Zeszyty naukowe nr 6 Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni 2007 Bartłomiej Wrona, Tomasz Wołowiec Struktura systemu podatkowego a wzrost gospodarczy 1.Wprowadzenie W zakresie wpływu poziomu fiskalizmu, jak i struktury systemu podatkowego na wzrost gospodarczy mamy często doczynienia z odmiennymi poglądami na ten temat. Poglądy na ten temat można podzielić na dwie grupy. Według pierwszej z nich niskie podatki sprzyjają wzrostowi gospodarczemu, zatem korzystne jest obniżanie realnych stawek podatkowych. Przy czym nie zwraca się uwagi na strukturę systemu podatkowego, tylko ogólny poziom stopy podatkowej (udział podatków w PKB) oraz stopy obciążeń fiskalnych (udział wszystkich obciążeń fiskalnych w PKB). Redukcja dochodów budżetowych zostanie po pewnych czasie zrekompensowana większymi wpływami podatkowymi, będącymi efektem ożywienia gospodarczego. Jeżeli rekompensata taka nie powiedzie się w pełni pojawi się inny efekt obniżki podatków, w postaci zmniejszenia udziału budżetu państwa w redystrybucji PKB. Według poglądów szkoły liberalnej jest to zjawisko pozytywne, bowiem wydatki podmiotów prywatnych są bardziej efektywne z punktu widzenia wzrostu gospodarczego niż wydatki publiczne 1. Druga grupa poglądów kwestionuje bezpośrednie oddziaływanie niskich podatków na wzrost gospodarczy, akcentując negatywne konsekwencje zmniejszania podatkowych dochodów budżetowych. Niedofinansowanie niektórych dziedzin gospodarki (infrastruktury, administracji, edukacji itp.) pogarsza warunki funkcjonowania przedsiębiorstw i pośrednio hamuje tempo wzrostu gospodarczego. Zwolennicy tych poglądów zwracają ponadto uwagę, iż ewentualne pozytywne efekty obniżenia podatków pojawiają dopiero po kilku latach, a straty budżetowe natychmiast. W publicznych dyskusjach dotyczących reformy systemu podatkowego, przeważa pogląd o konieczności obniżenia podatków, jako jedynego panaceum na ożywienie wzrostu gospodarczego 2. Czy tak jest w rzeczywistości? Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy zbadać, jak poziom obciążeń fiskalnych i struktura podatkowych wpływów budżetowych są skorelowane z tempem wzrostu PKB.
130 Relacją, na którą szczególnie zwraca się uwagę, jest korelacja pomiędzy wysokością obciążeń fiskalnych a tempem wzrostu gospodarczego. Zdecydowanie mniej uwagi w różnorodnych analizach poświęca się zagadnieniom wpływu struktury budżetowych dochodów podatkowych na wzrost gospodarczy. Poniżej zaprezentowane zostaną zależności pomiędzy poziomem fiskalizmu (relacja dochodów podatkowych i parapodatkowych w relacji do średniorocznego tempa wzrostu PKB, liczonego według parytetu siły nabywczej na jednego mieszkańca) oraz strukturą systemu podatkowego, a tempem wzrostu gospodarczego dla 14 krajów UE-15 w latach 1991-2002 3. 2. Poziom fiskalizmu a tempo wzrostu PKB Posługując się pojęciem poziom fiskalizmu, należy uwzględniać w badaniach również wszelkiego rodzaju składki na ubezpieczenia społeczne i pochodne od tych składek 4. Badanie dochodów podatkowych w izolacji od obowiązkowych obciążeń z tytułu ubezpieczeń społecznego może prowadzić do błędnych wniosków. Systemy zabezpieczenia społecznego są finansowane z różnych źródeł. Źródłami tymi mogą być zarówno płacone składki podatników, jak i bezpośrednie finansowanie z budżetu państwa (składki wówczas są zawarte w podatkach ogólnych) Tab. 1 Średni poziom fiskalizmu i średnioroczne tempo wzrostu PKB w 14 krajach UE w latach 1991-2004. Kraj Austria Belgia Dania Finlandia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Niemcy Portugalia Szwecja Wielka Brytania Włochy Średni poziom fiskalizmu (w%) 42,73 44,51 49,02 46,05 44,20 32,59 33,76 42,71 33,0 37,42 32,14 50,75 35,33 41,80 Średnioroczne tempo wzrostu PKB (w%) 4,90 4,81 5,95 4,55 3,38 6,30 5,46 5,72 9,86 4,94 6,74 3,86 4,34 4,41 Źródło: Revenue Statistics: Special Features 1965-2005, OECD 2005; Structures of the taxations systems in the European Union: 1995-2004, European Commission, Doc. TAXUD E4/2006/DOC/3201 Używając współczynnika korelacji Pearsona, można zbadać siłę i kierunek zależności między poziomem fiskalizmu, a średniorocznym tempem wzrostu PKB. Znak współczynnika informuje o kierunku korelacji, a wartość bez-
131 względna - o sile związku 5. Uzyskana wartość współczynnika korelacji liniowej rxy=-0.56 oznacza istnienie statystycznie ujemnej zależności między dwoma zmiennymi. Uzyskany na podstawie współczynnika korelacji Pearsona współczynnik determinacji pozwala stwierdzić, iż średnie tempo wzrostu gospodarczego badanych państw w 31% wyjaśniane jest przez średni poziom fiskalizmu. Analiza powyższych danych pozwala stwierdzić, iż wzrost poziomu fiskalizmu o 1% powoduje spadek tempa wzrostu gospodarczego per capita o 0,14%. Wykres rozrzutu: średnioroczne tempo wzrostu gospodarczego a wskaźnik fiskalizmu Na podstawie powyższych wyników badań, można stwierdzić, iż kraje cechujące się wysokim poziomem fiskalizmu generują niższe tempo wzrostu gospodarczego. W dziesięcioletnim okresie badań nie wszystkie kraje cechują się ujemną zależnością pomiędzy zmianami fiskalizmu a tempem wzrostu PKB w ujęciu rocznym. Można wysunąć tezę, iż dopiero w długim okresie czasu zauważamy negatywny wpływ poziomu fiskalizmu na dynamikę i poziom wzrostu gospodarczego.
132 3. Redukcja poziomu fiskalizmu a zwiększenie podaży pracy w warunkach recesji Przyjmując założenie, iż podatek dochodowy zmniejsza bodźce do pracy przez redukcję poziomu wynagrodzeń, to zmniejszenie wysokości podatku dochodowego spowoduje zwiększenie bodźców do pracy i powiększania dochodów. Jest to pogląd jedynie częściowo słuszny, bowiem podatnicy w wyniku zmniejszenia dochodu netto przez wzrost podatku mogą być mobilizowani do pracy, aby zaspokoić swoje potrzeby konsumpcyjne. Ponadto zwiększenie dochodu netto, poprzez obniżenie podatku może spowodować, iż podatnicy szybciej zaspokoją swoje potrzeby konsumpcyjne i zmaleje skłonność do dodatkowej aktywności w powiększaniu dochodu. Zatem skutkiem obniżenia poziomu opodatkowania może być spowolnienie tempa wzrostu PKB, bowiem redukcja poziomu stóp podatkowych poprawia sytuację materialną podatników, a w konsekwencji zmniejsza podaż pracy. Należy również pamiętać, iż w sytuacji nasycenia systemu podatkowego licznymi ulgami o charakterze inwestycyjnym, obniżka podatków osłabia ich motywacyjne działanie. W krótkim okresie czasu trudno jest wykazać zależność między redukcją stóp podatkowych, a tempem wzrostu PKB. Ujemna korelacja oznacza, iż wzrost PKB jest tym mniejszy, im wyższy poziom krańcowych stóp podatkowych. Otrzymane współczynniki korelacji są statystycznie nieistotne, czyli na tyle małe, iż nie ma podstaw do odrzucenia hipotezy o istnieniu związku między poziomem krańcowych stóp podatkowych w krótkim okresie czasu. Wyniki te nie pozwalają potwierdzić teoretycznych postulatów szkoły ekonomii podaży. Zwolennicy tej szkoły argumentują, iż redukcja krańcowych stóp podatkowych, prowadzi do obniżki kosztów, pobudzenia produkcji, a w konsekwencji przesunięcia krzywej podaży globalnej, tak aby punkt równowagi popytu z podażą wyznaczał wyższy poziom PKB i niższe ceny. Działanie to ma prowadzić do wzrostu gospodarczego i obniżenia inflacji. Efektem tych działań może być wzrost deficytu handlowego, spowodowanego rosnącym popytem na dobra konsumpcyjne i inwestycyjne oraz zwiększenie nadwyżki kapitału, z powodu zwiększenia napływu kapitałów z zagranicy i zmniejszenia wypływu kapitału krajowego za granicę.
133 4. Struktura budżetowych dochodów podatkowych i parapodatkowych a wzrost gospodarczy. Oprócz wpływu samego poziomu fiskalizmu na wzrost gospodarczy, istotna jest także analiza struktury budżetowych dochodów podatkowych (łącznie z parapodatkami). Pozwoli ona odpowiedzieć na pytanie jak poszczególne rodzaje dochodów fiskalnych wpływają na dynamikę wzrostu PKB. Dla potrzeb niniejszego opracowania dochody fiskalne zostały sklasyfikowane w czterech grupach: podatki dochodowe (PIT, CIT oraz podatki od zysków kapitałowych i gier hazardowych); podatki pośrednie (wszystkie podatki i cła nakładane na produkcję, wydobycie, sprzedaż, transfery, leasing, dostawy towarów, wykonywane usługi. Są to podatki od produkcji, sprzedaży, VAT, akcyzy, cła, podatki od kopalin); składki na ubezpieczenia społeczne i pochodne od tych składek; dochody z pracy (łącznie PIT i składki na ubezpieczenia społeczne i pochodne od składek) 6. Tab. 3 Średni udział podatków dochodowych w dochodach fiskalnych państw UE i średnioroczne tempo wzrostu PKB w latach 1991-2003. Kraj Austria Belgia Dania Finlandia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Niemcy Portugalia Szwecja Wielka Brytania Włochy Udział podatków dochodowych w dochodach fiskalnych (w%) 26 37 56 40 20 19 28 26 38 30 27 41 35 34 Średnioroczne tempo wzrostu PKB (w%) 4,97 4,84 5,95 4,55 3,39 6,30 5,49 5,72 9,88 4,94 6,76 3,86 4,39 4,45 Źródło: Revenue Statistics: Special Features 1965-2004, OECD 2004; Structures of the taxations systems in the European Union: 1995-2004, European Commission, Doc. TAXUD E4/2006/DOC/3201 Analizując wpływ udziału podatków dochodowych w dochodach fiskalnych na tempo wzrostu PKB, uzyskujemy współczynnik korelacji liniowej Pearsona na poziomie rxy=0.12. Uzyskana wartość współczynnika oznacza, iż nie występuje istotna statystycznie zależność między udziałem podatków dochodowych
134 w dochodach fiskalnych, a średniorocznym tempem wzrostu PKB. Podobne rezultaty uzyskujemy w przypadku badania omawianej zależności w ujęciu rocznym w poszczególnych latach (z wyjątkiem Holandii). Badając siłę i kierunek korelacji między PIT i CIT osobno, a średniorocznym tempem wzrostu gospodarczego uzyskujemy również nieistotne statystycznie zależności. Uzyskane współczynniki korelacji wynoszą odpowiednio rxy=0,05 i rxy=0,37. Zatem udział podatków dochodowych w strukturze budżetowych dochodów fiskalnych, nie ma istotnego wpływu na dynamikę wzrostu gospodarczego (w krótkim i długim okresie czasu). Wykres rozrzutu: podatki dochodowe a tempo wzrostu PKB Badając związek pomiędzy udziałem podatków pośrednich a wzrostem PKB, uzyskujemy współczynnik korelacji rxy=0,72. Świadczy to o istnieniu istotnej statystycznie (silnej) zależności pomiędzy udziałem wpływów z opodatkowania pośredniego w łącznych wpływach fiskalnych, a tempem wzrostu PKB. Obliczony współczynnik determinacji informuje, iż tempo wzrostu PKB w badanych krajach UE jest wyjaśniane w 49% przez średni udział podatków pośrednich w dochodach fiskalnych badanych krajów. Wzrost udziału podatków pośrednich w dochodach fiskalnych o 1% powoduje wzrost PKB per capita o 0,18%. Uzyskane wyniki pozwalają postawić tezę, iż kraje mające wyższy udział podatków pośrednich w strukturze dochodów fiskalnych generują bardziej dynamiczny wzrost gospodarczy. Korelacja między udziałem podatków pośrednich w dochodach fiskalnych, a średniorocznym tempem wzrostu PKB jest silniejsza, niż związek poziomu fiskalizmu z dynamiką wzrostu gospodarczego. Należy podkreślić, iż zmiany udziału podatków pośrednich w strukturze dochodów fiskalnych nie wywołują natychmiastowych zmian w tempie wzrostu PKB. Zatem
135 podobnie jak w przypadku fiskalizmu struktura dochodów fiskalnych oddziałuje na wzrost gospodarczy w długim okresie czasu. Średni udział podatków pośrednich w dochodach fiskalnych państw UE i średnioroczne tempo wzrostu PKB w latach 1991-2003. Tab.4 Kraj Austria Belgia Dania Finlandia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Niemcy Portugalia Szwecja Wielka Brytania Włochy Udział podatków pośrednich w dochodach fiskalnych (w%) 30 27 35 32 26 41 30 27 41 30 41 21 33 29 Średnioroczne tempo wzrostu PKB (w%) 4,97 4,84 5,95 4,55 3,39 6,30 5,49 5,72 9,88 4,94 6,76 3,86 4,39 4,45 Źródło: Revenue Statistics: Special Features 1965-2000, OECD 2004; Structures of the taxations systems in the European Union: 1995-2004, European Commission, Doc. TAXUD E4/2006/DOC/3201 Wykres rozrzutu: średni udział podatków pośrednich w% a średnioroczne tempo wzrostu PKB Wyznaczając siłę i kierunek zależności pomiędzy udziałem składek na ubezpieczenia społeczne w łącznych wpływach fiskalnych a średniorocznym tempem wzrostu PKB per capita, uzyskujemy współczynnik korelacji rxy= -0,44. Wynik ten świadczy o istnieniu ujemnej zależności pomiędzy badanymi zmiennymi.
136 Siła zależności nie pozwala uznać jej za statystycznie istotną, zatem teza o negatywnym wpływie wysokiego poziomu obciążeń z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne na wzrost gospodarczy nie może być w pełni potwierdzona. Tab.5 Średni udział składek na ubezpieczenia społeczne w dochodach fiskalnych państw UE i średnioroczne tempo wzrostu PKB w latach 1991-2003. Kraj Austria Belgia Dania Finlandia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Niemcy Portugalia Szwecja Wielka Brytania Włochy Udział składek w dochodach fiskalnych (w%) 33 34 3 26 43 30 36 39 13 41 25 29 16 33 Średnioroczne tempo wzrostu PKB (w%) 4,97 4,84 5,95 4,55 3,39 6,30 5,49 5,72 9,88 4,94 6,76 3,86 4,39 4,45 Źródło: Revenue Statistics: Special Features 1965-2003, OECD 2004; Structures of the taxations systems in the European Union: 1995-2004, European Commission, Doc. TAXUD E4/2006/DOC/3201; Tax revenue in EU Member States, level and structure 1995-2003, Statistics and Focus Economy and Finance, nr 3/2005. Wykres rozrzutu: udział składek w dochodach fiskalnych a tempo wzrostu PKB Łącząc w jedną grupę podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenia społeczne uzyskujemy kategorię dochodów obciążających pracę. Świadczenia te mają charakter komplementarny i stanowią o tzw. klinie podatko-
137 wym (tax wedge), czyli kosztach pracy (różnica pomiędzy kosztem pracy kosztem płacowym dla przedsiębiorcy, a płacą netto dochodem płacowym), niezwykle istotnych dla skłonności przedsiębiorców do tworzenia nowych miejsc pracy. Ponadto pojęcia te są często używane zamiennie. Badając rozpiętość między udziałem poszczególnych danin fiskalnych w krajach UE, cechujących się ich najwyższym i najniższym poziomem, rozpiętość w krajach UE wskaźnika udziału PIT w całości dochodów fiskalnych wynosiła w 2000 roku około 39%, zaś w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne odpowiednio 34%. W przypadku łącznych obciążeń dochodów z pracy rozpiętość wynosiła około 21%, zatem uzasadnione jest badanie łącznego wpływu danin obciążających koszty pracy na wzrost gospodarczy. Na podstawie poniższych danych uzyskano współczynnik korelacji rxy = -0,55, który oznacza istnienie istotnej statystycznie ujemnej zależności między udziałem obciążeń dochodów z pracy w dochodach fiskalnych, a tempem wzrostu PKB. Obliczony na tej podstawie współczynnik determinacji informuje, iż średnie tempo wzrostu gospodarczego w badanych latach wyjaśniane jest w 29% przez udział obciążeń dochodów z pracy w łącznych wpływach fiskalnych. Tab.6 Średni łączny udział PIT i składek na ubezpieczenia społeczne w dochodach fiskalnych państw UE i średnioroczne tempo wzrostu PKB w latach 1991-2000 oraz w relacji do płacy brutto i kosztów pracy w 2002 roku. Kraj Austria Belgia Dania Finlandia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Niemcy Portugalia Szwecja Wielka Brytania Włochy Suma udziału PIT i składek w dochodach fiskalnych (w%) 56 64 56 61 55 43 58 59 45 66 44 64 45 57 Średnioroczne tempo wzrostu PKB (w%) 4,97 4,84 5,95 4,55 3,39 6,30 5,49 5,72 9,88 4,94 6,76 3,86 4,39 4,45 Obciążenia w relacji do płacy brutto (w%) PIT + składka pracownika =ogółem 11 + 18 = 29 27 + 14 = 41 33 +11 = 43 26 + 6 = 32 13 + 13 = 26 1 + 16 = 17 13 + 6 = 19 7 + 22 = 29 11 + 5 = 16 21 + 21 = 42 5 + 11 = 16 23 + 7 = 30 16 + 8 = 24 19 +9 = 28 Obciążenia w relacji do kosztów pracy (w %) PIT + składka pracownika + składka pracodawcy = ogółem 8 + 14 + 23 = 45 21 + 11 + 24 = 55 32 + 11 + 1 = 43 20 + 5 + 20 = 45 9 + 9 + 29 = 48 0 + 12 + 22 = 35 10 + 5 + 23 = 38 6 + 19 + 10 = 36 10 + 4 + 10 = 24 17 + 17 + 17 = 51 4 + 9 + 19 = 32 18 + 5 + 25 = 48 14 + 7 + 8 = 30 14 + 7 + 25 = 46 Uwaga: Obciążenie dotyczy osoby samotnej, uzyskującej dochód na poziomie średniego wynagrodzenia w przemyśle.
138 Płaca brutto PIT oraz składka na ubezpieczenie społeczne płacona przez pracownika. Koszt pracy (labour costs) - płaca brutto oraz składki na ubezpieczenia społeczne płacone przez pracodawcę. Źródło: Revenue Statistics: Special Features 1965-2000, OECD 2002; Taxing wages 2001-2002, OECD 2003. Wykres rozrzutu: obciążenia dochodów z pracy a średnie tempo wzrostu PKB Uzyskane wyniki pozwalają stwierdzić, iż wzrost przeciętnego udziału obciążeń płac w łącznych dochodach fiskalnych o 1%, powoduje spadek PKB per capita o 0,11%. Można zatem stwierdzić, iż wysoki poziom obciążeń dochodów z pracy wpływa negatywnie na wzrost gospodarczy. Wysokie koszty pracy pogarszają konkurencyjność gospodarki krajowej, zwiększają skłonność do przechodzenia do szarej strefy i wzrost bezrobocia, a w konsekwencji hamują wzrost gospodarczy. Badając związek (lata 1991-2003) między średnim rocznym poziomem bezrobocia (zmienna zależna) a średnim udziałem danin obciążających dochody z pracy, zauważamy silną zależność, przy założeniu trzyletniego opóźnienia reakcji stopy bezrobocia. Przy tym założeniu współczynnik korelacji rxy= 0,94. Wzrost przeciętnego udziału obciążeń płac w łącznych dochodach fiskalnych krajów UE o 0,98%, powoduje z trzyletnim opóźnieniem wzrost przeciętnej stopy bezrobocia o 1,6%. Podsumowując, należy pamiętać, iż każde zwiększanie obciążeń podatkowych i parapodatkowych może przekładać się na spadek tempa wzrostu gospodarczego. Z uzyskanych wyników badań nasuwa się wniosek, iż lepszym rozwiązaniem dla wzrostu gospodarczego jest zwiększanie obciążeń fiskalnych podatkami pośrednimi, niż zwiększanie obciążeń pracy. Z badań wynika, iż najbardziej negatywny wpływ na wzrost gospodarczy, a szczególnie na poziom bezrobocia, mają obciążenia fiskalne stanowiące o tzw. kosztach pracy. Co ciekawe, wbrew obiegowym opiniom badania nie wykazały żadnej korelacji między wpływem obciążeń gospodarki podatkami dochodowymi, a wzrostem gospodarczym.
139 5. Wnioski Uzyskane wyniki badań nie pozwalają bez szczegółowych analiz mikroekonomicznych (poziom zamożności gospodarstw domowych, struktura wydatków społeczeństwa, elastyczność cenowa popytu itd.) postawić tezy, iż bardziej korzystne z punktu widzenia dobrobytu społeczno-ekonomicznego jest zwiększanie w strukturze podatkowych dochodów budżetowych wpływów z opodatkowania pośredniego. Obniżka obciążeń z tytułu podatków dochodowych wymaga dla zachowania neutralności wpływów wzrostu obciążeń podatkami pośrednimi. Należy jednak pamiętać, iż może to wywołać pewne negatywne konsekwencje: 1. Wzrost efektywnych stawek podatku od towarów i usług może prowadzić do niekorzystnej alokacji produkcji w kierunku dóbr o niższej cenowej elastyczności popytu. Podatki pośrednie wykorzystują preferencje użyteczności konsumentów, w celu zaspokojenia potrzeb finansowych budżetu, ale struktura gospodarki przesuwa się w kierunku dóbr o niskiej elastyczności popytu (dóbr podstawowych). Stanowić to może czynnik osłabiający wzrost gospodarczy, poprzez zmniejszenie rynku na dobra wyższego rzędu, stymulujące konkurencyjność gospodarki. 2. Wywołane poprzez wzrost stawek podatków pośrednich podwyższenie cen może prowadzić do wzrostu procesów inflacyjnych. Jeżeli nastąpi wzrost cen dóbr konsumpcyjnych o niskiej elastyczności popytu, to niska elastyczność nie spowoduje spadku popytu (lub niewielki spadek). Producenci zwiększą ceny, co spowoduje mnożnikową reakcję innych cen. Gospodarstwa domowe obciążone wyższymi cenami dóbr podstawowych ograniczają popyt na dobra wyższego rzędu, przez co obniża się ich cena i produkcja. Producenci zmniejszają produkcję i o ogólnym poziomie cen decydują dobra o niskiej cenowej elastyczności popytu. 3. Wysokie (rosnące) stawki podatków pośrednich poprzez podniesienie poziomu cen i efekt inflacyjny powodują obniżenie realnych dochodów społeczeństwa, obniżenie popytu, spadek produkcji, a w konsekwencji osłabienie tempa wzrostu gospodarczego. 4. Wzrost cen, będący efektem rosnących stawek podatków pośrednich generuje w dłuższym okresie czasu presję na wzrost wynagrodzeń, aby nie osłabiać globalnego popytu w gospodarce. Powoduje to wzrost kosztów wynagrodzeń i kosztów innych czynników produkcji (dostawcy tych czynników poprzez wzrost żądanej ceny kompensują sobie koszty, poprzez przerzucenie obciążenia podatkowego). Następuje zatem pośrednie obciążenie podatkami pośrednimi przedsiębiorstw, ze strony kosztów. 5. Wzrost cen, będący efektem wzrostu obciążeń z tytułu podatków pośrednich, prowadzi do wzrostu ilości pieniądza zgodnie z równaniem wymiany
140 Irvinga Fischera. Może to powodować zachwianie równowagi w systemie pieniężnym. 6. Podatki pośrednie, obciążając wydatki konsumpcyjne, najsilniej osłabiają dochodowo gospodarstwa ubogie (w warunkach krajów NMS gospodarstwa te generują 80% globalnego popytu), co oznacza naruszenie zasady równości i sprawiedliwości opodatkowania. 7. W sytuacji, gdy wzrost opodatkowania pośredniego w większym stopniu dotyczy dóbr krajowych niż importowanych, powoduje to pogorszenie sytuacji krajowych producentów. 8. Wzrost opodatkowania pośredniego dóbr podstawowych powoduje wzrost rozwarstwienia społecznego, poprzez narastanie nierówności ekonomicznych w podziale dochodu narodowego, szczególnie w warunkach wysokiego udziału wydatków gospodarstw domowych na dobra podstawowe (zjawisko to jest typowe dla krajów NMS, zgodnie z prawami Engla). 6. Analiza otoczenia całokształtu warunków ekonomicznych i społecznych funkcjonowania podatników (podmiotów gospodarczych). Ocena wpływu podatków na zachowania podatników, a w konsekwencji na wzrost gospodarczy, wymaga uwzględnienia całego otoczenia zewnętrznego, w którym podatki są jednym z istotnych elementów, ale nie jest to element samodzielnie funkcjonujący i determinujący wzrost gospodarczy. Cechą otoczenia jest zarówno to, iż może ono działać hamująco lub stymulująco na wzrost gospodarczy, jak i to iż kształtuje się ono niezależnie od woli podatników. W otoczeniu można wyróżnić następujące części: 1. Stan rynku (ceny i kursy walutowe, stan i natężenie konkurencji, zatory płatnicze, stan koniunktury itp.). 2. Infrastruktura społeczna i materialna (system bankowy i ubezpieczeniowy, edukacja, korupcja, stan administracji, wymiar sprawiedliwości itp.). 3. Polityka fiskalna i monetarna państwa (cła, pomoc publiczna, wysokość deficytu budżetowego, stopa procentowa, podatki i ulgi podatkowe itp.). 4. Oddziaływanie regulacyjne i administracyjne państwa (regulacje prawne w poszczególnych branżach, regulacje rynku pracy, normy sanitarne UE, kształtowanie jakości produkcji itp.). Uwzględniając charakter oddziaływania poszczególnych części otoczenia w oddziaływaniu na decyzje i zachowania podatników (przedsiębiorstw i gospodarstw domowych), można podzielić je na trzy grupy 7 : 1. Elementy otoczenia oddziałujące zarówno stymulująco, jak i hamująco. 2. Elementy, które zawsze mogą stać się hamulcem lub barierą rozwoju
141 podmiotów gospodarczych, a stymulują rozwój tylko w określonych okolicznościach i warunkach. 3. Elementy oddziałujące wyłącznie hamująco, powodujące stały wzrost kosztów własnych i obciążeń finansowych podmiotów gospodarczych. W grupie pierwszej największe znaczenie ma dobry stan koniunktury. Dobra koniunktura cechuje się nadwyżką globalnego popytu nad globalną podażą i oznacza wzrost produkcji, sprzedaży i konsumpcji. Różnokierunkowy wpływ na funkcjonowanie podatników ma wysokość podatków. Redukcja obciążeń podatkowych podmiotów gospodarczych pozostawia w ich dyspozycji większą część zysku, która może być przeznaczona na inwestycje (rozwój). Stopień, w jakim nieopodatkowane zasoby zwiększą inwestycje, zależy od stanu koniunktury. Przedsiębiorstwo nie będzie realizować dodatkowych inwestycji w warunkach niewykorzystanych mocy produkcyjnych i malejącego popytu na swoje produkty. W inny sposób oddziałuje wzrost opodatkowania (wysoki poziom obciążeń podatkowych). Może zniechęcać do podejmowania nie tylko nowych inwestycji, ale i rozpoczynania działalności gospodarczej. W krajach transformacji, gdzie zewnętrzne formy finansowania inwestycji są mniej dostępne (wysokie stopy procentowe kredytów), niska kwota zysku pozostająca po opodatkowaniu, może być niewystarczającym źródłem finansowania inwestycji. Zatem szczególnie w tych krajach wysoki poziom opodatkowania zysków, a w konsekwencji zmniejszenie dostępnych środków na inwestycje, może być czynnikiem hamującym rozwój przedsiębiorstw. Do grupy czynników działających silniej na ograniczanie niż pobudzanie rozwoju przedsiębiorstwa, należą niewątpliwie regulacje prawne zawarte w obszarze funkcjonowania rynku pracy. Regulacje te dotyczą głównie zagadnień: 1. Wysokości płacy minimalnej i relacji do poziomu zasiłków dla bezrobotnych. 2. Funkcjonowania elastycznych form zatrudnienia. 3. Kosztów zwalniania pracowników. 4. Uciążliwości prawno-administracyjnej (procedur) w zakresie zakładania firm i ich funkcjonowania oraz tworzenia nowych miejsc pracy. 5. Stopnia skomplikowania i różnorodności regulacji ogólnych i branżowych oraz ich interpretacji przez różnorodne urzędy i instytucje. Czynniki tworzące otoczenie można identyfikować według celów, jakie mają do spełnienia. Możemy wyróżnić instrumenty kształtujące zachowania podmiotów gospodarczych (stopa procentowa, kursy walutowe, cła itp.), jak i instrumenty tworzone w celu realizacji różnych zadań społecznych i ekonomicznych, których oddziaływanie na zachowania podmiotów gospodarczych jest tylko dodatkowym skutkiem. Do tej grupy instrumentów zaliczamy m.in. podatki.
142 7. Implikacje dla procesów reformowania polskiego systemu podatkowego Planując reformę systemu podatkowego, możemy wskazać na pewne teoretyczne wymagania dobrego systemu podatkowego. Współcześnie system podatkowy powinien uwzględniać następujące zasady 8 : Zasadę korzyści oznaczającą, że ludzie powinni płacić podatki proporcjonalnie do korzyści, które osiągają z konsumpcji dóbr publicznych; Zasadę możliwości zapłaty oznaczającą, że wysokość podatku powinna być uzależniona od możliwości jego zapłaty przez podatnika; Sprawiedliwość poziomą - oznaczającą równe traktowanie osób, które znajdują się w takiej samej sytuacji ( równi powinni być traktowani równo ); Sprawiedliwość pionową - zgodnie, z którą osoby w lepszej sytuacji płacą większe podatki niż w gorszej sytuacji ( nierówni powinni być traktowani nierówno ); Niskie koszty poboru - koszty te powinny być sprowadzone do minimum; Nieuchronność opodatkowania - po to, by podatnik nie starał się uniknąć czy ominąć podatku. Neutralność system podatkowy nie powinien zniekształcać alokacji dokonującej się na rynku, w tym szczególnie nie powinien negatywnie wpływać na decyzje dotyczące podaży pracy i kapitału. Dogodność dla podatników - system powinien być prosty, przejrzysty i zrozumiały dla podatników. Planując reformę systemu podatkowego, należy zrobić to w sposób kompleksowy, bowiem cząstkowe poprawianie poszczególnych elementów systemu podatkowego, często na mocy innych ustaw, pod wpływem sprzecznych interesów gospodarczych i społecznych powiększa (jak pokazuje praktyka) niespójność, nieczytelność i nietrwałość rozwiązań prawnych. Skomplikowane prawo podatkowe wymagało i nadal wymaga częstych nowelizacji, wprowadzania wyjątków od zasad, licznych interpretacji i wyjaśnień, a te stawały się przyczyną kolejnych zmian przepisów podatkowych. 1. Należy dążyć do uproszczenia prawa podatkowego w stopniu zapewniającym mu odporność i stabilność na łatwe zmiany. System podatkowy powinien być wydajnym i tanim źródłem dochodów budżetu państwa, cechować się pewnością i sprawiedliwością, a równocześnie być jasny, zrozumiały i wewnętrznie spójny. 2. Dla zachowania podatkowej zasady powszechności i równości należy eliminować możliwość przyznawania ulg uznaniowych w formie np. umarzania zaległości podatkowych. Należy również zastanowić się nad jak najszybszą
143 rezygnacją z ulg systemowych. Ulgi takie moim zdaniem powinny należeć do rzadkości uzasadnionej koniecznością wpływania przez państwo na realizację celów istotnych dla społeczeństwa. 3. Należy wprowadzić mechanizm kontrolowania udzielania ulg uznaniowych, przy równoczesnym wprowadzeniu mechanizmu kontroli kontrolerów, czyli kontroli prowadzonych przez zespoły kontrolerów spoza terytorialnego zakresu działania określonych urzędów. 4. Warunkiem sprawnego funkcjonowania systemu podatkowego jest zintegrowany system informacji podatkowej. Brak tego systemu powoduje powielanie informacji, formularzy, zaświadczeń etc., podnosząc koszty jego funkcjonowania. 5. Propozycje zmian muszą uwzględniać wymogi harmonizacyjne UE. 6. Należy pamiętać, iż nawet najlepsze konstrukcje podatkowe nie zapewnią automatycznej sprawności systemu podatkowego. Wymiar, pobór i egzekucja podatków wymaga odpowiedniej organizacji, w tym również kontroli. Koszty z tym związane powinny być niskie, aby funkcjonowanie podatków miało sens i per saldo przynosiło dochody. 7. Działalność inspektorów kontroli skarbowej oraz pracowników Generalnego Inspektoratu Informacji Finansowej powinna skoncentrować się na ujawnianiu i zwalczaniu przestępstw i wykroczeń podatkowych, nie angażując ich m.in. do orzekania w sprawach podatkowych i karnych skarbowych. 8. Reformy wymaga orzekanie w sprawach podatkowych przez organy podatkowe i sądowa kontrola tych orzeczeń przez NSA Dwuinstancyjność byłaby wielką zaletą postępowania podatkowego, gdyby organ odwoławczy mógł rozpoznawać odwołania i zażalenia podatników nie będąc związany urzędową wykładnią przepisów prawa podatkowego, narzuconą zarówno organowi pierwszej instancji, jak i organowi odwoławczemu. 9. Należy zastanowić się nad eliminacją podatku CIT. W obecnej konstrukcji podstawę opodatkowania stanowi różnica między przychodem firmy, a kosztami uzyskania. Im większe koszty tym mniejszy podatek to wywołuje nieracjonalne zachowania podatników. Jeżeli przyjąć, iż dodatkowe koszty (nieefektywne) to 1% całości kosztów, to uzyskujemy kwotę 10 mld zł. W 1999 roku polskie firmy uzyskały przychód 1.070,2 mld zł, zysk brutto 44,5 mld zł, stratę brutto 29,5 mld zł, a podatek CIT wyniósł 12,6 mld zł. Podatek obrotowy, na poziome powiedzmy 1% wszystkich przychodów jest mniejszym złem. Obciąża wszystkie podmioty i nie można go uniknąć machlojkami księgowymi i ucieczką w straty. Naszym zdaniem jest to podatek efektywny, uwzględniający zasadę równości podatkowej oraz poszerzający bazę podatkową. Takie rozwiązanie generuje wyższą efektywność systemu podatkowego. Oczywiście jest to podatek niejednorodny i opodatkowując koszty może podnieść obciążenia fiskalne firmom przetwórczym (w ich przypadku wartość zużytych materiałów opodatko-
144 wana jest wielokrotnie), a preferuje firmy o charakterze surowcowym. Sadzę, iż przy niskiej stopie podatkowej na poziomie np. 1% i wskaźniku kosztów materiałowych (na poziomie połowy przychodów) skala niesprawiedliwości wyrażałaby się zróżnicowaniem w przedziale 0,5-1,5%. Rozwiązanie to upraszcza system, gdyż podatek będzie pobierany w chwili powstania przychodu, zatem kontrola sprowadzać się będzie jedynie do ustalenia, czy firma nie sprzedaje towarów bez np. faktury. Pozwoli to na odchudzenie aparatu skarbowego, uprości rozliczenia podatników z fiskusem i wyeliminuje niebezpieczeństwo kontroli. Poza tym podatek CIT w aktualnej formie jest nieefektywny fiskalnie stanowi jedynie 5% dochodów publicznych oraz jest kosztowny w poborze 9. 10. Ważny elementem zmian systemowych, powiązanych z reformą systemu podatkowego, jest integracja i dekomercjalizacja sektora publicznego, poprzez zniesienie suwerenności dochodowej funduszy celowych i agencji poprzez włączenie elementów sektora publicznego w rygoryzm gospodarki budżetowej. W konsekwencji tych zmian środki na funkcjonowanie tych jednostek będę pochodzić z budżetu państwa, a dotychczasowe dochody zasilą budżet państwa i budżety samorządowe. 11. Docelowo konieczna jest reforma obecnego modelu opodatkowania nieruchomości 10. Opodatkowanie majątkowe nieruchomości stanowi stabilizator budżetów samorządowych dzięki autonomicznemu charakterowi (dochód własny) oraz mniejszemu reagowaniu na cykle koniunkturalne (bardziej stabilna baza podatkowa). Dodatkowo, inwestycje w infrastrukturę lokalną (komunalną) są finansowane z podatku od nieruchomości, podnosząc jednocześnie wartość rynkową nieruchomości objętych tymi inwestycjami. Finansowanie inwestycji lokalnych musi opierać się na mieszkańcach korzystających z niej bezpośrednio. Korzystanie z mechanizmu finansowania wpływami z podatku od nieruchomości zwiększa zainteresowanie oraz odpowiedzialność wydatkowania tych środków przez władze lokalne. Owa przejrzystość finansowania podatkiem od nieruchomości inwestycji lokalnych jest jednocześnie przyczyną politycznej niepopularności tego podatku wśród kręgów politycznych. Łatwiej jest bowiem sięgać do dochodów bardziej niewidocznych, typu udziały w podatkach dochodowych, subwencje itp., niż do podatku od nieruchomości, który w sposób bezpośredni dotyczy mieszkańców, a więc potencjalnych wyborców. Stąd gospodarowanie dochodami z podatku od nieruchomości jest niepopularne wśród polityków, gdyż wymusza to na nich większą odpowiedzialność przed mieszkańcami za wydatkowane środki pieniężne. Oprócz niezbędnego zwiększania wielkości udziału finansów lokalnych w systemie finansów publicznych, ważne jest także poprawienie ich struktury. Aby zwiększyć możliwości finansowania inwestycji infrastrukturalnych oraz wchłaniania funduszy unijnych struktura finansów lokalnych wymaga zwiększenia stopnia ich autonomiczności, a przez to poprawy wiarygodności kredytowej. Reforma systemu opodatkowania nierucho-
145 mości w Polsce daje szanse wzrostu skali autonomiczności finansów lokalnych. Rozwojowe (pro-inwestycyjne) budżety lokalne, a takich w Polsce potrzeba jak najwięcej w najbliższych latach, równoważone są przez zaciąganie różnych zobowiązań (kredyty, obligacje komunalne itp.), które następnie spłacane są z dochodów własnych, w tym z wpływów z podatku od nieruchomości ad valorem. Dlatego istotne jest stworzenie stabilnych źródeł dochodu samorządów, na których można oprzeć długoterminowe wydatki (np. planowanie inwestycji) oraz sposoby spłaty zobowiązań. Wprowadzenie tego podatku nie jest jednak możliwe bez dobrze funkcjonującego rejestru nieruchomości, który powstanie dopiero za kilka lat.
146 Bibliografia 1. Czarna lista barier dla przedsiębiorczości 2003, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych, Warszawa 2003. 2. Czekaj J., Podatki w Polsce na tle krajów OECD, Nasz Rynek Kapitałowy, Nr 4/2002. 3. Koncepcja reform zaproponowana przez Centrum Adama Smith a, Krótki przewodnik po projektowanym systemie dochodów publicznych, www.adam@adam.smith.pl 4. Malinowska U., Oddziaływanie otoczenia na rozwój przedsiębiorstwa, Referat na konferencję naukową Uniwersytetu Łódzkiego w dniach 19-21 maja 2003 r. w Wiśle. 5. Mordasiewicz J., Jak zmienić system podatkowy w Polsce, Rzeczpospolita z dnia 23 stycznia 2003. 6. Mastalski R., Reforma systemu podatkowego, Przegląd Podatkowy, nr 4/99. 7. Neneman J., Piwowarski R., W poszukiwaniu modelu systemu podatkowego dla Polski, CASE, Warszawa 2003. 8. Ostaszewski J., Fedorowicz Z., Kierczynski T., Teoretyczne podstawy reformy podatków w Polsce, Difin, Warszawa 2004. 9. Owsiak S., Nie ruszać! Liniowy, Gazeta Wyborcza z 10 lutego 2003. 10. Raport NIK, Podatki, maj 1999 (niepublikowane). Pełny tekst raportu; www.nik.gov.pl 11. Tax Reform Update, Vol. 1, nr 15, January 27, 1997. 12. Wolański R., Warunki zmiany systemu podatkowego, Przegląd Podatkowy, nr 6/99. 13. Wołowiec T., Reforma systemu opodatkowania nieruchomości w Polsce szansą pobudzenia rozwoju lokalnego i regionalnego samorządów terytorialnych, Studia Regionalne i Lokalne, nr 4/2003. 14. Wołowiec T., Krytycznie o systemie podatkowym, Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa, nr 4/2004. 15. Wołowiec T., Otoczenie makroekonomiczne zakładów opieki zdrowotnej reforma systemu podatkowego, Antidotum zarządzanie w opiece zdrowotnej, nr 12/2003. 16. Wołowiec T., Konkurencyjność polskiego systemu podatkowego w warunkach globalizacji, [w:] Konkurencyjność gospodarki polskiej w przededniu integracji z Unią Europejska, Zachodniopomorska Szkoła Biznesu, Szczecin 2003.
147 Przypisy 1 Znaczna część przekazywanych do wspólnej kasy pieniędzy wydawana jest nieracjonalnie. Przyniosłyby nam większe korzyści, gdyby pozostała w kieszeni obywateli. [w:] J.Mordasiewicz, Jak zmienić system podatkowy w Polsce, Rzeczpospolita z dnia 23 stycznia 2003. Zob. także: Czarna lista barier dla przedsiębiorczości 2003, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych, Warszawa 2003, s. 4-8. 2 Niektórzy ekonomiści nie ulegają tej presji społecznej w debatach nad kierunkami reform systemu podatkowego. I tak M.Belka pisze: Nie mamy i nie będziemy mieli żadnych twardych dowodów na to, żeby stwierdzić, czy polskie obciążenia podatkowe są łącznie tak wysoki, że ich obniżenie przyniesie wzrost aktywności ekonomicznej, która po pewnych czasie nie wiadomo zresztą jakim spowoduje wzrost wpływów budżetowych J.Ostaszewski, Z.Fedorowicz, T.Kierczynski, Teoretyczne podstawy reformy podatków w Polsce, Difin, Warszawa 2004, s.101. J.Czekaj, po dokonaniu analizy wysokości obciążeń w krajach OECD stwierdza: przypisywanie systemowi podatkowemu cudownych wręcz właściwości w zakresie stymulowania wzrostu gospodarczego nie znajduje potwierdzenia w praktyce. System podatkowy ma niewątpliwie wpływ, ale nie jest to czynnik jedyny, ani nie najważniejszy J.Czekaj, Podatki w Polsce na tle krajów OECD, Nasz Rynek Kapitałowy, Nr 4/2002. 3 Pojęcie dochodów podatkowych i parapodatkowych (składki na ubezpieczenia społeczne i pochodne od tych składek) odpowiadają określeniu tax revenue w terminologii OECD. 4 J.Barro sumaryczne obciążenia podatkowe w relacji do PKB określa jako stopę opodatkowania. Zalicza do nich: PIT, CIT, podatki pośrednie, majątkowe oraz składki na ubezpieczenia społeczne. 5 Współczynnik korelacji przyjmuje wartości z przedziału [-1;1]. Wartość bezwzględna współczynnika wskazuje na silę powiązania między dwoma zmiennymi. Najsilniej powiązane są zmienne, których współczynnik korelacji jest bliski 1 lub 1, a najsłabiej te, których współczynnik korelacji jest bliski 0 (dodatni lub ujemny). Znak współczynnika korelacji pokazuje na kierunek powiązania zmiennych. Gdy jest on dodatni, występuje tzw. korelacja dodatnia między zmiennymi. Oznacza to, iż wzrostowi (spadkowi) wartości jednej zmiennej towarzyszy wzrost (spadek) wartości drugiej zmiennej. Gdy jest on ujemny (tzw. ujemna korelacja zmiennych), oznacza to, iż wzrostowi (spadkowi) wartości jednej zmiennej towarzyszy spadek (wzrost) wartości drugiej zmiennej. 6 Wyodrębnienie czwartej grupy jest uzasadnione tym, iż świadczenia społeczne mogą być finansowane przez podatki ogólne lub składkowo poza budżetem, w postaci obciążeń zaliczanych do ubezpieczeń społecznych. 7 Za: U.Malinowska, Oddziaływanie otoczenia na rozwój przedsiębiorstwa, Referat na konferencję naukową Uniwersytetu Łódzkiego w dniach 19-21 maja 2003 r. w Wiśle. 8 J.Neneman, R.Piwowarski, Jaki system podatkowy, CASE, Warszawa 2004, s.14. 9 Zob szerzej: Koncepcja reform zaproponowana przez Centrum Adama Smith a, Krótki przewodnik po projektowanym systemie dochodów publicznych, www.adam@adam.smith.pl
148 10 Zob. szerzej: T.Wołowiec, Reforma systemu opodatkowania nieruchomości w Polsce szansą pobudzenia rozwoju lokalnego i regionalnego samorządów terytorialnych, Studia Regionalne i Lokalne, nr 4/2003, s. 125-138.