Szczecin, dnia stycznia 2008 r. LSZ P/07/006. Pan Marcin Zydorowicz Wojewoda Zachodniopomorski WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 NAJWYśSZA IZBA KONTROLI Delegatura w Szczecinie ul. Jacka OdrowąŜa 1, Szczecin Szczecin, dnia stycznia 2008 r. LSZ P/07/006 Pan Marcin Zydorowicz Wojewoda Zachodniopomorski WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Szczecinie przeprowadziła kontrolę w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Szczecinie, zwanym dalej Urzędem, w zakresie funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli Urzędu jako Instytucji Pośredniczącej biorącej udział w realizacji Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) w obszarze Priorytetu 4 Pomoc techniczna oraz realizacji projektów pomocy technicznej przez Urząd jako beneficjenta końcowego w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 czerwca 2007 r. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu r., NajwyŜsza Izba Kontroli, stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o NIK, przekazuje Panu Wojewodzie niniejsze wystąpienie pokontrolne. W toku kontroli przeprowadzono badanie systemu zarządzania i kontroli środków z funduszy Unii Europejskiej, polegające na ustaleniu, czy w Urzędzie zostały opracowane i wdroŝone właściwe elementy tego systemu dotyczące realizacji przez Urząd funkcji Instytucji Pośredniczącej (IP) oraz dotyczące realizacji przez Urząd projektów pomocy technicznej w ramach ZPORR. Celem tych badań było dokonanie wstępnej oceny systemu zarządzania i kontroli oraz identyfikacja ewentualnych słabych jego elementów. Kontrolą objęto dokumentację dotyczącą procesu zawierania umów z beneficjentami, wydawania decyzji o dofinansowaniu oraz weryfikacji i sporządzania wniosków o płatność, a takŝe dokumentację wybranych projektów oraz dokumentację dotyczącą systemu kontroli wewnętrznej w Urzędzie. Dokumentacja została zbadana pod kątem opracowania i wdroŝenia procedur oraz podjętych działań, których celem było zapobieganie, wykrywanie oraz korygowanie błędów i nieprawidłowości w realizacji projektów i wykonywania funkcji IP. 1 z dnia 23 grudnia 1994 r. j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz.1701

2 W odniesieniu do wykonywania przez Urząd funkcji beneficjenta, obowiązek posiadania pisemnych procedur dotyczył procesu udzielania zamówień publicznych oraz zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków ze środków publicznych. Określenie pisemnych procedur co do pozostałych etapów realizacji projektu nie było konieczne. Istotną sprawą było jednak, aby działania dotyczące tych etapów były wykonywane w sposób ciągły i prawidłowo dokumentowane, a odpowiedzialność za ich realizację była przypisana konkretnym osobom 2. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie z nieprawidłowościami ocenia system zarządzania i kontroli Urzędu jako IP oraz wykonywanie przez Urząd zadań IP, natomiast pozytywnie ocenia system zarządzania i kontroli Urzędu jako beneficjenta oraz działania Urzędu będącego beneficjentem projektów pomocy technicznej Zarządzaniem i obsługą funduszy strukturalnych w Urzędzie zajmowały się trzy komórki organizacyjne: Wydział Zarządzania Funduszami Europejskimi (WZFE), Wydział Finansów i BudŜetu (WFiB) oraz Biuro Prawne (BP). Biuro Zarządzania Funduszami Europejskimi (BZFE, przekształcone następnie w WZFE) - powstało w styczniu 2004 r. Zorganizowanie takiej komórki w Urzędzie na cztery miesiące przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, jak równieŝ przydział zadań związanych z obsługą funduszy strukturalnych innym komórkom (w regulaminie Urzędu), NIK ocenia pozytywnie. Opis struktur organizacyjnych i procedur zarządzania finansowego i kontroli Urzędu wykonującego funkcję IP w ramach ZPORR zawierały Podręczniki Procedur Instytucji Pośredniczącej dla ZPORR (Podręczniki IP). Zgodnie z przyjętym przez Urząd Harmonogramem działań 3 naleŝało opracować Podręcznik IP do końca I kwartału 2004 r. W tym czasie Urząd posiadał projekt Podręcznika. Podręcznik IP został wysłany do Instytucji Zarządzającej (IZ) celem akceptacji r. Wysłany dokument nie zawierał wszystkich wymaganych procedur zawartych we wzorcowym podręczniku 4 procedur dla IP w ramach ZPORR, dlatego teŝ został poprawiony. IZ r. zaakceptowała Podręcznik warunkowo w trybie roboczym. Kolejna wersja Podręcznika IP została zatwierdzona przez Wojewodę r., a IZ ponownie warunkowo zaakceptowała Podręcznik. Prace nad poprawkami trwały do 2007 r. Dnia r. Wojewoda zatwierdził nowy Podręcznik IP i przesłał go IZ celem akceptacji. W dniu r. Urząd przekazał do IZ i do Ministerstwa Finansów kolejne poprawki do Podręcznika IP. Brak pisemnych procedur ZPORR na dzień 1 maja 2004 r. i późniejsza konieczność stałego ich poprawiania i uzupełniania spowodowały, Ŝe system zarządzania i kontroli Urzędu jako pełniącego funkcję IP, nie dawał gwarancji skuteczności. 2 Przyjęte przez NIK kryteria ocen systemu zarządzania i kontroli w obszarze wykonywania funkcji IP: NIK pozytywnie z nieprawidłowościami ocenia system zarządzania i kontroli w przypadku stwierdzenia, Ŝe system w swoich kluczowych punktach czasami zawodzi, ale nie więcej niŝ w przypadku 10% badanych elementów. 3 przyjętym r. na posiedzeniu Kolegium Wojewody 4 opracowanym przez IZ 2

3 Opracowane przez Urząd Podręczniki IP 5 zawierały odrębne dla pomocy technicznej procedury przygotowywania/zawierania/rozwiązywania/aneksowania umów o dofinansowanie projektu, jak równieŝ odrębne procedury dotyczące przygotowywania/podpisywania/uchylania/wprowadzania zmian do decyzji o dofinansowanie, a takŝe odrębne procedury weryfikacji wniosków o płatność. Podręczniki zawierały równieŝ procedury ogólne dla wszystkich projektów ZPORR dotyczące m.in.: monitoringu i sprawozdawczości, ewaluacji, kontroli (na miejscu), kontroli zamówień publicznych, ewidencji księgowej i archiwizacji. NiezaleŜnie od Podręczników IP procedury księgowe dotyczące ZPORR (Priorytetów 1, 2, 3 i 4) uregulowane zostały Zarządzeniami Wojewody 6 w sprawie ustalenia zasad rachunkowości oraz Zakładowego Planu Kont do obsługi finansowo księgowej funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, a ogólne procedury archiwizacji dokumentów w Urzędzie uregulowano Zarządzeniami Dyrektora Generalnego Urzędu 7. System zarządzania i kontroli Urzędu pełniącego funkcję IP był spójny, a opracowanie ww. pisemnych procedur było działaniem celowym i rzetelnym. Pomimo braku ciągłości systemu NIK pozytywnie ocenia skuteczność jego działania W badanym okresie - w zakresie pomocy technicznej dla beneficjentów zewnętrznych - Wojewoda zawarł 99 umów o dofinansowanie, o łącznej wartości środków z EFRR ,64 zł, z których 91 było zakończonych, a 8 w trakcie realizacji. Szczegółowa analiza postępowania prowadzonego przed zawarciem 10 umów o największych wartościach wynoszących łącznie ,02 zł (34,9 % całości) wykazała, Ŝe procedury określone w Podręcznikach IP były przestrzegane i wszystkie te umowy zostały podpisane w obowiązującym terminie 9. Do r. Urząd złoŝył do IZ 11 wniosków zbiorczych o płatność. IZ zgłosiła łącznie 8 uwag do wniosków o płatność, z których 6 miało charakter formalny 10, a 2 dotyczyły uznania wydatków beneficjentów za niekwalifikowane łącznie IZ nie zrefundowała kwoty 1.530,89 zł, tj. 0,04 % ogólnej kwoty wnioskowanej z EFRR wynoszącej dla projektów zewnętrznych ,73 zł. W okresie objętym kontrolą - w zakresie pomocy technicznej dla Urzędu - Wojewoda wydał 33 decyzje o dofinansowaniu o łącznej wartości środków z EFRR ,88 zł. Szczegółowa analiza postępowania prowadzonego przed wydaniem 12 z ww. decyzji (36,4 % ogółu, o łącznej wartości środków z EFRR ,55 zł) wykazała, Ŝe termin 5 z 2005 r., 2006 r. i 2007 r. 6 Nr 316 z r., Nr 651/205 z r. i Nr 100/2006 z r. 7 66/2004 z r. w sprawie rozbudowania jednolitego rzeczowego wykazu akt obowiązującego w Urzędzie oraz Instrukcją w sprawie organizacji i zakresu działania archiwum zakładowego w Urzędzie stanowiącą załącznik do Zarządzenia Nr 25/07 z r.; system zabezpieczania danych oraz przechowywania zbiorów określało takŝe Zarządzenie nr 43/2006 z r. w sprawie polityki rachunkowości w Urzędzie. 8 Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 9 nie dłuŝszym niŝ 30 dni do 31 lipca 2005r. i nie dłuŝszym niŝ 60 dni roboczych po 31 lipca 2005 r. od daty przekazania wniosku aplikacyjnego zatwierdzonego przez IZ do sekretariatu WZFE. 10 np. brak właściwego harmonogramu płatności, brak podpisu Wojewody pod Tabelą 2; brak pieczęci IP; brak jednego wyciągu bankowego, róŝnice w wersji elektronicznej wniosku i papierowej, brak oświadczeń o kwalifikowalności VAT. 3

4 podpisania decyzji przez Wojewodę 11 został zachowany w 11 przypadkach. W 1 przypadku (pierwsza wydana decyzja) Wojewoda wydał decyzję r., tj. po 154 dniach kalendarzowych od otrzymania zatwierdzonego wniosku. Na powyŝsze wpłynęło późne otrzymanie wzoru decyzji z IZ ( r.) oraz opieszałość pracowników Urzędu. Nieprawidłowości polegające na przekraczaniu terminów wystąpiły przy: 1) akceptacji projektów pod względem finansowym przez WFiB (w 4 przypadkach od 2 do 3 dni roboczych), 2) weryfikacji formalnej wniosków o płatność (w 6 przypadkach - od 3 do 15 dni roboczych), 3) weryfikacji merytorycznej wniosków o płatność (w 1 przypadku - o 26 dni roboczych). Do r. Urząd złoŝył do IZ 40 wniosków o płatność pośrednią i końcową. IZ zgłosiła łącznie 5 uwag do wniosków o płatność, których skutkiem było uznanie wydatków Urzędu w kwocie łącznej 2.266,03 zł za niekwalifikowane, co stanowiło 0,12 % ogólnej kwoty wnioskowanej z EFRR wynoszącej dla projektów własnych ,03 zł. Nieprawidłowości te nie miały wpływu na realizowane przez Urząd projekty. Na dzień r. Urząd jako IP przeprowadził 86 kontroli na miejscu (86 projektów na 99 zawartych umów). Szczegółowa analiza 10 kontroli na miejscu wykazała, Ŝe w 6 przypadkach podpisanie upowaŝnień do kontroli dla członków zespołu kontrolującego odbyło się później niŝ na 1 dzień przed planowanym terminem rozpoczęcia kontroli 12. Naruszono w ten sposób normy ustalone w Podręcznikach IP, co NIK ocenia jako brak rzetelności w tym zakresie. Obowiązujące w Urzędzie procedury księgowe 13 dla funduszy strukturalnych i inne regulacje 14 zobowiązywały IP do stosowania wyodrębnionego systemu ewidencji księgowej oraz prowadzenia jej w taki sposób, by umoŝliwiała identyfikację poszczególnych projektów. Do września 2005 r. Urząd w ogóle nie prowadził odrębnej ewidencji księgowej dla środków finansowych EFRR (prowadził ewidencję w arkuszu kalkulacyjnym MS Excel). Zmieniona ewidencja od września 2005 r. do końca 2006 r. pozwalała juŝ na identyfikację poszczególnych beneficjentów, nie dawała natomiast moŝliwości wyodrębnienia z niej poszczególnych projektów. Odrębna ewidencja księgowa dotycząca realizacji poszczególnych projektów prowadzona była w Urzędzie od r. Wcześniejsze prowadzenie przez Urząd jako IP ewidencji księgowej bez wyodrębnienia poszczególnych projektów było w ocenie NIK działaniem nierzetelnym. 11 nie dłuŝszy niŝ 30 dni roboczych od dnia otrzymania zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie od Komisji Zatwierdzającej Wnioski o Przyznanie Środków Pomocy Technicznej ZPORR 12 projekty: 1/400, 01/94, 01/322, 01/ 296, 01/515, 01/ Patrz przypis nr Porozumienie Trójstronne w sprawie zarządzania finansowego ZPORR (z r. i r.), zawarte pomiędzy Ministrem Finansów, Ministrem Gospodarki i Pracy a Wojewodą Zachodniopomorskim. 4

5 Urząd z opóźnieniem 15 przystąpił do wdroŝenia systemu SIMIK. Stan wdroŝenia był zaleŝny od działań Ministerstwa Finansów (MF) będącego administratorem tego systemu. Moduł systemu SIMIK dotyczący sprawozdawczości i monitoringu nie został uruchomiony przez MF do dnia zakończenia kontroli Od stycznia 2004 r. utworzono w WZFE (wówczas BZFE) stanowisko pracy ds. informacji i promocji ZPORR oraz Pomocy Technicznej ZUW 16. Zgodnie z Podręcznikami IP do zadań tego stanowiska naleŝała m.in. obsługa Priorytetu 4 ZPORR Pomoc Techniczna w zakresie dotyczącym Urzędu jako beneficjenta pomocy. Urząd prawidłowo ustalił, w formie pisemnej, procedury dotyczące udzielania zamówień publicznych oraz procedury zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków ze środków publicznych. Proces monitorowania i oceny postępów we wdraŝaniu projektów własnych pomocy technicznej działał w Urzędzie zgodnie z przyjętymi zasadami. Rzetelne i legalne były działania Urzędu w zakresie: 1) dokumentowania związku pomiędzy specyfikacją prac (określoną w zbadanych w trakcie kontroli decyzjach o dofinansowaniu), pracami faktycznie wykonanymi (bądź zakupionymi towarami) i wypłaconymi wykonawcom (dostawcom) kwotami, 2) terminowości i kompletności sprawozdań z realizacji projektów, 3) przechowywania i archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją projektów Sprawdzone przez NIK projekty własne Urzędu (12) były realizowane terminowo, zgodnie z zawartymi decyzjami o dofinansowaniu i przyjętymi harmonogramami. Obowiązujące w Urzędzie procedury księgowe dla środków ZPORR dotyczących projektów własnych przewidywały prowadzenie kont syntetycznych i pomocniczych kont analitycznych dla poszczególnych projektów. W Urzędzie operacje dotyczące poszczególnych projektów własnych ZPORR były księgowane na kontach syntetycznych (130 Rachunek bieŝący, 400 Koszty według rodzajów ) z rozbudowanym systemem kont analitycznych. W ocenie NIK ewidencja operacji księgowych dotyczących pomocy technicznej ZPORR była prowadzona w sposób rzetelny. W okresie objętym kontrolą Audytor Wewnętrzny Urzędu w wyniku dokonanych analiz ryzyka nie uznał obszaru pomocy technicznej za ryzykowny. śaden z audytów przeprowadzonych w WZFE w latach , a dotyczących ZPORR, nie obejmował swym zakresem pomocy technicznej. NIK nie stwierdziła nieprawidłowości i uchybień w zakresie wykorzystania przez Urząd środków otrzymanych z rezerwy celowej i środków pochodzących z prefinansowania oraz w zakresie sporządzania sprawozdań Rb-23 PRF i Rb-28 PRF. Sprawozdania z realizacji projektów własnych z lat sporządzane były z zachowaniem ustawowych terminów. Zamówienia publiczne 15 w maju 2004 r. system nie został wdroŝony; w sierpniu 2004 r. system uruchomiono w wersji testowej; w lipcu 2006 r. w ramach zawartego z Urzędem porozumienia Ministerstwo Finansów wyznaczyło Koordynatora SIMIK wspomagającego Urząd we wszystkich pracach związanych z wdraŝaniem systemu SIMIK. 16 Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. 5

6 niezbędne dla realizacji projektów własnych Urzędu były udzielane zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych 17 i procedurami wewnętrznymi. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Szczecinie, na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o NIK, wnioskuje o: 1. Wydawanie upowaŝnień do kontroli zgodnie z ustalonymi terminami. 2. Podjęcie działań mających na celu: a) dochowywanie terminów weryfikacji formalnej i merytorycznej wniosków o płatność, w których beneficjentem jest Urząd, b) dochowywanie terminów akceptacji projektów własnych pod względem finansowym przez WFiB, c) zapewnienie sporządzania kompletnych i pozbawionych błędów wniosków o płatności (pośrednie, końcowe i zbiorcze). NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Wojewodę w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych w celu ich realizacji lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Panu Wojewodzie prawo zgłoszenia na piśmie, do Dyrektora Delegatury NIK w Szczecinie, umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyŝej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK. 17 z dnia 29 stycznia 2004 r., Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz ze zm. 6