Warszawa, dnia 10 czerwca 2010 r.

Transkrypt

1 BAS-WAL-923/10 Warszawa, dnia 10 czerwca 2010 r. Opinia prawna w sprawie konsekwencji braku przepisów prawnych w Prawie budowlanym, regulujących lokalizację i budowę farm wiatrowych I. Teza opinii Brak przepisów w Prawie budowlanym jak również brak rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla elektrowni wiatrowych nie może stanowić podstawy do uznania wydanych pozwoleń na budowę za nieważne z mocy prawa. II. Przedmiot opinii Przedmiotem zlecenia jest ustosunkowanie się do kwestii, Czy brak jednoznacznych zapisów dla elektrowni wiatrowych w ustawie - Prawo budowlane oraz brak w polskim systemie prawnym rozporządzenia wykonawczego w zakresie warunków technicznych budowy i odbioru elektrowni i farm wiatrowych może być przesłanką powodującą, że wydane pozwolenie na budowę w myśl Prawa budowlanego jest z mocy prawa nieważne?. III. Uzasadnienie prawne tezy 1. Zgodnie z art. 7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane hiperlinktext.rpc?hiperlink=type=wersje_jednostki:nro=powszechny :part=a7 &full=1 1. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: 1 t.j.dz.u. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.

2 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5; 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. 2. Warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określą, w drodze rozporządzenia: 1) minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń; 2) właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1. Z powyższego wynika, że dla obiektów budowlanych innych niż budynki oraz związane z nimi urządzenia, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określają, w drodze rozporządzenia, właściwi ministrowie. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie określą oznacza obowiązek wydania przez tych ministrów odpowiednich rozporządzeń. Na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2) zostało wydanych szereg rozporządzeń, określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać poszczególne obiekty budowlane. Brak takich warunków w odniesieniu do elektrowni wiatrowych może oznaczać brak wypełnienia przez ministra nałożonego na niego przez ustawę obowiązku. Elektrownia wiatrowa bowiem, jako budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3). Nie oznacza to jednak, że w obecnym stanie prawnym, przy braku odpowiedniego rozporządzenia, wydane pozwolenie na budowę jest nieważne. Zgodnie z definicją (art. 3 pkt 12) przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Jako decyzja administracyjna pozwolenie na budowę podlega generalnie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisom regulującym nieważność decyzji. Zgodnie z art. 156 k.p.a., który tę kwestię normuje 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 2

3 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jest to katalog zamknięty przyczyn, które powodują nieważność decyzji, co oznacza, że decyzja administracyjna nie może być uznana za nieważną z innych przyczyn niż wymienione w art. 156 par. 1 k.p.a. 2 Jak rozumiem, wątpliwość Komisji dotyczy możliwości uznania decyzji (pozwolenia na budowę) za nieważną z mocy prawa a więc z powodu przesłanki zawartej w pkt 7). Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. W punkcie tym chodzi mianowicie o przypadki, kiedy przepisy szczególne przewidują expressis verbis sankcję nieważności 3. Przepisy odrębne rzadko podają taką przyczynę nieważności. Jest to obecnie np. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4, dotyczący nieważności uchwały rady gminy. Przedstawiona w zleceniu sytuacja w postaci braku aktu wykonawczego nie może być zatem przesłanką powodującą nieważność decyzji. 2. Nie można również w omawianej sytuacji powołać się na przesłankę o której mowa w pkt. 2) a mianowicie, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym charakterze 2 Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w wypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 par. 1 (wyrok NSA z r., IV SA 1290/96, wyrok NSA z r., IV SA 1490/96, wyrok NSA z r., IV SA 2319/96. 3 por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r.,sygn. IV SA 941/87,gdzie stwierdzono, że Przepis art pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność 4 Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm. 3

4 materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego 5. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oznacza natomiast konieczność stwierdzenia, że naruszenie prawa jest oczywiste. Jak wskazał np. wsa w Warszawie z dnia r Podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. 4. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. 5. Wady decyzji wyliczone w art k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. Również w wyroku z dnia r. NSA wskazał, że Wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą 5 P.Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., LexisNexis, W-wa 2009, s I SA/Wa 284/09 4

5 rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Na gruncie prawa budowlanego stwierdzono np. nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w wypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana mimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji. WSA w Warszawie 7 uznał mianowicie, że decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ ma obowiązek m.in. sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z powyższego wynika oczywiście, że projekt, na który wydaje się pozwolenie na budowę musi być zgodny z warunkami technicznymi, jednak braku określenia takich warunków nie można interpretować jako sprzeczności z nimi. W razie braku takich warunków właściwy organ ograniczy się do badania zgodności projektu z innymi, obowiązującymi przepisami. Brak przepisów w postaci warunków technicznych nie uzasadnia też w świetle powyższych przepisów - odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 4 Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. 7 wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. VII SA/Wa 789/09 5

6 Brak zatem przepisu (określenia warunków technicznych) nie powinien stać na przeszkodzie zabudowie nieruchomości. Zastosowanie znajdą wówczas ogólne przepisy dotyczące wymagań stawianych obiektom budowlanym (art. 5), jak również bardziej szczegółowe wymagania, stawiane przez przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przez przepisy innych ustaw. Autorka: Zofia Monkiewicz radca prawny w Biurze Analiz Sejmowych Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych Michał Królikowski Deskryptory Bazy Rex : prawo budowlane 6