Podatkowe bariery prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce

Piotr Możyłowski Doktor nauk ekonomicznych. W latach 21 213 pracował w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Radomiu na stanowisku inspektora w Dziale Egzekucji Administracyjnej. Od 212 r. pracuje jako wykładowca w Wyższej Szkole Handlowej im. S. Batorego w Piotrkowie Trybunalskim. Ponadto od 213 r. jest dyrektorem zarządzającym w przedsiębiorstwie należącym do sektora MŚP. Podatkowe bariery prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce System podatkowy w Polsce jest uznawany za jedną z najpoważniejszych barier zarówno w prowadzeniu działalności gospodarczej, jak i codziennym funkcjonowaniu osób niebędących przedsiębiorcami. O tym, jak go zreformować, politycy i niektórzy ekonomiści dyskutują od lat. Niestety, dyskusje te nie wnoszą nic oprócz zamętu oraz poczucia braku stabilizacji, a zmiany dokonywane w ustawach podatkowych wprowadzają dodatkowo element niepewności i ryzyka. W efekcie inwestorzy i przedsiębiorcy nie mogą podejmować racjonalnych decyzji w długim horyzoncie czasowym, co z kolei przekłada się na funkcjonowanie i rozwój całej gospodarki. Od wielu lat prawdziwą bolączką polskich przedsiębiorców są skomplikowane przepisy podatkowe oraz różnice w interpretacji i orzecznictwie, które zwiększają ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej. Nawet jeśli podatnicy oprą się na powszechnych stanowiskach czy wyrokach, nie mogą mieć pewności, że organy podatkowe nie zakwestionują ich postępowania. Problemem jest nie tyle sama wysokość podatków (na tle innych państw UE są one w Polsce dość niskie), ile wypełnianie obowiązków podatkowych czy ich egzekwowanie. Wysoki stopień skomplikowania przepisów nie tylko przekłada się na długi czas niezbędny na załatwienie wszelkich formalności związanych z płaceniem podatków. Przyczynia się również do hamowania rozwoju przedsiębiorczości oraz zniechęca do prowadzenia inwestycji. W 213 r. polski przedsiębiorca musiał dokonać w ciągu roku 18 płatności podatkowych (do niedawna aż 4!), a wypełnienie formalności podatkowych zajęło mu średnio ponad 28 godzin (ryc. 1 i ryc. 2). Od kilkunastu lat wśród właścicieli małych i średnich przedsiębiorstw oraz zarządzających nimi osób prowadzi się badania poświęcone identyfikacji barier rozwoju MŚP. Lista wskazanych utrudnień od dłuższego czasu jest właściwie taka sama zmianie ulega jedynie ich kolejność w rankingach (tab. 1). Kluczowe miejsca wciąż zajmują na niej: zła jakość prawa podatkowego i związane z tym wysokie koszty jego stosowania, konkurencja ze strony szarej strefy, skomplikowane procedury administracyjne. Na kolejnych pozycjach znajdują się ograniczony dostęp do finansowania, a także nieprecyzyjne i skomplikowane przepisy podatkowe. Świadczą o tym m.in. badania przeprowadzone przez Tax Care oraz Idea Bank. Do takiej sytuacji doprowadził niestety brak profesjonalizmu i wiedzy polityków. Wśród nieprofesjonalnych działań ministra finansów można wymienić choćby podwyższenie Estonia Estonia Słowacja Czechy Węgry Węgry Polska Polska Czechy 2 3 4 [godz.] Słowacja 1 2 2 Ryc. 1. Liczba godzin w roku potrzebnych na wypełnienie formalności związanych z opłacaniem podatków w Polsce na tle wybranych krajów Europy w 213 r. Źródło: Paying Taxes 214. The global picture, Bank Światowy & PricewaterhuseCoopers 214. Ryc. 2. Liczba płatności w roku związanych z wywiązywaniem się z obowiązków podatkowych w Polsce na tle wybranych krajów UE w 213 r. Źródło: Paying Taxes 214. The global picture, Bank Światowy & PricewaterhuseCoopers 214. 1

Tab. 1. Bariery administracyjne w prowadzeniu działalności gospodarczej w Polsce w 213 r. Bariery administracyjne [%] brak przejrzystości przepisów VAT 71,8 konkurencja ze strony szarej strefy 9,4 procedury administracyjne 6,9 ograniczony dostęp do finansowania 28,6 skomplikowane przepisy podatkowe 24,4 wysokie pozapłacowe koszty zatrudniania pracowników 23,4 nieefektywny system ściągania należności od dłużników 9,4 Źródło: opracowanie własne na podstawie badań. na określony czas stawki podatku od towarów i usług czy nieuregulowanie przepisów dotyczących samochodów wykorzystywanych w działalności gospodarczej osobowych i tych z kratką. Z końcem 213 r. wygasły przepisy zakazujące odliczania VAT od samochodów ciężarowych z kratką. Niestety, ta swego rodzaju furtka nie była otwarta dla przedsiębiorców zbyt długo. Działania ministra finansów doprowadziły do zmiany przepisów w tej materii od kwietnia 214 r., co daje dwie zmiany jednego przepisu w ciągu zaledwie trzech miesięcy 1. Takie decyzje nie wpływają pozytywnie na odbiór tworzonych przepisów i nie zwiększają ogólnego zaufania do państwa. Brak przejrzystości i jednoznaczności przepisów dotyczących podatków pośrednich (VAT i akcyza) oraz podatków od działalności gospodarczej (CIT, PIT) stanowi istotną barierę rozwoju dla ponad 7% MŚP. Właściciele małych i średnich przedsiębiorstw uważają, że brak czytelności w regulacjach podatkowych zwiększa ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i generuje koszty, które w sposób nieuzasadniony obciążają ich działalność, a przez to zmniejszają konkurencyjność. Warto przy tym dodać, że przepisy regulujące opodatkowanie działalności są niejednokrotnie umieszczone w kilku aktach prawnych. Wywołuje to sytuację, w której zarówno podatnik, jak i urzędnik skarbowy, muszą sięgać do kilku przepisów lub nawet aktów prawnych, aby ustalić obowiązki związane z opodatkowaniem. Przepisy podatkowe zawarte w ustawach były zmieniane wielokrotnie. Najdłużej obowiązują ustawa o podatku od spadków i darowizn z 1983 r. (31 lat) i ustawa o podatku rolnym z 1984 r. (3 lat). Z kolei do najkrócej obowiązujących ustaw podatkowych należą ustawa o podatku akcyzowym uchwalona w 28 r. (6 lat), która zastąpiła ustawę z 24 r. (też o podatku akcyzowym), ustawa o podatku tonażowym z 26 r. (8 lat) oraz ustawa o podatku od towarów i usług uchwalona w 24 r. ( lat). Szacunkową liczbę zmian w ustawach przedstawiono na ryc. 3 2. Z wykresu wynika, że pierwsze mało prestiżowe w tym wypadku miejsce zajmują ustawy o podatkach dochodowych. Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych w ciągu ponad 2 lat była zmieniana aż 216 razy, zaś ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych 18 razy. Niewiele mniej, ponad 12 razy od 1997 r., modyfikowano przepisy Ordynacji podatkowej. akcyza 24 VAT 24 Ordynacja podatkowa CIT PIT akcyza 28 VAT 1993 2 2 Ryc. 3. Liczba zmian w wybranych ustawach podatkowych do 214 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie badań. 1 Warto w tym miejscu zauważyć, że od 1 czerwca 214 r. weszła w życie kolejna zmiana dotycząca odliczania podatku VAT od ceny paliwa do pojazdów wykorzystywanych w prowadzonej działalności gospodarczej. 2 Na wykresie przedstawiono zmiany ogłaszane w Dziennikach Ustaw, a nie zmiany poszczególnych przepisów (było ich zdecydowanie więcej). 2

Wskazanie innych niechlubnych rekordów również nie sprawia trudności. Na przykład przepisy dotyczące ustawy o podatku od towarów i usług (wraz z przepisami znajdującymi się w rozporządzeniach), w samym tylko 211 r. zmieniono 4-krotnie. Próbę oszacowania liczby zmian dokonywanych w przepisach podjęła także PKPP Lewiatan. Jak wynika z jej obliczeń, od 1 maja 24 r. w Polsce dokonano ponad 12 4 zmian w przepisach podatkowych, uchwalając jednocześnie 378 nowelizacji ustaw podatkowych. Sytuację tę odzwierciedla liczba wydanych interpretacji podatkowych (ryc. 4 i ). Wiele problemów związanych z rozliczaniem podatku VAT wynika też ze skomplikowanej konstrukcji ustawy czy niejasnej klasyfikacji towarów i usług (powodują one trudności w określeniu stawki podatku). Na przykład jedną z przyczyn kłopotów finansowych przedsiębiorców i trudności z rozliczeniami z budżetem państwa jest moment powstania zobowiązania podatkowego. Przedsiębiorcy są zobowiązani do odprowadzenia podatku od towarów i usług już w chwili sprzedaży nawet wtedy, gdy kupujący zwleka z płatnością lub nie uregulował jej w ogóle. Wprawdzie ustawa o VAT przewiduje możliwość skorzystania z tzw. ulgi na złe długi pozwalającej odzyskać podatek wpłacony do urzędu skarbowego po wystawieniu faktur, które nie zostały jeszcze uregulowane, jednak podnosi to znacznie stopień skomplikowania rozliczeń podatkowych. Nie można w tych dywagacjach pominąć przepisów regulujących podatki dochodowe. Na wysokość podatku wpływa kilka czynników, spośród których najważniejszymi są stawka podatku oraz zakres opodatkowania. Dużą rolę odgrywają także: konstrukcja przychodów, elastyczny katalog kosztów uzyskania przychodów, wysokość odpisów amortyzacyjnych oraz możliwość rozliczania strat z lat ubiegłych, możliwość wykorzystania przez podatników ulg i odliczeń decydująca o różnicy między nominalną a efektywną stawką podatku. Działalność przedsiębiorstw opodatkowanych podatkiem dochodowym od osób prawnych utrudniają różnice w obliczaniu dochodów do celów rachunkowych i do celów podatkowych. Ustawa o rachunkowości nakłada na podmioty gospodarcze obowiązek ujednoliconego sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz sporządzania bilansu i rachunku wyników według określonych zasad. Z kolei ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych szczegółowo określa sposób obliczania dochodu stanowiącego podstawę opodatkowania. W ustawie wskazane są także pozycje przychodów i kosztów, które należy w tym rachunku uwzględnić. Nie można w tym miejscu zapomnieć o różnicach między ujęciem księgowym a ujęciem podatkowym poszczególnych pozycji, zwłaszcza po stronie kosztów. W ujęciu podatkowym do kosztów nie wlicza się zapłaconych przez firmę odszkodowań, wydatków związanych z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska czy rezerw tworzonych w ciężar kosztów. Katalog ten jest dość duży. Dochód zweryfikowany do celów podatkowych jest zazwyczaj wyższy niż dochód wykazywany w księgowości. Tego typu regulacje zmuszają firmy do [tys.] 4 3 3 2 [tys.] 2 2 2 2 1 1 2 1 29 2 211 212 213 29 2 211 212 213 podatki pośrednie podatki bezpośrednie Ryc. 4. Liczba wydanych interpretacji indywidualnych w latach 29 213. Źródło: Raport z funkcjonowania KIP w zakresie wydawania interpretacji indywidualnych, 29 213. Ryc.. Liczba wydanych interpretacji w podziale na podatki pośrednie i bezpośrednie w latach 29 213. Źródło: Raport z funkcjonowania KIP w zakresie wydawania interpretacji indywidualnych, 29 213. 3

poszukiwania kosztów, które niejednokrotnie są nieefektywne z punktu widzenia rachunkowości, ale przynoszą korzyści w ujęciu podatkowym. Ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych zawierają katalogi wydatków, które w rozumieniu ustawodawcy nie stanowią kosztów uzyskania przychodów. Artykuły wykluczające poszczególne wydatki z kosztów uzyskania przychodów są tak rozbudowane i niejasne, że stały się nieczytelne nie tylko dla zwykłego podatnika, ale i dla specjalistów. Niepokojące jest również to, że mimo nieustannego poszerzania tych katalogów, nie podejmuje się prób usystematyzowania przepisów. W tych warunkach w gospodarce można zaobserwować specyficzną ewolucję systemu podatkowego. Przepisy podatkowe wielokrotnie modyfikowano. Miało to na celu zwiększanie restrykcyjności i szczelności systemu podatkowego, szczególnie w zakresie VAT oraz podatku dochodowego od osób fizycznych. Zmiany dokonywane w systemie podatkowym nie miały ustabilizować gospodarki ani w średnim, ani tym bardziej w długim okresie. Zwykle wiązały się one z cyklem wyborczym i obietnicami politycznymi, a większość zmian dokonywanych w podatkach i parapodatkach miała charakter doraźny, a nie zaplanowany. Powyższe opinie potwierdzają także raporty przygotowywane przez Ministerstwo Gospodarki, z których wynika, że przedsiębiorcy oceniają przepisy prawa podatkowego jako największe utrudnienie w prowadzeniu działalności gospodarczej. Według Ministerstwa Gospodarki negatywnie o podatkach wypowiedziało się 44% respondentów, w tym 11% przedsiębiorców oceniło przepisy jako bardzo złe. Podsumowanie Prawo podatkowe obowiązujące obecnie w Polsce budzi wiele kontrowersji zarówno wśród praktyków, jak i teoretyków. Jego wady (np. wysoki stopień skomplikowania i brak konsekwencji) wynikają m.in. z faktu, że decydują o nim siły polityczne. Opracowanie oraz wdrożenie właściwego systemu podatkowego z pewnością nie jest łatwe. Dlatego nie może odbywać się metodą prób i błędów, a na taką taktykę wskazuje niestety analiza zmian przeprowadzonych do 212 r. (w szczególności danych przedstawionych w niniejszym artykule). Przykładem może być doskonalenie nieprzemyślanych do końca rozwiązań prawnych dopiero w trakcie ich realizacji i to w tempie niepozwalającym na pełną ocenę praktycznych efektów opodatkowania w sferze gospodarczej i prawnej. W obecnych warunkach powinno się kontynuować wdrażanie zapoczątkowanych już rozwiązań w zakresie systemu podatkowego polegających na: unowocześnieniu i uproszczeniu systemu podatkowego; redukcji stawki podstawowej w podatku od towarów i usług, a nie jej podnoszenie (jak to uczynił rząd w 211 r.); poszerzeniu bazy podatkowej w sposób zgodny z zasadami podatkowymi (czyli objęcie opodatkowaniem nowych grup podatników), a nie z zasadą, że bardziej obciąża się tych, którzy już płacą; zharmonizowaniu przepisów podatkowych z regulacjami Unii Europejskiej; uporządkowaniu przepisów ustaw dotyczących podatków dochodowych pod względem wydatków niestanowiących kosztów uzyskania przychodów; zaprzestaniu prowadzenia polityki ograniczania możliwości odliczania podatku VAT naliczonego od coraz większej liczby towarów i usług; uporządkowaniu kwestii zakupów samochodów firmowych oraz odliczania od ich użytkowania podatku VAT (co wprowadzono częściowo od 214 r.); Niestety, wszelkie zmiany dokonywane w podatkach oraz parapodatkach miały i wciąż mają charakter doraźny, a nie zaplanowany. Wiąże się to z potrzebami budżetu państwa, który odzwierciedla opcje polityczne. Czynnik polityczny nabiera szczególnego wymiaru przy próbie reformowania systemu podatkowego. Warto bowiem zauważyć, że prawie 24 mln płatników, z których niemal 98% płaci najniższą stawkę podatkową PIT, stanowi ogromną grupę wyborców. Każda próba uszczuplenia ich dochodów może okazać się bardzo trudna i w efekcie przesądzić o zachowaniu politycznego status quo. 4

Literatura 1. Arent, A. (27). Ocena wybranych warunków stosowania rozwiązań podatkowych dla przedsiębiorców. W: J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), Podatkowe i niepodatkowe źródła finansowania zadań publicznych. Lublin: Wydawnictwo KUL. 2. Bank Światowy, Doing Business 28 211. 3. Bank Światowy & PricewaterhouseCoopers (214). Paying Taxes 214, The global picture. 4. Chądrzyński, M. (27). Główne bariery rozwoju i funkcjonowania małych i średnich przedsiębiorstw na obszarach wiejskich województwa łódzkiego. Przedsiębiorczość Edukacja, 3.. Kamińska, W. (26). Wpływ procesów transformacji na rozwój małych firm prywatnych w Polsce. Przedsiębiorczość Edukacja, 2. 6. Kosikowski, C. (27). Podatki. Problem władzy i podatników. Warszawa: Wydawnictwo LexisNexis. 7. Kosek-Wojnar, M. (212). Zasady podatkowe w teorii i praktyce. Warszawa: Wydawnictwo PWE. 8. Ostaszewski, J. (red.). (2). Finanse. Warszawa: Wydawnictwo Difin. 9. Ministerstwo Gospodarki. (Lipiec 2). Przedsiębiorczość w Polsce. Warszawa.. Rosiński R. (28). Polski System Podatkowy. Poszukiwanie optymalnych rozwiązań. Warszawa: Wydawnictwo Difin. 11. Starczewska-Krzysztoszek, M. (28). Konkurencyjność sektora MŚP 27. Raport z badań, PKPP Lewiatan, Warszawa. 12. Szczodrowski, G. (23). Polski system podatkowy. Strategia transformacji. Gdańsk: Wydawnictwo UG. 13. Szołno-Koguc, J. (2). Reforma polskiego systemu podatkowego 199 199: założenia a realizacja, Lublin: Wydawnictwo UMCS. 14. Tomkiewicz J. (2). Polityka fiskalna a proces formowania się kapitału w gospodarkach posocjalistycznych. W: J. Tomkiewicz (red.), Finanse publiczne a wzrost gospodarczy. Warszawa: Wydawnictwo WSPiZ im. L. Koźmińskiego. 1. Zagórska J., (211). Bariery rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw. Administracyjno-prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej, PARP, Warszawa. 16. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców. (211). Raport 212 Warunki prowadzenia firm w Polsce, Warszawa: Centrum im. A. Smitha. 17. www.radapodatkowa.pl