Recenzja: dr hab. prof. PŚ Janusz Kot. Redakcja: Leszek Plak. Projekt okładki: Aleksandra Olszewska. Copyright by Wydawnictwo Placet 2013

Autorzy: Agata Bury rozdział 1 Dariusz Mikołajczyk rozdział 9 Aleksandra Nowakowska rozdział 3 Dorota Sikora-Fernandez rozdział 7 Monika Stachowicz rozdział 2 Danuta Stawasz rozdział 3, 5, 6 Cezary Szydłowski rozdział 5, 10 Magdalena Wiśniewska rozdział 4, 8 Recenzja: dr hab. prof. PŚ Janusz Kot Redakcja: Leszek Plak Projekt okładki: Aleksandra Olszewska Copyright by Wydawnictwo Placet 2013 WYDANIE ebook Wszelkie prawa zastrzeżone. Publikacja ani jej części nie mogą być w żadnej formie i za pomocą jakichkolwiek środków technicznych reprodukowane bez zgody właściciela copyright. Wydawca Wydawnictwo PLACET 01-517 Warszawa ul. Mickiewicza 18a/1 tel. (22) 8393626 księgarnia internetowa: http://www.placet.pl e-mail: redakcja@placet.pl ISBN 978-83-7488-054-1 Warszawa 2013 Skład i łamanie: Wydawnictwo PLACET

Spis treści WSTĘP 7 ROZDZIAŁ 1. ORGANIZACYJNE FORMY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE I ZASADY ICH FINANSOWANIA (Agata Bury) 11 1.1. Sektor finansów publicznych 11 Jednostki budżetowe 12 Samorządowe zakłady budżetowe 13 Państwowe fundusze celowe 14 Instytucje gospodarki budżetowej 15 Agencje wykonawcze 16 Pozostałe podmioty 17 1.2. Fundusze publiczne 18 1.3. Zasady prowadzenia gospodarki finansowej w sektorze publicznym 20 1.4. Budżet państwa 21 Wydatki sztywne 22 Dochody budżetu państwa 23 1.5. Budżet środków europejskich 24 1.6. Klasyfikacja budżetowa 25 1.7. Finanse samorządu terytorialnego 27 1.8. Deficyt budżetu państwa, dług skarbu Państwa, państwowy dług publiczny 31 Zarządzanie państwowym długiem publicznym 31 1.9. Planowanie wieloletnie w układzie zadaniowym 33 Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 34 ROZDZIAŁ 2. SYSTEM GOSPODARKI KOMUNALNEJ (Monika Stachowicz) 35 2.1. Definicja i zakres gospodarki komunalnej 35 2.2. Specyfika usług komunalnych 38 2.3. Obowiązki gminy organizatora usług komunalnych 39 2.4. Przedsiębiorstwo komunalne usługodawca 41 2.5. Formy organizacyjno-prawne przedsiębiorstw komunalnych 42 2.6. Inne formy organizacji i świadczenia usług komunalnych 47 Umowy cywilnoprawne 47 Związki i porozumienia międzygminne 48 Holding komunalny 49 2.7. Odbiorcy usług komunalnych 50 2.8. Charakterystyka wybranych usług komunalnych 51

4 ROZDZIAŁ 3. KOMUNIKACJA SPOŁECZNA A ZARZĄDZANIE MIASTEM (Danuta Stawasz, Aleksandra Nowakowska) 61 3.1. Miasto użytkownicy, zagospodarowanie, rozwój 63 3.2. Istota komunikacji społecznej w zarządzaniu miastem 67 3.3. Specyfika systemu komunikowania publicznego 72 3.4. Trzy aspekty komunikacji społecznej w zarządzaniu miastem 74 3.5. Komunikacja społeczna jako podstawa budowania partnerstwa publiczno-prywatnego 76 3.6. Komunikacja społeczna a realizacja projektów w mieście 79 Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 81 ROZDZIAŁ 4. ZARZĄDZANIE ROZWOJEM KOMUNALNEJ INFRASTRUKTURY TECHNICZNEJ (Magdalena Wiśniewska) 82 4.1. Istota infrastruktury (pojęcie, cechy i funkcje) 82 4.2. Infrastruktura techniczna a realizacja zadań własnych gminy 90 4.3. Infrastruktura techniczna jako składnik majątku komunalnego 93 4.4. Zarządzanie rozwojem infrastruktury technicznej w gminie 96 Strategia rozwoju gminy a system infrastruktury technicznej 96 Planowanie rozwoju poszczególnych podsystemów infrastruktury technicznej w świetle prawa 97 Planowanie przestrzenne a rozwój infrastruktury technicznej 102 4.5. Planowanie finansowe 103 Finansowanie rozwoju infrastruktury technicznej 105 Zewnętrzne źródła finansowania inwestycji infrastrukturalnych 106 4.6. Współpraca międzygminna 109 4.7. Współfinansowanie inwestycji przez społeczność lokalną 109 Partnerstwo publiczno-prywatne 110 4.7. Wybór inwestycji do realizacji 113 4.8. Wykonanie inwestycji 117 Podsumowanie 122 Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 123 ROZDZIAŁ 5. ZARZĄDZANIE LOGISTYCZNE W MIEŚCIE (Danuta Stawasz, Cezary Szydłowski) 124 5.1. Istota logistyki a miasto 125 5.2. Logistyka miejska 129 5.3. Aspekty logistycznego zarządzania w mieście 140 Podsumowanie 148 Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 149

5 ROZDZIAŁ 6. ZARZĄDZANIE PROCESAMI REWITALIZACJI (Danuta Stawasz) 150 6.1. Istota rewitalizacji 152 6.2. Uwarunkowania realizacji projektów rewitalizacyjnych 160 6.3. Zarządzanie procesem rewitalizacji 162 Podsumowanie 165 Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 170 ROZDZIAŁ 7. GOSPODARKA MIESZKANIOWA (Dorota Sikora-Fernandez) 168 7.1. System gospodarki mieszkaniowej 170 7.2. Rodzaje mieszkań z punktu widzenia podmiotów własności 177 7.3. Efektywne zarządzanie zasobami mieszkaniowymi 180 7.4. Ocena funkcjonowania systemu gospodarki mieszkaniowej w Polsce 183 Podsumowanie 188 Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 189 ROZDZIAŁ 8. SYSTEM GOSPODARKI ODPADAMI KOMUNALNYMI (Magdalena Wiśniewska) 190 8.1. Pojęcie i klasyfikacja odpadów 191 8.2. Regulacje UE wpływające na gospodarowanie odpadami komunalnymi 193 8.3. Obowiązki gmin w obszarze gospodarowania odpadami geneza stanu prawnego 195 8.4. Stan prawny po uchwaleniu Ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw 196 Zadania gminy w gospodarowaniu odpadami komunalnymi 196 Analiza stanu gospodarki odpadami 201 Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 201 Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 202 Ograniczenie masy odpadów przekazanych do składowania 203 Regionalne instalacje przetwarzania odpadów 205 Uchwały rady gminy 206 Monitoring, kontrola i kary 208 Kampania edukacyjna i informacyjna 209 Podsumowanie 209 Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 210 ROZDZIAŁ 9. ZARZĄDZANIE BEZPIECZEŃSTWEM PUBLICZNYM (Dariusz Mikołajczyk) 211 9.1. Bezpieczeństwo pojęcie podstawowe 212

6 9.2. Zagrożenia bezpieczeństwa Katastrofa naturalna jako zagrożenie bezpieczeństwa publicznego 8.3. System organizacji warunkujących bezpieczeństwo publiczne w Polsce 9.4. Zarządzanie bezpieczeństwem w gminie i powiecie Podsumowanie Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 217 223 226 230 235 236 ROZDZIAŁ 10. NADZÓR, KONTROLA, KONTROLA ZARZĄDCZA ORAZ AUDYT ZEWNĘTRZNY (Cezary Szydłowski) 237 10.1. Nadzór i kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego 238 10.2. Kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego 244 Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego 249 Audyt wewnętrzny w jednostkach samorządu terytorialnego 255 Podsumowanie 260 Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 261 Bibliografia 262

WSTĘP Administracja publiczna jest częścią sektora publicznego i jako taka podlega tym samym zależnościom, jeśli chodzi o celowość funkcjonowania, powiązania ze społeczeństwem i gospodarką oraz konieczność oceny efektywności realizowanych działań. Oznacza to, iż zarządzanie w administracji publicznej wymaga profesjonalnego podejścia, stosowania odpowiednich metod i instrumentów, a także precyzowania standardów i wskaźników pomiaru efektywności. Istotna jest także rola mechanizmów kontrolnych służących ewaluacji prowadzonej działalności. Niniejsza praca dotyczy wybranych zagadnień z obszarami zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego oraz instrumentów stosowanych w celu usprawnienia funkcjonowania tychże, a tym samym dostosowywania się do stale rosnących oczekiwań społeczeństwa. Publikację rozpoczyna rozdział dotyczący organizacji administracji publicznej w Polsce i zasad jej finansowania. Jego pierwsza część omawia sektor finansów publicznych oraz formy organizacyjne funkcjonowania administracji publicznej w Polsce. Opisano tu podstawy prawne i zasady prowadzenia gospodarki finansowej w sektorze publicznym, jak również scharakteryzowano dochody i wydatki budżetu państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Rozdział zamyka część dotycząca wieloletniego planowania finansowego, niezmiernie ważnego z punktu widzenia sprawnego funkcjonowania administracji publicznej w długim okresie. Rozdział drugi, pt.: System gospodarki komunalnej podnosi niezwykle istotną dla administracji publicznej kwestię rozstrzygnięcia granic zadań o charakterze użyteczności publicznej, wykonywanych w ramach gospodarki komunalnej. Dotyczy takich zagadnień, jak specyfika usług komunalnych oraz organizacja ich świadczenia przez gminę. W dalszej części rozdziału scharakteryzowano wybrane usługi komunalne, w podziale na sieciowe i niesieciowe. Administracja publiczna, na poziomie lokalnym, zaspokaja podstawowe, zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej. Sprawność podejmowania decyzji w przy-

8 padku systemu demokratycznego, ich racjonalność ukierunkowana na zaspokajanie potrzeb społecznych, zależy między innymi od systemu komunikacji społecznej między administracją a społecznością lokalną. Sprawy związane z zapewnieniem odpowiednich relacji między władzą a mieszkańcami omówione zostały w rozdziale trzecim, pt.: Komunikacja społeczna a zarządzanie miastem. Scharakteryzowano tutaj istotę komunikacji społecznej i jej funkcję w zarządzaniu miastem oraz specyfikę systemu komunikowania publicznego. Wskazano trzy wymiary tej komunikacji polityczny, społeczny i marketingowy. Zgodnie z zasadą subsydiarności, do zadań władz lokalnych należą te dotyczące spraw najbliższych społeczności lokalnej. W większości mają one na celu zapewnienie jak najlepszych warunków bytowych, a tym samym dostępu do podstawowych dóbr publicznych. Dostarczanie tych dóbr ściśle zależy od posiadania odpowiedniej infrastruktury technicznej, co zostało opisane w rozdziale czwartym, pt.: Zarządzanie rozwojem komunalnej infrastruktury technicznej. Omówiono tu cechy i funkcje oraz istotę funkcjonowania infrastruktury w odniesieniu do realizacji zadań własnych gminy. Infrastruktura techniczna stanowi istotny składnik majątku komunalnego, a gmina, jako jej właściciel, zobowiązana jest do jej utrzymywania w należytym stanie i w przypadku wyeksploatowania do modernizacji i rozbudowy. Również te kwestie poruszono w niniejszym rozdziale mówiąc o uwarunkowaniach zarządzania rozwojem infrastruktury, w szczególności planowania i finansowania oraz zagadnienia związane ze współpracą międzygminną oraz partnerstwem publiczno-prywatnym. Dzisiejsze aglomeracje miejskie wymagają sprawnego i efektywnego zarządzania we wszystkich obszarach. Również nowa koncepcja logistyki miejskiej, która jest istotnym narzędziem wspomagającym zarządzanie miastem, nabiera coraz większego znaczenia. Zagadnienia, jakie zostały scharakteryzowane oraz opisane w rozdziale piątym, pt.: Zarządzanie logistyczne w mieście, dotyczą tego relatywnie nowego obszaru. W przedmiotowym ujęciu omówiono na wstępie genezę logistyki, jako koncepcji zarządzania przemieszczaniem dóbr oraz osób wraz z jej ewolucją i zmianami w kontekście rozwoju miast. Kolejnym poruszonym w rozdziale zagadnieniem jest charakterystyka logistyki miejskiej, jako instrumentu usprawniającego przepływy osób i towarów w miastach. Ponadto omówiono ogólne założenia koncepcji systemowego zarządzania logistyką miejską. Przedstawiono również najważniejsze zagadnienia i rozwiązania systemów transportowych miasta usprawniających przepływy. Ważnym aspektem, poruszonym w tym rozdziale, jest również problematyka rozbudowy infrastruktury logistycznej oraz

9 związane z tym problemy, głównie wynikające z ograniczeń finansowych. Inwestycje infrastrukturalne przyczyniają się do rozwoju, jednakże wymagają ogromnych nakładów finansowych. Istota zarządzania logistycznego w mieście wraz z najważniejszymi zagadnieniami i przykładami stanowi podsumowanie rozdziału. Zagadnienia te zasługują na uwagę i wnikliwą analizę czytelnika, ponieważ stanowią bardzo ważny i nie zawsze dostrzegany obszar zarządzania miastem, wykazujący wysoki stopień skorelowania z kosztami funkcjonowania miasta (finansowanymi przez władze z budżetu) i kosztami ponoszonymi przez jego mieszkańców. Kolejny rozdział, pt.: Zarządzanie procesami rewitalizacji, stanowi wykładnię na temat niezmiernie aktualnego i istotnego problemu występującego w polskich miastach potrzeby przywrócenia wieloaspektowo rozumianej atrakcyjności zdegradowanych przestrzeni miejskich. Tak trudny i palący w praktyce problem jest wielokrotnie podejmowany przez teoretyków i praktyków zarządzania sprawami publicznymi. Niemniej jednak treści zawarte w tym rozdziale wyjaśniają czytelnikowi kompleksowo, czym w praktyce jest rewitalizacja, jakie przynosi korzyści dla miasta i jego mieszkańców. Zaniechanie aktywności w tej sferze może przyczynić się, w wyniku indywidualnych działań developerów, do takich form zagospodarowania przestrzeni, które zablokują na dziesiątki lat możliwości prowadzenia racjonalnej, z ekonomicznego punktu widzenia, gospodarki gruntami w mieście. Gospodarka mieszkaniowa, należąca do niesieciowych usług komunalnych została szczegółowo scharakteryzowana w kolejnym rozdziale. Poddano tu analizie poszczególne elementy składające się na system zarządzania gospodarką mieszkaniową. Omówiono poszczególne rodzaje mieszkań z punktu widzenia podmiotów ich własności. Następnie zdefiniowano zagadnienie efektywności w zarządzaniu komunalnymi zasobami mieszkaniowymi oraz podjęto próbę oceny funkcjonowania systemu gospodarki mieszkaniowej w Polsce. W rozdziale ósmym, pt.: System gospodarki odpadami przedstawiono nałożone odgórnie zadania i obowiązki jednostek samorządowych względem gospodarki odpadami. W tym celu gmina, tworząc lokalne prawo, nakłada zadania i obowiązki poszczególnym uczestnikom łańcucha logistycznego w gospodarce odpadami. Łańcuch ten tworzą mieszkańcy miasta, wytwórcy i posiadacze odpadów, właściciele nieruchomości, firmy zajmujące się wywozem i utylizacją odpadów. Wyjaśniono też pojęcie odpadów, ich rodzaje oraz sklasyfikowano je ze względu na źródło ich powstania. Ponadto przedstawiono obowiązujący w gminie system zagospodarowania odpadów wraz ze sposobami zbiórki poszczególnych ich rodzajów. Opisane w tym rozdziale zagadnienia tworzą zintegrowany system funk-

10 cjonowania gospodarki odpadami w gminie, który ma za zadanie realizować postawione odgórnie cele ochrony środowiska. Rozdział dziewiąty, pt.: Zarządzanie bezpieczeństwem publicznym stanowi kompendium wiedzy na temat bezpieczeństwa i jego zagrożeń. Wyjaśnia najczęściej występujące w literaturze przedmiotu pojęcia: bezpieczeństwo, bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny, wskazuje ich cechy wspólne, a także najważniejsze różnice. Następnie prezentuje główne zagrożenia bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa publicznego, z zasadniczym podziałem na techniczne, społeczne i naturalne. Opracowanie zawiera również charakterystykę systemu organizacji warunkujących bezpieczeństwo publiczne w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem uprawnień i kompetencji władz lokalnych co do zagwarantowania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ostatni rozdział, zatytułowany Nadzór, kontrola, kontrola zarządcza oraz audyt wewnętrzny dotyczy zagadnień sprawowania nadzoru i dokonywania czynności kontrolnych w administracji publicznej w ujęciu lokalnym. W rozdziale poruszono także kwestie przeprowadzania audytu wewnętrznego istotnego w aspekcie oceny działalności jednostek samorządu terytorialnego. Niniejsza publikacja koncentruje się na problemach kluczowych z punktu widzenia zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego. Jej głównym przesłaniem jest zapoznanie czytelnika, jak trudne i skomplikowane w praktyce jest zarządzanie sprawami publicznymi. Przygotowana publikacja może stanowić podręcznik, służący do nauczania sprawnego zarządzania sprawami publicznymi. Przeznaczona ona jest zarówno dla osób zawodowo związanych z zarządzaniem w administracji publicznej urzędników, radnych, działaczy samorządowych oraz lokalnych polityków, jak i dla studentów kierunków ekonomicznych, w szczególności zarządzania publicznego oraz administracji publicznej. Treści mogą także być interesujące dla każdego obywatela, który jest świadom swoich praw i obowiązków, aktywnie uczestniczy w życiu publicznym. Autorzy mają nadzieję, iż niniejsza pozycja w jakimś stopniu przyczyni się do wzbogacenia wiedzy na temat uwarunkowań zarządzania sprawami publicznymi i przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organizacji realizującymi działania na rzecz lokalnych społeczności. Jeśli tak, to trud przygotowania książki warto było podjąć. Danuta Stawasz Dorota Sikora-Fernandez Łódź, styczeń 2013

ROZDZIAŁ 1 Organizacyjne formy administracji publicznej w Polsce i zasady ich finansowania Agata Bury 1.1. Sektor finansów publicznych W Polsce do sektora finansów publicznych zalicza się przede wszystkim organy władzy publicznej (w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały), oraz jednostki samorządu terytorialnego i ich związki. 1 Poza tym do sektora finansów publicznych należą następujące formy organizacyjne: jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe, a także: ZUS i jego fundusze, KRUS i jej fundusze, NFZ, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne, Polska Akademia Nauk i jej jednostki organizacyjne, państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe, a także tzw. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone w celu wykonywania zadań publicznych. 2 Spis podmiotów sektora finansów publicznych jest tak skonstruowany, że nie można zsumować jednostek. Zawiera bowiem zarówno określenie rodzajów form organizacyjnych, jak i konkretne instytucje. Przykładami mogą być np. ministerstwa, które są organami władzy publicznej i działają w formie jednostek budżetowych, czy ZUS, który jest ujęty jako osobny podmiot, ale również wchodzi w skład tzw. osób prawnych z art. 9 pkt. 14. Nie należą do sektora finansów publicznych państwowe i samorządowe przedsiębiorstwa, jednostki badawczo-rozwojowe, banki i spółki prawa handlowego. Przedsiębiorstwo państwowe, mimo iż jego właścicielem jest państwo, nie należy do sektora finansów publicznych. Do końca 2010 r. mogły jeszcze funkcjonować 1 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, art. 9). 2 tzw. osoby prawne z art. 9 pkt. 14, opisane w dalszej części rozdziału.

12 w ramach sektora finansów publicznych państwowe i samorządowe gospodarstwa pomocnicze, państwowe zakłady budżetowe oraz samorządowe fundusze celowe. Głównym aktem prawnym regulującym finanse sektora publicznego jest obecnie Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która obowiązuje od 2010 r. (dalej zwana ustawą o finansach publicznych). Jednostki budżetowe Podstawową formą organizacyjną administracji państwowej jest jednostka budżetowa. W tej formie działają np. ministerstwa, urzędy skarbowe, wojewódzkie i powiatowe urzędy pracy, urzędy gmin, przedszkola czy szkoły (podstawowe, gimnazjalne i ponadgimnazjalne). Państwowe jednostki budżetowe mogą być tworzone przez premiera, ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz inne kompetentne organy administracji rządowej. Gminne, powiatowe i wojewódzkie jednostki budżetowe są tworzone przez organ stanowiący odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (radę gminy/miasta, radę powiatu, sejmik województwa). Utworzona jednostka budżetowa ma statut, na podstawie którego działa, oraz otrzymuje w zarząd majątek (odpowiednio: państwowy lub danej jednostki samorządu terytorialnego). Jednostka budżetowa nie posiada osobowości prawnej. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest jej plan finansowy (plan dochodów i wydatków), sporządzany przez kierownika jednostki budżetowej. Plan finansowy musi być zgodny z kwotami zawartymi w odpowiednim budżecie (państwa albo jednostki samorządu terytorialnego), ponieważ wszystkie dochody jednostki budżetowej (oprócz tzw. dochodów własnych, o czym będzie dalej) są dochodami odpowiedniego budżetu, a wydatki wydatkami tego budżetu. Jednostka budżetowa pokrywa więc swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunki dochodów. Taką formę finansowania nazywa się budżetowaniem brutto. W samorządowych jednostkach budżetowych, które prowadzą działalność określoną w ustawie o systemie oświaty można utworzyć dodatkowo rachunki dochodów własnych, tzn. dochodów pochodzących np. ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej czy z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej. O tym, które samorządowe jednostki budżetowe mają utworzyć takie rachunki, z jakich źródeł będą pochodzić dochody i na co mają być one

13 przeznaczone, decyduje odpowiednia rada gminy, rada powiatu czy sejmik województwa. Samorządowe zakłady budżetowe Druga forma organizacyjna występująca w administracji państwowej, a dokładniej samorządowej to samorządowe zakłady budżetowe. Do końca 2010 r. funkcjonowały również państwowe zakłady budżetowe, zostały one jednak zlikwidowane lub przekształcone w inne formy organizacyjne, np. instytucje gospodarki budżetowej. 3 Samorządowe zakłady budżetowe mogą być tworzone w jednostkach samorządu terytorialnego wyłącznie dla wykonywania określonych zadań własnych dotyczących, przede wszystkim, spraw związanych z codziennym życiem mieszkańców. Samorządowe zakłady budżetowe mogą więc wykonywać zadania wyłącznie: w obszarze wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, w obszarze gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, lokalnego transportu zbiorowego, targowisk i hal targowych, cmentarzy, zieleni gminnej i zadrzewień, kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, a także utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania. W tej formie mogą działać np. przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, oczyszczalnie ścieków, gminne hale targowe, przedsiębiorstwa komunikacji lokalnej, ogrody zoologiczne. Zakłady budżetowe, tak jak jednostki budżetowe, nie mają osobowości prawnej. Tym się różnią od jednostek budżetowych, że swoje zadania wykonują zawsze odpłatnie, i z osiąganych przychodów pokrywają koszty swojej działalności. W niektórych przypadkach pełną opłatę ponosi mieszkaniec np. opłaty za wywóz 3 Na mocy Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241).

14 śmieci z gospodarstwa domowego, w innych przypadkach opłata jest podzielona między korzystającego z usługi a dotację z budżetu danej jednostki samorządu np. opłaty za przejazd komunikacją miejską. Oprócz opłat za usługi, zakład może otrzymać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotację podmiotową oraz dotacje przedmiotowe, dotacje inwestycyjne, dotacje na zadania współfinansowane ze środków unijnych oraz jednorazową dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Samorządowy zakład budżetowy również działa na podstawie planu finansowego, sporządzonego przez kierownika. Obejmuje on przede wszystkim przychody i koszty zakładu oraz rozliczenia z budżetem danej jednostki samorządu terytorialnego. Finansowanie zakładu budżetowego odbywa się na zasadzie budżetowania netto, tzn. zakład rozlicza się z budżetem wypracowaną nadwyżką. Ideą tworzenia samorządowego zakładu budżetowego jest jego samofinansowanie i możliwość wypracowania zysku, który stanowi dochód danej jednostki samorządowej. Jeśli zakład kończy rok budżetowy na minusie, czyli koszty przewyższają przychody, istnienie jednostki organizacyjnej w tej formie, z ekonomicznego punktu widzenia, traci sens i powinna ona zostać przekształcona w jednostkę budżetową. 4 Państwowe fundusze celowe Fundusze celowe funkcjonują od wielu lat, jednak od 2010 r., wraz z wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych, zmieniły się znacznie zasady ich działania. Przede wszystkim mogą być tworzone tylko na szczeblu centralnym, stąd mówi się jedynie o państwowych funduszach celowych. Istniejące wcześniej gminne, powiatowe i wojewódzkie fundusze celowe zostały zlikwidowane. W ten sposób 31 grudnia 2009 r. przestały istnieć gminne i powiatowe fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a 31 grudnia 2010 r. wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym oraz centralny i terenowe fundusze ochrony gruntów rolnych. Środki pieniężne zlikwidowanych samorządowych funduszy celowych oraz ich należności i zobowiązania przejmują odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku Centralnego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych sa- 4 Ustawa o finansach publicznych nie wymienia przypadków, w których zakład budżetowy powinien zostać przekształcony w inną formę. Decyzja należy tu do organu stanowiącego odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.

15 morządy województw. Jednostki samorządu terytorialnego przejmują również wykonywanie zadań zlikwidowanych funduszy, a przychody funduszów stają się dochodami własnymi odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Państwowy fundusz celowy nie posiada osobowości prawnej. 5 Stanowi jedynie wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ (najczęściej minister) wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Przychody państwowego funduszu celowego pochodzą ogólnie biorąc, ze środków publicznych, a przede wszystkim z finansowanej przez nie działalności, i mogą nimi być, w zależności od funduszu, obowiązkowe składki, dobrowolne zbiórki, darowizny, dotacje z budżetu państwa, a także zaciągane kredyty i pożyczki. Jednak nie może być tak, że jedynym źródłem dochodów funduszu celowego (oprócz odsetek od rachunku bankowego i darowizn) są dotacje z budżetu państwa. Koszty państwowego funduszu celowego mogą być ponoszone wyłącznie na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Obecnie istnieje 27 państwowych funduszy celowych. 6 Instytucje gospodarki budżetowej Instytucje gospodarki budżetowej są nową formą organizacyjną w sektorze finansów publicznych i funkcjonują dopiero od 1 stycznia 2010 r. Większość z nich powstała w wyniku przekształcenia z innej formy organizacyjnej, np. państwowego zakładu budżetowego lub gospodarstwa pomocniczego. Mogą one być tworzone 5 Natomiast Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zostały przekształcone w tzw. inne osoby prawne. Stąd podmioty mające w nazwie fundusz de facto nie są funduszami celowymi, natomiast zachowały osobowość prawną. 6 Ustawa budżetowa na rok 2011 z dnia 20 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 29 poz. 150, załącznik nr 6). Są to: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Emerytalno-Rentowy, Fundusz Prewencji i Rehabilitacji, Fundusz Administracyjny, Fundusz Emerytur Pomostowych (od 2010 r.), Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Promocji Twórczości, Fundusz Zajęć Sportowych Dla Uczniów, Fundusz Wsparcia Policji, Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej, Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego, Fundusz Nauki i Technologii Polskiej, Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej, Fundusz Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy, Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, Fundusz Wsparcia Straży Granicznej, Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych, Fundusz Reprywatyzacji, Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców, Fundusz Skarbu Państwa, Fundusz Kredytu Technologicznego, Fundusz Rekompensacyjny.

16 przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, lub przez kierowników tzw. naczelnych organów władzy i administracji państwowej, dla wykonywania zadań publicznych. Instytucja gospodarki budżetowej z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego uzyskuje osobowość prawną. Działa na podstawie statutu nadanego przez założyciela. Podstawą jej gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy, przygotowywany przez jej dyrektora. Wykonuje ona swoje zadania odpłatnie, a koszty swojej działalności oraz zobowiązania pokrywa z uzyskiwanych przychodów i środków z poprzedniego okresu. O przeznaczeniu zysku decyduje statut. Na zaciągnięcie zobowiązania przewyższającego 30% rocznych przychodów instytucja musi uzyskać zgodę założyciela. Może ona też otrzymać dotację z budżetu państwa na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Może także otrzymywać inne dotacje z budżetu państwa, jeśli zostanie to uchwalone w formie ustawy. Może ona też posiadać własny majątek, może również korzystać z mienia użyczonego przez założyciela. Obecnie działa 13 instytucji gospodarki budżetowej. 7 Agencje wykonawcze Drugą nową formą organizacyjną w sektorze finansów publicznych jest agencja wykonawcza. Podobnie jak instytucja gospodarki budżetowej posiada osobowość prawną, jednak może być tworzona wyłącznie w drodze ustawy. Ustawa taka określa zasady jej działania, w tym szczegółowe zasady prowadzenia gospodarki finansowej. Agencja wykonawcza działa na podstawie planu finansowego, ustalonego przez odpowiedni jej organ w porozumieniu z odpowiednim ministrem sprawującym nad nią nadzór. Agencja utrzymuje się z przychodów ze swojej działalności. Może również otrzymać dotacje z budżetu państwa, przyznane w drodze ustawowej. 7 Ustawa budżetowa na rok 2011, załącznik nr 13. Są to: Instytucja Gospodarki Budżetowej w Kancelarii Prezydenta RP, Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (wcześniej zakład budżetowy), Centralny Ośrodek Informatyki (utworzony 1 stycznia 2011 r. na bazie zlikwidowanych wojewódzkich ośrodków, działających w formie gospodarstw pomocniczych), Centralny Ośrodek Sportu (wcześniej państwowy zakład budżetowy), Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (wcześniej gospodarstwo pomocnicze), Centrum Usług Wspólnych (wcześniej gospodarstwo pomocnicze) do obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Centrum Usług Logistycznych (nowa jednostka wspierająca działalność Policji), oraz sześć instytucji gospodarki budżetowej zajmujących się działalnością produkcyjną, remontową, budowlaną przy zakładach karnych (wcześniej gospodarstwa pomocnicze): Zachodnia IGB Piast, Podlaska IGB Bielik, Bałtycka IGB Baltica, Pomorska IGB Pomerania, Mazowiecka IGB Mazovia Podkarpacka IGB Carpatia.

17 W planie dochodów i wydatków ujmowanych w terminie ich zapłaty wydatki nie powinny być wyższe od dochodów, tzn. nie powinien powstawać nawet przejściowy deficyt, chyba że wyrazi na to zgodę minister nadzorujący w porozumieniu z Ministrem Finansów. Agencja może również zaciągać zobowiązania na okres realizacji danego zadania przekraczający rok budżetowy, jeżeli wydatki na obsługę tego długu znajdują się w planie finansowym. Agencja wykonawcza rozlicza się z budżetem państwa nadwyżką środków finansowych (podobnie jak samorządowy zakład budżetowy). W wyjątkowych przypadkach, kiedy wypracowana nadwyżka byłaby niezbędna dla zapewnienia sprawnego i pełnego wykonywania zadań agencji, Rada Ministrów może uchwałą wyrazić zgodę na niewpłacenie tej nadwyżki. W tej chwili działają trzy agencje wykonawcze. 8 Od 1 stycznia 2012 r. agencjami wykonawczymi stało się również siedem państwowych osób prawnych, które de facto w nazwie mają słowo agencja. 9 Pozostałe podmioty Do sektora finansów publicznych zalicza się także Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz zarządzane przez nie fundusze. Fundusze te są funduszami celowymi i zostały już opisane. ZUS jest państwową osobą prawną i działa na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. 10 KRUS działa na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. 11 Podmioty sektora finansów publicznych działające w dziedzinie ochrony zdrowia to: Narodowy Fundusz Zdrowia oraz Samodzielne Publiczne Zakłady 8 Ustawa budżetowa na rok 2011, załącznik nr 12. Są to: Narodowe Centrum Nauki (nowa instytucja, działa od 1 października 2010 r.), Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (wcześniej w formie tzw. innej państwowej osoby prawnej) oraz Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych (wcześniej państwowa jednostka budżetowa z licznymi gospodarstwami pomocniczymi). 9 Ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, art. 92. Są to: Agencja Mienia Wojskowego, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Agencja Rezerw Materiałowych, Agencja Rynku Rolnego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Nieruchomości Rolnych oraz Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. 10 Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74, z późn. zm.). 11 Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 50 poz. 291, z późn. zm.). Ustawa ta, stanowiąca o utworzeniu Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie określa wprost statusu prawnego tej jednostki organizacyjnej. http://www.krus.gov.pl/bip/status-prawny.

18 Opieki Zdrowotnej. Podmioty te posiadają osobowość prawną i działają na podstawie ustaw, odpowiednio: ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. 12 W obszarze nauki i kultury w sektorze finansów publicznych działają uczelnie publiczne, Polska Akademia Nauk i jej jednostki organizacyjne, państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe. Wymienione podmioty są osobami prawnymi i działają na podstawie odpowiednich ustaw. 13 Do sektora finansów publicznych zalicza się także tzw. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone w celu wykonywania zadań publicznych (art. 14 pkt. 9 ustawy o finansach publicznych). Do państwowych osób prawnych zalicza się tutaj 20 podmiotów (nie licząc ZUS-u). 14 W formie innych samorządowych osób prawnych działają m.in. wojewódzkie i powiatowe szpitale, pogotowia ratunkowe, ośrodki medycyny pracy, wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego. 1.2. Fundusze publiczne Gospodarka finansowa w sektorze publicznym opiera się na planach finansowych, w których uwzględnia się dochody, wydatki, przychody i rozchody. Dochody są to wpływy o charakterze bezzwrotnym, np. z podatków czy opłat. Kategoria ta jest stosowana wyłącznie w odniesieniu do budżetów oraz jednostek budżetowych. Wydatki są to wypływy z budżetu, które nie są spłacaniem zaciągniętych zobowiązań (przychodów), np. wydatki na naukę, policję, administrację, czy na ob- 12 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.); Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89, z późn. zm.) 13 Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.); Ustawa z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 75 poz. 469, z późn. zm.); Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123, z późn. zm.); Ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. o państwowych instytucjach filmowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 102 poz. 710, z późn. zm.) 14 Ustawa budżetowa na rok 2011 (Dz. U. Nr 29 poz. 150, załącznik nr 14). Są to: siedem agencji, które od 2012 r. staną się agencjami wykonawczymi (patrz wyżej) oraz: Agencja Oceny Technologii Medycznych, Centrum Doradztwa Rolniczego, Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, Polskie Centrum Akredytacji, Polska Organizacja Turystyczna, Transportowy Dozór Techniczny, Urząd Dozoru Technicznego, Rzecznik Ubezpieczonych, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Polski Instytut Sztuki Filmowej, Polski Klub Wyścigów Konnych, a także Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

19 sługę długu tzn. na odsetki i prowizje od zaciągniętego długu. W przypadku planów finansowych, które nie są budżetem, pod pojęciem wydatków rozumie się całość wypływów. Przychody są to wpływy do budżetu o charakterze zwrotnym np. wpływy z zaciągniętych kredytów czy wyemitowanych obligacji. W przypadku planów finansowych, które nie są budżetem, pod pojęciem przychodów rozumie się całość wpływów, zarówno zwrotnych, jak i bezzwrotnych (zebrane składki, otrzymane dotacje, zaciągnięte kredyty). Rozchody są to wypływy z budżetu, które są spłatą zaciągniętych zobowiązań, np. zapłata raty kredytu czy wykup obligacji. Kategoria ta jest stosowana wyłącznie w odniesieniu do budżetów. Część planów finansowych nosi nazwę budżetu. Głównym i największym z nich jest budżet państwa; budżety występują również w jednostkach samorządu terytorialnego. Każda gmina, powiat, miasto na prawach powiatu i województwo, posiada własny budżet. W historii budżetu ukształtowało się wiele zasad, wg których powinien być on tworzony. Zasady te mówią m.in. o tym, że budżet powinien być planem rocznym, uchwalanym przed rozpoczęciem roku, którego dotyczy (roku budżetowego), powinien obejmować całość dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego) w danym roku. Budżet powinien być skonstruowany w odpowiedniej szczegółowości, wg odpowiednich zasad klasyfikacji 15, oraz w taki sposób, aby wynikało z niego nie tylko skąd pochodzą wpływy do budżetu i na co są przeznaczane, ale również kto odpowiada za pobór dochodów i realizację wydatków. W ramach budżetu nie powinno istnieć przyporządkowanie konkretnych źródeł dochodów do konkretnych wydatków. Ostatnia wymieniona zasada odróżnia budżet od funduszu. Fundusz cechuje się tym, że wpływy z konkretnych źródeł przeznaczane są na dokładnie wskazane, zdefiniowane cele. Na takiej zasadzie działają fundusze celowe. Największym z nich jest Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (zarządzany przez ZUS), który pobieranych składek finansuje świadczenia emerytalne, rentowe, zasiłki itp. Podobnym celom służą fundusze celowe KRUS w stosunku do rolników. Narodowy Fundusz Zdrowia z pobieranych składek finansuje świadczenia zdrowotne. 15 Klasyfikacja budżetowa zostanie scharakteryzowana w dalszej części rozdziału.

20 Oprócz ww. funduszy funkcjonuje jeszcze ponad dwadzieścia innych państwowych funduszy celowych. 16 Prócz budżetów i funduszy istnieją plany finansowe samorządowych zakładów budżetowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej, oraz innych państwowych lub samorządowych osób prawnych, w których część przychodów (różna w zależności od formy organizacyjnej) jest niezależna od dotacji budżetowych, oraz plany finansowe jednostek budżetowych. Budżety, fundusze i pozostałe plany finansowe są między sobą powiązane, a główne powiązania dotyczą przepływu środków z budżetu państwa do innych funduszy w formie dotacji, w przypadku samorządu terytorialnego również subwencji. 17 Dla budżetu państwa różnego rodzaju dotacje i subwencje stanowią prawie połowę wydatków. 1.3. Zasady prowadzenia gospodarki finansowej w sektorze publicznym Gospodarka finansami publicznymi jest jawna. Dlatego też debaty budżetowe oraz debaty nad wykonaniem budżetów Sejmie i Senacie, oraz w organach stanowiących jednostki samorządu terytorialnego (JST) są jawne. Ustawa budżetowa i uchwały budżetowe JST są publikowane. Podaje się również do publicznej wiadomości sprawozdania roczne jednostek organizacyjnych działających w ramach sektora finansów publicznych. Rachunkowość w jednostkach sektora finansów publicznych jest prowadzona zgodnie z ustawą o rachunkowości, przy uwzględnieniu szczególnych zasad specyficznych dla sektora publicznego, określonych przez ministra finansów. Wydatki publiczne powinny być dokonywane celowo, oszczędnie, w wysokościach wynikających z, odpowiednio, ustawy budżetowej, uchwał budżetowych JST i planów finansowych innych jednostek sektora finansów publicznych. Umo- 16 Budżet państwa w 2010 r. osiągnął dochody w wysokości 250,3 mld zł. Dochody około 2900 budżetów samorządowych łącznie wyniosły 162,8 mld zł. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych osiągnął przychody w kwocie 167,5 mld zł, NFZ około 60 mld zł, fundusze KRUS 17,0 mld zł, Fundusz Pracy 11,0 mld zł, pozostałe fundusze celowe łącznie 11,0 mld zł. 17 Np. przychody Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Agencji Rynku Rolnego w niemal 100% pochodzą z dotacji budżetu państwa, w przypadku funduszy KRUS jest to 90%. W planie finansowym Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dotacje stanowią prawie 40%, podobny udział mają w dochodach samorządu terytorialnego.

21 wy co do usług, dostaw i robót budowlanych podlegają przepisom ustawy o zamówieniach publicznych, zgodnie z którymi dokonuje się wyboru najkorzystniejszej oferty (np. w drodze konkursu czy przetargu). Wolne środki jednostek sektora finansów publicznych (z wyjątkiem organów władzy publicznej, jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych) mogą być lokowane w skarbowych papierach wartościowych, obligacjach samorządowych lub na rachunkach w bankach krajowych. W najbliższych latach planuje się tu jednak radykalną zmianę. Mianowicie w ramach tzw. konsolidacji finansów publicznych, w celu ich uzdrowienia, planowane jest wprowadzenie obowiązku lokowania wolnych środków wybranych jednostek sektora finansów publicznych w formie depozytu prowadzonego przez Ministra Finansów, a także sytuacja odwrotna wprowadzenie możliwości oddawania w zarząd wolnych aktywów finansowych Skarbu Państwa. Wszystko po to, aby obniżać poziom długu publicznego. Jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem JST i ich związków, nie mogą nabywać udziałów ani akcji w spółkach, ani nabywać obligacji (oprócz obligacji Skarbu Państwa i obligacji JST), oraz nie mogą nabywać udziałów w spółdzielniach. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z przepisów nadanych w drodze ustawy. Kwoty dochodów i przychodów, ujęte w ustawie budżetowej, uchwałach budżetowych JST i planach finansowych innych jednostek sektora finansów publicznych, są podawane w wielkościach realnych do osiągnięcia, by zmaksymalizować prawdopodobieństwo realizacji planu. Wydatki i rozchody natomiast są podaje się w wielkościach maksymalnych, tak by nie zabrakło środków na konkretny cel, jednak te zapisane kwoty wydatków oraz łączna kwota rozchodów stanowią nieprzekraczalne limity. Wszystkie dochody, wydatki, przychody i rozchody publiczne są klasyfikowane według jednej wspólnej klasyfikacji budżetowej. 1.4. Budżet państwa Budżet państwa, najprościej ujmując, jest to plan dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów państwa. Wydatki finansowane z budżetu państwa są przede wszystkim związane z funkcjonowaniem organów władzy publicznej (administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów) oraz z wykonywaniem zadań przez administrację rządową. Poza tym z budżetu państwa dofi-

22 nansowuje się, jak już wspomniano, samorząd terytorialny (w formie dotacji celowych i subwencji ogólnej), udziela się subwencji partiom politycznym, opłaca się składkę na rzecz Unii Europejskiej oraz finansuje się wkład własny kraju na realizację tzw. projektów unijnych. Ważną pozycją wśród wydatków budżetu państwa są także wydatki na obsługę długu publicznego (odsetki i prowizje od zadłużenia). Ponieważ państwo (jak większość podmiotów) nie jest w stanie działać bez środków finansowych, można powiedzieć, że budżet państwa to plan działań władzy i administracji państwowej na dany rok. Wykonane zostaną bowiem tylko te zadania, na które zostaną zapisane w budżecie odpowiednie kwoty. Budżet państwa jest zasadniczą częścią ustawy budżetowej. Ustawa ta jest przygotowywana przez Ministra Finansów, a następnie uchwalana przez Sejm. Jest to nietypowa ustawa, ponieważ obowiązuje przez jeden rok kalendarzowy. Niektóre wydatki budżetowe mogą zostać przeniesione na rok następny, ale sama ustawa traci ważność z dniem 31 grudnia. Nie ma możliwości przedłużenia jej obowiązywania, nawet jeśli Sejm spóźnia się z uchwaleniem kolejnej ustawy budżetowej. W takiej sytuacji, aż do uchwalenia ustawy, gospodarka budżetowa jest realizowana na podstawie projektu Ministra Finansów, lub uchwalonego przez Sejm prowizorium budżetowego. Jest to nietypowa ustawa również dlatego, że: z jednej strony jest to akt prawny najwyższej rangi (zaraz po Konstytucji), w związku z czym wymagane jest jego bezwzględne przestrzeganie, z drugiej strony jednak jest to plan działania, a cechą każdego planu jest niepewny wynik. Stąd faktyczne wykonanie budżetu często różni się, bardziej lub mniej, od ustawy budżetowej. Wydatki sztywne Dużą część wydatków budżetu państwa stanowią tzw. wydatki sztywne, czyli wydatki, których obowiązek sfinansowania oraz wysokość wynika z przepisów ustawowych lub innych prawnie ujętych zobowiązań państwa. Do wydatków sztywnych zalicza się przede wszystkim: subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego, dotacje dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i dotacje do funduszy KRUS-u, a także wydatki na obsługę długu publicznego oraz płatności z tytułu składki członkowskiej w Unii Europejskiej. Jeśli doda się do tego wydatki na finansowanie projektów z udziałem środków unijnych oraz deficyt budżetu środków europejskich (który trzeba pokryć z zaciąganego długu publicznego), to łączna kwota wydatków sztywnych stanowi około 2 / 3 ogółu wydatków budżetu państwa.

23 Dochody budżetu państwa Głównym źródłem dochodów budżetu państwa są podatki, z których wpływy stanowią około 90% dochodów. Do podatków tych zalicza się: podatek od towarów i usług (VAT), podatek akcyzowy, podatek od gier (płacony przez organizatorów gier) oraz dwa podatki dochodowe. Te dwa ostatnie nie wpływają w całości do budżetu państwa, gdyż zarówno podatek dochodowy od osób fizycznych, jak i podatek dochodowy od osób prawnych, w określonych częściach, zasilają również budżety JST. Najważniejsze znaczenie dla budżetu państwa mają wpływy z VAT, które stanowią około 40% dochodów. Podatek jest to pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, nieodpłatne, powszechne świadczenie na rzecz budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem podatku może być dochód (podatki dochodowe), przychód (podatek płacony w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych), konsumpcja (podatek od towarów i usług, podatek akcyzowy) lub majątek (podatki majątkowe występują na szczeblu gminnym). Poza podatkami budżet państwa zasilają wpływy z ceł, dochody uzyskiwane z majątku, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, wpłaty z zysku NBP i szereg innych. Do dochodów budżetu państwa zalicza się także: środki europejskie w części przeznaczonej na tzw. projekty pomocy technicznej; środki otrzymane z UE na realizację programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa w części przeznaczonej na tzw. projekty pomocy technicznej; środki otrzymane na realizację Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004 2009 oraz Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004 2009. Wszystkie pozostałe środki pochodzące ze źródeł europejskich są wyłączone z dochodów budżetu państwa i ujęte w osobnym zestawieniu nazwanym budżetem środków europejskich.

24 1.5. Budżet środków europejskich Do tzw. środków europejskich zalicza się: środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybackiego (oprócz środków przeznaczonych na realizację programów w zakresie Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa); niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) (oprócz środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004 2009 i Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004 2009), tzn. środki z: Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009 2014, Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009 2014, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy, środki na realizację wspólnej Polityki Rolnej, tzn. środki z: Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Sekcja Gwarancji, Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ustawie budżetowej wyodrębnia się osobny plan finansowy nazwany budżetem środków europejskich. 18 Jest to więc zestawienie prawie wszystkich dochodów pochodzących ze środków europejskich, a przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem tych środków, oraz zestawienie prawie wszystkich wydatków na realizację owych programów, w części, która podlega refundacji. Inaczej mówiąc, budżet ten pokazuje, na co konkretnie są przeznaczane otrzymane środki finansowe. Nie są to wszystkie tego typu dochody, gdyż wyłączona jest część przeznaczona na projekty pomocy technicznej, która jest traktowana jako dochody budżetu państwa, o czym była już mowa. W budżecie środków europejskich dochody powinny być równe wydatkom. Ujemny wynik, czyli deficyt budżetu środków europejskich wynika z opóźnionej 18 Zestawienie dochodów pochodzących z konkretnego źródła i przeznaczonych na ściśle określony cel nie jest budżetem, jednak taka nazwa została nadana przez ustawę o finansach publicznych.

25 w czasie refundacji środków. Wydatki zostaną poniesione wcześniej, zanim dotrą środki europejskie. Pierwsza nadwyżka spodziewana jest dopiero w 2013 r. 19 Deficyt budżetu środków europejskich nie jest wliczany do deficytu budżetu państwa, jednak środki na jego pokrycie powiększają dług publiczny. 1.6. Klasyfikacja budżetowa Budżet państwa jest konstruowany wg zasad klasyfikacji budżetowej, tzn. w podziale na części, działy, rozdziały i paragrafy, które są oznaczone odpowiednimi numerami. Główny podział budżetu to podział na części. Jest ich obecnie 157. Większość z nich (117) dotyczy głównych organów władzy i administracji państwa, np. 02 Kancelaria Sejmu, 06 Trybunał Konstytucyjny, 14 Rzecznik Praw Dziecka, 56 Centralne Biuro Antykorupcyjne, 64 Główny Urząd Miar czy 73 ZUS. Kolejne 31 części dotyczy poszczególnych resortów, takich jak np. 17 Administracja publiczna, 28 Nauka, 36 Skarb państwa, 41 Środowisko czy 63 Rodzina. Ostatnie dziewięć części dotyczy specyficznych rodzajów dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, jak np. 79 Obsługa długu krajowego, 83 Rezerwy celowe, czy 87 Dochody budżetu środków europejskich. Jak widać, numeracja części jest w większości dwucyfrowa, z wyjątkiem: Sądów powszechnych, Województw (czyli części będących w dyspozycji wojewodów), i Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, gdzie wspólny numer dwucyfrowy jest łamany przez numer oznaczający siedzibę danej instytucji, np. 15/11 Sąd Apelacyjny w Lublinie, 85/10 Województwo Łódzkie. Dysponentami części budżetowych są odpowiedni ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie itd. Drugi szczebel (podziałka) klasyfikacji budżetowej to podział na działy. Jest ich obecnie 33. Działy odpowiadają rodzajowi prowadzonej działalności i są oznaczane trzycyfrowo, np. 010 Rolnictwo i łowiectwo, 500 Handel, 630 Turystyka, 700 Gospodarka mieszkaniowa, 730 Nauka, 757 Obsługa długu publicznego, 801 Oświata i wychowanie czy 851 Ochrona zdrowia. 19 W 2010 r. dochody budżetu środków europejskich wyniosły 37,7 mld zł, wydatki: 48,1 mld zł, deficyt: 10,4 mld zł.