Zeszyty Naukowe nr 732 Akademii Ekonomicznej w Krakowie 2007 Justyna Dyduch Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej Małgorzata Kożuch Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej Wykorzystanie Funduszu Leśnego i Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych w finansowaniu przedsięwzięć proekologicznych w Polsce 1. Wprowadzenie Podstawą tworzenia ekologicznych funduszy celowych jest zasada sprawstwa zanieczyszczenia i degradacji środowiska naturalnego. Środki funduszy ekologicznych, jak wszystkich funduszy celowych, są ściśle wyodrębnione spośród innych środków finansowych i przeznaczone na realizację konkretnych zadań. Do grupy funduszy celowych związanych z ochroną środowiska naturalnego należą: Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i jego odpowiedniki na szczeblu wojewódzkim, powiatowym i gminnym oraz Fundusz Leśny i Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych. Najważniejsze z nich, z uwagi na bezpośredni związek z ochroną środowiska, to fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Pozostałe dwa fundusze w sposób pośredni są związane z dofinansowywaniem przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska. Celem artykułu jest przedstawienie zasad funkcjonowania Funduszu Leśnego i Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych oraz ocena ich wykorzystania w aspekcie finansowania przedsięwzięć proekologicznych w Polsce.
76 Justyna Dyduch, Małgorzata Kożuch 2. Specyfika funduszy celowych i ich rodzaje W przekroju instytucjonalnym system finansów publicznych tworzą fundusze przyjmujące najczęściej postać: budżetu państwa i budżetów samorządowych, funduszy celowych, agencji i fundacji. Gospodarowanie publicznymi zasobami finansowymi odbywa się z wykorzystaniem różnych form organizacyjnych. Formy te charakteryzują się zróżnicowanym stopniem powiązania z budżetem państwa, od bardzo ścisłych, jak w przypadku budżetów samorządowych, do względnie luźnych, np. specjalnych funduszy celowych. Instytucja funduszu celowego różni się od instytucji budżetu przede wszystkim stopniem specjalizacji. Jeżeli budżet jest jednostką o charakterze uniwersalnym, gromadzącą dochody z różnych źródeł i umożliwiającą wydatkowanie zgromadzonych środków na różne cele, bez względu na to, z jakich źródeł i w jakich proporcjach zasoby te powstały, to fundusz celowy jest jednostką wyspecjalizowaną, służącą finansowaniu wąskiej zazwyczaj grupy celów na podstawie zasobów gromadzonych z niewielkiej zwykle grupy źródeł dochodów 2. Przychodami funduszy celowych mogą być dochody własne, np. podatki, opłaty, składki, bądź środki finansowe ze źródeł zewnętrznych, jak: dotacje z budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, środki przekazane z innych funduszy (bądź funduszy tego samego rodzaju, lecz z innego ich szczebla) lub wpłaty ludności i innych podmiotów. Ponadto fundusze celowe mogą zaciągać kredyty i pożyczki, o ile ustawa tworząca fundusz tak stanowi 3. Publiczne fundusze celowe mogą być klasyfikowane z różnych punktów widzenia. Do podstawowych kryteriów wyodrębnienia funduszy celowych należą 4 : rodzaj gestora środków publicznych gromadzonych przez fundusze celowe, przedmiot (cel) finansowania ze środków funduszu, źródło dochodów funduszu. Z punktu widzenia gestora funduszu celowego wyróżnia się: państwowe fundusze celowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne fundusze celowe. System finansów publicznych w procesie transformacji gospodarki polskiej, red. S. Owsiak, PWN, Warszawa 1997, s. 80. 2 Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe, Dz.U. 1991, nr 4, poz. 18 z późn. zm. Od 1 stycznia 1999 r. straciła moc ustawa z 1991 r. Prawo budżetowe, a w jej miejsce weszły przepisy regulowane ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148 z późn. zm. 3 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148 z późn. zm., art. 22. 4 S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1997, s. 119 120.
Wykorzystanie Funduszu Leśnego 77 Pierwsze z wymienionych funduszy mogą być tworzone zarówno na szczeblu centralnym, jak i na szczeblach niższych, np. regionalnym. Samorządowe fundusze celowe są tworzone po to, aby uelastycznić gospodarkę środkami pieniężnymi na szczeblu gminy czy powiatu. Ważnym motywem tworzenia funduszy samorządowych jest mobilizacja środków pieniężnych w wyniku dobrowolnych wpłat obywateli i podmiotów gospodarczych na różne cele, które znajdują akceptację społeczności lokalnej 5. Przyjmując za kryterium przedmiot finansowania, można wskazać: fundusze finansujące pieniężne świadczenia społeczne, fundusze wspomagające finansowo dziedziny o ograniczonych możliwościach samofinansowania, takie np., jak kultura, fundusze wpierające infrastrukturę społeczną, fundusze finansujące ochronę środowiska, fundusze finansujące dziedziny typowo gospodarcze, np. rolnictwo. Z uwagi na źródła dochodów funduszy celowych rozróżnić można fundusze: oparte na przymusowych dochodach typu budżetowego, tj. podatki, opłaty, składki, oparte na dobrowolnych wpłatach różnych podmiotów, zasilane wyłącznie lub częściowo dotacjami budżetowymi, czego wyrazem są transfery wewnątrz systemu finansów publicznych. W praktyce występują fundusze o zróżnicowanych źródłach zasilania. Finansowanie zadań publicznych za pomocą funduszy celowych ma w porównaniu z finansowaniem budżetowym zarówno zalety, jak i wady. Decyduje o tym konstrukcja prawna funduszu i dobór źródeł jego dochodów oraz charakter potrzeb społecznych, jakie finansowane są z zasobów funduszu celowego. Gospodarka typu funduszowego prowadzona jest obok gospodarki typu budżetowego. Jednakże niedobory środków funduszu celowego nie mogą być zgodnie z zasadą pokrywane środkami budżetowymi, i odwrotnie, nadwyżki zasobów funduszu celowego nie mogą zostać przekazywane na zasilanie zasobów przeznaczonych na finansowanie zadań objętych budżetem. Z uwagi na substytucyjny wobec budżetu charakter funduszy celowych, rozwój gospodarki funduszowej, w szczególności poprzez tworzenie nowych funduszy, prowadzi do ograniczenia zasięgu gospodarki budżetowej, z kolei likwidacja funduszy celowych dokonywana jest zazwyczaj poprzez włączanie ich dochodów i wydatków do budżetu 6. Różnica między gospodarką budżetową a gospodarką funduszową (nazywaną niekiedy parabudżetową) polega również na tym, że środki funduszy mogą być wykorzystywane zarówno na sfinansowanie zadań planowych, jak i na sfinansowanie zadań nie ujętych w planach, np. drobne zadania inwestycyjne. Zakres 5 Ibidem, s. 119. 6 B. Brzeziński, Zarys prawa finansów publicznych, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa Dom Organizatora, Toruń 1997, s. 71.
78 Justyna Dyduch, Małgorzata Kożuch zadań finansowanych z poszczególnych funduszy jest określony przez uprzednio nagromadzone środki, z tym że środki nie wykorzystane w ciągu roku przechodzą na rok następny. Z tych względów gospodarka funduszowa ma charakter bardziej elastyczny od gospodarki budżetowej. Największy rozrost funduszy celowych w Polsce przypadał na lata 70. i 80. 7 W 1990 r. funkcjonowało ich ok. 70. Tak duża liczba funduszy utrudniała elastyczny i swobodny rozdział środków, których dysponentem był system finansowy. Stąd na początku 1991 r. dokonano weryfikacji parabudżetowych funduszy celowych. Wszystkie fundusze podzielono na trzy kategorie: fundusze, które powinny być włączone do budżetu, fundusze przekształcone w inną formę organizacyjną, fundusze, których istnienie uznano za zasadne 8. Likwidacją objęto 40 funduszy. Włączono je do budżetu państwa lub do budżetów gmin. Funkcjonowanie niektórych parabudżetów uznano za pożyteczne i utrzymano ich istnienie. Część funduszy celowych została przekształcona w fundacje (np. powstała Fundacja Rozwoju Kultury Fizycznej w miejsce zlikwidowanego w 1991 r. Centralnego Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej) lub agencje, np. Agencja Rynku Rolnego. Barierą tworzenia nowych państwowych funduszy celowych w Polsce stało się wprowadzenie w 1991 r. do prawa budżetowego zasady, że fundusz taki może być utworzony tylko na mocy ustawy, a plan finansowy każdego funduszu stanowi integralną część ustawy budżetowej 9. Dodatkowo ustawa o finansach publicznych nałożyła na ministra nadzorującego właściwy fundusz celowy obowiązek wydawania przepisów wykonawczych regulujących szczegółowe zasady gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego 10. O roli funduszy celowych w systemie finansowym świadczy ich udział w dochodach i wydatkach sektora finansów publicznych, stanowiący w latach 1993 2004 odpowiednio 23 40% oraz 34 41%. Dochody państwowych funduszy celowych od wielu lat tworzą głównie składki i różnego rodzaju opłaty od osób prawnych i osób fizycznych oraz dotacje, m.in. z budżetu państwa (tabela 1). Łączne dochody funduszy celowych zwiększyły się w 2004 r. o prawie 140% w porównaniu z 1995 r. (licząc w cenach bieżących), a uwzględniając czynnik inflacji o 21% (w cenach stałych z 2004 r.). W 2004 r. najwyższe dochody osiągnął Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (podobnie jak w latach poprzednich). FUS otrzymał też najwyższą dotację z budżetu państwa w wysokości 25,4 mld zł (co stanowiło 23,6% przychodów Funduszu). 7 A. Majchrzycka-Guzowska, Finanse i prawo finansowe, PWN, Warszawa 1997, s. 44. 8 Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o zniesieniu i likwidacji niektórych funduszy, Dz.U. 1990, nr 89, poz. 517. 9 Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe 10 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, art. 22.
Wykorzystanie Funduszu Leśnego 79 Tabela 1. Wielkość dochodów wybranych publicznych funduszy celowych w latach 1995 2004 (ceny bieżące) Nazwa funduszu celowego Dochody funduszu w 1995 r. ogółem (w mln zł) w tym udział dotacji z budżetu państwa (w %) Dochody funduszu w 2003 r. ogółem (w mln zł) w tym udział dotacji z budżetu państwa (w %) Dochody funduszu w 2004 r. ogółem (w mln zł) w tym udział dotacji z budżetu państwa (w %) Fundusz Ubezpieczeń Społecznych 42 032 14,3 98 618,7 31,2 107 713,3 23,6 Fundusz Pracy 6 270 64,2 9 812,4 42,5 7 097,3 18,8 Fundusz Kombatantów 103 100,0 9,1 93,4 62,6 100,0 Fundusz Alimentacyjny 654 50,5 1 650,4 88,9 562,9 89,2 Narodowy Fundusz Ochrony Środo- wiska i Gospodarki Wodnej 838 935,3 786,0 Terenowe FOŚiGW. 1 609,9 761,1 Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych 9 17,6 19,5 Terenowe FOGR 42 113,2 122,1 Centralny Fundusz Gospodarowania Zasobem Geodezyjnym i Kartogra- 6 202,5 207,7 ficznym Terenowe FGZGiK 36 234,0 Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 768 1 314,1 4,0 2 632,4 35,3 Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 189 223,5 704,4 Fundusz Emerytalno-Rentowy (rolników) 6 498 93,9 16 066,9 93,4 16 262,7 93,1 Fundusz Promocji Twórczości 55 0,7 0,6 Razem dochody funduszy 57 500 28,8 128 615,4 40,6 137 166,6 31,6 Źródło: opracowanie własne na podstawie: J. Solska, Fundusze celowe miliardy poza kontrolą, Polityka 1996, nr 45, s. 32 oraz Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa, Rada Ministrów, Warszawa 2005, s. 96.
80 Justyna Dyduch, Małgorzata Kożuch Dochody funduszy ekologicznych w porównaniu z dochodami innych funduszy celowych kształtują się na średnim poziomie. W 2004 r. wpływy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz jego terenowych odpowiedników stanowiły jedynie 1,12% łącznych wpływów funduszy celowych, a Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych 0,1%. Motywem warunkującym tworzenie większości funduszy celowych jest możliwość uzyskiwania dodatkowych środków finansowych na realizację szczególnie ważnych celów gospodarczych. Fundusze te wpływają w istotny sposób na zwiększenie samodzielności organów dysponujących tego rodzaju zasobami. 3. Zasady tworzenia i wielkość Funduszu Leśnego Podstawą prawną powstania Funduszu Leśnego była ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów z 1971 r. 11 Fundusz ten miał charakter celowego funduszu specjalnego przeznaczenia, tworzonego w ramach systemu finansowego przedsiębiorstw. Istnienie takich funduszy o typowo branżowym charakterze było uzasadniane potrzebą finansowania szczególnych i specjalnych zakresów działalności. Najczęściej były to fundusze tworzone z narzutów na koszty, co ograniczało odpowiedzialność przedsiębiorstw za niegospodarność. Do 1981 r. Fundusz Leśny był tworzony z wpływów środków finansowych pochodzących z zakładów przemysłowych, powodujących szkody w gospodarstwie leśnym. Fundusz ten obejmował wpływy z tytułu zwrotu kosztów wprowadzania stref zagrożenia lasów i przebudowy drzewostanów, udziału w kosztach przywracania lasów i gruntów leśnych do optymalnego stanu rozwojowego. W 1982 r. dokonano na mocy ustawy zmian w zasadach działania Funduszu Leśnego, wprowadzając obowiązek jego tworzenia w przedsiębiorstwach wchodzących w skład organizacji gospodarczej Lasy Państwowe 12. Dochodami Funduszu Leśnego były należności i opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów leśnych pozostałych pod zarządem Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Leśnego, kwoty uzyskane ze sprzedaży próchniczej warstwy gleby, odszkodowania z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu, odszkodowania za pożary leśne oraz za straty powstałe w lasach w wyniku prac górniczych, a także odszkodowania za szkodliwe oddziaływanie pyłów i gazów. Środki Funduszu Leśnego przeznaczane były na zagospodarowanie lasów i nieużytków na cele leśne, rekultywację gruntów, remonty 11 Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 1971, nr 27, poz. 46. 12 Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 1982, nr 11, poz. 79.
Wykorzystanie Funduszu Leśnego 81 i eksploatację dróg leśnych oraz urządzeń wodno-melioracyjnych, intensyfikację produkcji leśnej oraz na wykup gruntów 13. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach 14 określiła zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska naturalnego. Wyznaczyła również zasady gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe oraz zasady tworzenia Funduszu Leśnego. Lasy Państwowe, prowadząc działalność na zasadzie samodzielności finansowej, pokrywają koszty działalności z własnych przychodów. Zgodnie z ustawą w Lasach Państwowych tworzony jest Fundusz Leśny, którego środki finansowe kierowane są na realizację wyznaczonych przepisami zadań. Dysponentem tych środków jest dyrektor generalny Lasów Państwowych. Do wpływów Funduszu Leśnego, zgodnie z ustawą o lasach 15, należą: a) odpis podstawowy liczony od wartości sprzedaży drewna obciążający koszty działalności nadleśnictw; b) należności, kary i opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych; c) należności wynikające z odszkodowań: cywilnoprawnych za szkody powstałe w wyniku oddziaływania gazów i pyłów przemysłowych, a także z innych tytułów, z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanów na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych 16, za szkody powstałe w wyniku pożarów, prac górniczych i geologicznych; d) dochody z udziału w spółkach; e) dotacje budżetowe, z wyłączeniem dotacji celowych na zadania zlecone przez administrację rządową, a w szczególności na 17 : wykup lasów i gruntów do zalesień oraz ich rekultywację, a także wykup innych gruntów w celu zachowania ich przyrodniczego charakteru, wykonywanie krajowego programu zwiększania lesistości oraz pielęgnację i ochronę upraw i młodników powstałych w ramach realizacji tego programu, zagospodarowanie i ochronę lasów w przypadku zagrożenia ich trwałości, sporządzanie okresowych, wielkoobszarowych inwentaryzacji stanu lasów, aktualizacji stanu zasobów leśnych oraz prowadzenie banku danych o zasobach leśnych, 13 Ekonomiczne aspekty ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Uwagi metodyczne. Ochrona środowiska i gospodarka wodna, GUS, Warszawa 1982, s. 38. 14 Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz.U. 2005, nr 45, poz. 435. 15 Ibidem, art. 57. 16 Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 2004, nr 121, poz. 1266 z późn. zm. 17 Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, art. 54.
82 Justyna Dyduch, Małgorzata Kożuch opracowywanie planów ochrony dla rezerwatów przyrody znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych oraz ochronę gatunkową roślin i zwierząt, finansowanie edukacji leśnej społeczeństwa. Minister właściwy do spraw środowiska, na wniosek dyrektora generalnego, w drodze decyzji, ustala corocznie Lasom Państwowym wielkość odpisu podstawowego obciążającego koszty nadleśnictw. Przykładowo w 1996 r. odpis ten wyniósł 14,1% planowanego przychodu ze sprzedaży drewna w nadleśnictwach. Dyrektor generalny może ustalać wielkość odpisu dla poszczególnych dyrekcji regionalnych, a dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych dla poszczególnych nadleśnictw. Środki Funduszu Leśnego przeznacza się przede wszystkim dla nadleśnictw na wyrównywanie niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej. Środki Funduszu Leśnego mogą także być przeznaczone na 18 : wspólne przedsięwzięcia jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych, w szczególności w zakresie gospodarki leśnej, badania naukowe, tworzenie infrastruktury niezbędnej do prowadzenia gospodarki leśnej, sporządzanie planów urządzenia lasu, prace związane z oceną i prognozowaniem stanu lasów i zasobów leśnych, inne zadania z zakresu gospodarki leśnej w lasach. W tabeli 2 przedstawiono zmiany środków dyspozycyjnych Funduszu Leśnego w latach 1998 2003. W analizowanym okresie stan środków na koniec roku raz jest wyższy, a raz niższy niż na początku roku. Oznacza to, że niekiedy wydatki Funduszu są wyższe niż uzyskiwane w danym roku wpływy. Jednakże w żadnym z analizowanych lat nie pojawił się niedobór środków. Stan środków finansowych na koniec 2003 r. był o 16,8% wyższy niż w 1998 r. (wskaźnik liczony w cenach stałych z 2003 r.) i wynosił prawie 140 mln zł. Największe wpływy Fundusz osiągał z odpisów podstawowych liczonych od wartości sprzedaży drewna, obciążających koszty działalności nadleśnictw. Odpis jest ustalany jako wskaźnik procentowy na dany rok w relacji do planowanych przychodów ze sprzedaży drewna. Jego udział w ogólnych wpływach Funduszu kształtował się w przedziale od 71,4% w 2001 r. do 83,9% w 2003 r. (tabela 3 i rys. 1). Inne dochody Funduszu, w tym należności z tytułu kar i opłat związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych, należności wynikających z odszkodowań za szkody powstałe w wyniku oddziaływania gazów i pyłów przemysłowych, pożarów, prac górniczych i geologicznych oraz z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanów na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zdecydowanie mniejszym stopniu zasilają Fundusz Leśny (w granicach 9,7 19,6% w zależności od roku). 18 Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, art. 58.
Wykorzystanie Funduszu Leśnego 83 Tabela 2. Stan środków finansowych Funduszu Leśnego w latach 1998 2003 (w mln zł, ceny bieżące) Wyszczególnienie 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Stan środków w dniu 1 I 53,0 93,2 59,1 60,3 21,6 95,8 Zwiększenia ogółem 465,7 516,5 637,8 605,7 556,2 567,8 w tym: odpis podstawowy obciążający koszty nadleśnictw 389,8 426,5 472,7 432,1 440,0 476,1 dochody dodatkowe a 65,0 64,0 111,4 58,6 109,2 80,8 Razem środki dyspozycyjne 518,7 609,7 696,9 666,0 577,8 663,6 Zmniejszenia ogółem 425,7 551,6 634,9 644,5 482,3 523,4 w tym: dopłata brutto do działalności nadleśnictw 308,1 369,8 429,1 523,7 388,1 407,1 dofinansowanie urządzania lasu 50,4 50,5 48,4 40,3 42,4 44,0 Stan środków w dniu 31 XII 93,0 58,1 62,0 21,5 95,5 139,8 Stan środków w dniu 31 XII w cenach stałych z 2003 r. 119,7 69,66 67,3 22,1 96,6 139,8 a należności, kary i opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych; należności wynikające z odszkodowań za szkody powstałe w wyniku oddziaływania gazów i pyłów przemysłowych, pożarów, prac górniczych i geologicznych oraz z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanów na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Źródło: Leśnictwo, GUS, Warszawa 2004, s. 306. Tabela 3. Struktura wpływów Funduszu Leśnego w latach 1998 2003 Wyszczególnienie 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Ogółem wpływy (w mln zł): w cenach bieżących w cenach stałych z 2003 r. w tym (udział %): odpis podstawowy obciążający koszty nadleśnictw 465,7 599,3 516,5 619,3 637,8 692,6 605,7 623,3 556,2 562,3 567,8 567,8 83,7 82,6 74,1 71,4 79,1 83,9 dochody dodatkowe a 13,9 12,4 17,5 9,7 19,6 14,2 a należności, kary i opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych; należności wynikające z odszkodowań za szkody powstałe w wyniku oddziaływania gazów i pyłów przemysłowych, pożarów, prac górniczych i geologicznych oraz z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanów na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Źródło: obliczenia własne na podstawie danych z tabeli 2.
84 Justyna Dyduch, Małgorzata Kożuch 100 80 60 % 40 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 odpis podstawowy obciążający koszty nadleśnictw dochody dodatkowe pozostałe wpływy Rys. 1. Struktura wpływów Funduszu Leśnego w latach 1998 2003 Źródło: dane z tabeli 3. Środki Funduszu Leśnego przeznacza się przede wszystkim na wyrównywanie niedoborów środków finansowych nadleśnictw, posiadających niekorzystne warunki przyrodnicze i ekonomiczne gospodarki leśnej. W latach 1998 2003 dofinansowanie takie kształtowało się w przedziale 67 81% łącznych wydatków Funduszu. Strukturę wydatków Funduszu Leśnego prezentuje tabela 4. W badanym okresie wydatki zmniejszyły się o ok. 5%. Najwyższe na poziomie blisko 690 mln zł ponoszone były w 2000 r., z kolei najniższe w 2002 r. w wysokości 487,6 mln zł (w cenach stałych z 2003 r.). Tabela 4. Struktura wydatków Funduszu Leśnego w latach 1998 2003 Wyszczególnienie 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Ogółem wydatki (w mln zł): w cenach bieżących w cenach stałych z 2003 r. 425,7 547,9 551,6 661,4 634,9 689,5 644,5 663,2 482,3 487,6 523,4 523,4 w tym (udział %): dopłata brutto do działalności nadleśnictw 72,4 67,0 67,6 81,3 80,5 77,8 dofinansowanie urządzania lasu 11,8 9,2 7,6 6,2 8,8 8,4 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych z tabeli 2. Zestawienie wpływów i wydatków Funduszu Leśnego i ich strukturę w 2003 r. prezentuje tabela 5. W 2003 r., podobnie jak w latach poprzednich, w strukturze przychodów Funduszu Leśnego największy udział miały wpływy z odpisu podstawowego obciążającego koszty nadleśnictw. Zdecydowanie w mniejszym stopniu Fundusz zasilany był dochodami z tytułu należności, opłat i kar związanych z wy-
Wykorzystanie Funduszu Leśnego 85 łączeniem z produkcji gruntów leśnych oraz z tytułu należności z odszkodowań. Warto wspomnieć, że ich udział zwiększył się z 2% w 1993 r. do 12,8% w 2003 r. Tabela 5. Wielkość i struktura wpływów i wydatków Funduszu Leśnego w 2003 r. Wyszczególnienie Wpływy i wydatki w tys. zł w % Stan środków na początek roku 95 796,0 x Zwiększenia: 567 760,0 100,0 odpis podstawowy obciążający koszty nadleśnictw 476 147,7 83,8 dodatkowe dochody z opłat, kar i odszkodowań a 72 579,1 12,8 dodatkowe dochody b 8 240,9 1,5 dochody z udziału w spółkach 288,5 0,1 pozostałe przychody związane z Lasami Państwowymi 9 843,4 1,7 pozostałe przychody dotyczące lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa i parków narodowych 660,4 0,1 Zmniejszenia: 523 444,0 100,0 wyrównanie niedoboru środków za 2003 r. (dopłata brutto do działalności nadleśnictw) 407 148,3 77,8 wspólne przedsięwzięcia Lasów Państwowych w zakresie budowy środków trwałych 11 454,2 2,2 wspólne przedsięwzięcia Lasów Państwowych poza budową środków trwałych 16 317,3 3,1 prace naukowo-badawcze i ekspertyzy 19 229,0 3,7 dofinansowanie urządzania lasu 43 986,0 8,4 dofinansowanie jednostek specjalnych c 5 862,1 1,1 tworzenie, dzielenie, likwidacja jednostek organizacyjnych LP 3 556,4 0,7 dofinansowanie zalesiania gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa oraz badania naukowe i zadania z zakresu gospodarki leśnej w lasach w zarządzie parków narodowych 2 706,4 0,5 odsetki od kredytu Banku Światowego 3 683,8 0,7 różnice kursowe z wyceny kredytu Banku Światowego 9 398,9 1,8 odsetki od kredytu Banku Ochrony Środowiska SA i pożyczki NFOŚiGW 93,7 0,02 Pozostałe 7,9 0,00 Stan środków na koniec roku 139 812,0 x a należności, kary i opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych; należności wynikające z odszkodowań za szkody powstałe w wyniku oddziaływania gazów i pyłów przemysłowych, pożarów, prac górniczych i geologicznych oraz z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanów na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; b środki związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa oraz lasów w zarządzie parków narodowych; c Leśny Bank Genów, Ośrodek Kultury Leśnej w Gołuchowie, Izba Pamięci w Spale Źródło: Leśnictwo, GUS, Warszawa 2004, s. 306.
86 Justyna Dyduch, Małgorzata Kożuch Najmniejsze znaczenie w gromadzeniu przychodów Funduszu miały dochody z udziału w spółkach oraz dotacje. Dywidendy i odsetki kapitałowe stanowiły 288 tys. zł, czyli ok. 0,1% wpływów (w 1997 r. było to 0,4%, w 1996 r. 2,1%, a w 1993 r. 0,03%). Zgodnie z ustawą o lasach z Funduszu Leśnego są wyrównywane niedobory środków finansowych w nadleśnictwach, wynikające z niekorzystnych warunków przyrodniczych i ekonomicznych gospodarki leśnej. W 2003 r. dopłata wynosiła 407 mln zł, tj. 77,8% wydatków. Dla porównania w 1997 r. dopłata do działalności nadleśnictw wynosiła 333,1 mln zł (tj. 79,4% wydatków Funduszu), a w 1993 r. 646,4 mln zł (92,4% wydatków). Środki Funduszu mogą być również przeznaczane na wspólne przedsięwzięcia jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych, zwłaszcza w zakresie hodowli i ochrony lasu, badań oraz tworzenia infrastruktury niezbędnej do prowadzenia gospodarki leśnej 19. W 2003 r. wydatki Funduszu na przedsięwzięcia wspólne stanowiły ok. 5,2% łącznych wydatków. Ze środków Funduszu Leśnego finansowane są ponadto zadania dotyczące usuwania szkód w lasach, budowy dróg leśnych, a także finansowana jest część kosztów budownictwa mieszkaniowego w Lasach Państwowych oraz prace naukowo-badawcze. Udział wydatków na ich realizację w łącznych wydatkach Funduszu Leśnego jest niewielki, rzędu kilku procent. Niewykorzystane w danym roku gospodarczym środki finansowe Funduszu Leśnego przechodzą na rok następny 20. Warto zwrócić uwagę, że w 2003 r. z Funduszu Leśnego na koszty finansowe związane z zaciągniętymi kredytami i pożyczkami przeznaczono łącznie ok. 3,77 mln zł, czyli 0,72%. Spłata odsetek związana jest z zaciągniętym w Banku Ochrony Środowiska SA kredytem i pożyczką z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Zgodnie z ustawą o lasach dyrektor generalny, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych oraz nadleśniczy mogą, w imieniu Skarbu Państwa, zaciągać kredyty bankowe lub pożyczki z NFOŚiGW oraz z wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Suma zaciągniętych przez dyrektora generalnego, dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych i nadleśniczych kredytów na dany rok nie może przekraczać 30% wartości sprzedaży Lasów Państwowych roku poprzedniego. Dyrekcja Lasów Państwowych z tej możliwości skorzystała, jednakże powstałe zobowiązania w nieznacznym stopniu obciążają Fundusz. Na podstawie materiałów statystycznych udostępnianych przez GUS (tabela 5) trudno oszacować, jaki jest udział wydatków stricte ekologicznych. Przykładowo dofinansowanie Leśnego Banku Genów można potraktować jako dofinansowa- 19 Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach 20 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, Dz.U. 1994, nr 134, poz. 692.
Wykorzystanie Funduszu Leśnego 87 nie bioróżnorodności, czyli zróżnicowania wewnątrz- i międzygatunkowego, ale wspólne przedsięwzięcia Lasów Państwowych w zakresie budowy środków trwałych tylko częściowo wiąże się z działaniami na rzecz ochrony środowiska. Przedsiębiorstwo Lasy Państwowe ma dużą swobodę w dysponowaniu środkami finansowymi. Plan finansowy nie podlega zatwierdzeniu przez żaden organ administracji państwowej. Choć istnieją przepisy zobowiązujące Lasy Państwowe do przygotowania sprawozdania z działalności finansowej, to brak wskazania, kto ma być jego odbiorcą 21. Plan finansowy Funduszu Leśnego nie jest zamieszczany w ustawie budżetowej, pomimo że dysponuje on dużymi środkami finansowymi (w 2003 r. wpływy wynosiły 567,8 mln zł), przewyższającymi dochody Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (w 2003 r. wpływy FOGR wynosiły 93 mln zł i były o ponad 6 razy niższe od wpływów Funduszu Leśnego). 4. Wpływy Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych i kierunki ich wydatkowania Kolejny fundusz celowy zaliczany do grupy funduszy tzw. ekologicznych to Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych. Został on utworzony w 1982 r. na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i utrzymany mocą znowelizowanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. 22 Dochodami Funduszu są związane z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych 23 : należności, czyli jednorazowe opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, opłaty roczne, czyli coroczne opłaty z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta lub m 3 drewna, uiszczanej w razie trwałego wyłączenia przez 10 lat, a w przypadku nietrwałego wyłączenia przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji, opłaty z tytułu niewykonania obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchniczej warstwy gleby, 21 A. Szewc, Fundusze celowe związane z rolnictwem [w:] Wpływ urynkowienia gospodarki na rolę funduszy celowych w systemie finansów publicznych, praca niepublikowana, kier. K.Górka, AE w Krakowie, Kraków 1999, s. 75. 22 Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 1982, nr 11, poz. 79 oraz Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 1995, nr 16, poz. 78. 23 Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 2004, nr 121, poz. 1266 z późn. zm., art. 23.
88 Justyna Dyduch, Małgorzata Kożuch opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnego z przepisami lub w razie niewykonania obowiązku rekultywacji gruntów zdegradowanych, darowizny i inne dochody. Fundusz nie uzyskuje wpływów z należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej z przeznaczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego lub do 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny w przypadku budynku wielorodzinnego. Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych dzieli się na terenowy i centralny. Fundusz centralny tworzony jest z 20% dochodów z tytułu opłat za niewykonanie obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchniczej warstwy gleby oraz z tytułu należności i opłat rocznych podwyższonych (art. 23, ust. 3 i 4 ustawy). Środkami funduszu centralnego dysponuje minister do spraw rolnictwa, a funduszu terenowego samorząd województwa. Środki Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych przeznacza się na ochronę, rekultywację i poprawę jakości gruntów rolnych oraz na wypłatę odszkodowań przewidzianych ustawą, a w szczególności na 24 : rekultywację na cele rolnicze gruntów, które utraciły lub zmniejszyły wartość użytkową wskutek działalności nieustalonych osób, rolnicze zagospodarowanie gruntów zrekultywowanych, użyźnianie gleb o niskiej wartości produkcyjnej, ulepszanie rzeźby terenu i struktury przestrzennej gleb, usuwanie kamieni i odkrzaczanie, przeciwdziałanie erozji gleb na gruntach rolnych, w tym zwrot kosztów zakupu nasion i sadzonek, utrzymania w stanie sprawności technicznej urządzeń przeciwerozyjnych, budowę i renowację zbiorników wodnych służących małej retencji, budowę i modernizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych, wdrażanie i upowszechnianie wyników prac naukowo-badawczych związanych z ochroną gruntów rolnych, wykonywanie badań płodów rolnych, uzyskiwanych w strefach ochronnych, oraz niezbędnych dokumentacji i ekspertyz z zakresu ochrony gruntów rolnych, rekultywację nieużytków i użyźnianie gleb na potrzeby nowo zakładanych pracowniczych ogrodów działkowych, zakup sprzętu pomiarowego i informatycznego oraz oprogramowania, niezbędnego do zakładania i aktualizowania operatów ewidencji gruntów oraz prowadzenia spraw ochrony gruntów rolnych, do wysokości 5% rocznych dochodów Funduszu. 24 Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych, art. 25.
Wykorzystanie Funduszu Leśnego 89 Środki funduszu centralnego przeznacza się na zasilanie funduszu terenowego oraz na wdrażanie i upowszechnianie wyników prac naukowo-badawczych związanych z ochroną gruntów rolnych, zakup sprzętu pomiarowego, informatycznego i oprogramowania niezbędnego do zakładania i aktualizowania operatów ewidencji gruntów oraz prowadzenia spraw ochrony gruntów rolnych. Środki funduszu terenowego powinny być, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczane przede wszystkim na wykonywanie zadań na obszarze tych gmin, w których powstają dochody Funduszu oraz istnieją warunki uzyskania wzrostu produkcji rolniczej, rekompensującej straty poniesione w wyniku zmniejszenia obszaru gruntów rolnych. Przy przydzielaniu środków funduszu terenowego właścicielom gruntów (na ich wniosek) należy uwzględniać udział własny tych właścicieli w kosztach robót oraz efektywność projektowanych przedsięwzięć. Fundusz terenowy może ubiegać się o zasilenie ze środków centralnego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Do wniosku o dofinansowanie należy dołączyć wykaz przedsięwzięć dofinansowanych ze środków funduszu terenowego oraz określić udział procentowy środków funduszu terenowego w kosztach ogólnych poszczególnych przedsięwzięć, a także kwotę środków funduszu terenowego przydzieloną w województwie na poszczególne rodzaje dofinansowywanych prac na 1 ha lub w przypadku budowy i modernizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych na 1 kilometr 25. Zasady działania Funduszu określa rozporządzenie ministra rolnictwa w sprawie regulaminu funkcjonowania Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych 26. Zgodnie z regulaminem wniosek o przyznanie lub wypłatę środków terenowego funduszu składa się dysponentowi funduszu właściwemu ze względu na położenie gruntów rolnych. Wniosek o przyznanie środków Funduszu powinien określać rodzaj przedsięwzięcia i koszty jego realizacji. Wysokość środków finansowych, jakimi dysponował Fundusz w latach 1998 2003, prezentuje tabela 6. W żadnym z analizowanych lat Fundusz nie odnotował niedoboru środków finansowych, co więcej, stan środków na początek roku kształtował się na dość znacznym poziomie, zwłaszcza w latach 2002 2003. Oznacza to, że część zgromadzonych dochodów nie znalazła swojego zastosowania. Stan środków finansowych na koniec 2003 r. był o 33,8% wyższy niż w 1998 r. (wskaźnik liczony w cenach stałych z 2003 r.) i wynosił niewiele ponad 25,3 mln zł. Wpływy Funduszu w latach 1998 2003 podlegały zmianom. Do 2000 r. wykazywały ten- 25 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 października 1998 r. w sprawie regulaminu funkcjonowania Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, Dz.U. 1998, nr 139, poz. 903, art. 8. 26 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 października 1998 r. w sprawie regulaminu funkcjonowania Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, Dz.U. 1998, nr 139, poz. 903.
90 Justyna Dyduch, Małgorzata Kożuch dencję spadkową, po tym okresie ustabilizowały się na poziomie powyżej 90 mln zł. Największa część dochodów Funduszu, w granicach 73 83%, pochodzi z rocznych opłat za wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (tabela 7). Tabela 6. Stan środków finansowych Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych w latach 1998 2003 (w mln zł, ceny bieżące) Wyszczególnienie 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Stan środków w dniu 1 I 24,0 15,2 28,3 20,1 37,1 40,2 Zwiększenia ogółem 80,3 74,3 72,2 90,4 98,7 93,0 w tym: roczne opłaty za wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 51,1 54,2 52,9 66,0 76,4 77,9 jednorazowe należności 25,5 14,6 9,1 14,2 12,6 8,2 Razem środki dyspozycyjne 104,3 94,3 100,5 110,5 135,7 133,2 Zmniejszenia ogółem 89,6 68,5 80,8 73,4 95,5 107,9 Stan środków w dniu 31 XII 14,7 25,8 19,7 37,1 40,3 25,3 Stan środków w dniu 31 XII w cenach stałych z 2003 r. 18,9 30,9 21,4 38,2 40,7 25,3 Różnice w stanach środków na koniec i na początek roku wynikają z weryfikacji bilansów rocznych. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Rocznik Statystyczny RP 2001, GUS, Warszawa 2001, s. 35; Rocznik Statystyczny RP 2004, GUS, Warszawa 2004, s. 127. Tabela 7. Struktura wpływów Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych w latach 1998 2003 Wyszczególnienie 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Ogółem wpływy (w mln zł): w cenach bieżących w cenach stałych z 2003 r. w tym (udział %): roczne opłaty za wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 80,3 103,3 74,3 89,1 72,2 78,4 90,4 93,0 98,7 99,7 93,0 93,0 63,6 72,9 73,3 73,0 77,4 83,8 jednorazowe należności 31,7 19,7 12,6 15,7 12,8 8,8 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych z tabeli 6. W 2003 r. wymierzono opłaty na Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych w łącznej wysokości 95 378, 4 tys. zł, z czego na konto Funduszu wpłynęło 92 995,1 tys. zł. Wskaźnik ściągalności osiągnął wysoki poziom 97,5%. Największy udział w naliczonych opłatach miały, podobnie jak w latach poprzednich, opłaty roczne 83,7%, przy czym był to ich najwyższy udział w tworzeniu dochodów Funduszu w całym
Wykorzystanie Funduszu Leśnego 91 badanym okresie. Środki Funduszu w postaci dotacji przeznacza się głównie na budowę i modernizację dróg dla potrzeb rolnictwa, co prezentuje rys. 2. Udział wydatków na ten cel w ogólnych wydatkach Funduszu od wielu lat kształtuje się na bardzo wysokim poziomie w granicach 79 85%. Zdecydowanie mniej środków finansowych Fundusz przeznacza na dofinansowanie zadań związanych z budową i renowacją zbiorników wodnych służących małej retencji wodnej, jedynie 3 7% łącznych wydatków. Równie niewiele, gdyż w granicach 2 5%, Fundusz przeznacza na użyźnianie gleb. Na pozostałe działania związane z przystosowaniem nieużytków do potrzeb produkcji rolniczej oraz z ich rekultywacją, na rolnicze zagospodarowanie gruntów zrekultywowanych oraz na przeciwdziałanie ich erozji FOGR przeznacza zaledwie 1% wszystkich wydatków (w 2002 r. jedynie 0,5%). Można więc przyjąć, że inwestycje finansowane ze środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych mają tylko pośredni związek z ochroną środowiska, a nawet z ochroną gruntów rolnych. Analizując bowiem strukturę wydatków, okazuje się, że Fundusz, którego głównym celem jest ochrona gruntów rolnych, stanowi podstawowe źródło finansowania budowy dróg wiejskich. Z kolei na wspieranie działalności celowej związanej m.in. z odkrzaczaniem gruntów, użyźnianiem i odkamienianiem gleb Fundusz przeznacza niewielką część swoich dochodów. Wielkość i strukturę wydatków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych w latach 1995 2003 prezentuje tabela 8. Wykorzystanie środków (w tys. zł) 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 1995 2000 2001 2002 2003 budowa i modernizacja dróg dla potrzeb rolnictwa pozostałe wydatki Rys. 2. Wykorzystanie środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych w latach 1995 2003 (w tys. zł) Źródło: dane z tabeli 6.
92 Justyna Dyduch, Małgorzata Kożuch Tabela 8. Wykorzystanie środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych w latach 1990 2003 Wyszczególnienie 1990 1995 2000 2001 2002 2003 w tys. zł w % w tys. zł w % w tys. zł w % w tys. zł w % w tys. zł w % w tys. zł w % Ogółem 3991,0 100,0 28 190,0 100,0 80 810,9 100,0 73 378,4 100,0 95 525,8 100,0 107 881,3 100,0 Przystosowanie nieużytków do potrzeb produkcji rolniczej oraz rekultywacja Rolnicze zagospodarowanie gruntów zrekultywowanych 497,7 12,4 927,5 3,3 727,3 0,9 451,6 0,6 391,5 0,4 704,2 0,7 123,7 3,1 193,0 0,7 301,0 0,4 220,9 0,3 116,1 0,1 121,9 0,1 Użyźnianie gleb 251,3 6,3 852,1 3,0 3 067,3 3,8 3 484,0 4,7 1 870,0 2,0 2 171,7 2,0 Przeciwdziałanie erozji gleb 10,8 0,3 38,8 0,1 399,0 0,5 2,0 0,0 11,1 0,0 168,8 0,2 Budowa i renowacja zbiorników wodnych służących małej retencji wodnej Budowa i modernizacja dróg dla potrzeb rolnictwa 473,0 11,9 1 068,0 3,8 4 039,7 5,0 4 935,7 6,7 3 079,6 3,2 5 392,4 5,0 2 198,9 55,1 23 838,4 84,6 63 906,5 79,1 58 238,7 79,4 80 868,6 84,7 91 878,9 85,2 Inne 435,6 10,9 1 272,2 4,5 8 370,0 10,3 6 045,5 8,3 9 188,9 9,6 7 443,5 6,8 Źródło: Ochrona środowiska, GUS, Warszawa 2004, s. 448.
Wykorzystanie Funduszu Leśnego 93 5. Zakończenie Analiza wielkości i struktury wpływów i wydatków Funduszu Leśnego oraz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych pozwala na wysunięcie wniosku, że rola tych dwu funduszy w finansowaniu przedsięwzięć ochrony środowiska jest niewielka. FOGR, zgodnie z faktyczną strukturą wydatków, powinien raczej nosić nazwę Funduszu Budowy i Modernizacji Dróg Wiejskich. Niewłaściwe jest to, że Fundusz, którego podstawowym celem jest finansowanie działań służących zachowaniu odpowiedniego areału i jakości gleb rolniczych, a podstawowymi przychodami (powyżej 70%) są wpływy z tytułu opłat za wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, tylko w niewielkim stopniu służy ochronie środowiska rolnego. Wykorzystanie większości środków Funduszu na budowę i modernizację dróg wiejskich mogło wynikać z niewielkich środków finansowych, jakie mogły zostać przeznaczone na ten cel z innych źródeł finansowania. Biorąc jednak pod uwagę, że FOGR, zgodnie ze swoją nazwą oraz z potrzebami ochrony środowiska rolnego, powinien finansować przede wszystkim działania proekologiczne oraz to, że obecnie znaczne środki finansowe na niezbędną rozbudowę infrastruktury obszarów wiejskich można pozyskać z funduszy Unii Europejskiej 27, konieczna jest zmiana struktury wydatków FOGR na korzyć działań proekologicznych. Ocena Funduszu Leśnego pod względem jego roli w finansowaniu działań ochronnych w porównaniu z FOGR jest bardziej skomplikowana z uwagi na fakt, że trudno jest oszacować udział wydatków stricte ekologicznych na podstawie materiałów statystycznych udostępnianych przez GUS. Wydaje się jednak, że znaczna część tych środków służy finansowaniu przedsięwzięć gospodarczych związanych z ochroną środowiska. Literatura Brzeziński B., Zarys prawa finansów publicznych, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa Dom Organizatora, Toruń 1997. Ekonomiczne aspekty ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Uwagi metodyczne, Ochrona środowiska i gospodarka wodna, GUS, Warszawa 1982. Leśnictwo, GUS, Warszawa 2004. Majchrzycka-Guzowska A., Finanse i prawo finansowe, Wydawnictwo Prawnicze, PWN, Warszawa 1997. Ochrona środowiska, GUS, Warszawa 2004. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1997. 27 Przykładowo z programu SAPARD na drogi gminne i powiatowe na obszarach wiejskich przeznaczono ok. 660 mln zł.
94 Justyna Dyduch, Małgorzata Kożuch Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 27 października 1998 r. w sprawie regulaminu funkcjonowania Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, Dz.U. 1998, nr 139, poz. 903. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, Dz.U. 1994, nr 134, poz. 692. Solska J., Fundusze celowe miliardy poza kontrolą, Polityka 1996, nr 45. Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa, Rada Ministrów, Warszawa 2005. System finansów publicznych w procesie transformacji gospodarki polskiej, red. S. Owsiak, PWN, Warszawa 1997. Szewc A., Fundusze celowe związane z rolnictwem [w:] Wpływ urynkowienia gospodarki na rolę funduszy celowych w systemie finansów publicznych, praca niepublikowana, kier. K. Górka, AE w Krakowie, Kraków 1999. Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 1971, nr 27, poz. 46. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 1982, nr 11, poz. 79. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 1995, nr 16, poz. 78. Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o zniesieniu i likwidacji niektórych funduszy, Dz.U. 1990, nr 89, poz. 517. Ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe, Dz.U. 1991, nr 4, poz. 18 z późn. zm. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz.U. 2005, nr 45, poz. 435. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. 2004, nr 121, poz. 1266 z późn. zm. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148 z późn. zm. Use of the Forest Fund and the Agricultural Land Protection Fund in Financing Environmental Projects in Poland Earmarked funds the resources of which are strictly distinguished from other sources of financing and are allocated towards the implementation of specific tasks play a significant role in the system of financing environmental projects. The group of earmarked funds associated with environmental protection includes: the National Fund for Environmental Protection and Water Management and its equivalents at the regional (voivodship), district (powiat), and municipal (gmina) levels, as well as the Forest Fund and the Agricultural Land Protection Fund. The latter two funds are indirectly related to the co-financing of environmental protection measures and their role in the environmental financial market is small.