www.projectfinance.pl

PUBLIKACJA ZATYTUŁOWANA PARTNERSTWO PUBLICZNO - PRYWATNE JAKO METODA ROZWOJU INFRASTRUKTURY W POLSCE ZOSTAŁA PRZYGOTOWANA PRZEZ AMERYKAŃSKĄ IZBĘ HANDLOWĄ W POLSCE AMCHAM, KOMITET INFRASTRUKTURY POD PRZEWODNICTWEM ALEKSANDRA GRANOWSKIEGO www.projectfinance.pl

TM Szanowni Państwo, Komitet Infrastruktury Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce ma przyjemność przedstawić raport Partnerstwo Publiczno-Prywatne jako metoda rozwoju infrastruktury w Polsce autorstwa Atkins, Bank of America, CMS Cameron McKenna, Fluor Daniel Prosynchem, PricewaterhouseCoopers, przy współpracy pozostałych członków Komitetu. Raport, opracowany po spotkaniach z kierownictwem Ministerstwa Infrastruktury oraz Ministerstwa Finansów, stanowi opinię ekspertów w odniesieniu do możliwości i celowości realizacji projektów infrastrukturalnych typu PPP w warunkach polskich. Komitet Infrastruktury powstał z inicjatywy Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce i działa w jej strukturze. Ukonstytuował się 28 lutego 2002 r., pod przewodnictwem Aleksandra Granowskiego z inżynierskiej firmy Atkins. W jego skład wchodzą przedstawiciele następujących firm: Atkins Bank of America N.A. Baker & McKenzie Jur Gruszczyński i Partnerzy Kancelaria Prawna Bergerat Monnoyeur (Caterpillar) Bovis CMS Cameron McKenna Fluor Daniel Prosynchem Hochtief Polska Kancelaria Prawna Hogan & Hartson, M. Jamka A. Galos i Wspólnicy Miller Canfield Paddock and Stone PricewaterhouseCoopers Prace Komitetu wspomaga Amerykańska Izba Handlowa w Polsce oraz Ambasada Stanów Zjednoczonych w Polsce, a przedstawiciel Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBOR) uczestniczy w nich w charakterze obserwatora. Celem Komitetu jest zaoferowanie Rządowi RP, a zwłaszcza Ministerstwu Infrastruktury, społecznego doradztwa w zakresie tworzenia w Polsce warunków dla inwestycji infrastrukturalnych z udziałem kapitału prywatnego i środków publicznych. Mamy nadzieję, że raport, który oddajemy w Państwa ręce, da początek dyskusji nad wprowadzeniem rozwiązań prawnych, podatkowych i finansowych, które umożliwią pełne wykorzystanie możliwości Partnerstwa Publiczno-Prywatnego z korzyścią dla sektora publicznego i przedsiębiorstw. Aleksander Granowski Przewodniczący Komitet Infrastruktury Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce BankofAmerica

PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE JAKO METODA ROZWOJU INFRASTRUKTURY W POLSCE Raport Amerykañskiej Izby Handlowej w Polsce

1. Streszczenie.................................................................................. 3 2. Koncepcja Partnerstwa Publiczno-Prywatnego (PPP) (PwC)........................................... 6 2.1. Rola poszczególnych uczestników przedsięwzięcia PPP / Struktura PPP.............................. 6 2.2. Proces realizacji transakcji PPP............................................................. 10 2.3. Podstawowe kwestie podczas rozważania przedsięwzięcia PPP..................................... 13 2.4. Zalety i wady PPP........................................................................ 20 2.5. Koncepcja PPP w warunkach polskich........................................................ 21 3. Najpoważniejsze przeszkody utrudniające zastosowanie systemu PPP w Polsce (CMS Cameron McKenna)..... 23 3.1. Wprowadzenie........................................................................... 23 3.2. Przeszkody natury szczególnej - przeszkody prawne............................................. 23 3.3. Przeszkody natury szczególnej - podatki....................................................... 25 3.4. Przeszkody natury szczególnej - ujęcie księgowe (PwC).......................................... 26 3.5. Przeszkody natury szczególnej - warunki gospodarcze............................................ 27 4. Działania ułatwiające wprowadzenie modelu PPP w Polsce (Atkins).................................... 29 4.1. Wsparcie polityczne....................................................................... 29 4.2. Upowszechnienie wiedzy i dobrych praktyk.................................................... 30 4.3. Regulacje prawne........................................................................ 30 4.4. Określenie priorytetów.................................................................... 30 4.5. Praktyczne zastosowanie koncepcji PPP....................................................... 30 2

1. Streszczenie Partnerstwo publiczno- -prywatne (PPP) jest formą długoterminowej współpracy sektora prywatnego i publicznego przy świadczeniu usług. Celem tej współpracy jest osiągnięcie obopólnych korzyści, a kluczową cechą jest jej ukierunkowanie na realizację zarówno celów komercyjnych, jak i społecznych danego przedsięwzięcia. Dlaczego warto wdrażać koncepcję PPP w Polsce? Odpowiedź jest prosta. Stosowanie tej koncepcji przyniosło wymierne korzyści w zakresie rozwoju infrastruktury zarówno w krajach europejskich, jak i na całym świecie. Jednocześnie, jedną z kluczowych barier ograniczających inwestycje zagraniczne w Polsce jest słabo rozwinięta infrastruktura. Brak inwestycji infrastrukturalnych przekłada się bezpośrednio na spowolnienie ogólnego rozwoju gospodarczego kraju. Zastosowanie koncepcji PPP na szerszą skalę w Polsce stanowi zatem rozwiązanie umożliwiające znaczący rozwój infrastruktury w dłuższej perspektywie czasowej. Odpowiednio przygotowane i wdrażane przedsięwzięcia PPP mogą wspomóc wzrost i przynieść korzyści gospodarcze całemu społeczeństwu. Gdzie można w Polsce zastosować koncepcję PPP? Koncepcję PPP można w szerszym zakresie zastosować w takich obszarach jak transport, sektor obronny i infrastruktura elektroenergetyczna, umożliwiając tym samym lepszą jakość tej infrastruktury. Koncepcja PPP przynosi także znaczące korzyści w zakresie budowy i modernizacji miejskich systemów transportowych, infrastruktury wodno-kanalizacyjnej oraz sieci cieplnych, jak również w obszarach infrastruktury penitencjarnej oraz służby zdrowia i szkolnictwa. Kluczową zaletą koncepcji PPP jest to, że struktury PPP, potrzebne do realizacji poszczególnych przedsięwzięć umożliwiają wykorzystanie wiedzy i umiejętności podmiotów prywatnych tak, aby w maksymalnym stopniu uzupełniały doświadczenie, jakim w danej dziedzinie dysponuje sektor publiczny. Jednocześnie z połączeniem umiejętności obu tych sektorów następuje podział odpowiedzialności za dane działania i związane z nimi ryzyka. To wszystko znajduje odzwierciedlenie w korzyściach, jakie osiąga sektor publiczny. Realizacja celów przez sektor prywatny następuje poprzez wykorzystanie specyficznych umiejętności w danej dziedzinie działalności. Podmiot prywatny dzięki współpracy z innymi podmiotami zdobywa komplementarne umiejętności i wiedzę, która jest wymagana do realizacji inwestycji w sposób umożliwiający osiągnięcie oczekiwanych efektów i pozwalający na maksymalne wykorzystanie synergii działań. W przedsięwzięciach PPP dąży się do przeniesienia ryzyk na tę stronę, która będzie najlepiej zarządzać danym ryzykiem. Takie podejście pozwala na określenie kosztów przedsięwzięcia na jak najniższym możliwym poziomie z jednoczesnym zachowaniem odpowiedniego zabezpieczenia w razie wystąpienia niekorzystnych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Dlatego też optymalny transfer ryzyka nie oznacza całkowitego przeniesienia ryzyka na innego uczestnika, gdyż w konkretnych przypadkach podział ryzyka między stronami umowy lub zachowanie pewnych rodzajów ryzyka przez jedną ze stron może być korzystniejsze dla całości przedsięwzięcia PPP. 3

Wykorzystanie metody PPP może być związane z wyższym kosztem kapitału, niż miałoby to miejsce w przypadku finansowania projektu wyłącznie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że kapitał pozyskiwany przez sektor publiczny przy tradycyjnie realizowanych przedsięwzięciach jest tańszy niż oferowany przez instytucje finansowe sektorowi prywatnemu. Istnieją dwa zasadnicze powody takiej sytuacji. Po pierwsze, instytucje finansowe są świadome, że ryzyko niewywiązania się sektora publicznego z warunków umowy kredytowej jest minimalne. Po drugie, spłata zadłużenia nie jest, tak jak w przypadku koncepcji PPP, uzależniona od pomyślnej realizacji samego przedsięwzięcia. Wyższy koszt kapitału stanowi główny mankament finansowania inwestycji w ramach koncepcji PPP. Koszt kapitału jest jednak jedynie częścią łącznego kosztu przedsięwzięcia, który, zasadniczo, pozostaje niższy niż w przypadku metod tradycyjnych, ze względu na korzyści kosztowe osiągnięte głównie w zakresie kosztów budowy i eksploatacji infrastruktury powstałej w wyniku zastosowania koncepcji PPP. W przedsięwzięciach typu PPP istnieje zasada zachowania przez sektor publiczny odpowiedzialności za zapewnienie odpowiedniej infrastruktury i świadczenie danego rodzaju usług oraz aktywna współpraca z sektorem prywatnym prowadząca do efektywnej realizacji danego przedsięwzięcia. Tym samym instytucja publiczna i sektor prywatny zachowują własną hierarchię celów i zakres obowiązków oraz współpracują na podstawie jasno zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiązań. Rezultatem tej współpracy jest osiągnięcie relatywnie wyższej jakości usług niż w przypadku ich finansowania w tradycyjny sposób. Zalety transakcji PPP poza wysoką jakością zrealizowanego przedsięwzięcia obejmują również szeroki zakres społecznych korzyści takich jak: Transfer technologii, w ramach realizacji przedsięwzięcia metodą PPP, od zagranicznych inwestorów do lokalnego sektora publicznego; Wymiana doświadczeń sektora prywatnego z sektorem publicznym (m.in. poprzez możliwość organizacji szkoleń); Kreowanie poczucia zadowolenia i entuzjazmu wśród kadry sektora publicznego w rezultacie zdobycia nowej wiedzy, korzystania z najnowszych technologii oraz dopływu zasobów finansowych umożliwiających rozwój własnych koncepcji kadry publicznej. Ponadto PPP zapewnia szereg dodatkowych korzyści. Oto niektóre z nich: Wysoka jakość infrastruktury, uzyskana w wyniku zastosowania odpowiednich materiałów i wysokiej jakości wykonanych prac; Ograniczenie ryzyka wstrzymania lub opóźnienia budowy obiektu z powodu braku odpowiedniej wielkości środków publicznych; Możliwość rozbudowy i poprawy jakości infrastruktury przy ograniczonej konieczności zadłużania się sektora publicznego; Możliwość pełnego wykorzystania potencjału sektora publicznego dzięki zmniejszeniu ograniczeń finansowych, które stanowią swoistą barierę w efektywnym wykorzystywaniu tego potencjału. Obecnie przepisy polskiego prawa nie zawierają wystarczających uregulowań umożliwiających realizację przedsięwzięć PPP. Zmiany legislacyjne konieczne w celu umożliwienia sektorowi prywatnemu uczestnictwa w przedsięwzięciach użyteczności publicznej, powinny obejmować zmiany dotyczące gospodarki finansowej podmiotów sektora publicznego, zamówień publicznych oraz działań organów władz państwowych i samorządowych w tym zakresie. W polskim systemie zamówień publicznych istnieje szereg ograniczeń, które mają niekorzystny wpływ na realizację 4

przedsięwzięć PPP. Dla przykładu, zawarcie umowy o zamówienie publiczne na okres dłuższy niż trzy lata wymaga uprzedniej zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, podczas gdy umowy PPP charakteryzują się przeciętnie okresem obowiązywania od 10 do 30 lat. Kolejną przeszkodą utrudniającą podmiotom sektora prywatnego realizację przedsięwzięć PPP jest obowiązek przestrzegania ustawy o zamówieniach publicznych przy zawieraniu umów o podwykonawstwo. Ponadto, w przypadku przedsięwzięć o skomplikowanej strukturze, a do takich należą przedsięwzięcia PPP, przewidziany w ustawie okres, w którym oferent związany jest swoją ofertą, jest zbyt krótki. W chwili obecnej, przepisy ustawy o finansach publicznych są dość rygorystyczne, podobnie jak jej oficjalna interpretacja. Uniemożliwia to jednostkom samorządu terytorialnego zaciąganie zobowiązań długoterminowych (bilansowych i pozabilansowych), które są charakterystyczne dla przedsięwzięć PPP. Zwykle przedsięwzięcia typu PPP są stosunkowo złożone. Dotyczy to zarówno aspektów formalnych, jak i prawnych. Wymagają także pozyskania wielu zezwoleń, zgód i decyzji organów administracyjnych. Niejednokrotnie partnerami podmiotów sektora publicznego są spółki zagraniczne, które czasami napotykają na dodatkowe ograniczenia w swojej działalności. Dlatego też istotne jest, aby przepisy prawa zawierały mechanizmy zapewniające skuteczność i sprawność postępowań administracyjnych w stopniu oczekiwanym przez inwestorów prywatnych. Jeśli sektor publiczny jest zainteresowany zminimalizowaniem płatności na rzecz sektora prywatnego, powinien utrzymać wysokość obciążeń podatkowych na właściwym poziomie. Takie obciążenie zwiększa poziom zaangażowania środków publicznych, którego wymagałby sektor prywatny, by pokryć koszty podatku. Wsparcie ze środków publicznych często przyjmuje formę rocznych płatności na rzecz sektora prywatnego lub bezpośrednich dotacji finansujących część aktywów PPP. Zazwyczaj w przedsięwzięciach typu PPP, po wygaśnięciu kontraktu, sektor prywatny nieodpłatnie przekazuje sektorowi publicznemu daną infrastrukturę Proces rozpowszechniania koncepcji PPP w naszym kraju mógłby przebiegać łatwiej, gdyby istniały odpowiednie przykłady zastosowania tego modelu do realizacji dużych inwestycji w Polsce. Obecnie trwają intensywne prace przygotowawcze do realizacji takich projektów. Opracowanie optymalnej struktury PPP jest jednak procesem czasochłonnym, co oddala moment, w którym możliwe będzie empiryczne określenie korzyści z zastosowania tego modelu. Istnieje zatem potrzeba silnego wsparcia politycznego dla koncepcji PPP w okresie, w którym brakuje jeszcze przykładów praktycznego zastosowania tego modelu i płynących z tego korzyści. Kluczową sprawą dla rozwiązywania zagadnień związanych z PPP jest jasna polityka sektora publicznego wobec koncepcji PPP. Stworzenie takiej polityki wymaga aktywnego zaangażowania różnych ministerstw, w szczególności Ministerstwa Finansów i Ministerstwa Infrastruktury oraz uznanie, że rząd musi w tym skomplikowanym procesie przyjąć rolę wiodącą. Strategia rządu powinna zakładać stworzenie takich ram prawnych, które ułatwiłyby podejmowanie długoterminowych inwestycji kapitałowych oraz wymianę informacji nt. zastosowanych rozwiązań PPP w ramach struktur rządowych i samorządów terytorialnych. W perspektywie długookresowej taka strategia przyczyni się do szybszej modernizacji i rozwoju infrastruktury w Polsce. 5

2. Koncepcja Partnerstwa Publiczno-Prywatnego (PPP) Problemy z wdrażaniem koncepcji PPP wynikają po części z faktu, iż pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego nie zostało szczegółowo zdefiniowane. Idea partnerstwa publiczno- -prywatnego przeszła długi proces ewolucji zaczynający się około 40 lat temu, kiedy przyjęła formę nakładów inwestycyjnych sektora prywatnego na rozbudowę i eksploatację infrastruktury wodno-kanalizacyjnej we Francji. To doprowadziło do rozwoju dużych, zdywersyfikowanych przedsiębiorstw użyteczności publicznej w tym kraju, takich jak Vivendi czy Suez Lyonnaise des Eaux. Rozwój idei PPP przebiegał najszybciej w Wielkiej Brytanii, gdzie realizacja procesów prywatyzacyjnych dała podstawę do stworzenia bardziej złożonych mechanizmów świadczenia usług publicznych przez sektor prywatny. Obecnie zakres stosowania koncepcji PPP jest różny w poszczególnych krajach. Generalnie jednak, koncepcja ta jest stosowana na coraz szerszą skalę, a wynika to z faktu, że sektor publiczny doświadcza wielu zalet współpracy publiczno-prywatnej. Powszechnie stosowane obecnie modele PPP, których najnowszym przykładem jest m.in. rozbudowa infrastruktury metra londyńskiego, oparte są na opracowaniu struktury kontraktowej, szczegółowo regulującej wzajemne zobowiązania poszczególnych uczestników projektu. Taka struktura ma na celu tworzenie ram współpracy pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi, a efektem tej współpracy ma być wdrażanie rozwiązań, które umożliwią właściwe funkcjonowanie danego przedsięwzięcia w warunkach, których określenie nie jest możliwe do przewidzenia w momencie podejmowania inicjatywy PPP. Co zatem oznacza PPP? Partnerstwo publiczno-prywatne jest formą długoterminowej współpracy sektora prywatnego i publicznego przy świadczeniu usług, której celem jest osiągnięcie obopólnych korzyści. Kluczową cechą PPP jest ukierunkowanie na realizację zarówno celów komercyjnych, jak i społecznych danego przedsięwzięcia. Zastosowanie tej koncepcji umożliwia ponadto pozyskiwanie dodatkowych środków (innych niż środki budżetowe sektora publicznego) na finansowanie projektów służących dobru publicznemu. Fundamentalną zasadą koncepcji PPP jest zachowanie przez sektor publiczny odpowiedzialności za zapewnienie odpowiedniej infrastruktury i świadczenie danego rodzaju usług oraz aktywna współpraca z sektorem prywatnym prowadząca do efektywnej realizacji danego przedsięwzięcia. W przedsięwzięciach PPP instytucja publiczna i sektor prywatny zachowują własną hierarchię celów i zakres obowiązków oraz współpracują na podstawie jasno zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiązań. Rezultatem tej współpracy jest osiągnięcie relatywnie wyższej jakości usług niż w przypadku ich finansowania w tradycyjny sposób. 2.1. Rola poszczególnych uczestników przedsiêwziêcia PPP/Struktura PPP Nie należy jednak ograniczać rozumienia koncepcji PPP do współpracy pomiędzy jedną jednostką sektora publicznego a jednym podmiotem prywatnym, może bowiem istnieć wiele pośrednich powiązań tych dwóch sektorów na wielu poziomach. Przykładowo, po stronie sektora publicznego, instytucją bezpośrednio realizującą przedsięwzięcie PPP może być agencja rządowa, ale istotną rolę odgrywać mogą również jednostki 6

publiczne o profilu nadzorczym, jednostki samorządu terytorialnego lub sam rząd. Po stronie sektora prywatnego, przedsięwzięcie PPP może być realizowane nie tylko przez podmiot prywatny będący bezpośrednim partnerem sektora publicznego (Spółka SPV 1 ), ale również kredytodawców tego podmiotu oraz jego akcjonariuszy, podwykonawców, dostawców, itp. Uwzględniając powyższe, należy jednak podkreślić, że koncepcja PPP odnosi się w głównym stopniu do bezpośredniej współpracy jednostki publicznej, realizującej dane przedsięwzięcie, z podmiotem prywatnym, który przejął od sektora publicznego określoną część obowiązków związanych z realizacją tegoż przedsięwzięcia. Poniższy rysunek przedstawia uproszczoną strukturę typowego przedsięwzięcia PPP. Głównymi uczestnikami przedsięwzięcia PPP są: Instytucja sektora publicznego zleceniodawca (rząd, władze samorządowe, agencje i instytucje państwowe); Inwestorzy kapitałowi, którzy zwykle tworzą prywatną spółkę (SPV lub Spółka PPP), za pośrednictwem której współpracują z podmiotem publicznym i głównymi podwykonawcami; Instytucje finansujące przedsięwzięcie; Podwykonawcy; oraz Inni uczestnicy: m.in. doradcy (prawni, finansowi, techniczni), instytucje ubezpiecze- Rysunek 1 G³ówni uczestnicy przedsiêwziêcia PPP 1 SPV to skrót od angielskiego Special Purpose Vehicle oznaczaj¹cy spó³kê celow¹ 7

niowe, agencje ratingowe, instytucje gwarantujące, itd. 2.1.1. Instytucja sektora publicznego Znaczenie instytucji sektora publicznego wynika z faktu, iż jest ona odpowiedzialna za: Wybór celów, które mają być realizowane w ramach PPP; Zdefiniowanie poszczególnych celów, a następnie monitorowanie czy realizacja odbywa się zgodnie z założonymi standardami; oraz Zabezpieczenie szeroko rozumianego interesu publicznego. A zatem w ramach PPP, mimo przejmowania przez sektor prywatny odpowiedzialności za realizację poszczególnych zadań związanych ze świadczoną usługą, sektor publiczny pozostaje odpowiedzialny za: Zdefiniowanie wymaganego standardu świadczonych usług oraz źródeł publicznych, z których możliwe jest sfinansowanie tych usług; Przeprowadzenie starannie zaplanowanego procesu przetargowego umożliwiającego osiągnięcie założonych celów; Opracowanie standardów bezpieczeństwa, jakości i efektywności usług oraz monitorowanie realizacji tych standardów; Egzekwowanie wypełniania powyższych standardów; oraz Podejmowanie działań, we współpracy z sektorem prywatnym, mających na celu uwzględnienie zmieniających się warunków realizacji przedsięwzięcia, przy jednoczesnym zachowaniu istoty pierwotnych celów. Realizując powyższe zadania należy mieć na uwadze fakt, że sektor publiczny dysponuje potencjałem, którego wartość może zostać zwielokrotniona w połączeniu z kwalifikacjami sektora prywatnego. Potencjałem sektora publicznego jest zaangażowanie i profesjonalizm jego kadry, motywowanej dążeniem do zwiększania jakości usług publicznych. Doświadczenie zdobyte podczas realizacji usług publicznych na przestrzeni wielu lat sprawia, że kadra sektora publicznego dysponuje ogromną wiedzą oraz bogactwem koncepcji związanych z możliwością poprawy jakości danych usług. 2.1.2. Inwestorzy kapita³owi Rola sektora prywatnego przy realizacji przedsięwzięć PPP uwarunkowana jest przede wszystkim celami publicznego zleceniodawcy. Generalnie do obowiązków sektora prywatnego należy realizacja następujących działań: Bezpośrednia realizacja ustalonego zestawu usług, np. eksploatacja i utrzymanie danego obiektu; Zaprojektowanie i budowa lub modernizacja obiektu; Pozyskanie funduszy dla sfinansowania kapitałochłonnych prac związanych z przedsięwzięciem; Realizacja zadań ukierunkowanych na osiąganie celów sektora publicznego; Podejmowanie działań, we współpracy z sektorem publicznym, mających na celu uwzględnienie zmieniających się warunków realizacji przedsięwzięcia, przy jednoczesnym skoncentrowaniu się na pierwotnych celach; oraz Przekazanie danego obiektu sektorowi publicznemu, po wygaśnięciu umowy PPP, na ustalonych wcześniej zasadach. Powyższe działania stanowią ogólnie uznany zestaw kluczowych obowiązków sektora prywatnego. Jednocześnie, w ramach dobrze skonstruowanej transakcji PPP, sektor prywatny jest w stanie zapewnić wiele dodatkowych korzyści, których wartość dla sektora publicznego jest często znacznie wyższa niż ta możliwa do osiągnięcia przy realizacji danych usług metodami tradycyjnymi. Do korzyści tych należą: Transfer technologii, w ramach realizacji przedsięwzięcia metodą PPP, od zagranicznych inwestorów do lokalnego sektora publicznego; Wymiana doświadczeń sektora prywatnego z sektorem pu- 8

blicznym (m.in. poprzez możliwość organizacji szkoleń); oraz Kreowanie poczucia zadowolenia i entuzjazmu wśród kadry sektora publicznego w rezultacie zdobycia nowej wiedzy, korzystania z najnowszych technologii oraz dopływu zasobów finansowych umożliwiających rozwój własnych koncepcji kadry publicznej. Satysfakcja płynąca z osiągania tych pozornie drugorzędnych celów może mieć istotny wpływ na zmianę formuły świadczenia usług w wielu obszarach gospodarki. W celu osiągnięcia tych korzyści, proces ustalania zakresu obowiązków sektora prywatnego w ramach przedsięwzięcia PPP musi wychodzić poza bariery związane bezpośrednio z pracami i uwzględniać szersze cele sektora publicznego. 2.1.3. Instytucje finansowe Instytucje finansowe uczestniczą w przedsięwzięciach PPP z reguły poprzez finansowanie jego realizacji prywatnym kapitałem, który stanowi dla Spółki SPV kapitał dłużny. Najczęściej stosowanymi formami kapitału dłużnego są kredyty bankowe i obligacje korporacyjne. Instytucje finansowe uzależniają warunki swojego zaangażowania w inwestycję od poziomu ryzyka kredytowego związanego z przedsięwzięciem. Z uwagi na fakt, iż prywatne instytucje udzielające kapitału dłużnego są z reguły przychylne udzielaniu jednorazowo znaczących sum kapitału, forma PPP jest bardzo użyteczna dla finansowania inwestycji infrastrukturalnych, ze swej natury wysoko kapitałochłonnych. Kolejną rolą, jaką instytucje finansowe mogą odgrywać w ramach struktury PPP jest przejmowanie odpowiedzialności za część ryzyk związanych z przedsięwzięciem od innych uczestników przede wszystkim inwestorów kapitałowych i sektora publicznego. Kwestia podziału ryzyk została bardziej dokładnie opisana w części 2.3.3. dokumentu, zaś w tym miejscu należy wspomnieć, że najczęściej instytucje finansowe przejmują część ryzyk związanych z komercyjną efektywnością przedsięwzięcia. Takie rozłożenie ryzyk pomiędzy uczestników przedsięwzięcia stwarza poczucie wspólnego dążenia do osiągnięcia celów, gdyż każdy jest narażony na straty, jeżeli przedsięwzięcie się nie powiedzie. W konsekwencji, uczestnicy przedsięwzięcia pracują wspólnie w celu rozwiązania problemów, które w przeciwnym razie mogłyby zagrozić powodzeniu inwestycji. 2.1.4. Podwykonawcy Obowiązki Spółki SPV względem partnera publicznego są bezpośrednio realizowane przez wyspecjalizowanych podwykonawców. Przykłady zadań, zlecanych na ogół podwykonawcom to: Budowa obiektów; Dostarczanie wyposażenia; oraz Eksploatacja i utrzymanie obiektów. Każde zadanie realizowane jest przez podwykonawcę na podstawie osobnej umowy pomiędzy nim a Spółką SPV. Zasadniczo, w strukturze przedsięwzięcia PPP, firmy będące podwykonawcami są także inwestorami kapitałowymi, czyli akcjonariuszami Spółki SPV. 2.1.5. Inni uczestnicy Wymienioną powyżej grupę uczestników przedsięwzięć PPP uzupełniają często następujące instytucje, które mogą odgrywać kluczowe role w transakcjach PPP: Instytucje sektora publicznego o profilu kontrolnym oraz inne jednostki publiczne; Doradcy; Międzynarodowe instytucje finansowe; Instytucje ubezpieczeniowe; oraz Agencje ratingowe. Instytucje sektora publicznego o profilu nadzorczym oraz inne jednostki publiczne pełnią 9

role polegające na wydawaniu stosownych zezwoleń, licencji, autoryzacji i koncesji oraz tworzą ramy regulacyjne dla funkcjonowania struktury PPP. Doradcy pełnią istotną rolę doradzając zarówno sektorowi publicznemu, jak i prywatnemu, przy konstruowaniu transakcji PPP w zakresie kwestii finansowych, prawnych, technicznych i innych. Rząd Wielkiej Brytanii jest prawdopodobnie najbardziej doświadczonym rządem na świecie pod względem stosowania metody PPP. Mimo to, stale polega on na swoich doradcach przy wdrażaniu poszczególnych przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Dzięki systematycznemu uczestnictwu doradców przy różnych transakcjach PPP stale podnosi się jakość i efektywność ich prac, pozwala to jednocześnie na zwiększenie wartości usług doradczych dla sektora publicznego. Międzynarodowe instytucje finansowe mogą na wiele sposobów wspierać finansowo stronę rządową lub prywatnych uczestników przedsięwzięcia. Wsparcie to może polegać na sfinansowaniu pracy doradców, doradztwie przy realizacji procesu przetargowego, udostępnieniu gwarancji kredytowych, itd. Zaangażowanie międzynarodowych instytucji finansowych dodaje poszczególnym przedsięwzięciom prestiżu i wiarygodności. Udział instytucji ubezpieczeniowych ma na celu zmniejszenie ryzyka komercyjnego i politycznego danego przedsięwzięcia. Z reguły instytucje ubezpieczeniowe współpracują blisko z inwestorami kapitałowymi i instytucjami finansowymi w celu stworzenia pakietu ubezpieczeniowego redukującego niekorzystne skutki poszczególnych ryzyk, w zamian za przystępną opłatę. Dla ubezpieczania transakcji PPP istnieje relatywnie nowy segment instytucji ubezpieczeniowych zajmujących się ryzykiem kredytowym papierów dłużnych (najczęściej obligacji). Te wyspecjalizowane instytucje, tzw. ubezpieczyciele monoline, zajmują się oceną ryzyka kredytowego, a ich zaangażowanie wnosi często dużą wartość w transakcje dotyczące finansowania tych projektów, gdzie rynek przecenia wielkość ryzyka. W przypadku finansowania projektów poprzez emisję publicznych papierów dłużnych, korzysta się z usług agencji ratingowych w celu uzyskania oceny wiarygodności kredytowej dla danej emisji. Agencje takie są z reguły angażowane w początkowej fazie realizacji przedsięwzięcia tak, aby uzgodnienie warunków finansowania oraz pozyskanie niezbędnych funduszy zostało przeprowadzone zgodnie z założonym harmonogramem prac. W załączniku do niniejszego dokumentu przedstawione zostały opisy przykładowych projektów realizowanych w ramach koncepcji PPP. Obrazują one złożoność transakcji PPP oraz rolę poszczególnych uczestników w tym procesie. 2.2. Proces realizacji transakcji PPP W procesie realizacji przedsięwzięcia PPP wyróżnić można fazę przygotowania i fazę realizacji. Moment, w którym uzgodnione zostały wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia, z warunkami finansowania włącznie (tzw. moment zamknięcia finansowego), oznacza rozpoczęcie fazy realizacji. Instytucje finansowe, podejmując zobowiązania co do finansowania przedsięwzięcia, opierają się m.in. na warunkach współpracy pomiędzy pozostałymi uczestnikami przedsięwzięcia. Z tego powodu, podpisanie umowy PPP (pomiędzy podmiotem publicznym a Spółką SPV) oraz uzgodnienie warunków współpracy pomiędzy poszczególnymi podmiotami prywatnymi (w tym również pomiędzy Spółką SPV a jej podwykonawcami) jest z reguły warunkiem niezbędnym dla zawarcia umów o finansowanie przedsięwzięcia. 10

Rysunek 2 przedstawia graficzne ujęcie poszczególnych etapów fazy przygotowania koncepcji PPP aż do momentu osiągnięcia zamknięcia finansowego. Etapy te składają się na standardowy proces wdrażania przedsięwzięcia PPP w krajach, gdzie tego typu procesy stosowane są na szeroką skalę. Wykres ten nie uwzględnia trudności, które można napotkać w krajach, gdzie nie istnieją szersze ramy dla funkcjonowania koncepcji PPP, a które mają znaczący wpływ na harmonogram. Faza po zamknięciu finansowym, lub inaczej faza realizacji przedsięwzięcia, trwa aż do wygaśnięcia umowy PPP. Generalnie, na realizację przedsięwzięcia PPP składają się fazy projektowania, budowy oraz eksploatacji. Podczas fazy projektowania Spółka SPV realizuje prace związane z opracowaniem szczegółowego projektu technicznego obiektu, który ma zostać wybudowany, spełniając przy tym szereg funkcji planistycznych, organizacyjnych, administracyjnych i wdrożeniowych. Koszty ponoszone przez Spółkę SPV na tym etapie są z reguły pokrywane przez inwestorów kapitałowych. Ten wkład kapitałowy daje pozostałym uczestnikom przedsięwzięcia poczucie pewności, co do poziomu zaangażowania inwestorów w inwestycję. Faza budowy jest z reguły najbardziej kapitałochłonna. Koszty ponoszone na tym etapie są pokrywane głównie długiem i kapitałem inwestorów. Moment rozpoczęcia realizacji usług oznacza najczęściej również moment, od którego podmiot publiczny rozpoczyna realizację okresowych płatności na rzecz Spółki SPV. Łączna suma tych płatności ma na celu pokrycie zarówno kosztów świadczenia danych usług (włączając w to koszt budowy), jak i kosztów obsługi długu oraz za- Rysunek 2 Etapy przedsiêwziêcia PPP w fazie przygotowania (do zamkniêcia finansowego) 11

pewnienie zwrotu z inwestycji dla akcjonariuszy Spółki SPV. Te okresowe płatności przyjmują najczęściej formę okresowej opłaty, której wielkość, w danym okresie rozliczeniowym, jest uzależniona bądź od stopnia wykorzystywania danego obiektu i jego jakości (nowy odcinek drogi lub oczyszczalnia ścieków), bądź też od dostępności danego obiektu, tzn. tego, w jakim stopniu dany obiekt jest udostępniony do użytku. Elastyczność koncepcji PPP umożliwia dostosowanie konkretnego modelu do potrzeb danej inwestycji. Potrzeba taka może być spowodowana m.in. ograniczeniami finansowymi sektora publicznego. Jedna z modyfikacji koncepcji PPP polega na rozpoczęciu płatności na rzecz sektora prywatnego jeszcze przed zakończeniem prac budowlanych. Pozwala to na zmniejszenie zadłużenia Spółki SPV na rynku komercyjnym a tym samym zmniejszenie łącznych kosztów przedsięwzięcia dla sektora publicznego. Okres umowy PPP liczy najczęściej od 10 do 50 lat. Po jej wygaśnięciu Spółka SPV jest z reguły zobowiązana do przekazania danego obiektu z powrotem pod pełny zarząd sektora publicznego. W umowie PPP ustalone zostają zasady takiej operacji oraz parametry jakościowe, jakie musi spełniać dany obiekt w momencie przekazania. Na tym etapie podmiot publiczny podejmuje decyzję co do eksploatacji danego obiektu w kolejnym okresie. Może ponownie zlecić eksploatację obiektu tej samej bądź innej spółce lub też przejąć na siebie tę funkcję. Rysunek 3 przedstawia poszczególne fazy realizacji typowego przed- Rysunek 3 Etapy przedsiêwziêcia PPP w fazie realizacji (po zamkniêciu finansowym) 12

sięwzięcia PPP po osiągnięciu zamknięcia finansowego. 2.3. Podstawowe kwestie podczas rozwa ania przedsiêwziêcia PPP Celem współpracy pomiędzy rządem a sektorem prywatnym jest uzyskanie dodatkowej wartości dzięki innowacjom. Sektor prywatny zyskuje nowe możliwości na rozwijającym się rynku i może wnieść własny wkład w osiągnięcie komercyjnie atrakcyjnego projektu, podczas gdy rząd może dostarczyć lepszy jakościowo produkt końcowy za tę samą cenę lub osiągnąć oszczędności przy zachowaniu tej samej jakości. Poznawszy korzyści płynące z zastosowania koncepcji PPP ważnym jest, aby rekomendacje dla wprowadzenia koncepcji były dopasowane do potrzeb Polski pod względem wymagań finansowych, prawnych i technicznych, i aby rekomendowany model PPP był praktyczny i wykonalny. Obecna sytuacja finansów publicznych w Polsce ogranicza możliwość przeprowadzania przez rząd dużych projektów infrastrukturalnych. Biorąc pod uwagę cele polskiego rządu w zakresie rozwoju infrastruktury, PPP może być rozwiązaniem problemu dostępności funduszy publicznych. W celu dokładniejszej ilustracji poniżej przedstawiamy kluczowe kwestie, które powinny zostać wzięte pod uwagę podczas wprowadzania koncepcji PPP. 2.3.1. Innowacyjne podejœcie do realizacji zadañ sektora publicznego Zasady koncepcji PPP umożliwiają opracowanie takich struktur, potrzebnych do realizacji poszczególnych przedsięwzięć, aby wiedza i umiejętności podmiotów prywatnych w maksymalnym stopniu uzupełniały doświadczenie, jakim w danej dziedzinie dysponuje sektor publiczny. Jednocześnie z połączeniem umiejętności obu tych sektorów następuje podział odpowiedzialności za dane działania i związane z nimi ryzyka. Koncepcja PPP różni się od tradycyjnych metod finansowania inwestycji głównie tym, że umożliwia maksymalne wykorzystanie specyficznych umiejętności sektora prywatnego. Najbardziej wymierne korzyści z zaangażowania sektora prywatnego w ramach modelu PPP osiąga się w wyniku wykorzystania jego określonych umiejętności w zakresie ogólnego zarządzania przedsięwzięciem oraz kontroli kosztów. Analizując korzyści płynące z realizacji przedsięwzięcia w ramach koncepcji PPP należy uwzględnić następujące kwestie: Treść kontraktów PPP koncentruje się w większym stopniu na określeniu wymaganego wyniku końcowego niż na określeniu wkładu niezbędnego do realizacji prac. Umowy te odpowiadają zatem na pytanie, co i kiedy ma być zrealizowane, zaś w mniejszym stopniu jak ma być realizowane; Specyfikacja poszczególnych działań opracowana jest na podstawie i z uwzględnieniem międzynarodowych standardów w danym zakresie; Generalnie, innowacyjne podejście sektora prywatnego przynosi tym większe korzyści danemu przedsięwzięciu im większy jest zakres prac realizowanych przez sektor prywatny; Największy potencjał umożliwiający wykorzystanie innowacyjnych rozwiązań proponowanych przez sektor prywatny istnieje na etapie projektowania i budowy obiektu; Innowacje mogą prowadzić do redukcji kosztów na każdym etapie przedsięwzięcia. 2.3.2. Wydajnoœæ i efektywnoœæ sektora prywatnego Sektor prywatny realizuje swoje cele wykorzystując specyficzne umiejętności w danej dziedzinie działalności. Jednocześnie, poprzez współpracę z innymi podmiotami, podmiot prywatny osiąga komplementarne umiejętności i wiedzę niezbędną do realizacji poszczególnych inwestycji w najbardziej efektywny sposób i przy maksymalnym wykorzystaniu synergii działań. 13

Efektywność wynikająca ze specjalizacji działań jest pochodną doświadczenia poszczególnych osób, jak również stosowanych metod pracy i najbardziej zaawansowanych technologii dla danego obszaru specjalizacji. Podstawową zasadą w procesie tworzenia konsorcjum prywatnego (Spółki SPV) dla potrzeb danej inwestycji PPP jest zidentyfikowanie mocnych stron poszczególnych uczestników. Jednocześnie, określa się zakres prac możliwych do wykonania przez każdy podmiot przy wykorzystaniu jego specjalistycznych umiejętności zapewniając jednocześnie odpowiedni mechanizm współpracy poszczególnych podmiotów w celu osiągnięcia ogólnych celów przedsięwzięcia. Działania te mają na celu opracowanie takiej struktury, która będzie optymalna dla pomyślnej realizacji inwestycji. 2.3.3. Alokacja i zarz¹dzanie ryzykiem Realizując przedsięwzięcia PPP dąży się do tego, aby każde ryzyko zostało przeniesione na tę stronę, która jest najlepiej przygotowana do zarządzania danym ryzykiem, co jednocześnie oznacza ponoszenie relatywnie najniższych kosztów. W ten sposób obniża się łączne koszty przedsięwzięcia przy zachowaniu optymalnego poziomu zabezpieczenia przed wystąpieniem niekorzystnych okoliczności. W konsekwencji optymalny transfer ryzyka może nie być związany z całkowitym jego przeniesieniem na innego uczestnika, gdyż może się okazać, że podział miedzy stronami umowy PPP lub zachowanie pewnych rodzajów ryzyka po jednej z tych stron jest korzystniejsze. Tabele 1 i 2 przedstawiają ogólny podział odpowiedzialności za określone działania w odniesieniu do poszczególnych etapów przedsięwzięcia. Należy pamiętać, iż specyfika każdego przedsięwzięcia PPP wymaga indywidualnego podejścia do identyfikacji, alokacji i zarządzania ryzykami. 2.3.4. Standardy wykonania prac oraz mechanizm p³atnoœci Do najważniejszych instrumentów kontraktowych umożliwiających realizację przedsięwzięć w trybie PPP należą standardy wykonania prac oraz bezpośrednio z nimi związany mechanizm płatności. Oba instrumenty stanowią integralną część umowy PPP. Standardy wykonania prac określają szczegółowy zakres prac, za które odpowiedzialny ma być sektor prywatny, listę i poziomy standardów, które musi spełniać sektor prywatny realizując prace, oraz sposoby pomiaru spełniania uzgodnionych standardów. Z kolei mechanizm płatności określa szczegółowy sposób kalkulacji poziomu okresowych płatności na rzecz sektora prywatnego w zależności od spełnienia poszczególnych standardów. Zastosowanie tych mechanizmów stanowi zachętę do odpowiedniego zarządzania ryzykami przez sektor prywatny. Zazwyczaj przy określaniu standardów wykonania prac przy projektach typu PPP, dąży się raczej do wskazywania wymaganych rezultatów prac sektora prywatnego pozostawiając mu decyzje co do sposobów osiągnięcia tych rezultatów. W ten sposób sektor prywatny jest wynagradzany za świadczenie usług na wymaganym poziomie, zaś przy sposobie realizacji tych usług może wykorzystywać swoją innowacyjność i efektywność obniżając tym samym koszty usług. 2.3.5. Koszt kapita³u Zastosowanie koncepcji PPP może oznaczać konieczność poniesienia wyższych kosztów kapitału niż w przypadku finansowania projektu tylko ze źródeł publicznych. Kapitał pozyskiwany przez sektor publiczny przy tradycyjnie realizowanych przedsięwzięciach jest tańszy głównie z dwóch zasadniczych powodów. Instytucje finansowe są świadome, że ryzyko niewywiązania się sektora publicznego z warunków umowy kredytowej jest minimalne zaś spłata zadłużenia nie jest, 14

Tabela 1 Odpowiedzialnoœæ za realizacjê poszczególnych prac 15

Tabela 1 (c.d. z poprzedniej strony) Odpowiedzialnoœæ za realizacjê poszczególnych prac 16

Tabela 2 Alokacja podstawowych rodzajów ryzyk w typowym przesiêwziêciu drogowym realizowanym w ramach PPP 17

tak jak w przypadku koncepcji PPP, uzależniona od pomyślności samego przedsięwzięcia. Kredytodawcy nie uwzględniają zatem w koszcie kredytu premii związanej z ryzykiem kredytowym. Premia taka dodawana jest w przypadku, gdy kredytobiorcą jest podmiot prywatny. Finansowaniem projektu PPP zajmuje się Spółka celowa SPV, której kluczowym aktywem jest prawo do realizacji danego przedsięwzięcia nadane jej w umowie pomiędzy inwestorami prywatnymi a podmiotem publicznym. Większość potrzebnych funduszy jest dostarczana ze źródeł zewnętrznych, takich jak banki lub nabywcy wyemitowanych obligacji. Środki te wraz z aktywami związanymi z przedsięwzięciem oraz przyszłe przychody z realizacji usług przez Spółkę SPV służą jako zabezpieczenie udzielonych Spółce kredytów. Z definicji średni koszt kapitału dla sektora prywatnego jest wyższy niż dla sektora publicznego, gdyż musi on zrekompensować większe ryzyko. Dodatkowo koszt kapitału SPV jest podwyższony z tytułu wyższego kosztu kapitału dłużnego podmiotu prywatnego. Tym samym zwiększa się również suma płatności oczekiwanych ze strony sektora publicznego. Wyższy koszt kapitału jest związany z wyższym kosztem obsługi długu i wyższą premią za ryzyko wymaganą przez prywatnych inwestorów. Na rynkach wysokorozwiniętych koszt kapitału dla sektora prywatnego jest wyższy średnio o 1-3%. W takich okolicznościach, decyzja co do zastosowania koncepcji PPP powinna się opierać na analizie łącznych korzyści dla sektora publicznego i społeczeństwa wynikających z zaangażowania sektora prywatnego. Istnieją sytuacje, kiedy stosowanie koncepcji PPP nie stanowi dobrego rozwiązania. Jest tak najczęściej wtedy, gdy korzyści wynikające z zastosowania tej koncepcji nie uzasadniają wyższego kosztu kapitału. Zasadniczo, wyższy koszt kapitału w przedsięwzięciach PPP powinien zostać zrekompensowany poprzez osiągnięcie znacznych oszczędności kosztowych w innych obszarach, co najczęściej można wykazać przeprowadzając analizę Value for Money (VfM analizę wskaźnika korzyści). Warto jednak wspomnieć, że wydatki inwestycyjne z reguły stanowią mniejszą część całkowitych kosztów projektu (na ogół mniej niż 50% w przypadku projektów PPP w Europie Zachodniej). Należy zatem odpowiedzieć na pytanie czy oszczędności uzyskane, na przykład, dzięki tańszemu wykonaniu prac, lepszemu zarządzaniu czasem i niższe koszty operacyjne przewyższają dodatkowy koszt kapitału. Wynagrodzenie umiejętności sektora prywatnego w zakresie zarządzania projektami jest zatem bezpośrednio związane z wyższym kosztem obsługi długu. 2.3.6. WskaŸnik korzyœci oraz zarz¹dzanie kosztami w perspektywie d³ugookresowej Value for Money (VfM) oznacza wskaźnik korzyści, będący relacją sumy korzyści z zastosowania koncepcji PPP, odniesionych przez sektor publiczny i społeczeństwo, wobec jej kosztu. Tak więc, VfM jest podstawowym wskaźnikiem uzasadniającym podjęcie decyzji o zastosowaniu koncepcji PPP. Prawdopodobieństwo osiągnięcia dodatkowej korzyści dzięki zastosowaniu strategii PPP może być sprawdzone za pomocą dwustopniowej analizy: Wyliczenie kosztu przeprowadzenia prac przy zastosowaniu metody tradycyjnej; Porównanie kosztu metody tradycyjnej z potencjalnym kosztem zastosowania w danym przypadku metody PPP. Porównania tego można dokonać za pomocą specjalnego modelu finansowego PSC 3. Umożliwia on porównanie szacunkowych kosztów wykonania danego zadania w trybie PPP i metodą tradycyjną przy zachowaniu tych samych standardów wykonania. PSC można zdefiniować jako szacunkowe koszty 3 skrót od angielskiego Public Sector Comparator 18

wykonania danego zadania przez podmiot publiczny. Model uwzględnia również szacunek kosztów ryzyk ekonomicznych przejętych przez sektor prywatny w ramach wariantu PPP, które w metodzie tradycyjnej są ponoszone przez sektor publiczny. W ramach modelu PSC szacunkowe koszty wykonania danej pracy przez podmiot publiczny obliczane są na podstawie danych pochodzących z prac wykonanych w niedalekiej przeszłości przez sektor publiczny, porównywalnych z analizowanym zadaniem. Naturalnie brane są pod uwagę wszystkie dodatkowe okoliczności mogące mieć wpływ na zmianę kosztów w nowych warunkach. Obliczony szacunkowy koszt jest przedstawiany jako wartość bieżąca netto i może zostać użyty do porównania z szacunkowym kosztem wykonania danego zadania w trybie PPP. Generalnie, jeżeli tak skalkulowany koszt wykonania pracy przez sektor publiczny jest większy niż w przypadku właściwie skalkulowanego kosztu przy zastosowaniu metody PPP, oznacza to, że koszt świadczenia danej usługi przy użyciu metody tradycyjnej jest wyższy niż koszt PPP. Taki rezultat stanowi zatem silną przesłankę do zawarcia przez podmiot publiczny umowy PPP. Poniższy rysunek ilustruje porównanie kosztów wykonania zadania metodami tradycyjną (obliczonych w ramach modelu PSC) i PPP. Na wzrost poziomu wskaźnika korzyści wpływ ma głównie wartość ekonomiczna przenie- Rysunek 4 Porównanie kosztów metody tradycyjnej i PPP 19

sienia na sektor prywatny pewnych ryzyk. Ponadto, wskaźnik ten rośnie wraz ze wzrostem poziomu konkurencji pomiędzy inwestorami podczas przetargu. Wzrasta także w wyniku większej efektywności sektora prywatnego podczas budowy i eksploatacji, zarządzania kosztami w perspektywie długookresowej (whole-life costing 4 ), wdrażania innowacyjnych rozwiązań oraz oparcia specyfikacji prac na oczekiwanych rezultatach i pozostawieniu sektorowi prywatnemu swobody co do sposobów osiągnięcia tych rezultatów. Prawdziwym źródłem korzyści jest stosowanie zachęt dla firm prywatnych do unikania nadmiernych kosztów i opóźnień w procesie budowy. Dla przykładu można podać, że w typowym projekcie wykonawca przejmuje ryzyko projektowe i ryzyko opóźnień, które może być zmniejszone dzięki właściwemu projektowaniu, planowaniu i zarządzaniu kosztami. W przypadku opóźnień bezpośredni wykonawca może być zmuszony do zapłaty kary Spółce SPV, co stanowi silną zachętę do dotrzymywania warunków umowy pod klucz. Z kolei Spółka SPV będzie musiała zapłacić karę sektorowi publicznemu. Doświadczenia Wielkiej Brytanii, gdzie przeprowadzono najwięcej tego typu projektów, wskazują że PPP, w porównaniu do metody tradycyjnej, może dać oszczędności kosztowe średnio na poziomie 17%. Poziom oszczędności zależy od specyfiki danego przedsięwzięcia, zaś w trakcie całej inwestycji mogą na niego wpływać następujące czynniki: Ryzyka charakterystyczne dla danego przedsięwzięcia oraz jego złożoność; Uzgodniony zakres ryzyk przeniesionych na sektor prywatny (analizy obejmujące przedsięwzięcia realizowane w Europie wskazują, że korzyści ekonomiczne wynikające z odpowiedniej alokacji ryzyk stanowią średnio około 60% łącznych oszczędności kosztowych danego przedsięwzięcia); Postrzeganie ryzyka politycznego; Długość trwania procesu przetargowego i poziom konkurencji wśród uczestników przetargu. Pozostałe korzyści płynące z zastosowania PPP są pochodną optymalizacji relacji pomiędzy standardami wykonania danego obiektu a późniejszymi kosztami jego eksploatacji i utrzymania. Właściwe zarządzanie kosztami w perspektywie długookresowej zapewnia minimalizację całkowitego kosztu budowy i utrzymania obiektu. Określenie odpowiednich standardów wykonania, systemu bodźców i procedur kontrolnych poprawia jakość usług oferowanych przez sektor publiczny. 2.4. Zalety i wady PPP Lista zalet jest znacznie dłuższa niż lista wad, co jednak nie oznacza, że zastosowanie koncepcji PPP jest zawsze rozwiązaniem optymalnym. W celu wykazania zasadności wykorzystania koncepcji PPP do realizacji danego przedsięwzięcia wskazane jest uprzednie przeprowadzenie odpowiednich analiz, obejmujących m.in. kompleksowe badania rynku oraz rozpoznanie zainteresowania daną inwestycją ze strony prywatnych inwestorów, kredytodawców i wykonawców jak również przeprowadzenie analizy VfM. Na ogół zalety PPP obejmują: Niższy całkowity koszt projektu w trakcie obowiązywania umowy PPP; Wysoką jakość infrastruktury uzyskaną w najkrótszym możliwym czasie jest to osiągane głównie dzięki wysokiej jakości wykonanych prac i wykorzystanych materiałów (whole- -life costing); Wyeliminowanie lub znaczne obniżenie wydatków sektora publicznego w okresie budowy obiektu. Uzyskanie tych korzyści uzależnione jest od rodzaju zastosowanego modelu PPP oznacza to, że z reguły sektor publiczny nie finansuje z góry budowy obiektu lecz raczej płaci za świadczone usługi które dostarczane są po zakończeniu procesu budowy; 4 Metoda zarz¹dzania kosztami maj¹ca na celu ich optymalizacjê w perspektywie d³ugookresowej 20

Rozłożenie i wyrównanie w czasie kosztów ponoszonych przez sektor publiczny (łatwiejszy proces budżetowania) dzięki równemu rozłożeniu kosztów w fazie eksploatacji przedsięwzięcia (trwania umowy PPP) i transferowi ryzyka do sektora prywatnego; Ograniczenie ryzyka wstrzymania lub opóźnienia budowy obiektu z powodu braku odpowiednich środków publicznych. Możliwość ograniczenia tego ryzyka wynika z faktu, że sektor prywatny jest zdeterminowany, dzięki zastosowaniu odpowiednich zachęt i kar, do ukończenia prac w uzgodnionym czasie; Możliwość rozbudowy i poprawy jakości infrastruktury przy ograniczonej konieczności zadłużania się sektora publicznego (ograniczenie bariery wynikającej z braku odpowiedniej wielkości środków budżetowych); Możliwość pełnego wykorzystania potencjału sektora publicznego dzięki zmniejszeniu ograniczeń finansowych, stanowiących barierę w efektywnym wykorzystywaniu jego zasobów; Kontrolowana współpraca z sektorem prywatnym w przedsięwzięciach, których charakterystyka utrudnia ich prywatyzację (np. z powodów strategicznych). Z kolei do potencjalnych wad PPP należą: Wyższy koszt kapitału dla sektora prywatnego, który musi być zrekompensowany przez uzyskanie oszczędności dzięki właściwie przeprowadzonemu przetargowi na realizację projektu oraz większej wydajności sektora prywatnego; Ograniczenie elastyczności finansowej sektora publicznego w wyniku długoterminowego zobowiązania wobec Spółki SPV; Bardziej złożony, kosztowny oraz czasochłonny proces wdrażania koncepcji PPP realizacja tego procesu wymaga zaangażowania odpowiednich środków zarówno ze strony publicznej, jak i prywatnej. 2.5. Koncepcja PPP w warunkach polskich 2.5.1. Obszary stosowania koncepcji PPP Odpowiednie przygotowanie przedsięwzięcia PPP wymaga znacznych nakładów czasu i pracy. Bilans korzyści z zastosowania tej koncepcji jest zatem odpowiednio mniejszy w przypadku inwestycji prostszych i mniej kapitałochłonnych. Dlatego z powodu ograniczeń finansowych Polska powinna się skoncentrować na stosowaniu koncepcji PPP przy realizacji najbardziej pilnych i dużych projektów. Z drugiej jednak strony, mniejsze projekty mogą służyć testowaniu wdrażania metody PPP ze względu na lepsze zrozumienie występujących ryzyk przez wszystkich zainteresowanych, a dzięki temu zminimalizowaniu oczekiwanych premii za ryzyko. Koncepcja PPP w największym stopniu znalazła zastosowanie w krajach europejskich, a także w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie, Australii i Japonii. Przykłady realizowanych tam projektów wskazują, że koncepcja PPP może być stosowana do rozwoju infrastruktury w następujących obszarach, będących tradycyjnie domeną instytucji publicznych: Sektor transportowy (lądowy, powietrzny, morski), Sektor obronny, Służba zdrowia, Edukacja, Infrastruktura penitencjarna, Gospodarka wodno-kanalizacyjna i zarządzanie odpadami, Sektor energetyczny. W Polsce istnieje potrzeba znacznych inwestycji w większości z tych sektorów. Najbardziej zaawansowane przygotowania obejmują jednak sektor transportowy (zarówno miejską, jak i ogólnokrajową infrastrukturę kolejową i drogową), infrastrukturę wodno-kanalizacyjną oraz inicjatywy w sektorze energetycznym na poziomie lokalnym i re- 21