PORÓWNAWCZE PRAWO KONSTYTUCYJNE WSPÓŁCZESNYCH PAŃSTW DEMOKRATYCZNYCH 3. WYDANIE Bogusław Banaszak Warszawa 2012
Bożenie, Agnieszce, Ignacemu i Grzegorzowi
SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 15 Przedmowa do wydania trzeciego... 17 Wstęp do wydania drugiego... 19 Słowo wstępne... 21 Rozdział I Komparatystyka ustrojowa... 23 1. Zagadnienia terminologiczne... 23 2. Znaczenie badań komparatystycznych dla prawa konstytucyjnego... 26 3. Znaczenie porównawczego prawa konstytucyjnego w dobie globalizacji i jednoczenia się Europy... 31 3.1. Porównawcze prawo konstytucyjne a globalizacja... 31 3.2. Prawo konstytucyjne a prawo unijne... 35 4. Założenia metody prawnoporównawczej... 40 Rozdział II Źródła prawa. Państwo prawne... 44 1. Pojęcie konstytucji... 44 1.1. Konstytucja materialna i formalna... 45 1.2. Konstytucja pisana i niepisana... 45 1.3. Konstytucja w sensie prawnologicznym i pozytywnoprawnym... 47 1.4. Konstytucja rzeczywista, pisana, fikcyjna... 48 1.5. Konstytucje normatywne, nominalne i semantyczne... 48 1.6. Konstytucje pełne i niepełne (w Polsce zwane małymi)... 49 1.7. Konstytucje zamknięte, otwarte i rozproszone... 49 1.8. Konstytucje sztywne i konstytucje elastyczne (giętkie)... 50 1.9. Tak zwana żywa konstytucja... 51 2. Uchwalanie konstytucji... 51 2.1. Przesłanki uchwalania konstytucji... 51 2.1.1. Zerwanie z dotychczasowym ustrojem... 52 2.1.2. Uzyskanie lub odzyskanie niepodległości... 54 2.1.3. Zmiana odmiany demokratycznej formy państwa... 54 7
8 2.2. Sposoby uchwalania konstytucji... 55 2.2.1. Nadanie konstytucji przez monarchę (konstytucja oktrojowana)... 56 2.2.2. Referendum konstytucyjne... 56 2.2.3. Konstytuanta... 59 2.2.4. Parlament działający w szczególnym trybie... 59 2.3. Wejście w życie konstytucji... 60 2.3.1. Moment, od którego konstytucja zaczyna obowiązywać... 60 2.3.2. Konstytucyjnie określony czas na stworzenie instytucji przewidzianych w konstytucji... 61 2.3.3. Konstytucja a prawo dotychczasowe... 62 3. Zmiana konstytucji... 63 3.1. Pojęcie zmiany konstytucji i jej klasyfikacje... 63 3.2. Tryb zmiany konstytucji... 68 3.2.1. Zmiana całkowita... 69 3.2.2. Zmiana częściowa... 71 3.3. Zasada stabilności konstytucji a jej zmiany... 74 3.4. Granice zmiany konstytucji... 79 3.4.1. Zasady prawa naturalnego i zasady etyczne... 80 3.4.2. Prawo międzynarodowe... 82 3.4.3. Prawo ponadnarodowe (Unia Europejska)... 83 3.4.4. Granice immanentne... 84 3.4.5. Porozumienia społeczne... 86 4. Treść konstytucji... 86 5. Forma i systematyka konstytucji... 89 6. Normy konstytucyjne... 91 6.1. Norma konstytucyjna a przepis (postanowienie) konstytucji... 91 6.2. Niepisane normy konstytucyjne... 91 6.3. Hierarchia norm konstytucyjnych... 92 6.4. Charakter norm konstytucyjnych i ich rodzaje... 93 7. Bezpośrednie stosowanie konstytucji... 96 8. Konstytucjonalizacja hierarchii źródeł prawa... 102 8.1. Zasada nadrzędności konstytucji w systemie prawa... 102 8.2. Zasada hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa... 104 8.3. Zamknięcie systemu źródeł prawa w konstytucji... 107 9. Ustawa... 109 9.1. Pojęcie... 109 9.2. Zakres przedmiotowy... 113 9.3. Rodzaje ustaw... 116 9.3.1. Ustawa konstytucyjna... 116 9.3.2. Ustawa organiczna... 117 9.3.3. Ustawa prywatna... 118 9.3.4. Ustawa ramowa... 118 9.3.5. Dekret ustawodawczy... 119 9.4. Hierarchia ustaw... 119
9.5. Czasowe ramy obowiązywania ustaw... 119 10. Akty ustawodawcze egzekutywy... 120 11. Rozporządzenie... 121 12. Prawo zwyczajowe... 123 12.1. Systemy common law... 124 12.2. Systemy kontynentalne... 126 13. Inne źródła prawa... 127 14. Zasada państwa prawnego... 128 Rozdział III Status jednostki w państwie... 132 1. Obywatelstwo... 132 1.1. Pojęcie obywatelstwa... 132 1.2. Charakter prawny obywatelstwa... 134 1.2.1. Koncepcja stosunku prawnego... 134 1.2.2. Koncepcja statusu prawnego... 134 1.2.3. Koncepcja więzi prawnej... 135 1.3. Prawna regulacja instytucji obywatelstwa... 135 1.3.1. Sposoby nabycia obywatelstwa... 136 1.3.2. Utrata obywatelstwa... 139 1.3.3. Banicja... 139 1.3.4. Ekstradycja... 140 1.3.5. Zasada wyłączności obywatelstwa... 142 2. Podstawowe prawa i wolności jednostki... 143 2.1. Katalog praw i wolności jednostki w konstytucjach państw demokratycznych... 143 2.1.1. Sposoby konstytucyjnej regulacji praw i wolności... 144 2.1.2. Tak zwane niepisane konstytucyjne prawa jednostki... 144 2.1.3. Prawa i wolności wspólne wszystkim regulacjom konstytucyjnym... 145 2.1.4. Zasada równości... 146 2.1.5. Prawa socjalne... 150 2.2. Istota i funkcje konstytucyjnych praw jednostki... 154 2.3. Zakres konstytucyjnych praw jednostki... 155 2.3.1. Zakres podmiotowy... 155 2.3.2. Granice podstawowych praw i wolności... 157 2.3.3. Obowiązywanie horyzontalne... 160 3. Środki ochrony praw i wolności... 162 3.1. Sądy powszechne... 163 3.2. Sądy konstytucyjne... 165 3.2.1. Skarga konstytucyjna... 165 3.2.2. Modele skargi konstytucyjnej... 166 3.3. Ombudsman... 179 3.4. Parlament... 182 3.5. Egzekutywa... 184 9
4. Podstawowe obowiązki jednostki... 186 4.1. Pojęcie i funkcje podstawowych obowiązków jednostki... 186 4.2. Spór o umieszczenie obowiązków jednostki w konstytucji... 187 4.3. Konstytucyjna regulacja obowiązków jednostki i ich znaczenie normatywne... 191 4.4. Katalog podstawowych obowiązków jednostki... 195 4.5. Skutki niewykonywania lub nienależytego wykonania obowiązków podstawowych... 196 4.6. Zakres podstawowych obowiązków jednostki... 198 4.6.1. Zakres podmiotowy... 198 4.6.2. Granice obowiązków podstawowych... 199 Rozdział IV Zasada demokracji... 201 1. Konstytucyjne ujęcie zasady demokracji... 201 2. Zasada suwerenności narodu... 203 3. Demokratyczne sposoby podejmowania decyzji... 206 3.1. Losowanie... 206 3.2. Głosowanie... 206 4. Demokracja bezpośrednia... 208 4.1. Zgromadzenie ludowe... 208 4.2. Referendum... 210 4.2.1. Istota i znaczenie referendum... 210 4.2.2. Kontrowersje wokół referendum... 213 4.2.3. Rodzaje referendum... 215 4.2.4. Zasady dotyczące przeprowadzania i ważności referendum... 220 4.3. Plebiscyt... 222 4.4. Weto ludowe... 223 4.5. Inicjatywa ludowa... 223 4.6. Konsultacja ludowa... 225 5. Demokracja przedstawicielska... 225 5.1. Partie polityczne... 227 5.1.1. Rola partii politycznych w państwie demokratycznym... 227 5.1.2. Instytucjonalizacja partii politycznych... 229 5.1.3. Systemy partyjne... 234 5.2. Lobbing... 236 6. Wybory... 239 6.1. Rola i istota wyborów w państwie demokratycznym... 239 6.2. Regulacja prawa wyborczego... 240 6.3. Zasady prawa wyborczego... 241 6.3.1. Zasada powszechności... 241 6.3.2. Zasada równości... 248 6.3.3. Zasada bezpośredniości... 253 6.3.4. Zasada tajności... 259 6.3.5. Zasada wolnych wyborów... 260 6.3.6. Zasada proporcjonalności... 263 10
6.4. System wyborczy... 264 6.4.1. Systemy większościowe... 266 6.4.2. Ocena systemów większościowych... 267 6.4.3. Systemy proporcjonalne... 268 6.4.4. Ocena systemów proporcjonalnych... 272 6.4.5. Systemy mieszane... 273 6.4.6. Ocena systemów mieszanych... 274 6.5. Weryfikacja wyborów... 275 6.6. Uzupełnianie składu organów przedstawicielskich podczas kadencji. 277 6.7. Instrumentalizacja prawa wyborczego... 278 7. Zasada podziału władz... 279 7.1. Pojęcie zasady podziału władz... 279 7.2. Aspekty zasady podziału władz... 282 7.2.1. Aspekt funkcjonalny (przedmiotowy)... 283 7.2.2. Aspekt organizacyjny (podmiotowy)... 283 7.2.3. Aspekt personalny zasada incompatibilitas... 283 7.3. Praktyka ustrojowa... 285 8. Odpowiedzialność osób sprawujących wysokie stanowiska państwowe... 286 8.1. Odpowiedzialność polityczna... 286 8.2. Odpowiedzialność konstytucyjna (prawna)... 287 9. Systemy rządów... 289 9.1. Pojęcie systemu rządów... 289 9.2. Rodzaje systemów rządów... 289 9.2.1. System prezydencki... 291 9.2.2. System parlamentarny... 294 9.2.3. System prezydencko-parlamentarny (półprezydencki, prezydencjalny, premierowsko-prezydencki)... 299 9.2.4. System komitetowy... 302 10. Stany nadzwyczajne... 304 Rozdział V Legislatywa... 306 1. Pojęcie legislatywy... 306 2. Struktura parlamentów... 307 2.1. Spór o dwuizbowość... 307 2.2. Modele dwuizbowości... 310 2.2.1. Relacje między izbami... 311 2.2.2. Zadania izb... 312 2.3. Wspólne posiedzenia izb... 314 2.4. Specyficzne organy władzy ustawodawczej... 315 3. Kadencja parlamentu... 315 3.1. Zasada kadencyjności... 315 3.2. Czas trwania kadencji... 316 3.3. Skrócenie i przedłużenie kadencji... 317 3.4. Początek i koniec kadencji... 318 3.5. Skutki upływu kadencji... 319 11
12 4. Parlamentarzyści... 320 4.1. Liczba parlamentarzystów... 320 4.2. Mandat przedstawicielski... 322 4.2.1. Mandat wolny... 322 4.2.2. Mandat imperatywny (związany)... 324 4.2.3. Nabycie i objęcie mandatu... 324 4.2.4. Wygaśnięcie mandatu... 325 4.3. Immunitet parlamentarny... 326 4.3.1. Rodzaje immunitetów... 327 4.3.2. Spór o immunitet... 328 4.3.3. Uchylenie immunitetu... 332 4.4. Zasada niepołączalności mandatu (incompatibilitas)... 335 4.5. Prawa przedstawiciela... 336 4.6. Obowiązki przedstawiciela... 337 4.7. Formy zrzeszania się parlamentarzystów... 337 5. Organy parlamentu... 338 5.1. Organy kierownicze... 339 5.2. Komisje... 342 6. Tryb prac parlamentu... 352 6.1. Tryb sesyjny... 352 6.2. Tryb permanentny... 354 7. Funkcje parlamentu... 354 7.1. Funkcja ustawodawcza i proces legislacyjny... 354 7.1.1. Stadia procesu ustawodawczego... 356 7.2. Funkcja kontrolna... 366 7.2.1. Udzielanie rządowi absolutorium... 366 7.2.2. Powoływanie przez parlament specjalnych organów pomocniczych... 368 7.2.3. Ratyfikacja umów międzynarodowych (przynajmniej niektórych ich kategorii) lub wyrażanie zgody na ich ratyfikację... 370 7.2.4. Działalność kontrolna komisji parlamentarnych... 371 7.2.5. Rezolucje parlamentu i jego komisji... 372 7.2.6. Komisje śledcze... 372 7.2.7. Wysłuchiwanie sprawozdań z działalności innych naczelnych organów państwowych... 373 7.2.8. Interpelacje deputowanych... 373 7.2.9. Pytania deputowanych... 374 7.3. Funkcja kreacyjna... 374 7.4. Modyfikacje funkcji parlamentu w wyniku procesów integracyjnych w Unii Europejskiej... 375 8. Obrady parlamentu... 380 8.1. Posiedzenia... 380 8.1.1. Przedmiot posiedzeń... 381 8.1.2. Czas trwania posiedzenia... 381
8.1.3. Jawność... 382 8.1.4. Debata... 383 8.2. Głosowania... 385 8.2.1. Kworum i większość... 386 8.2.2. Sposoby głosowania... 386 9. Autonomia parlamentu... 388 9.1. Zasada autonomii parlamentu... 388 9.2. Regulamin parlamentu... 389 Rozdział VI Władza wykonawcza... 391 1. Pojęcie władzy wykonawczej... 391 2. Modele władzy wykonawczej... 393 2.1. Model monokratyczny... 394 2.2. Model dualistyczny... 398 2.2.1. System gabinetowy... 398 2.2.2. Powszechne wybory szefa gabinetu eksperyment izraelski... 403 2.2.3. System kanclerski... 404 2.2.4. System resortowy... 407 2.2.5. System prezydencjalny... 409 2.3. Model departamentalny... 411 2.4. Model dyrektorialny... 413 3. Koncepcja tak zwanego otwartego rządu... 413 4. Samorząd terytorialny... 416 4.1. Pojęcie... 416 4.2. Modele samorządu terytorialnego... 417 4.3. Gmina... 420 4.4. Jednostki samorządowe szczebla ponadgminnego... 421 4.5. Region... 422 Rozdział VII Władza sądownicza... 424 1. Pojęcie władzy sądowniczej... 424 2. Ustrojowa pozycja władzy sądowniczej... 425 3. Zasady organizacji i funkcjonowania władzy sądowniczej... 431 3.1. Zasada niezawisłości sędziowskiej... 431 3.2. Zasada niezależności sądów... 436 3.3. Zasada jednolitości sądów... 437 3.4. Zasada dwu- lub trzyinstancyjności postępowania sądowego... 437 3.5. Zasada nadzoru judykacyjnego sądu najwyższego... 438 3.6. Zasada udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości 439 3.6.1. Sędziowie przysięgli... 440 3.6.2. Ławnicy... 441 3.7. Zasada powszechności dostępu do sądu... 442 3.8. Zakaz tak zwanych procesów inkwizycyjnych... 443 3.9. Zasada wyłączności ustawy w określaniu ustroju sądów... 443 13
4. Rodzaje sądów... 443 4.1. Sądy konstytucyjne... 444 4.1.1. Pojęcie... 444 4.1.2. Rodzaje kontroli konstytucyjności prawa... 448 4.1.3. Pozycja ustrojowa... 449 4.1.4. Struktura... 453 4.2. Sądy powszechne... 453 4.3. Sądy administracyjne... 454 4.4. Sądy wojskowe... 455 4.5. Sądy polubowne... 457 5. Sędziowie... 457 5.1. Sędziowie sądów konstytucyjnych... 457 5.1.1. Powoływanie... 458 5.1.2. Kwalifikacje... 459 5.1.3. Kadencyjność... 459 5.1.4. Immunitet... 460 5.2. Sędziowie zawodowi sądów powszechnych... 460 5.2.1. Powoływanie... 460 5.2.2. Kwalifikacje... 464 5.2.3. Stabilizacja zawodowa... 465 5.3. Sędziowie pokoju... 465 6. Pozajudykacyjne organy władzy sądowniczej... 466 7. Prokuratura... 468 Bibliografia... 473 Indeks... 493 14
WYKAZ SKRÓTÓW AUWr. Acta Universitatis Wratislaviensis BGE Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ETPC Europejski Trybunał Praw Człowieka ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) FTK niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny MTK Międzynarodowy Trybunał Karny NRS Najwyższa Rada Sądownictwa (we Francji i we Włoszech) OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A OTK ZU Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego: zbiór urzędowy PiP Państwo i Prawo Prz. Sejm. Przegląd Sejmowy RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny TF szwajcarski Trybunał Federalny TK Trybunał Konstytucyjny VfSlg Sammlung der Erkenntnisse und wichtigsten Beschlüsse des Verfassungsgerichtshofes VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer WTO World Trade Organization 15
PRZEDMOWA DO WYDANIA TRZECIEGO Dokonujące się w Polsce zmiany ustrojowe stymulują wzrost zainteresowania określonymi zagadnieniami z zakresu prawa porównawczego. Napływające do mnie sygnały od Czytelników proponujących poszerzenie niektórych wątków, zwłaszcza pod kątem dyskusji toczonych w polskim piśmiennictwie prawniczym, nie mogły pozostać bez reakcji. Równocześnie proponowano ograniczenie odwołań do polskiego ustawodawstwa i praktyki ustrojowej jako znanej Czytelnikom. Te sugestie wpłynęły w znacznej mierze na kierunek prac nad trzecim wydaniem Porównawczego prawa konstytucyjnego współczesnych państw demokratycznych. Książka ta znalazła dotychczas licznych odbiorców i wykorzystywana jest przez studentów na różnych humanistycznych kierunkach studiów, a także do pogłębienia wiadomości z szeroko rozumianego prawa publicznego, nie tylko prawa konstytucyjnego. Z tego powodu z zadowoleniem przyjąłem propozycję wydawnictwa Wolters Kluwer, aby trzecie wydanie ukazało się w serii akademickiej i miało formę łatwiejszą w odbiorze. 17
WSTĘP DO WYDANIA DRUGIEGO Szybkie wyczerpanie się pierwszego nakładu świadczyło o dobrym przyjęciu książki przez Czytelników. Propozycja wydawnictwa Wolters Kluwer, aby zamiast dodruku w niezmienionej formie przygotować nowe wydanie Porównawczego prawa konstytucyjnego, skłoniła mnie do podjęcia prac. Jego potrzeba wynika z konieczności poruszenia nowych wątków, w ostatnich latach szczególnie interesujących opinię publiczną. Z tego samego względu niektóre rozważania wymagały rozszerzenia. Do poczynienia pewnych zmian przyczyniły się także uwagi zamieszczane w recenzjach oraz w listach od Czytelników. Mam nadzieję, że wszystkie dokonane w tym wydaniu uzupełnienia, a także redukcje treści dotychczasowych pozwoliły nie tylko na uaktualnienie całej pracy, ale też na jej dostosowanie do wymagań różnych kręgów odbiorców. 19
SŁOWO WSTĘPNE Od oświecenia obserwujemy stały wzrost zainteresowania problematyką ustroju państwa. Przyczyniło się do tego na pewno ożywienie intelektualne tego okresu, ale także coraz większa dostępność informacji o innych państwach i postępujące różnicowanie sposobów ich organizacji wewnętrznej odzwierciedlające poszukiwanie takich konstrukcji prawnych, które najlepiej realizują zasady i idee leżące u podstaw danego państwa. Proces ten nie uległ współcześnie zahamowaniu, przeciwnie uległ rozszerzeniu i pogłębieniu. Wiek XX cechowało stałe rozszerzanie się kontaktów politycznych, gospodarczych i społecznych między poszczególnymi krajami. Rozwój ten stymuluje wzrost zainteresowania istniejącymi u bliższych lub dalszych sąsiadów rozwiązaniami ustrojowymi. Dzieje się tak także i dlatego, że obserwujemy stałe przenikanie się idei mających na celu udoskonalenie istniejących instytucji lub zastąpienie ich nowymi, bardziej efektywnymi. Korespondująca z tym intensyfikacja badań prawnoporównawczych powoduje wyodrębnianie się nowej, samodzielnej dyscypliny naukowej prawa porównawczego. Jej zadaniem jest ukazanie podobieństw i różnic systemów prawnych, instytucji prawnych, gałęzi prawa itp. oraz ich ocena z określonego punktu widzenia. Najczęściej będzie chodziło o względy typowo utylitarne i o wykorzystanie we własnym kraju osiągniętych w trakcie badań komparatystycznych rezultatów do tworzenia prawa bądź do jego interpretacji i stosowania. Problemy współczesnego świata nie ograniczają się przecież tylko do terytorium jednego kraju. Dobrze jest więc, że jak słusznie zauważyła J. Zakrzewska możemy porównywać naszą sytuację z wieloma krajami, a mając większe możliwości porównań, mamy też znacznie większe możliwości wyboru 1. Warto też pamiętać, że obecnie, w dobie umiędzynarodowiania się stosunków gospodarczych, politycznych i kulturalnych prawnicy coraz częściej obsługują klientów z różnych krajów i muszą znać zawiłości różnych systemów prawnych, a sądy w rozstrzyganiu spraw coraz częściej nawiązują do orzecznictwa sądów innych krajów i w uzasadnieniach opierają się na wynikach analiz prawnoporównawczych. Ponadto podczas coraz częściej organizowanych konferencji naukowych o charakterze komparatystycznym dokonuje się wymiana poglądów, zapoznawanie z doświadczeniami w funkcjonowaniu określonych instytucji prawnych. Dla uzyskania pełniejszego obrazu instytucji wchodzących w ramy ustroju współczesnych państw demokratycznych należy dokonać w miarę przejrzystej analizy każdej z nich. Rodzi to konieczność wyboru instytucji będących przedmiotem badań w oparciu o kryterium ich merytorycznego podobieństwa, posługiwania się pewnymi uproszczeniami niezbędnymi dla dokonywania generalizacji i koncentrowania się tylko na niektó- 1 J. Zakrzewska, Spór o konstytucję, Warszawa 1993, s. 49. 21
rych zagadnieniach, najbardziej istotnych dla charakterystyki danej instytucji lub określonego jej typu, bez nadmiernego wgłębiania się w szczegóły, rozbijające tok wywodów. Prowadzi to również, siłą rzeczy, do usystematyzowania różnych aspektów przedmiotów badań wokół głównych wątków tematycznych istotnych dla istnienia państwa demokratycznego oraz do dokonywania klasyfikacji badanych konstrukcji ustrojowych. Wszystkie typologie starałem się oprzeć na wyróżnieniach występujących w konstytucjach i aktach prawnych, a także na ugruntowanych w nauce prawa kryteriach. Wyróżnieniu określonego modelu, rodzaju itp. towarzyszy z reguły podanie przykładów państw, w których on występuje. Przytaczam przy tym przykłady pochodzące z różnych regionów czy też różnych tzw. kultur prawnych. Umożliwi to zainteresowanym daną instytucją wykorzystanie własnych wiadomości o ustroju poszczególnych państw oraz ewentualne samodzielne głębsze studia. Wykorzystuję też orzecznictwo sądowe, stosując w przypisach odesłania do zbiorów orzeczeń używanych powszechnie w danym kraju. To wszystko powinno ułatwić odbiór rozważań, które adresowane są nie tylko do specjalistów z zakresu prawa konstytucyjnego, ale także do prawników na co dzień zajmujących się innymi gałęziami prawa. Nie można pominąć tego, że i oni coraz częściej we współczesnym państwie prawnym muszą sięgać po konstytucję i komentujące jej normy prace konstytucjonalistów. Napotykają przy tym wątki komparatystyczne i choćby tylko wiedzeni ciekawością mogą chcieć je pogłębić, aby rozstrzygnąć trapiące ich wątpliwości lub dzięki poznaniu bliżej uwarunkowań konkretnych instytucji ustrojowych lepiej zrozumieć zasady ich funkcjonowania. Praca ta adresowana jest również do politologów, dziennikarzy, studentów uniwersyteckich wydziałów humanistycznych, polityków i wszystkich, którzy interesują się trudnymi mechanizmami rządzenia państwem oraz jego organizacją i funkcjonowaniem jego instytucji. Konieczność porównywania ze sobą różnych systemów prawnych rodzi wiele trudności, poczynając od tłumaczenia na język polski używanych w nich terminów, przez wieloznaczność stosowanych w nauce prawa pojęć, po uproszczenia towarzyszące wszelkim uogólnieniom. Przyczyni się to zapewne do tego, że niektórzy Czytelnicy nie będą w pełni usatysfakcjonowani. Będę więc wdzięczny za wszelkie uwagi na temat treści tych rozważań. 22
Rozdział I KOMPARATYSTYKA USTROJOWA 1. Zagadnienia terminologiczne W trakcie porównywania ze sobą różnych ustrojów państwowych konieczne jest posługiwanie się jasno określonymi pojęciami. Dlatego też przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań uważam za konieczne wyjaśnienie terminów mających kluczowe znaczenie dla niniejszej pracy i zawartych w jej tytule. Pozostałe pojęcia, istotne dla rozważań, omówię w poświęconych im częściach. Nie odróżniam prawa porównawczego od komparatystyki prawniczej i posługuję się obu terminami jako synonimami, co jest powszechne w literaturze prawniczej. Tytułem przykładu można podać definicję opracowaną przez W. Gromskiego: Komparatystyka prawnicza, dziedzina prawoznawstwa znana też pod nazwą «prawo porównawcze», zajmująca się badaniami porównawczymi różnych systemów prawa. Badania te mają na celu ustalenie zarówno podobieństw, jak i różnic w pochodzeniu, budowie i działaniu poszczególnych systemów prawa, gałęzi prawa, instytucji prawnych lub norm prawnych 2. Należy wszak zaznaczyć, że niektórzy autorzy dopuszczają możliwość różnego rozumienia obu pojęć. Zagadnienie to jest dobrze omówione w polskiej nauce prawa 3. Nie chcę tu wchodzić w szersze rozważania na ten temat, ale pragnę dodać, że w niektórych językach na przykład w angielskim takie różnice terminologiczne pozbawione byłyby podstaw i dla tej dziedziny prawoznawstwa używa się tam jednego określenia. Praca niniejsza poświęcona jest gałęzi prawa szczególnie silnie związanej z ustrojem państw prawu konstytucyjnemu. Przez pojęcie to rozumiem całokształt norm prawnych dotyczących ustroju państwowego, tj. takich, których przedmiotem regulacji są podstawowe instytucje oraz zasady ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa, czyli normy określające pozycję państwa w stosunkach zewnętrznych i wewnętrznych, podmiot władzy w państwie i formy jej sprawowania przez suwerena, status jednostki w państwie i przysługujące jej prawa oraz wolności, a także nałożone na nią komparatystyka prawnicza pojęcie prawa konstytucyjnego 2 Encyklopedia prawa, pod red. U. Kaliny-Prasznic, Warszawa 2000, s. 382. 3 Por. np. R. Tokarczyk, Komparatystyka prawnicza, wyd. 7, Kraków 2002, s. 9 12. 23
pojęcie państwa demokratycznego obowiązki, zasady organizacji i funkcjonowania organów państwowych oraz relacje między nimi, a także zasady tworzenia prawa. Celowo ograniczam się do tego jednego pojęcia, które zresztą jest stosunkowo najbardziej jednolicie rozumiane w nauce prawa, i pomijam w tytule pracy oraz w rozważaniach często łączone z nim terminy, jak np. konstytucjonalizm czy kultura konstytucyjna. W żadnym wypadku nie są to określenia tożsame z prawem konstytucyjnym ani nadrzędne w stosunku do niego. Nie posiadają one zresztą w nauce prawa powszechnie przyjętych definicji 4 i różni autorzy przypisują im różne treści. Nie używam też występujących w nauce, ale nieprzyjętych powszechnie określeń dla wyróżnionej tu gałęzi prawa, takich jak: prawo polityczne, prawo państwowe, prawo ustrojowe. Czynię tak z dwóch powodów: po pierwsze w moim przekonaniu nazwa prawo konstytucyjne najlepiej oddaje związek między przedmiotem norm konstytucyjnych a przedmiotem regulacji norm prawnych niższego szczebla służących ich rozwinięciu i konkretyzacji; a po drugie nazwa ta jest stosunkowo najczęściej używana w literaturze prawniczej państw demokratycznych. Jeden z pierwszych komparatystów ustrojów państwowych Arystoteles przedmiotem swojego zainteresowania uczynił nie wszystkie państwa istniejące w czasach mu współczesnych, w których powstawała jego Polityka, ale tylko uchodzące za dobrze się rządzące. Zawęził w ten sposób swoje pole badawcze do państw w miarę jednorodnych, których instytucje można analizować przy wykorzystaniu jednego systemu pojęć. Tropem tym podążali badacze w wiekach późniejszych. Naśladując te wzorce, koncentruję się na państwach należących do jednej tylko formy państwa (rozumianej jako prawnie określony sposób organizacji życia politycznego i społecznego w państwie). Jest nim państwo demokratyczne. Nie jest przy tym moim zamiarem prowadzenie szerszych studiów nad rozumieniem tego pojęcia w nauce prawa, zwłaszcza że nie ma jednej, powszechnie przyjętej jego definicji. Samo zaś pojęcie państwa demokratycznego występowało już w starożytności (politea) i oznaczało państwo, w którym władzę sprawuje ogół obywateli. Współcześnie odchodzi się od określania tego pojęcia, kierując się tylko jedną cechę identyfikacyjną (np. w starożytności brano pod uwagę liczebność podmiotu władzy), gdyż tak konstruowane terminy nie charakteryzują w pełni stosunków wewnętrznych w danym państwie. Dlatego też upowszechnia się podejście kompleksowe, lepiej oddające charakter ustroju państwowego. Bierze się w nim pod uwagę czynniki społeczne, polityczne, gospodarcze o różnorodnym charakterze i relacje zachodzące między nimi. W oparciu o nie można uznać, że państwo demokratyczne charakteryzuje występowanie rozwiniętych praw jednostki, wolne wybory piastunów władzy, system wielopartyjny, oparcie funkcjonowania państwa na zasadzie podziału władzy, istnienie gospodarki rynkowej. 4 Na temat pojęcia konstytucjonalizmu zob. np. N. Dorsen, M. Rosenfeld, A. Sajo, S. Bauer, Comparative Constitutionalism. Cases and Materials, St. Paul 2003, s. 10 16; na temat pojęcia konstytucjonalizmu i kultury konstytucyjnej zob. R.R. Ludwikowski, Prawo konstytucyjne porównawcze, Toruń 2000, s. 47 48; na temat kultury konstytucyjnej zob. P. Häberle, Europäische Rechtskultur, Baden-Baden 1994, s. 16. 24
Nie tylko katalog tych cech jest bardzo ogólny, ale też trudno jest w sposób jednoznaczny określić ich treść, choćby minimalną, wystarczającą do uznania jakiegoś państwa za demokratyczne. Nie chodzi tu jedynie o rozdźwięk między zasadami deklarowanymi konstytucyjnie a praktyką ustrojową. Należy też wziąć pod uwagę całokształt uwarunkowań panujących w danym państwie czy nawet regionie. Okaże się wtedy, że są kraje, gdzie demokracja jest w fazie rozwoju, ale stworzono już jej podstawy prawne i spotkała się ona z akceptacją większości społeczeństwa. Powstaje wtedy pytanie, jak określić ich ustrój, mając świadomość wszelkich niedostatków, ale też zdając sobie sprawę z dokonanych zmian w sferze prawa, funkcjonowania państwa, mentalności społecznej. Można ułatwić sobie zadanie, wybierając jeden element i traktując go jako najważniejszy, dokonywać klasyfikacji państw w oparciu o niego np. wolne wybory, przestrzeganie praw człowieka. Wobec braku obiektywnych i w pełni weryfikowalnych kryteriów zaliczenie państw o nieustabilizowanym ustroju demokratycznym do państw demokratycznych może rodzić kontrowersje. Z drugiej wszak strony nie można zapominać, że nawet w krajach uznawanych dzisiaj za typowe można powiedzieć przykładowe demokracje, jak Niemcy, Włochy, Japonia, panował stosunkowo niedawno ustrój totalitarny. Rodzi to pytanie o okres potrzebny do uznania demokracji za ustabilizowaną. W tym kontekście należy zauważyć, że obecnie demokratyczna forma państwa stała się dominującą na świecie w stopniu niewyobrażalnym jeszcze w połowie XX w. Utrzymywanie się tendencji jej rozprzestrzeniania i rozwoju oraz sprzyjające temu warunki międzynarodowe stymulują przychylną tzw. nowym demokracjom ocenę ich ustroju. Postawa restryktywna nie tylko ograniczyłaby zasięg państw objętych badaniami, ale także odbiłaby się negatywnie na zakresie analizowanych rozwiązań ustrojowych. Warto też dodać, że w ramach typu państwa demokratycznego wyróżnia się następujące jego odmiany: państwo liberalne ograniczające się do zapewnienia porządku wewnętrznego i bezpieczeństwa prawnego; państwo prawne wyróżniające się tym, że traktuje prawo jako podstawę i granicę wszystkich swoich działań, co zapewnia przewidywalność rozstrzygnięć organów państwowych; państwo socjalne zmierzające do zapewnienia wszystkim pewnego minimum egzystencji i równości szans. Odmiany te w rzeczywistości nie istnieją w czystej postaci, a poszczególne państwa, dążąc do jak najlepszego zaspokajania potrzeb swoich obywateli, korzystają równocześnie z rozwiązań charakterystycznych dla różnych z nich. Dlatego też nie będę odwoływał się do tych odmian, a państwo demokratyczne potraktuję jako pojęcie nadrzędne, którego będę konsekwentnie używał. rodzaje państwa demokratycznego 25