Rozdział 1. Inwestycje samorządu terytorialnego i ich rola w rozwoju społecznogospodarczym

Transkrypt

1 OCENA EFEKTYWNOŚCI I FINANSOWANIE PROJEKTÓW INWESTYCYJNYCH JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO WSPÓŁFINANSOWANYCH FUNDUSZAMI UNII EUROPEJSKIEJ Autor: Jacek Sierak, Remigiusz Górniak, Wstęp Jednostki samorządu terytorialnego na mocy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim zostały zobowiązane do wykonywania szeregu zadań, które mają zapewnić wspólnocie samorządowej jak najlepsze warunki bytowania i zaspokoić zbiorowe potrzeby jej członków. Z tymi zadaniami wiążą się niezbędne fundusze, dzięki którym możliwe jest zaspokajanie zgłaszanych potrzeb. Realizując swoje zadania, samorząd terytorialny musi inwestować w infrastrukturę techniczną i społeczną. Jest to warunek stałej poprawy jakości życia mieszkańców lokalnej wspólnoty i rozwoju gospodarki lokalnej. Wieloletnie zaniedbania w zakresie inwestycji infrastrukturalnych w Polsce przyczyniły się do powstania?luki infrastrukturalnej". Ten niedorozwój stanowi jedną z najpoważniejszych przeszkód w rozwoju społeczno-gospodarczym gmin, regionów i kraju. Brak dróg o dobrej nawierzchni, brak kanalizacji czy oczyszczalni ścieków to tylko niektóre z czynników przyczyniających się do obniżenia standardu życia lokalnych społeczności. Dodatkowo, takie tereny poprzez swoją niską konkurencyjność zniechęcają potencjalnych inwestorów, co skutkuje określonymi kosztami społecznymi (brak nowych miejsc pracy, znikome wpływy do budżetów gmin itp.). Dlatego też nadrabianie zapóźnień w dziedzinie infrastruktury od lat jest priorytetem polityki władz samorządowych. Jednym z podstawowych problemów funkcjonowania samorządu terytorialnego jest ograniczoność środków finansowych w stosunku do zakresu realizowanych zadań bieżących i zgłaszanych potrzeb inwestycyjnych. Dochody własne nie zapewniają satysfakcjonującego tempa realizacji projektów rozwojowych, stąd ważną rolę odgrywa możliwość pozyskiwania pieniędzy z innych źródeł. Tu z pomocą mogą przyjść przede wszystkim dotacje ze źródeł publicznych, środki: dłużne, prywatne (Partnerstwo Publiczno-Prywatne) oraz środki pochodzące z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. W przypadku rozsądnej polityki finansowej, odpowiednio dużej bazy dochodowej i wiarygodności kredytowej, zewnętrzne źródła finansowania stanowią znakomitą możliwość do dalszej ekspansji rozwojowej gmin, powiatów i województw. Występujący w Polsce zakres potrzeb inwestycyjnych zgłaszanych przez społeczności lokalne wymusza na decydentach stosowanie efektywnych narzędzi oraz metod oceny efektywności i pomiaru ryzyka towarzyszącego inwestycjom gmin. Przygotowanie i realizacja inwestycji wymaga od władz samorządowych dużej i ciągle aktualizowanej wiedzy, a także wielu informacji praktycznych. Staje się równocześnie narzędziem realizacji przyjętej strategii rozwoju, zaspakajania potrzeb społecznych oraz istotnym elementem procesu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego.

2 W gospodarce rynkowej samorządy konkurują ze sobą o pozyskanie nowych inwestycji. Skuteczność tych zabiegów zależy w dużej mierze od poziomu rozwoju infrastruktury. Aby osiągnąć pozytywne efekty, jednostka samorządowa musi w sposób zorganizowany i planowy realizować potrzeby z zakresu infrastruktury komunalnej. Niedostatki w obsłudze mieszkańców czy niewystarczająca podaż świadczonych usług będzie prowadzić do obniżenia atrakcyjności jednostki terytorialnej. Podobne wrażenia mogą odnosić podmioty gospodarcze, które w dużej mierze kształtują warunki gospodarcze poprzez warunki lokalizacyjne i zatrudnienie. Władze samorządowe muszą także zwracać uwagę, żeby nie przeszacować celów przerobowych urządzeń infrastruktury. Zbyt duża rezerwa mocy produkcyjnych może powodować powstawanie dużych kosztów stałych, a przez to - wyższe koszty obsługi pojedynczego mieszkańca. Bardzo ważnym zagadnieniem jest umiejętne przygotowanie projektów inwestycyjnych. W warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej pojawiają się możliwości dofinansowania inwestycji w ramach unijnej polityki strukturalnej. Środki te są jednak ograniczone, a konkurencja o ich pozyskanie - bardzo duża. Warunkiem uzyskania wsparcia finansowego jest jak najlepsze przygotowanie projektów, w tym opracowanie studiów wykonalności wykazujących wysoką efektywność zgłaszanych inwestycji. Jak pokazuje praktyka władz, istotnym i trudnym problemem lokalnym jest przygotowanie analiz ekonomicznych i finansowych planowanych inwestycji, a także opracowanie scenariuszy ich finansowania. Duże znaczenie mają również finansowe uwarunkowania realizacji projektów. O wyborze konkretnego źródła finansowania decydują rozmaite czynniki, które są pochodną kondycji lokalnych finansów, ściśle określonych potrzeb oraz uwarunkowań zewnętrznych. Do najważniejszych czynników możemy zaliczyć: wielkość potrzebnych środków, dostępność danego źródła finansowania, okres zwrotu i kosztów pozyskania kapitału, złożoność procedur ubiegania się o finansowanie. Dokonanie wyboru właściwego źródła finansowania inwestycji jest niezwykle ważnym zadaniem polityki finansowej i inwestycyjnej samorządu terytorialnego. Dodatkowo realizacja projektów przy wykorzystaniu środków z funduszy zewnętrznych, poza bezpośrednim efektem w postaci uzyskania konkretnych efektów rzeczowych, generuje pozytywne oddziaływania na poprawę jakości zarządzania na szczeblu lokalnym i regionalnym. Projekty inwestycyjne realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego mają swoją odrębną specyfikę. O podjęciu decyzji inwestycyjnej nie zawsze muszą decydować wyłącznie efekty finansowe. Ich efektywność należy rozpatrywać nie tylko w wymiarze finansowym, lecz także ekonomicznym. Realizacja komunalnych projektów inwestycyjnych powinna prowadzić do poprawy warunków życia społeczności lokalnej i korzyści dla gospodarki lokalnej. Przy wdrażaniu projektów inwestycyjnych władze samorządowe coraz częściej stosują model strategicznego zarządzania swoimi jednostkami, dlatego dużą wagę przywiązują do oceny efektywności planowanych przedsięwzięć. Publiczne przedsięwzięcia rozbudowy sieci wodno-kanalizacyjnej czy też budowy obiektu sportowo-kulturowego traktowane są coraz częściej jak projekty komercyjne, a do ich oceny dokonuje się ich analizy finansowej i ekonomicznej. Ostatecznym krokiem analizy jest rachunek efektywności i decyzja o tym, czy badany projekt jest opłacalny, czy nie. Czasami taka analiza musi być bardzo szczegółowa i dogłębna, tak by nawet w sytuacji braku opłacalności finansowej można wskazać elementy, które przyczynią się do uznania projektu za opłacalny i warty realizacji.

3 Niniejsza publikacja powstała na podstawie analiz i raportów badania statutowego pt.?zarządzanie i finansowanie inwestycji samorządu terytorialnego a ich efektywność", zrealizowanego w 2010 roku przez pracowników Katedry Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego wchodzącej w skład Kolegium Zarządzania i Finansów Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Zespół Katedry pracował w składzie: dr Jacek Sierak, dr Remigiusz Górniak. Kierownictwo badania i redakcja naukowa publikacji - dr Jacek Sierak. Na podstawie wyników badania autorzy wspólnie przygotowali publikacje książkową, a udział każdego z nich można określić na 50%. Przedmiotem badania była efektywność zarządzania finansami i procesami inwestycyjnymi jednostek samorządu terytorialnego przy pozyskiwaniu zewnętrznych źródeł finansowania inwestycji w kontekście realizacji projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej. Autorzy podjęli próbę wykazania, w jaki sposób można dokonać oceny efektywności projektów publicznych oraz kiedy uznać je za efektywne. Przedstawili stosowane mierniki ocen i źródła finansowania projektów inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego realizowanych przy współfinansowaniu funduszami Unii Europejskiej. W części empirycznej autorzy przeprowadzili ocenę efektywności wybranych projektów inwestycyjnych o zróżnicowanej specyfice (projekt drogowy, infrastruktury sieciowej i kubaturowy) realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przedstawili specyfikę ich finansowania, uwarunkowania realizacji, dokonali także ocen ich efektywności finansowej i ekonomicznej. Spis treści Wstęp Rozdział 1. Inwestycje samorządu terytorialnego i ich rola w rozwoju społecznogospodarczym 1.1. Pojęcie i zadania samorządu terytorialnego 1.2. Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego 1.3. Istota i rola inwestycji infrastrukturalnych samorządu terytorialnego Pojecie i cechy infrastruktury Specyfika inwestycji infrastrukturalnych samorządu terytorialnego 1.4. Infrastruktura jako czynnik rozwoju lokalnego i regionalnego

4 Rozdział 2. Źródła finansowania inwestycji infrastrukturalnych jednostek samorządu terytorialnego 2.1. Ogólna klasyfikacja źródeł dochodów 2.2. Wewnętrzne źródła finansowania 2.3.Dotacje i subwencje 2.4. Finansowe instrumenty w realizacji polityki regionalnej Unii Europejskiej 2.5. Instrumenty rynku dłużnego Kredyty bankowe Pożyczki Obligacje komunalne 2.6. Partnerstwo publiczno-prywatne 2.7. Uwarunkowania doboru źródeł finansowania projektu Rozdział 3. Ocena efektywności projektu inwestycyjnego 3.1. Proces inwestycyjny i jego fazy 3.2. Identyfikacja możliwych rozwiązań alternatywnych 3.3. Analiza finansowa i analiza ekonomiczna projektu 3.4. Mierniki oceny efektywności projektu inwestycyjnego Proste mierniki oceny efektywności Dyskontowe mierniki oceny finansowej efektywności projektu Dyskontowe mierniki oceny ekonomicznej efektywności projektu 3.5. Luka finansowa 3.6. Analiza wrażliwości i analiza ryzyka

5 Rozdział 4. Praktyczne zastosowanie ocen efektywności projektów inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego - studia przypadku 4.1. Procedury aplikowania o fundusze pomocowe UE - obszary problemowe 4.2. Ocena efektywności finansowej projektu - studium przypadku 4.3. Ocena efektywności ekonomicznej projektów JST - studia przypadku Projekt z zakresu infrastruktury drogowej Projekt z zakresu infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej Projekt z zakresu obiektów kubaturowych Zakończenie Bibliografia