KE w 212 r. oeniją wysiłek konsolidyjny Polski stwierdził, że redukj defiytu strukturlnego ył większ od zleeń ECOFIN, orz że śieżk dojśi do MTO ył szysz niż zlen w UE rozn redukj o,5% defiytu strukturlnego w relji do PKB 118. W kolejnyh lth Polsk utrzymł wysokie tempo konsolidji strukturlnej, przyliżjąej do wypełnieni elu MTO: w lth 213-214 wyniosło ono średnio,6% defiytu strukturlnego. W rezultie w lth 21-214 tempo redukji defiytu strukturlnego osiągnęło 1,2%. ZADŁUŻENIE SEKTORA INSTYTUCJI RZĄDOWYCH I SAMORZĄDOWYCH Dziłni konsolidyjne nie powstrzymły wzrostu zdłużeni w 214 r. i nie zmieniły fktu przekrzni wrtośi referenyjnyh z Trkttu z Mstriht dl długu sektor instytuji rządowyh i smorządowyh przez większość krjów strefy euro orz zęść pństw unijnyh, znjdująyh się poz wspólnym oszrem wlutowym. W 214 r. dl łej UE zdłużenie zwiększyło się o 1,3 p. pro. do poziomu 86,8% PKB, zś dl strefy euro wzrósł o 1, p. pro., osiągją 91,9% PKB. Wzrost ten wynikł m.in. z powodu defiytu generownego przez koszt osługi długu 119, który wyniósł 2,6% PKB. W 214 r. przekrznie wrtośi referenyjnej długu puliznego miło miejse w 15 krjh 12 (o jeden mniej niż w roku poprzednim). W gronie tym jedynie Chorwj, Węgry i Wielk Brytni znjdowły się poz strefą euro. Njszyszy przyrost zdłużeni znotowny zostł w Słowenii i wyniósł 1,6 p. pro. orz Bułgrii, gdzie dług zwiększył się o 9,3 p. pro. PKB. Osiem pństw oniżyło swój dług pulizny w relji do PKB, z zego njwiększy postęp znotowł Irlndi (13,5 p. pro.) i Polsk (5,6 p. pro.). Wykres 117. Dług sektor instytuji rządowyh i smorządowyh (% PKB) w 214 r. Źródło: dne Eurosttu. 117 RM, Progrm konwergenji, Aktulizj 213, (213), Wrszw, s. 4, 13-15. 118 KE, Puli finnes in EMU-212, (212), Europen Eonomy 4/212, Bruksel, s. 57-8. 119 Por. dne Eurostt (GFS) orz KE, Europen Eonomi Forest Winter 215, (215), Bruksel, s. 43. 12 Por. tl. Krje ojęte Proedurą Ndmiernego Defiytu n konie 213 r. 136
WIELOASPEKTOWY POMIAR SALDA SEKTORA PUBLICZNEGO W UNII EUROPEJSKIEJ W UE wrtośi sld strukturlnego w 214 r. wyniosł -1,6% PKB 121, zś w strefie euro ksztłtowło się ono n poziomie -,8% PKB. Tl. 33. Wysiłek konsolidyjny w UE (mierzony poziomem sld i jego zminą) Wyszzególnienie nominlne skorygowne ykliznie (CAB) strukturlne (SB) pierwotne (PB) 214 zmin 214 zmin 214 zmin 214 zmin w % w p. pro. w % Njwyższe ujemne sldo znotowne zostło w Wielkiej Brytnii (-5,3% PKB) i Irlndii (-4,1% PKB). Wynik strukturlny Polski ył ujemny i wyniósł 2,7% PKB i ył siódmym njwyższym defiytem strukturlnym w UE. W 214 r. sześć krjów uzyskło ndwyżkę strukturlną. Podonie, jk w roku poprzednim yły to: Luksemurg (1,6%), w p. pro. w % w p. pro. w % w p. pro. UE -2,9,3-1,6,1-1,6, -,3,2 Stref euro -2,4,5 -,9,3 -,8,3,2,3 Austri -2,4-1,1-1,7 -,8 -,4,7, -1,2 Belgi -3,2 -,3-2,5 -,4-2,8 -,1 -,2 -,4 Bułgri -2,8-2, -2,8-2, -2,6-1,7-2,1-2, Chorwj -5,7 -,4-4,1 -,2-4, -,4-2,2 -,4 Cypr -8,8-3,9-6,1-3,7 1,5 3,7-6, -4,2 Czehy -2, -,8-1,2-1,2-1, -1,2 -,7 -,9 Dni 1,2 2,3 3,6 2,,4,3 2,8 2,1 Estoni,6,8, 1,,2,9,7,8 Finlndi -3,2 -,6-1,5 -,6-1,6 -,8-1,9 -,6 Frnj -4,,1-2,6,5-2,6,7-1,8,1 Grej -3,5 8,8 1, 7,2,4-1,7,4 8,7 Hiszpni -5,8 1, -2,3,2-2,,1-2,5 1, Holndi -2,3, -,3 -,3 -,2,4 -,8 -,1 Irlndi -4,1 1,7-4,2,3-4,1,8 -,1 1,4 Litw -,7 2, -,9 1,8-1,2 1,1,9 1,8 Luksemurg,6 -,2 1,8 -,7 1,6 -,9 1, -,3 Łotw -1,4 -,7-2, -1, -1,6 -,6 -,1 -,8 Mlt -2,1,5-2,3,2-2,6,,8,5 Niemy,7,5 1,2,5 1,2,4 2,4,3 Polsk -3,2,8-2,9,7-2,7,9-1,2,3 Portugli -4,5,4-1,9 -,4 -,8 1,,5,4 Rumuni -1,5,7-1,,4-1,,4,1,6 Słowj -2,9 -,3-1,7 -,3-2, -,6 -,9 -,3 Słoweni -4,9 1, -3,6 9,1-2,5 -,3-1,6 1,7 Szwej -1,9 -,5-1,1 -,8-1,1 -,8-1,2 -,6 Węgry -2,6 -,1-2,2-1,1-2,5-1,3 1,5 -,6 W. Brytni -5,7,1-5,1 -,8-5,3-1, -2,9 -,1 Włohy -3, -,1 -,8 -,2 -,9 -,1 1,6 -,3 Źródło: dne KE (Ameo). 121 Wskźniki sld, z któryh wyłązony zostł wpływ yklu koniunkturlnego, wskzują n % PKB potenjlnego, nie zś nominlnego. 137
Niemy (1,2%), Grej (,4%) i Dni (,4%), do któryh dołązyły Cypr (1,5%) i Estoni (,2%). O ile sldo strukturlne UE w 214 r. pozostło n tym smym poziomie, o w 213 r., stref euro kontynuowł konsolidję w tym wymirze, redukują defiyt strukturlny o,3 p. pro. Njwiększe postępy w konsolidji miły miejse n Cyprze (3,7 p. pro.), Litwie (1,1 p. pro.), w Portuglii (1, p pro.), Estonii (,9 p. pro.) i Polse (,9 p. pro.). Pogorszenie nstąpiło w 14 krjh, w tym njwiększe w Bułgrii (1,7 p. pro.), Greji (1,7 p. pro.) i n Węgrzeh (1,3 p. pro.). WYNIKI SEKTORA PUBLICZNEGO - SŁOWNIK POJĘĆ W nlizie finnsów sektor instytuji rządowyh i smorządowyh stosownyh jest szereg pojęć i oznzeń. Ih rozudow i użyie wynikły z prwodwstw unijnego, jk również rozwoju rm i reguł, któryh instrumentmi stły się opisywne poniżej miry. Tworzone są one w opriu o metodykę europejską zgodną z Europejskim Systemem Rhunków Nrodowyh i Regionlnyh (ESA). Nleży tkże wskzć n fkt, że w rmh Proedury Ndmiernego Defiytu (EDP) wykorzystywn jest konepj sld sektor instytuji rządowyh i smorządowyh (ESA), le po wprowdzeniu szeregu korekt. Pondto, dokonywn jest dekompozyj sld n zęść strukturlną i yklizną. Wielkośi te njzęśiej ędą ujmowne jko proent PKB. W niniejszym oprowniu, w nlizie dotyząej nierównowg sektor finnsów puliznyh w ujęiu stosownym przez KE używne są nstępująe pojęi: ndwyżk/defiyt (sldo) sektor instytuji rządowyh i smorządowyh: wynik sektor instytuji rządowyh i smorządowyh lizony według metodyki ESA. W elu nlizy wpływu ieżąej sytuji gospodrzej n politykę fisklną z sld sektor wyodręni się sld ząstkowe: sldo skorygowne ykliznie (CAB ylilly djusted lne): sldo hipotetyznie występująe w sytuji osiągnięi przez dną gospodrkę poziomu PKB potenjlnego w dnym roku. Jest to zęść sld sektor wynikją z prowdzeni przez rząd dyskrejonlnej polityki fisklnej; sldo strukturlne (SB struturl lne): sldo skorygowne ykliznie po wyłązeniu wpływów zynników jednorzowyh i przejśiowyh; sldo pierwotne (PB primry lne): sldo ez uwzględnini w wydtkh kosztów osługi długu puliznego; sldo pierwotne skorygowne ykliznie (CAPB ylilly djusted primry lne): sldo skorygowne ykliznie po wyłązeniu kosztów osługi długu puliznego. W niniejszym oprowniu, w nlizie dotyząej nierównowg sektor finnsów puliznyh krjów UE, w dyskusji o proedurze EDP i elh MTO punktem wyjśi jest pojęie: sldo sektor instytuji rządowyh i smorządowyh lizone zgodne z regułmi EDP: wielkość sld sektor puliznego lizon zgodnie z ESA, któr dodtkowo skorygown zostł o efekty włązeni instrumentów zrządzni długiem puliznym np. swpów, forwrd rtes greement (FRA), itp. orz po wyłązeniu wpływów zynników jednorzowyh i przejśiowyh. 138
Dodtkowo używne są nstępująe pojęi: o komponent yklizny (CC ylil omponent): zęść sld sektor wynikją z ieżąej koniunktury gospodrzej, zyli różniy pomiędzy poziomem PKB potenjlnego poziomem PKB osiągniętym w dnym roku (luk produktow); o minimlny enhmrk (MB miniml enhmrk): wielkość sld strukturlnego w relji do PKB zpewniją mrgines ezpiezeństw, tzn. umożliwiją swoodną prę utomtyznyh stiliztorów koniunktury ez ryzyk przekrozeni wrtośi referenyjnej z Mstriht dl sld sektor zgodnego z EDP; o yklizny mrgines ezpiezeństw (CSM ylil sfety mrgin): wielkość sld ykliznego do PKB olizn indywidulnie dl dnego krju, wynikją z elstyznośi dohodów sektor instytuji rządowyh i smorządowyh n fluktuje luki produktowej. Wylizn w elu wyznzeni limitu sld strukturlnego (nzywnego minimlnym enhmrkiem) zpewnijąego, że wrtość referenyjn z Mstriht sld nominlnego nie zostnie przekrozon przy dziłniu utomtyznyh stiliztorów. Źródło: oprownie włsne n podstwie: GUS, Sttystyk sektor instytuji rządowyh i smorządowyh, (21), Wrszw, s. 15; Eurostt, Government defiit nd det; KE, Ameo List of Vriles; KE, Europen Eonomi Forest, Spring 213, (213), Bruksel, s. 37; KE (ECFIN), Cylil Adjustment of Budget Blnes, (212), Bruksel; EBC, Government Finne Sttistis Guide, (27), Frnkfurt; EBC Opinion of the Europen Centrl Bnk of 19 My 211 on the proposl for regultion of the Europen Prliment nd of the Counil on the Europen system of ntionl nd regionl ounts in the Europen Union, (211), Frnkfurt; KE, The ylilly-djusted udget lne used in the EU fisl frmework: n updte, Eonomi Ppers 478 Mrh, (213), Bruksel; KE, Puli finnes in EMU-2, Europen Eonomy Reports nd Studies No 3, Bruksel, (2), s. 63-8; A. Wernik, Finnse pulizne, Polskie Towrzystwo Ekonomizne, (27), Wrszw, s. 72, 78-9, 84-5; C. Józefik, P. Krjewski, M. Mkiewiz, Defiyt udżetowy. Przyzyny i metody ogrnizeni, Polskie Wydwnitwo Ekonomizne, (26), Wrszw, s. 87-11. 139
25 26 27 28 29 21 211 212 213 214 sldo% PKB dług % PKB 3. FINANSE PUBLICZNE W POLSCE Opis finnsów puliznyh w Polse podzielony zostł n ztery zęśi: 1. Pierwszy podrozdził Polsk n tle Unii Europejskiej prezentuje wyniki sektor instytuji rządowyh i smorządowyh w Polse n tle Unii Europejskiej lizone zgodnie z zsdmi Europejskiego Systemu Rhunków Nrodowyh (ESA); 2. W drugim podrozdzile Metodyk krjow sttystyki finnsów puliznyh opisn jest metodyk krjow orz polski system rm fisklnyh; 3. W podrozdzile trzeim Wyniki sektor puliznego zostły zwrte syntetyzne porównni wyników dl defiytu orz zdłużeni sektor puliznego według dwóh ujęć sttystyznyh - metodyki krjowej i europejskiej; 4. W zwrtym podrozdzile Sektor finnsów puliznyh opisno ksztłtownie się głównyh komponentów sektor finnsów puliznyh, tj. udżetu pństw i udżetu środków europejskih, udżetów jednostek smorządu terytorilnego orz funduszy elowyh; w podrozdzile sttystyki zostły podne zgodnie z metodyką krjową. POLSKA NA TLE UNII EUROPEJSKIEJ Defiyt sektor instytuji rządowyh i smorządowyh w Polse według systemu ESA, wylizny zgodnie z zsdmi EDP w 214 r. wyniósł 3,2% PKB, o oznzło jego spdek o,8 p. pro. w porównniu do roku poprzedniego. Wrtość defiytu w przypdku Polski ył wyższ niż dl UE (2,9% PKB). Dług pulizny wyniósł 5,1% PKB. Utrzymł się on poniżej wrtośi progu zpisnego w trktie z Mstriht. Średni dl UE ył wyrźnie wyższ i wyniosł 86,8% PKB. Wykres 118. Sldo i dług sektor instytuji rządowyh i smorządowyh w Polse n tle Unii Europejskiej 1-2 -4-6 -8 UE (sldo) UE (dług) Uwg: szereg zsowy dl lt 211-214 według metodologii ESA 21, zś dl lt wześniejszyh - według ESA 95. Źródło: dne Eurosttu. 8 6 4 2 Polsk (sldo) Polsk (dług) METODYKA KRAJOWA STATYSTYKI FINANSÓW PUBLICZNYCH Dne opisująe sytuję finnsów puliznyh w Polse ujmowne są zgodnie z zsdmi dwóh metodologii, tj. krjowej i europejskiej (ESA ). O ile wyniki i definije zgodne z Europejskim Systemem Rhunków Nrodowyh przedstwione zostły w rozdzile 2. Polityk fiskln w Unii Europejskiej, poniżej zprezentown zostnie metodologi krjow orz rmy fisklne o nią oprte. Ustw o finnsh puliznyh z dni 27 sierpni 29 r. reguluje funkjonownie sektor finnsów puliznyh. Definiuje on m.in. zkres sektor, jego jednostki, zsdy klsyfikji dohodów, przyhodów, wydtków i rozhodów, tkże pństwowy dług pulizny; określ zsdy gospodrki finnsowej, udżetu pństw, udżetu środków europejskih orz pozostłyh podmiotów sektor finnsów puliznyh. Sektor finnsów puliznyh tworzą, zgodnie z rt. 9: orgny włdzy puliznej, jednostki smorządu terytorilnego i ih związki, jednostki udżetowe, smorządowe zkłdy 14
udżetowe, genje wykonwze, instytuje gospodrki udżetowej, pństwowe fundusze elowe, ZUS i KRUS orz zrządzne przez nie fundusze, NFZ, smodzielne zkłdy opieki zdrowotnej, uzelnie pulizne, PAN i jej jednostki, pństwowe i smorządowe instytuje kultury orz inne pństwowe lu smorządowe osoy prwne. W Sprwozdnih z wykonni udżetu pństw sektor finnsów puliznyh prezentuje się pondto podził n trzy podsektory: rządowy, smorządowy i uezpiezeń społeznyh, nwiązują do podsektorów zdefiniownyh w ESA. Podsektor rządowy oejmuje: udżet pństw, udżet środków europejskih, jednostki pozudżetowe udżetu pństw, genje pństwowe, Polską Akdemię Nuk, Nrodowy Fundusz Ohrony Środowisk i Gospodrki Wodnej i szereg innyh instytuji 122. N podsektor smorządowy skłdją się: udżety jednostek smorządu terytorilnego, jednostki pozudżetowe smorządu terytorilnego, fundusze elowe (z wyjątkiem zliznyh do podsektor uezpiezeń społeznyh) i pozostłe instytuje smorządowe. Do podsektor uezpiezeń społeznyh whodzą: Fundusz Uezpiezeń Społeznyh, Fundusz Emerytlno-Rentowy, Fundusz Rezerwy Demogrfiznej, Nrodowy Fundusz Zdrowi (NFZ), Fundusz Pry, Fundusz Skłdkowy, Fundusz Motywyjny, Fundusz Administryjny, Fundusz Prewenji i Rehilitji, Fundusz Emerytur Pomostowyh orz Zkłd Uezpiezeń Społeznyh. 122 Szzegółowe zestwienie w: RM, Sprwozdnie z wykonni udżetu pństw z okres od 1 styzni do 31 grudni 211 r. Omówienie, (212), Wrszw, s. 31. 141
WYD n Główne reguły fisklne w Polse Istotne miejse w dyskusji w rmh instytuji europejskih nd zpoiegniem powstwni ndmiernego defiytu i zdłużeni zjmują zgdnienie reguł fisklnyh. W kontekśie rekomendji UE i MFW odnośnie wprowdzni ih przez krje nleży przypomnieć, że w Polse funkjonują już reguły fisklne. Zpisne są one w ustwie o finnsh puliznyh orz Konstytuji i opierją się n metodologii krjowej. Jednoześnie mją one wdrżć zsdy unijne. W 214 r. zzęły oowiązywć nowe reguły fisklne, o stło się równolegle z wygśnięiem zęśi dotąd oowiązująyh reguł. 1. Podstwowe rmy fisklne wprowdzone w wyniku nowelizji ustwy o finnsh puliznyh oowiązująe od 214 r. oejmują: Sektor finnsów puliznyh: Stilizują reguł wydtkow 123, zgodnie z którą kwot wydtków sektor finnsów puliznyh m yć równ sumie wydtków z uiegłego roku skorygownej o szereg elementów, w tym inflję, średniookresową dynmikę PKB orz prognozowne dziłni dyskrejonlne 124 ; STABILIZUJĄCA REGUŁA WYDATKOWA WYD * n 1 E n CPI WPKB K E DD n Gdzie użyte symole oznzją: WYDn kwot wydtków określon w projekie ustwy udżetowej n rok n; WYD*n-1 kwot wydtków określon w projekie ustwy udżetowej n rok n-1 poddn korekie z wykorzystniem zktulizownyh prognoz średnioroznego wskźnik en towrów i usług konsumpyjnyh; Em(n) prognozown w projekie ustwy udżetowej n rok m zmienn w roku n; CPIn średniorozny wskźnik en towrów i usług konsumpyjnyh w roku n; WPKBn średni dynmik produktu krjowego rutto w enh stłyh z 8 lt (6 lt wykonnyh i 2 lt prognozownyh); Kn wielkość korekty kwoty wydtków n rok n wynikją z mehnizmu korygująego, wyrżon w p. pro.; DDn prognozown wrtość łośi dziłń dyskrejonlnyh w zkresie podtków i skłdek n uezpiezeni społezne plnownyh n rok n, n rok, n który jest olizn kwot wydtków. Źródło: MF, Uzsdnienie, Wprowdzenie stilizująej reguły wydtkowej, (214), Wrszw s. 23-24. n n n n Sektor finnsów puliznyh: Progi ostrożnośiowe 43% i 48% dl relji pństwowego długu puliznego do PKB wprowdzone po nowelizji ustwy o finnsh puliznyh w rmh nowej reguły wydtkowej. W związku ze zminmi systemowymi dw progi ostrożnośiowe, nwiązująe do progów 5% PKB i 55% PKB proedur ostrożnośiowyh i snyjnyh, zostły powiązne ze stilizująą regułą wydtkową. Nstępnie, w związku ze zminmi w systemie Otwrtyh Funduszy Emerytlnyh nstąpiło ih oniżenie o 7 p. pro. do odpowiednio: 43% PKB i 123 Reguł zostł wykorzystn pomonizo w 213 r. do tworzeni udżetu n 214 r., jednk formlnie ył stosown w 214 r. przy prh nd ustwą udżetową n rok 215 r. 124 Por. też MF, Stilizują reguł wydtkow, (213), Wrszw, http://www.mf.gov.pl/douments/76434/1159274/regul_wydtkow_informj.pdf 142