Podstawy prawa administracyjnego (PPA) - instytucje - Administracja, prawo administracyjne i prawne formy działania administracji Zestaw 1
Przedmiot 1 2 3 4 Ustalenia organizacyjne Pojęcie administracji Prawo administracyjne Stosunki administracyjnoprawne 5 Formy prawne działania administracji 2
Pojęcie administracji W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach: Administracja to pewna organizacja składająca się z różnych organów i skupionych wokół nich jednostek organizacyjnych, utworzona w celu wykonywania zadań publicznych w sposób określony przez prawo. Administracja to pewna działalność (administrowanie) administracja państwowa, administracja publiczna, administracja prywatna. Administrowanie (vs. ustawodawstwo, sądownictwo): Konkretny charakter (mniej abstrakcyjnie określony cel), Konkretne podmioty, przedmiot i przesłanki działania. 3
Związanie administracji prawem Konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a jego przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa / /. Związanie administracji prawem nie jest jednakowe. Stopień tego związania zależy od różnych czynników. Zależy to m.in. od: Sfery działania (sfera wewnętrzna vs. zewnętrzna działań administracji), Rodzaju realizowanych działań (działania faktyczne vs. działania prawne administracji), Formy działań (akty administracyjne, normatywne vs. inne formy). Administracja nie może działać bez ustawowej podstawy prawnej, jeżeli w wyniku jej działania zmienia się sytuacja prawna podmiotu z nią niezwiązanego. 4
Prawo administracyjne Prawo administracyjne może być ujmowane w znaczeniu szerokim i wąskim: Ujęcie szerokie prawo administracyjna składa się z trzech części o o o Prawo o ustroju administracji państwowej (organizacja i zasady działania), Prawo materialne (uprawnienia i obowiązki organów administracji i podmiotów zewnętrznych), Prawo proceduralne (sposób postępowania przy urzeczywistnianiu norm ustrojowych i materialnych). Ujęcie wąskie do prawa administracyjnego zalicza się tylko normy dwustronnie wiążące, ustanawiające określone uprawnienia i obowiązki organów administracji oraz podmiotów niepodporządkowanych im organizacyjnie. 5
Stosunki prawne (według metody regulacji) Stosunki cywilnoprawne (równorzędność stron, dobrowolność nawiązania stosunku prawnego, swoboda kształtowania przedmiotu i treści stosunku prawnego, sankcja nieważności, sankcja egzekucyjna). Stosunki administracyjnoprawne (występowanie jako jednej ze stron organu władzy publicznej, zajmującego pozycję władczą; nawiązanie stosunku prawnego może nie być dobrowolne wynika z jednostronnej decyzji organu lub z mocy prawa, przedmiot i treść stosunku prawnego są z reguły określone mocą norm iuris cogentis, sankcja egzekucyjna, posiłkowo karna). Stosunki prawnokarne (wynik popełnienia czynu karalnego, stroną, oprócz przestępcy jest państwo, działające za pomocą organów, zajmujących pozycję nadrzędną, położenie prawne stron wyznaczają normy iuris cogentis, sankcje karne, posiłkowo egzekucyjne). 6
Formy prawne działania administracji [1/14] Prawna forma działania administracji to prawnie określony typ konkretnej czynności organu administracji. Analizując ogół działań realizowanych przez administrację udaje się wyróżnić następujące formy, w jakich działania te są podejmowane. Są to: Akty normatywne Akty administracyjne Ugody Realizowane w sferze: Wewnętrznej (stosunki prawne z organami, jednostkami organizacyjnymi i pracownikami bezpośrednio podporządkowanymi danemu organowi) i Zewnętrznej (działalność w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo). Porozumienia administracyjne Czynności cywilne Czynności faktyczne Formy władcze jednostronne rozstrzygnięcie o pozycji prawnej drugiej strony, sankcjonowane środkiem przymusu. Formy niewładcze pozycja organu administracji i drugiej strony są sobie co do zasady równe. 7
Formy prawne działania administracji [2/14] Akty normatywne Forma władcza Posiadają specyficzną cechę: władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej (wykonawczej rządowej lub samorządowej), zawierające normy postępowania skierowane go generalnie określonego adresata, znajdującego się w abstrakcyjnie określonej sytuacji. Noszą różne nazwy: rozporządzenia, zarządzenia, niekiedy zwane porządkowymi (wydawane przez organy indywidualne), uchwały (wydawane przez organy kolegialne). Wymienione akty nie mają jednak zawsze charakteru normatywnego w ww. rozumieniu; bardzo często, mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki podległe danemu organowi. 8
Akty normatywne [3/14] Akty prawne o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (zawiera generalne i abstrakcyjne normy prawne) Źródła prawa (powszechnie obowiązujące). Źródła prawa akty prawa miejscowego: Uchwały sejmików wojewódzkich i rad samorządu terytorialnego Akty normatywne terenowych organów administracji rządowej Normatywna podstawa wydania aktu prawa miejscowego akty te nie mają charakteru samoistnego. Podstawy normatywne zawarte są w aktach kierunkowych, konstytuujących organy upoważnione do tworzenia aktów prawa miejscowego (upoważnienie ogólne) oraz aktach szczegółowych, dotyczących określonych dziedzin funkcjonowania JST / rządowej administracji terenowej. Rozporządzenie Prezesa RM z dnia 20.6.2002 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz.U.2002.100.908. 9
UCHWAŁA NR / / RADY GMINY / / z dnia 28.06.2009 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody / / Na podstawie art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880, z 2005 r., Nr 113, poz. 954, Nr 130, poz. 1087, z 2007 r., Nr 75, poz. 493, Nr 176, poz. 1238, Nr 181, poz. 1286) Rada Gminy / / uchwala, co następuje: < >. 1. < >. 1. 2. Oznaczenie rodzaju aktu Oznaczenie organu wydającego akt Oznaczenie daty Określenie przedmiotu Określenie podstawy prawnej 2. < >: 1) < >; 2) < >; Treść aktu 3) < >; a) < >, b) < >, - < >. /nn/. Przewodniczący Rady Gminy / / /podpis/ Oznaczenie daty wejścia w życie Podpis w imieniu organu 10 wydającego Uzasadnienie
11
12
Formy prawne działania administracji [7/14] Akty administracyjne Forma władcza Akt administracyjny to oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podstawowe cechy: Wydawany w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, Odzwierciedla władcze oświadczenie woli organu administracji, Wydawany przez organ administracji lub podmioty pełniące funkcje takich organów, Akt podwójnie konkretny: co do adresata i co do sprawy (przedmiotu), Przybiera najczęściej formę pisaną, aczkolwiek może być również wydany ustnie. 13
Formy prawne działania administracji [8/14] Akty administracyjne - rodzaje Wyróżnić można rozmaite rodzaje aktów administracyjnych. Wynikają one z klasyfikacji aktów administracyjnych według różnych kryteriów. Rodzaje: Akty wewnętrzne (kierownictwo wewnętrzne) i zewnętrzne (kierowane do podmiotów poza sferą administracji decyzje administracyjne, wydawane w różnych formach pozwoleń, zezwoleń, licencji, koncesji, czy też nazywane po prostu decyzjami), Akty deklaratoryjne (potwierdzają istnienie prawa na podstawie mocy samego prawa) i akty konstytutywne (tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne, wydawane są w sferze tzw. uznania administracyjnego), Akty zależne od woli adresata (wydawane na jego wniosek dotyczą uprawnień) i od niego niezależne (wydawane z urzędu najczęściej dotyczą obowiązków), Akty wywołujące skutki cywilnoprawne (wywłaszczenie) i akty takich skutków niewywołujące (decyzja o sprzedaży nieruchomości cudzoziemcowi), Akty regulujące sytuację prawną osób i akty dotyczące rzeczy (np. uznanie budynku za zabytek), Akty administracyjne związane i swobodne (wydawane na zasadzie uznania administracyjnego). 14
Formy prawne działania administracji [9/14] Akty administracyjne uznanie administracyjne Uznanie administracyjne wynika z takiego uregulowania kompetencji organu administracyjnego, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Sposoby formułowania przepisów ustalających uznanie administracyjne: Określnie stanu faktycznego, jednak bez wiązania z nim obowiązku podjęcia określonego działania; z reguły przepis stwierdza, że organ może, Określenie działania organu administracji bez wskazywania stanu faktycznego, kiedy działanie to może być wykonane; tym samym organ administracji może podejmować działanie w każdym momencie, kiedy uzna to za właściwe, Posługiwanie się przez przepis prawny zwrotami nieostrymi przy opisie stanu faktycznego uzasadniającego działanie organu np. możliwość wydania decyzji ze względu na interes społeczny, względy bezpieczeństwa państwa, zagrożenie zdrowia itp. Przyczyny i zakres uznania administracyjnego (względy techniki legislacyjnej, organ musi brać pod uwagę cele, którym służy uznanie administracyjne, wynikające z celów przepisów). 15
Formy prawne działania administracji [10/14] Akty administracyjne moc obowiązująca Aby akt administracyjny był prawidłowy, musi być pod każdym względem zgodny z przepisami prawa w szczególności: z przepisami prawa materialnego, musi być wydany przez właściwy organ, stosownie do określonego postępowania i wymaganej formie. Akty nie spełniające ww. wymogów nazywamy wadliwymi. Wadliwość ta może mieć jednak różne znaczenie z czym wiązać się będą konsekwencje prawne: Wadliwość nieistotna nie pociąga za sobą nieważności czy też potrzeby uchylenia aktu (sprostowanie, uzupełnienie aktu), Wadliwość istotna powoduje nieważność lub uchylenie aktu. 16
Formy prawne działania administracji [11/14] Ugoda Forma niewładcza To pisemne porozumienie, zawarte pomiędzy stronami postępowania administracyjnego przed organem pierwszej lub drugiej instancji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne, i zatwierdzonym przez ten organ po skontrolowaniu jego prawidłowości. Istotą ugody jest jej charakter sporny. Samo zaś zatwierdzenie ugody zastępuje wydanie aktu administracyjnego, który zostałby wydany, gdyby do ugody nie doszło. Ugoda zatwierdzana jest w formie postanowienia, podejmowanego przez organ administracyjny w toku biegu postępowania w danej sprawie. Budowa ugody jest dwuczłonowa. Tworzą ją: Porozumienie stron w kwestiach spornych, Zatwierdzenie ugody przez organ administracji, przed którym toczy się postępowanie. Zatwierdzenie to staje się źródłem praw i obowiązków stron ugody. 17
Formy prawne działania administracji [12/14] Porozumienie administracyjne Forma niewładcza Dwu lub wielostronna czynność w sferze prawa administracyjnego, dokonana przez podmioty wykonujące administrację publiczną, zachodząca na podstawie zgodnego oświadczenia woli tych podmiotów. Przedmiotem porozumień są: Wspólne wykonywanie zadań przez podmioty (np. za pośrednictwem powołanego podmiotu), Przeniesienie (przekazanie, powierzenie) zadań z jednego podmiotu na drugi np. porozumienie międzygminne, mające na celu powierzenie jednej z nich określonych zadań publicznych. 18
Formy prawne działania administracji [13/14] Czynności cywilne Forma niewładcza Działalność administracji oparta na prawie cywilnym dotyczy przed wszystkim tej sfery, w której administracja zajmuje się sprawami gospodarczymi, dokonuje pewnych świadczeń na rzecz społeczeństwa, organizuje zaspokajanie określonych potrzeb (np. zaopatrzenie w wodę, wywóz nieczystości, utrzymanie dróg, substancji mieszkaniowej itd.). Administracja wykorzystuje instytucje prawa cywilnego w dwóch głównych celach: Pozyskiwanie dóbr niezbędnych do zapewnienia funkcjonowania aparatu administracyjnego, Zapewnienie usług i świadczeń o znaczeniu podstawowym, których dostarczanie stanowi obowiązek administracji publicznej. 19
Formy prawne działania administracji [14/14] Czynności faktyczne Formy niewładcze W grupie czynności faktycznych wyróżnić można dwa rodzaje działań administracji: Działania społeczno-organizacyjne, Czynności materialno-techniczne. Działania społeczno-organizacyjne to takie same działania, jakich może dokonywać każda inna organizacja społeczna / jednostka (działania często subsydiarne do innych działań np. akcja plakatowania promująca uchwałę gminy w sprawie ). Czynności materialno-techniczne (wewnętrzne i zewnętrzne) to te działania organów administracji, które, będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne (np. doręczenie zawiadomienia, postawienie tablicy ostrzegawczej, zajęcie rzeczy ruchomej). 20