Jeszcze raz o wpływie transakcji partnerstwa publiczno-prywatnego na państwowy dług publiczny

Transkrypt

1 Jeszcze raz o wpływie transakcji partnerstwa publiczno-prywatnego na państwowy dług publiczny dr Mateusz Grabiec adwokat w kancelarii Baker & McKenzie Baker & McKenzie Krzyżowski i Wspólnicy spółka komandytowa jest członkiem Baker & McKenzie International, stowarzyszenia prawa szwajcarskiego, zrzeszającego kancelarie prawne na całym świecie. Zgodnie z terminologią powszechnie stosowaną przez instytucje świadczące usługi profesjonalne, ilekroć jest mowa o partnerze, należy przez to rozumieć osobę, która jest wspólnikiem tej lub innej kancelarii prawnej lub osobę posiadającą równoważny status. Analogicznie biuro oznacza biuro takiej kancelarii.

2 Plan Prezentacji podstawowe ramy prawne zagadnienia wpływu transakcji PPP na dług publiczny i siatka pojęciowa; definicja państwowego dług publicznego w ujęciu dotychczasowym (do ); wpływ art. 18 a ustawy o PPP na definicję państwowego długu publicznego. 2

3 Różne znaczenia pojęcia "dług publiczny" w prawie krajowym i prawie unijnym definicja państwowego długu publicznego zawarta w ustawie o finansach publicznych (UFP) (prawo krajowe); pojęcie długu publicznego na gruncie procedury nadmiernego deficytu (PND) (prawo unijne) dług sektora ogólnorządowego (sektor instytucji państwowych i samorządowych general government); pojęcie długu publicznego w rozumieniu ESA95 (europejski system rachunków narodowych i regionalnych) dla celów statystycznych. 3

4 Dług publiczny w prawie unijnym (PND) art. 126 TFUE, prtokół nr 12 ws PND; ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) NR 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; Decyzja Eurostat nr 18/2004 z dnia r.; Podręcznik deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (ESA95). 4

5 ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) NR 479/2009 z dnia 25 maja 2009 r. o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską "Dług publiczny" oznacza całościowy dług brutto według wartości nominalnej pozostałej pod koniec roku w sektorze "administracji publicznej" (S.13), z wyłączeniem tych pasywów, które odpowiadają aktywom finansowym, jakimi dysponuje sektor "administracji publicznej" (S.13). Dług publiczny tworzą pasywa sektora publicznego w następujących kategoriach: gotówka i depozyty (AF.2); papiery wartościowe inne niż akcje, wyłączając pochodne instrumenty finansowe (AF.33) i pożyczki (AF.4), w rozumieniu przyjętym w ESA 95. 5

6 Decyzja Eurostat nr 18/2004 z dnia r. kluczową kwestią dotyczącą partnerstwa publiczno-prywatnego w kontekście jego ujmowania w rachunkach narodowych jest początkowa klasyfikacja aktywów, których dotyczy partnerstwo - albo jako aktywów sektora instytucji rządowych i samorządowych, albo rejestrowanych w bilansie partnera; Eurostat wybrał trzy główne kategorie typowych ryzyk. Dlatego ponoszenie ryzyka przez jedną ze stron oznacza, iż ponosi ona większość ryzyka. 6

7 Decyzja Eurostat nr 18/2004 z dnia r. Zasadniczo aktywa w ramach PPP są klasyfikowane w bilansie partnera, o ile spełnione zostaną obydwa poniższe warunki: partner ponosi ryzyko konstrukcyjne; partner ponosi jedno z następujących rodzajów ryzyka: ryzyko dostępności lub ryzyko popytu. 7

8 Decyzja Eurostat kategorie ryzyka ryzyko konstrukcyjne (budowy) obejmujące w szczególności zdarzenia takie, jak opóźnienie dostawy, nieprzestrzeganie określonych standardów, dodatkowe koszty, wady techniczne i negatywne zdarzenia zewnętrzne. Zobowiązanie sektora instytucji rządowych i samorządowych do rozpoczęcia regularnych płatności dla partnera, bez wzięcia pod uwagę faktycznego stanu aktywów, świadczyłoby o ponoszeniu przez ten sektor większości ryzyka konstrukcyjnego. 8

9 Decyzja Eurostat kategorie ryzyka ryzyko dostępności obejmujące odpowiedzialność partnera za świadczenie usług w ilości i jakosci uzgodnionej w kontrakcie albo spełnianie standardówy bezpieczeństwa lub certyfikacji publicznej odnoszące się do dostarczania usług użytkownikom końcowym; ryzyko popytu obejmujące zmienność popytu (wyższy lub niższy niż oczekiwano w momencie podpisania kontraktu) niezależnie od zachowania partnera prywatnego. 9

10 Dług publiczny w prawie krajowym (UFP) art. 72 i 73 ustawy o finansach publicznych z dnia r.; 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego z dnia r.; Załącznik 41 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia r.; art. 18a ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z r. 10

11 Dług publiczny w prawie krajowym (UFP) art. 72 UFP Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne; zaciągniętych kredytów i pożyczek; przyjętych depozytów; wymagalnych zobowiązań: wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, oraz uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem. 11

12 Definicja państwowego długu publicznego art. 72 UFP Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności. 12

13 Dług publiczny w prawie krajowym (UFP) rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego z dnia 28 grudnia 2011 r. (Dz.U. Nr 298, poz. 1767) tytułu dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego, sklasyfikowane ze względu na przedmiot i okresy zapadolności obejmują, m. in. kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego ( 3 ust. 2 rozporządzenia) 13

14 Dług publiczny w prawie krajowym (UFP) wspomniane rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego nie wskazuje zasad zaliczania okreslonych zobowiązań wynikających z umów PPP do państwowego długu publicznego, w szczególności nie odwołuje się do kryteriów sformułowanych przez Eurostat ; odwołanie takie zostało natomiast zawarte w instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie zobowiązań z tytułu umów partnerstwa stanowiącej Załącznik 41 do Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 103), a także we wzorzez RB-Z-PPP (kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań wynikających z umów PPP. 14

15 Dług publiczny w prawie krajowym (UFP) Zgodnie z instrukcją sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego; Sposób zaliczania zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publicznoprywatnego do długu sektora finansów publicznych określa decyzja EUROSTAT nr 18/204 z dnia 11 lutego 2004 r. Zobowiązania z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego nie są zgodnie z decyzją EUROSTAT nr 18/204 z dnia 11 lutego 2004 r. zaliczane do długu sektora finansów publicznych, jeżeli partner prywatny przejmie na siebie "ryzyko związane z budową " oraz co najmniej jedno z następujących ryzyk "ryzyko popytu" i "ryzyko dostępności". 15

16 Dług publiczny w prawie krajowym (UFP) Zastrzeżenia prawne w zakresie stosowania Decyzji Eurostat do określania państwowego długu publicznego dotyczy długu sektora instytucji rządowych i samorządowy (general government) określonego na potrzby procedury nadmiernego deficytu; nie można określać wg tych kryteriów państwowego długu publicznego (na zasadzie analogii); rozporządzenie dotyczące sprawozdawczości budżetowej nie może modifikowac ustawowej definicji długu publicznego; w rozporządzeniu w sprawie sprawozdawczości budżetowej chodzi o wpływ zobowiązań wynikających z PPP na dług instytucji rządowych i samorządowych w rozumieniu procedury nadmiernego deficytu, a nie długu publicznego; odmienne stanowisko Ministerstwa Finansów 16

17 Wpływ art. 18a na definicję państwowego długu publicznego próba oceny zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno - prywatnym nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu - z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy; minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz po zasięgnięciu opinii Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego może określić, w drodze rozporządzenia, zakres poszczególnych rodzajów ryzyka oraz czynniki uwzględniane przy ich ocenie, mając na względzie zapewnienie przejrzystości poszczególnych rodzajów ryzyka. 17

18 Wpływ art. 18a na definicję państwowego długu publicznego próba oceny w uzasadnieniu ustawy o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce z dnia 16 listopada 2012 wskazano, że zmiany w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym wprowadzono mając na względzie decyzję Eurostatu z dnia 11 lutego 2004 r.; nowelizacja stanowi pośrednio usankcjonowanie zastrzeżeń co do poprawności legislacyjnej dotychczasowej regulacji; 18

19 Wpływ art. 18a na definicję państwowego długu publicznego próba oceny zakładając, że celem ustawodawcy było analizowanie wpływu umów PPP na państwowy dług publiczny, wg metodologii Eurostat, to wydaje się, że nie został on osiągnięty i nadal brak jest poprawnego z punktu widzenia legislacyjnego odwołania do decyzji Eurostat; brak poprawnego z punktu widzenia legislacyjnego odwołania do decyzji Eurostat uzasadnia pogląd o autonomicznej (z perspektywy prawnej) metodologii analizowania wpływu umów PPP na państwowy dług publiczny; 19

20 Wpływ art. 18a na definicję państwowego długu publicznego próba oceny relacja art. 72 UFP i 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych oraz art. 18a ustawy o PPP; w praktyce ze względu na brak poprawnego z punktu widzenia legislacyjengo odwołania do metodologii Eurostat (decyzji 18/2004), do czasy wydania rozporządzenia, do kwalifikacji zachowane zostaje status quo (ostrożne stosowanie dorobku Eurostat) z powołaniem się na argumenty natury celowościowo-funkcjonalnej przy wykładni art. 18a ustawy o PPP i art. 72 ustawy o finansach publicznych w zw. z instrukcją instrukcją sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie zobowiązań z tytułu umów partnerstwa. 20