Podmioty na prawach strony w postępowaniu administracyjnym.

Transkrypt

1 Podmioty na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Strona jest obligatoryjnym uczestnikiem postępowania administracyjnego, jest podmiotem stosunku procesowego, bez strony postępowanie toczyć się nie może, ta okoliczność odróżnia pozycję prawną strony od pozycji fakultatywnych uczestników postępowania, do których zalicza się: organizacje społeczne, prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO). Organizacja społeczna Należy do grona fakultatywnych uczestników postępowania lub tzw. uczestników na prawach strony. Organizacja społeczna (art. 31) może w postępowaniu występować w swoim własnym interesie, żądając wszczęcia postępowania (jest wtedy stroną), bądź może być dopuszczona do udziału w toczącym się już postępowaniu. W obydwu przypadkach właściwy organ w oparciu o ustawowe kryteria formalne (cele statutowe organizacji oraz interes społeczny) rozstrzyga w formie zaskarżalnego postanowienia bądź o wszczęciu postępowania z urzędu, bądź o dopuszczeniu organizacji społecznej do już toczącego się postępowania. Tak więc, używając tradycyjnej terminologii, organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu we własnych sprawach lub cudzych, w tym ostatnim przypadku nie jest stroną lecz jedynie korzysta z pewnych uprawnień procesowych. Organizacja społeczna może zatem korzystać z przysługujących jej uprawnień do działania na prawach strony w takim zakresie, jaki uzna za najbardziej właściwy w danej sprawie jednakże w granicach ustalonych w prawie materialnym i procesowym. Kodeks nie przesądza w żaden sposób o obowiązku działania organizacji społecznej na korzyść lub niekorzyść strony. Nic nie stoi na przeszkodzie dla działania organizacji społecznej na korzyść strony ilekroć strona ją do tego skutecznie nakłoni dla wsparcia własnego interesu. Realna jest też rozbieżność interesów organizacji społecznej i strony, zwłaszcza gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu był efektem jej własnej inicjatywy. Art nakłada na organ obowiązek zawiadamiania (sygnalizacji) organizacji społecznej o postępowaniu prowadzonym w sprawie dotyczącej innej osoby,

2 jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna, że może być ona zainteresowana udziałem w tym postępowaniu na prawach strony. Art stwarza możliwość uznania administracyjnego dla organu decydującego o dopuszczalności organizacji społecznej w postępowaniu, przy czym zakres tego uznania określają dwie pozytywne przesłanki: jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Porównując cele, dla których organizacja została powołana z przedmiotem rozpatrywanej sprawy łatwo ustalić można, czy jej udział w konkretnej sprawie jest z tego punktu widzenia zasadny, czy też nie. Bardziej złożoną będzie ocena, czy interes społeczny uzasadnia udział organizacji w danej sprawie, ponieważ dokonywana jest ona na podstawie wielu, nie zawsze do końca uchwytnych kryteriów, m. in. prawa, polityki, doświadczenia, analogii, doraźnych potrzeb itp. Jedynie organizacja społeczna, co wynika z art. 31 2, może być adresatem zaskarżalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 31 5). Kodeks postępowania administracyjnego wyznaczając w art. 31 zakres udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym używa liczby pojedynczej co nie powinno oznaczać, że tylko jedna organizacja może domagać się wszczęcia postępowania lub być dopuszczoną do udziału w toczącym się postępowaniu. Dodatkowym argumentem jest formuła definicji legalnej organizacji społecznej podana w art. 5 2 pkt 5, zgodnie z którym przez organizacje społeczne rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Prokurator U podstaw regulacji dotyczących udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym leży wzgląd na legalizm działania organów. Pozycja ustrojowa prokuratury znalazła swoje określenie w ustawie z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U z 2016 r., poz. 177). Uprawnienia prokuratora w postępowaniu administracyjnym normuje aktualnie wyłącznie dział IV K.p.a. (art ). Zadaniem

3 prokuratury jest stanie na straży praworządności, które jest realizowane m.in. poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji. Ponadto Prokuratorowi Generalnemu służy prawo zwrócenia się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kodeks kształtuje udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym na wzór udziału strony. Aczkolwiek art. 188 przyznaje mu prawa strony, prokurator nie staje się mimo to stroną przez sam fakt udziału w postępowaniu. Główne kryterium udziału prokuratora w postępowaniu stanowią względy legalizmu, jednakowoż zasada ta nie została w Kodeksie konsekwentnie przeprowadzona skoro prokurator może żądać uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art i 2, przepis ten bowiem zezwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Na podstawie art prokurator może brać udział w każdym stadium postępowania. Z upoważnienia tego może on skorzystać, jeżeli dojdzie do przekonania, że postępowanie w sprawie toczy się lub może się toczyć wbrew przepisom prawa, czy z ich naruszeniem albo jeżeli będzie miał podstawy do mniemania, że w sprawie może być wydane postanowienie lub decyzja naruszające prawo względnie pozbawione podstawy prawnej. O swym udziale w postępowaniu prokurator decyduje na podstawie własnej oceny okoliczności sprawy, Kodeks nie zna możliwości dopuszczenia prokuratora do udziału w postępowaniu. Granicą w korzystaniu przez prokuratora z prawa udziału w postępowaniu jest cel tego udziału usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Prokuratorowi, który zgłosił swój udział w postępowaniu przysługują prawa strony, a zatem może on dokonywać w toku postępowania wszystkich dopuszczonych prawem dla stron czynności. Prawo przystąpienia do sprawy w każdym jej stadium oznacza, że może to nastąpić zarówno przed wydaniem decyzji w toku instancji. Prokurator może zgłosić swój udział formalnym pismem bądź uczynić to w sposób

4 dorozumiany np. żądając informacji od organu o terminie i miejscu rozprawy. Art nakłada na organ obowiązek zawiadamiania prokuratora o wszczęciu postępowania oraz toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Jeżeli prokurator nie brał udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji albo jeżeli przystąpił do sprawy już po wydaniu decyzji, to można zakładać, że termin do ewentualnego złożenia odwołania przez prokuratora biegnie od doręczenia decyzji stronie. Jeżeli zaś prokurator brał udział w postępowaniu przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, to zgodnie z art termin do złożenia odwołania biegnie dla niego od dnia doręczenia mu decyzji, ewentualnie od dnia ogłoszenia decyzji, gdy ogłoszono ją ustnie. Podobnie będzie się kształtować sytuacja z terminami do składania zażaleń na postanowienia. Składając odwołanie prokurator może wnosić o wydanie decyzji tak na korzyść strony, jak i na jej niekorzyść, jeżeli wymaga tego wedle jego oceny zgodność rozstrzygnięcia z prawem. Prokurator może kwestionować decyzje ostateczne za pomocą sprzeciwu, który jest nadzwyczajnym środkiem kontroli. Art przewiduje cztery podstawy sprzeciwu prokuratora od decyzji ostatecznej: 1) gdy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania (art ): 2) z powodu konieczności stwierdzenia nieważności decyzji (art ); 3) gdy przepis szczególny pozwala w innych wypadkach niż z powodu wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, która narusza prawo (art. 163); 4) gdy przez uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej można usunąć stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa (art i 2). Wniesienie przez prokuratora sprzeciwu powoduje dla organu administracji publicznej obowiązek wszczęcia postępowania (art. 186); oznacza to, iż weryfikacja podniesionych przeciwko decyzji ostatecznej zarzutów nastąpi dopiero w toku postępowania administracyjnego, niemożliwe jest zatem wcześniejsze uznanie sprzeciwu za uzasadniony lub nie. Przepis art. 186 nakłada obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu na skutek wniesionego sprzeciwu. Stąd też nie można traktować sprzeciwu tak, jak żądania strony

5 wszczęcia postępowania. Jeżeli zatem w treści sprzeciwu zawarte jest żądanie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji może jedynie wydać postanowienie o wszczęciu stosownego postępowania. Wszczęcie postępowania na skutek wniesienia sprzeciwu jest końcową czynnością jego załatwienia o czym należy prokuratora powiadomić, od tego momentu będą mu przysługiwać wszystkie uprawnienia procesowe. Realne jest zatem, że decyzja kończąca takie postępowanie nie będzie zgodna z treścią wniosku zawartego w sprzeciwie. Decyzję taką należy traktować jako wydaną w pierwszej instancji. Rzecznik Praw Obywatelskich Organ ten ma prawo zwracać się o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz postępowania przed sądami administracyjnymi, a także uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi. W tym stanie rzeczy uwagi zawarte w pkt 3 w pełni odnoszą się do pozycji Rzecznika Praw obywatelskich w postępowaniu administracyjnym.