Marta Witkowska Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Marta Witkowska Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Jedność w różnorodności In varietate concordia (łac.) Warszawa 2008

2 Spis treści Wstęp 9 Rozdział I Istota i charakter zasad funkcjonowania Unii Europejskiej Zasady prawa i ich rola w systemie prawnym Zasady systemowe i ich charakter Klasyfikacja zasad uwzględniająca przestrzeń oddziaływania Klasyfikacja zasad oparta na kryterium ich pochodzenia Klasyfikacja zasad oparta na kryterium funkcji pełnionej w systemie Pytania i zagadnienia kontrolne Literatura uzupełniająca 30 Rozdział II Zasady ustalające pozycję Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych Zasada filarowości Unii Europejskiej Zasada powiązań międzyfilarowych Zasady określające relacje Unii Europejskiej z otoczeniem międzynarodowym Zasady zaciągania zobowiązań umownych przez Unię Europejską w I filarze Zasady współpracy Unii Europejskiej z innymi podmiotami stosunków międzynarodowych realizowanej w ramach II i III filara Pytania i zagadnienia kontrolne Literatura uzupełniająca 74 Rozdział III Zasady systemu politycznego Unii Europejskiej Koncepcje ustrojowe systemu politycznego Unii Europejskiej Zasada demokratyzmu Zasady odpowiedzialności i legitymacji 101

3 6 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej 4. Zasada państwa prawnego Zasada systemu instytucjonalnego Zasada elastyczności Pytania i zagadnienia kontrolne Literatura uzupełniająca 150 Rozdział IV Zasady stanowienia prawa w Unii Europejskiej Zasada własnych źródeł prawa Zasada autonomii prawa wspólnotowego Zasada działania Unii Europejskiej w granicach kompetencji powierzonych Zasada subsydiarności (pomocniczości) Zasada proporcjonalności Zasady procesu decyzyjnego Pytania i zagadnienia kontrolne Literatura uzupełniająca 197 Rozdział V Zasady stosowania prawa wspólnotowego Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem wewnętrznym państw członkowskich Zasada bezpośredniego i obowiązywania i stosowania Zasada bezpośredniego skutku Zasada efektywności Zasada solidarności (lojalności, wierności) Zasada jednolitości (spójności) Zasada równości Zasada przymusowej egzekucji aktów indywidualnych prawa wspólnotowego w państwach członkowskich Zasady stosowania prawa w II i III filarze Unii Europejskiej Pytania i zagadnienia kontrolne Literatura uzupełniająca 226 Rozdział VI Zasady wyznaczające sposoby realizacji celów i zadań polityk Unii Europejskiej Zasady wspólnego rynku i rynku wewnętrznego 229

4 Spis treści 7 2. Zasady polityki gospodarczej i monetarnej Zasady polityki rolnej Zasady gospodarki morskiej Zasady polityki wizowej, azylowej i imigracyjnej Zasady konkurencji, pomocy państwa i zbliżania ustawodawstw Zasady polityki transportowej Zasady polityki społecznej, zatrudnienia, edukacji i szkoleń Zasady zapewnienia spójności ekonomicznej i społecznej Zasady polityki ochrony zdrowia i ochrony konsumenta Zasady polityki przemysłowej Zasady ochrony środowiska naturalnego Zasady polityki handlowej Pytania i zagadnienia kontrolne Literatura uzupełniająca 266 Rozdział VII Zasady wdrażania prawa wspólnotowego Bezpośrednie wykonywanie i wdrażanie prawa wspólnotowego przez instytucje Wykonywanie prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie Pytania i zagadnienia kontrolne Literatura uzupełniająca 280 Rozdział VIII Zasady integracji prawa wspólnotowego z krajowymi porządkami prawnymi Integracja a harmonizacja prawa wspólnotowego Metody integracji prawa wspólnotowego Pytania i zagadnienia kontrolne Literatura uzupełniająca 295 Rozdział IX Acquis communautaire a Traktat reformujący z 2007 roku 296 Bibliografia 299 Indeks 303

5 Rozdział V Zasady stosowania prawa wspólnotowego Zasady stosowania prawa wspólnotowego są normami, które nie wymagają bezwzględnego umocowania w traktatach, gdyż zawierają nakazy optymalizacji. Zasady te mogą być sformułowane expressis verbis (np. zasada solidarności w art. 10 TWE) lub są wyprowadzane z innych źródeł. Trybunał Sprawiedliwości, jako organ dokonujący wykładni prawa wspólnotowego, dla wprowadzenia tych zasad może się opierać na pierwotnym i wtórnym prawie wspólnotowym, na traktatach międzynarodowych oraz innych źródłach. Częściowo powołuje się on także na ducha i system traktatów, na istotę Wspólnoty lub na cały system traktatowy. Zasady stosowania prawa odzwierciedlają strukturę filarową Unii Europejskiej. W związku z tym należy przyjąć założenie, że analizowane reguły odnoszą się głównie do wspólnotowego porządku prawnego, natomiast kanony stosowania prawa w II i III filarze podlegają odrębnemu porządkowi. Podobnie jak przy innych zasadach prawnych, zasady stosowania prawa wspólnotowego, zaliczane do szerszego zbioru strukturalnego, tworzą część prawa pierwotnego i dlatego wywołują skutek normatywny, tzn. wiążą wszystkie instytucje, stanowią pomoc przy dokonywaniu wykładni i jednocześnie kryterium orientacyjne przy stosowaniu prawa. Wśród tych zasad szczególną funkcję określenia charakteru prawnego relacji między systemem prawa wspólnotowego a systemem prawa wewnętrznego państw członkowskich, a w związku z tym również pozycji i zadań sądów państw członkowskich w procesie wykładni i stosowania prawa należącego do obu tych systemów, pełnią następujące zasady: zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa wewnętrznego państw członkowskich, zasada bezpośredniego obowiązywania i stosowania prawa wspólnotowego, zasada bezpośredniego skutku norm prawa wspólnotowego, zasada efektywności prawa wspólnotowego.

6 Zasady stosowania prawa wspólnotowego 199 Istotną rolę w procesie stosowania norm prawa wspólnotowego odgrywają ponadto inne zasady strukturalne: zasada jednolitości (spójności), zasada solidarności, zasada lojalności, inne zasady związane z funkcjonowaniem UE: zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego z tytułu niewypełnienia prawa wspólnotowego, zasada przymusowej egzekucji aktów indywidualnych prawa wspólnotowego w państwach członkowskich. Niektóre zasady wyznaczające reżim prawny I filara, wynikające z traktatów założycielskich i z orzecznictwa, mogą być stosowane w II i III filarze 1. Problemy powstają ze względu na międzyrządowy charakter norm stosowanych w tych obszarach. W II filarze kwestia zasad stosowania właściwych przepisów na płaszczyźnie krajowej nie ma większego znaczenia praktycznego, bowiem są to w większości działania dyplomatyczne o nikłym znaczeniu dla podmiotów krajowych. Natomiast w przypadku III filara przyjęto już wiele regulacji o istotnym znaczeniu dla jednostek. 1. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem wewnętrznym państw członkowskich (zasada prymatu, supremacji czy nadrzędności prawa wspólnotowego) Zasada pierwszeństwa (prymatu) prawa wspólnotowego przed prawem wewnętrznym państw członkowskich reguluje postępowanie w okolicznościach, w których dochodzi do konfliktu między normą prawa krajowego a przepisem wspólnotowym. W takich sytuacjach przepis wspólnotowy ma pierwszeństwo przed normą krajową. Wiąże się z tym również zagadnienie hierarchii norm, zarówno w systemie prawa wewnętrznego państw członkowskich, jak i w obrębie systemu norm wspólnotowych. Sporna jest sprawa miejsca porządku wspólnotowego w systemie hierarchii norm prawa wewnętrznego państw członkowskich, a głównie bardzo drażliwa jest kwestia relacji hierarchicznych między normami konstytucyjnymi i strzegącymi ich trybunałami krajowymi a przepisami prawa wspólnotowego 1 Przykładowo z postanowień art. 2 i 6 TUE można wyciągnąć wniosek o zastosowaniu zasad subsydiarności i proporcjonalności wobec działań podejmowanych na podstawie tego traktatu.

7 200 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej i jedynym właściwym do jego interpretacji Trybunałem Sprawiedliwości. To zagadnienie rodzi spór kompetencyjny pomiędzy organami krajowymi i wspólnotowymi w zakresie oceny spójności obu tych systemów prawnych i autorytatywnego rozstrzygania o ich zgodności lub niezgodności. Traktaty wspólnotowe nie zawierają przepisów, które wprost normują zagadnienie wzajemnego stosunku aktów prawa wspólnotowego do aktów prawa wewnętrznego państw członkowskich czy sposób rozstrzygania konfliktów między normami obu tych porządków prawnych. Natomiast wiele konstytucji państw członkowskich kwestię tę rozstrzyga. Niezbędne zatem jest udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, według jakich zasad i reguł kwestia wzajemnego stosunku tych przepisów powinna być rozstrzygnięta. Wychodząc ze wspólnotowego punktu widzenia, na pierwszym planie pojawia się konieczność zapewnienia jednolitego obowiązywania i przestrzegania wszystkich norm prawa wspólnotowego oraz zapewnienia im pełnej efektywności na terytorium całej Unii. Wizję taką przedstawił Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z 1964 roku w sprawie Costa v. ENEL 2, w którym Trybunał proklamował obok zasady autonomii również zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Zasada ta głosi, że żadne przepisy prawa krajowego nie mogą przeważać nad prawem wywodzącym się z Traktatu, będącym niezależnym źródłem prawa. Uzasadnienie pierwszeństwa opiera się na autonomii wspólnotowego porządku prawnego, zasadzie zapewnienia zdolności funkcjonalnej (art. 249 akapit 2 TWE) oraz na jednolitym i wolnym od dyskryminacji stosowaniu prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich (art. 10 i 12 TWE). Ponadto pierwszeństwo prawa wspólnotowego jest konsekwencją wiążącego charakteru normatywnych aktów prawa wtórnego (art. 249 TWE). Potwierdzenie można odnaleźć w bogatym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości 3. Kolejne orzeczenia wyznaczyły zakres obowiązywania zasady pierwszeństwa, z tym że pierwszeństwo prawa wspólnotowego odnosi się do pierwszeństwa 2 3 Sprawa 6/64, Costa v. ENEL, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: curia.europa.eu/pl/content/juris/index.htm. Np. sprawa 6/64, Costa v. ENEL; sprawa 14/68, Walt Wilhelm i inni v. Bundeskartellamt; sprawa 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA., wybrane tezy orzeczeń dostępne w dokumencie zamieszczonym na stronie: PIERWSZENSTWO.pdf; sprawa 826/79, Amministrazione delle finanze dello Stato v. Sas Mediterranea importazione, rappresentanze, esportazione, commercio (MIRECO), tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: a także: sprawy C-13/91 i C-113/91, Criminal proceedings against Michel Debus; sprawa C-393/92, Municipality of Almelo i in. v. NV Energiebedrijf Ijsselmij, teksty orzeczeń dostępne w wersji elektronicznej na stronie:

8 Zasady stosowania prawa wspólnotowego 201 stosowania norm wspólnotowych. Zasada ta obowiązuje jedynie w tych sferach, które wchodzą w zakres współpracy wspólnotowej. Oznacza to, że uchwalenie normy wspólnotowej bez legitymacji prawnej nie może skutkować wymuszeniem na państwach członkowskich wykonania tej normy. Generalnie zakres ustalony w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości obejmuje: nieograniczony zasięg norm prawa pierwotnego, jak również wiążących aktów prawa wtórnego wobec norm prawa krajowego: państwo członkowskie nie może powołać się na żadne normy swojego porządku prawnego, które byłyby wyłączone spod działania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego; państwa członkowskie nie mogą stosować norm sprzecznych z prawem wspólnotowym 4 ; wyłączona jest możliwość przyjmowania nowych aktów prawnych, które byłyby sprzeczne z prawem wspólnotowym 5 ; niemożliwe jest wejście w życie nowej normy prawa krajowego w zakresie sprzecznym z normami prawa wspólnotowego 6 ; zapewniona jest przewaga prawa wspólnotowego w razie konfliktu z normą krajową, bez względu na rangę i charakter prawa wewnętrznego lub jakąkolwiek praktykę ustawodawczą, administracyjną czy jurysdykcyjną, pierwszeństwo wobec norm konstytucyjnych państw członkowskich 7 ; wiąże wszystkie organy państwa odpowiedzialne za stosowanie prawa. Pierwszeństwo obowiązywania prawa wspólnotowego oznaczałoby, że niezgodne z prawem wspólnotowym normy prawa krajowego tracą moc obowiązującą. Pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego oznacza, że niezgodne z prawem wspólnotowym normy prawa krajowego nadal obowiązują, ale nie mogą być stosowane w konkretnych przypadkach. Podłożem ustanowienia zasady prymatu jest fakt, że państwa członkowskie nadają traktatom międzynarodowym różną rangę (na poziomie tym samym co zwykłe ustawy lub wyższym od nich, ale niższym od konstytucji). Sytuacja ta Wynika z orzeczenia w sprawie 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA., tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: content/juris/index.htm. Ibidem. Ibidem. Wynika z orzeczenia w sprawie 11/70, Internationale Handelsgesellschaft GmbH v. Einfuhr- und Vorratstelle für Getreide und Futtermittel, wybrane tezy orzeczenia dostępne w dokumencie zamieszczonym na stronie:

9 202 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej mogłaby prowadzić do przyznania różnej pozycji prawu wspólnotowemu w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto, gdyby późniejsze ustawy państw członkowskich lub przynajmniej późniejsze zmiany konstytucyjne były nadrzędne wobec prawa wspólnotowego, to nie mogłaby być zapewniona jednolitość obowiązywania prawa wspólnotowego w państwach członkowskich. Z kolei kompetencja trybunałów konstytucyjnych do rozstrzygania o nadrzędności, bezpośrednim stosowaniu i wykładni prawa wspólnotowego nieuchronnie prowadziłaby do niejednolitych rozwiązań prawnych w zakresie prawa wspólnotowego w poszczególnych państwach członkowskich. Obrona najwyższej pozycji konstytucji w systemie norm prawa krajowego, przyjęta w państwach członkowskich, opierała się głównie na przekonaniu, że prawo wspólnotowe nie ma żadnego katalogu praw podstawowych. Jeżeli organy Wspólnoty stanowią prawo działające bezpośrednio i przez to mogą ingerować w pozycję prawną jednostek, a nie są przy tym związane wspólnotowymi prawami fundamentalnymi, to brakuje jakichkolwiek mechanizmów kontrolnych nad prawem wspólnotowym, skoro prawo to z powodu swej nadrzędności nie podlega także narodowym prawom podstawowym. W początkowych latach istnienia Wspólnoty jako ustawodawca działała jedynie Rada, składająca się z członków krajowej egzekutywy. Jeżeli Rada stanowi prawo wspólnotowe, które działa bezpośrednio i nadrzędnie w państwach członkowskich, to powstaje niebezpieczeństwo ominięcia parlamentów krajowych. Parlament Europejski nie gwarantuje niezbędnej demokratycznej kontroli ani nie zwiększa demokratycznej legitymacji procesu prawotwórczego. Obecnie powszechnie zaakceptowano tę zasadę, z tym rozróżnieniem, że Trybunał Sprawiedliwości tę nadrzędność wywodzi z samego prawa wspólnotowego (samodzielny porządek prawny), a trybunały konstytucyjne państw członkowskich przychylają się do stanowiska, że nadrzędność ta oparta jest na przenoszeniu (praw) lub na udzieleniu upoważnienia ze strony państw członkowskich. Mimo to dyskusyjna pozostaje kwestia, czy i przez kogo mogą być ustalane granice tego pierwszeństwa. Według Trybunału Sprawiedliwości pierwszeństwo w obszarze stosowania jest nieograniczone, a niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny ogranicza to pierwszeństwo, gdyby prawo wspólnotowe naruszało zasadnicze treści zagwarantowanych w Niemczech praw podstawowych i fundamentalnych zasad konstytucji 8. Włoski Sąd Konstytucyjny w powszechnie znanym orzeczeniu 8 Orzeczenie FTK RFN z 12 października 1993 roku w sprawie ratyfikacji przez RFN Traktatu z Maastricht, BverfGE, t. 89, s. 155 oraz wyrok z 22 marca 1995 roku w sprawie dyrektywy telewizyjnej, BverfGE, t. 92, s. 203.

10 Zasady stosowania prawa wspólnotowego 203 w sprawie F. Frontini 9 podkreślił, że zadaniem Sądu byłoby badanie zgodności z zasadami ustrojowymi i z prawami zasadniczymi wspólnotowych aktów normatywnych, w sytuacji gdyby zostały one ustanowione przez instytucje wspólnotowe z przekroczeniem granic kompetencji przekazanych. W Irlandii przypadek ograniczenia stosowania prawa wspólnotowego może nastąpić w kontekście ochrony życia nienarodzonego 10. Analiza orzeczeń trybunałów konstytucyjnych wielu państw członkowskich UE, w tym i polskiego, daje podstawę do konkluzji, że o ile te sądy konstytucyjne zastrzegają sobie uprawnienie do kontrolowania zgodności aktów prawa wspólnotowego (pierwotnego i wtórnego) z konstytucjami tych państw, a nawet formalnie podkreślają, że konstytucje zachowują wyższość nad prawem wspólnotowym, o tyle w praktyce nigdy się nie zdarzyło, by którykolwiek z nich orzekł o niezgodności prawa wspólnotowego z konstytucją 11. Gdy pojawiały się wątpliwości co do zgodności konstytucji z normami wspólnotowymi, zawsze nowelizowano konstytucję, co pozwalało na uniknięcie konfliktu. Orzecznictwo krajowych trybunałów konstytucyjnych wskazuje na granicę obowiązywania zasady pierwszeństwa, którą jest zasada uznania nienaruszalności konstytucji krajowych jako bariery powierzania kompetencji krajowych na poziom unijny. W szczególności z tych orzeczeń wynika, że nienaruszalne spośród postanowień konstytucyjnych są zwłaszcza zagwarantowane tam prawa podstawowe 12. Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Simmenthal-II w 1978 roku 13 opowiedział się za pierwszeństwem stosowania prawa wspólnotowego przez sądy krajowe. Zgodnie z tą zasadą na każdym sądzie krajowym rozpoznającym sprawę spoczywa obowiązek: odmowy zastosowania normy prawa krajowego niezgodnej z prawem wspólnotowym, również wydanego później, bez konieczności wnioskowania lub czekania na uchylenie w krajowym trybie ustawodawczym; całościowego stosowania prawa wspólnotowego i ochrony praw przyznanych na jego mocy osobom fizycznym przez niestosowanie postanowień sprzecznych z tym prawem, niezależnie od daty ich uchwalenia; 9 Sprawa 83/73, Frontini ed al. v. Amministrazione delle finanzen dello Stato z 27 grudnia 1973 roku, Fi 1974, I, Sprawa Society for the Protection of Unborn Children Ireland v. Grogan, Irish LR Monthly 1990, s W. Czapliński, Prawo wspólnotowe a prawo wewnętrzne w praktyce sądów konstytucyjnych państw członkowskich (wybrane zagadnienia), Kwartalnik Prawa Publicznego 2004, nr 2, s D. Kornobis-Romanowska, Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego..., op. cit., s Sprawa 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA., tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie:

11 204 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej w razie wątpliwości, czy rzeczywiście występuje niezgodność prawa krajowego z prawem wspólnotowym, wystąpienia z zapytaniem wstępnym do Trybunału Sprawiedliwości (na podstawie art. 234 TWE). Ponadto w sprawie Factortame I 14 Trybunał dopuścił stosowanie środków tymczasowych przez sąd krajowy w trakcie procedury. Środek tymczasowy stosowany jest w sytuacji, gdy sąd państwa członkowskiego, występując w kwestii wątpliwości co do zgodności prawa wspólnotowego z traktatami, zadaje pytanie prejudycjalne Trybunałowi. Może on wówczas wstrzymać wykonanie decyzji organów krajowych do czasu wyjaśnienia tej wątpliwości w drodze orzeczenia wstępnego. Powstanie wątpliwości prawnej często się zdarza, gdy na podstawie aktów prawa wspólnotowego są wydawane decyzje organów administracyjnych państw członkowskich i dopiero te decyzje są bezpośrednią podstawą przyznania praw jednostkom albo nałożenia na nie obowiązków. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że tego rodzaju środek tymczasowy jest dopuszczalny, jeśli wątpliwości sądu co do ważności aktu wspólnotowego są poważne, a zastosowanie środka tymczasowego jest konieczne dla uniknięcia przez jednostkę poważnej i nieodwracalnej szkody oraz jeśli sąd wziął należycie pod uwagę interes Wspólnoty. Zarówno w sprawie Simmenthal-II, jak i w kolejnych orzeczeniach Trybunał wyraził pogląd, że również organy administracyjne państw członkowskich mają obowiązek odmowy zastosowania normy prawa krajowego w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem wspólnotowym (odnosi się to również do organów zdecentralizowanych komunalnych) 15. Przede wszystkim jednak organy administracyjne w porównaniu z sądami są słabiej przygotowane do oceny tego, czy rzeczywiście zachodzi niezgodność między prawem wspólnotowym a prawem krajowym i nie mają przy tym prawa wystąpienia do Trybunału z zapytaniem wstępnym. Z orzeczenia w sprawie Simmenthal-II z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wyprowadzone zostały obowiązki krajowej legislatywy. Należą do nich m.in.: zakaz ustanawiania nowych norm prawa krajowego, które byłyby niezgodne z prawem wspólnotowym; eliminowanie z obrotu prawnego (uchylanie) norm prawa krajowego, niezgodnych z prawem wspólnotowym. 14 Sprawa C-213/89, Królowa v. Sekretariat Stanu ds. Transportu, ex parte: Factortame Ltd i in. (tzw. sprawa Factortame I prawo połowowe), tekst orzeczenia dostępny na stronie: 15 Wynika to m.in. z orzeczenia w sprawie 103/88, Fratelli Costanzo SpA. v. Gmina Mediolan, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie:

12 Zasady stosowania prawa wspólnotowego 205 Obowiązek ten Trybunał argumentuje również zasadą lojalności państw członkowskich wobec WE (art. 10 TWE). Takie działanie ma na celu głównie zabezpieczenie przed pojawieniem się po stronie adresatów danej normy stanu niepewności, czy norma prawa krajowego niezgodna z prawem wspólnotowym znajduje zastosowanie w konkretnym przypadku. Funkcjonowanie zasady prymatu na gruncie Konstytucji RP z 1997 roku opiera się na art. 90 ust. 1, który pozwala na przekazanie organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, w tym uprawnień prawodawczych. Ponadto art. 91 ust. 3 uznaje, iż prawo stanowione przez organizację międzynarodową będzie stosowane wprost i w prymacie nad ustawami w polskim porządku prawnym. 2. Zasada bezpośredniego obowiązywania i bezpośredniego stosowania Zasada bezpośredniego obowiązywania norm prawa wspólnotowego odnosi się do kwestii, które z przepisów prawa wspólnotowego i w jakim zakresie oraz w którym momencie stają się częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich i obowiązują wewnątrz tych porządków prawnych 16. Oznacza, że całość tego prawa, które ma moc wiążącą, staje się automatycznie częścią porządku prawnego obowiązującego w państwach członkowskich, obok norm prawa krajowego, bez potrzeby ich inkorporowania (patrz tabela 1). Normy wspólnotowe obowiązują bezpośrednio, jeżeli weszły w życie i muszą być brane pod uwagę przez państwa członkowskie, ich organy, sądy i/lub obywateli bez potrzeby wydawania dodatkowych aktów prawnych 17. Akty prawa wspólnotowego mają moc obowiązującą zawsze wtedy, gdy dopełniono formalności, które decydują o ich wejściu w życie. Niektóre akty ( traktaty założycielskie, ich zmiany i uzupełnienia oraz niektóre umowy międzynarodowe) wymagają ratyfikacji przez państwa członkowskie w drodze ich procedur konstytucyjnych. Ocena, czy akt prawa wspólnotowego wszedł w życie i obowiązuje w prawie krajowym, należy wyłącznie do Unii. Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Simmenthal-II 18 orzekł: Bezpośrednie obowiązywanie oznacza, że postanowienia prawa wspólnotowego muszą 16 Stosowanie prawa Unii Europejskiej..., op. cit., s Ch. Zacker, S. Wernicke, Prawo europejskie w pytaniach i odpowiedziach, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2001, s Sprawa 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA., tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie:

13 206 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej mieć pełną i jednakową skuteczność we wszystkich państwach członkowskich od momentu ich wejścia w życie, przez cały okres ich ważności. Z powyższego stwierdzenia wynika, że postanowienia prawa wspólnotowego mają jednakową moc prawną na terytorium całej UE i moc ta nie może być zmieniona normą prawa krajowego, nawet jeśli przepisy prawa wewnętrznego państwa członkowskiego są późniejsze od aktów prawa wspólnotowego. Z pojęciem obowiązywania prawa wspólnotowego nierozłącznie wiąże się zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym, ponieważ wiążące normy prawa wspólnotowego korzystają z pierwszeństwa zastosowania. Normy tego prawa nie stają się prawem krajowym, zachowują swoją odrębność (zasada autonomii prawa wspólnotowego). Oba zbiory norm są ze sobą funkcjonalnie powiązane, np. wiele norm prawa krajowego jest stanowionych w celu wykonania lub uzupełnienia norm prawa wspólnotowego. Tabela 1. Znaczenie zasady bezpośredniego obowiązywania Aspekt relacje do norm prawa krajowego publikacja i moc wiążąca Opis akty prawa wspólnotowego stają się częścią krajowych systemów obok norm prawa krajowego wiążące normy wspólnotowe mają taką samą moc we wszystkich państwach członkowskich obowiązywanie aktów prawa wspólnotowego wymaga publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej Źródło: opracowanie własne. Podstawą prawną zasady bezpośredniego obowiązywania są unormowania art. 249 TWE, w którym wyraźnie się stwierdza, że rozporządzenia i decyzje obowiązują w całości. Rodzi to jednak dyskusję, gdyż decyzje obowiązują jedynie adresatów. Zasada bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego określa sposób i zakres stosowania tego prawa przez organy państwa. Bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego to abstrakcyjna zdolność niektórych norm prawa wspólnotowego (prawa pierwotnego i rozporządzeń) do bycia samodzielnym źródłem bezpośrednich praw i obowiązków dla stron trzecich (dla osób fizycznych i prawnych w państwach członkowskich). Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Simmenthal-II 19 orzekł: [...] Postanowienia te są bezpośrednim źródłem praw 19 Ibidem.

14 Zasady stosowania prawa wspólnotowego 207 i obowiązków dla wszystkich, których dotyczą, bez względu na to, czy chodzi o państwa członkowskie, czy pojedyncze osoby uczestniczące w stosunkach prawnych, które podlegają prawu wspólnotowemu. Bezpośrednia stosowalność wymaga od państw członkowskich akceptacji, by stosowanie niektórych norm prawa wspólnotowego na rzecz lub z obciążeniem jednostek odbywało się bez środka recypującego do prawa krajowego. Oznacza to, że podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy przed organem państwa członkowskiego (organem sądowym, organem administracji) jest przepis prawa wspólnotowego, a nie prawo wewnętrzne tego państwa. Poza prawem wspólnotowym zasada bezpośredniego stosowania funkcjonuje właściwie jedynie w przypadku Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wszystkie inne traktaty prawnomiędzynarodowe nie generują żadnych bezpośrednich praw i obowiązków w państwach sygnatariuszach układu. Prawa i obowiązki dla podmiotów indywidualnych mogą zostać stworzone pośrednio jedynie na mocy krajowego aktu transformującego lub nakazu stosowania Zasada bezpośredniego skutku Zasada bezpośredniego skutku oznacza, że niektóre przepisy prawa wspólnotowego wywołują skutek w sferze prawa wewnętrznego państw członkowskich w postaci przyznania praw jednostkom oraz że jednostka może dochodzić tych praw przed sądami państw członkowskich 21. Jest to wyraz zintegrowania prawa wspólnotowego i krajowych porządków prawnych. Zasada bezpośredniego skutku norm wspólnotowych nakazuje organom państw członkowskich stosujących prawo (zwykle sądom) szukać podstawy prawnej do działania w tych normach, obok norm prawa krajowego. Z zasady tej nie wynika jednak, jak sądy krajowe mają postępować w przypadku kolizji między normami obu porządków prawnych. Odpowiedź otrzymamy po zastosowaniu zasady prymatu prawa wspólnotowego. Czynności stosowania norm bezpośrednio skutecznych w prawie wewnętrznym państw członkowskich mogą być rozumiane w sensie pozytywnym jako podejmowanie aktów indywidualnych (orzeczeń sądowych, aktów administracyjnych) oraz wydawanie aktów normatywnych. Natomiast w sensie negatywnym zasada ta nakazuje organom państwowym powstrzymać się od podejmowania działania, jeśli pewne dziedziny należą do wyłącznych kompetencji WE F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s Stosowanie prawa Unii Europejskiej..., op. cit., s Ch. Zacker, S. Wernicke, Prawo europejskie..., op. cit., s. 78.

15 208 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Podstawą do bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego jest jego obowiązywanie, gdyż dopóki prawo wspólnotowe nie wejdzie w życie, nie może wywoływać skutków bezpośrednich. Pojęcie bezpośredniego skutku nie jest jednoznaczne i w doktrynie prawa wspólnotowego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym oznacza, że 23 : jednostki mogą się powoływać na bezpośrednio skuteczne normy prawa wspólnotowego w postępowaniach przed sądami krajowymi i z norm tych wywodzić swoje prawa; sądy krajowe są obowiązane udzielić jednostkom ochrony ich praw przyznanych na podstawie prawa wspólnotowego; w razie kolizji norm krajowych ze wspólnotowymi, zgodnie z zasadą pierwszeństwa, sądy powinny chronić prawa jednostek wbrew prawu krajowemu. Trybunał Sprawiedliwości po raz pierwszy sformułował zasadę bezpośredniego skutku norm prawa wspólnotowego w swoim orzeczeniu w sprawie van Gend&Loos 24. W orzeczeniu tym wyraził również przesłanki niezbędne do stwierdzenia bezpośredniej skuteczności normy wspólnotowej 25, którymi są: wystarczająco jasne, kompletne i precyzyjne przepisy, stwierdzenia bezwarunkowe, przepisy niepodlegające wykonaniu przez państwo członkowskie w drodze podejmowania aktów prawnych zgodnie z prawem wewnętrznym tego państwa nie przyznają tym podmiotom kompetencji do działania na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej. Właściwość norm wspólnotowych określanych jako jasne i precyzyjne oznacza, że istnieje możliwość ustalenia adresata uprawnienia, treści uprawnienia oraz podmiotu odpowiedzialnego za realizację tego uprawnienia. Natomiast bezwarunkowy charakter normy oznacza, że jej skutek nie jest zależny od wydania dalszego aktu prawnego. Prawo wspólnotowe wywołuje bezpośrednie skutki w zasadzie wobec państw członkowskich, a wobec jednostek tylko w sytuacjach wyjątkowych. Stąd ze względów proceduralnych w doktrynie prawa wspólnotowego rozróżnia się bezpośredni skutek w układzie horyzontalnym i wertykalnym (patrz schemat 1). Przez bezpośredni skutek w układzie wertykalnym rozumie się sytuację, w której jednostka 23 Por. P. Craig, G. de Búrca, EU Law. Test, Casus and Materials, Oxford University Press, Oxford 2003, s Sprawa 26/62, van Gend&Loos v. Holenderska Administracja Podatkowa, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej w dokumencie n a stronie: 25 W literaturze kryteria te otrzymują określenia testu van Gend&Loos.

16 Zasady stosowania prawa wspólnotowego 209 może powołać się na przepis prawa wspólnotowego w jej sporze z państwem lub jego agendami. Zupełnie wyjątkowa jest horyzontalna skuteczność bezpośrednia. Oznacza ona, że prawo wspólnotowe wywiera skutki, np. mimo braku krajowego aktu implementacyjnego, nie tylko między państwem członkowskim i obywatelami, ale także pomiędzy jednostkami. Unia Europejska skutek wertykalny państwo członkowskie skutek horyzontalny państwo członkowskie skutek wertykalny jednostka skutek horyzontalny jednostka Źródło: opracowanie własne na podstawie: Unia Europejska. Prawo instytucjonalne i gospodarcze, A. Łazowski (red.), Meritum, Warszawa 2005, s Schemat 1. Bezpośredni skutek prawny rozporządzenia Różne normy prawa wspólnotowego wywołują zmienne konsekwencje w płaszczyznach bezpośredniego oddziaływania. Tabela 2 prezentuje typy oddziaływań przez poszczególne grupy norm.

17 210 Zasady funkcjonowania Unii Europejskiej Tabela 2. Bezpośredni skutek różnych grup norm prawa wspólnotowego Grupa norm Zakres skutku bezpośredniego prawo pierwotne umowy międzynarodowe zawsze wywiera skutki bezpośrednie wobec państw członkowskich, jeżeli jest do nich skierowane, w szczególnych okolicznościach prawo pierwotne może wywierać skutki bezpośrednie również wobec obywateli tych państw, jeżeli: reguluje ono pewien stan faktyczny w sposób wyczerpujący, kompletny i prawnie bezwarunkowy, gdy zbędny jest dodatkowy akt wykonawczy, w sytuacji gdy na podstawie tego prawa powstają stosunki prawne między państwem a obywatelem 1 zawsze wywiera skutki bezpośrednie wobec państw członkowskich, jeżeli jest do nich skierowane, a w szczególnych okolicznościach może wywierać skutki bezpośrednie również wobec obywateli tych państw, jeżeli: biorąc pod rozwagę brzmienie, cel i charakter umowy, można stwierdzić, że unormowanie to zawiera jasne, precyzyjne i bezwarunkowe zobowiązanie, które nie wymaga podejmowania późniejszych środków 2, przykładami są układy stowarzyszeniowe 3, decyzje organów stowarzyszenia 4, umowy AKP, umowa o strefie wolnego handlu 5 i umowy o współpracy, nie mogą być uznane za bezpośrednio skuteczne te postanowienia umowy, które są bardzo elastyczne, dają możliwość derogacji, jednostronnego zawieszania wykonywania zobowiązań lub wycofywania się z umów 6 rozporządzenia co do zasady wszystkie wywołują skutek wertykalny, a horyzontalny, jeżeli przyznawane są konkretne prawa i/lub nakładane konkretne obowiązki, wyjątek stanowią przepisy, które wymagają podjęcia przez państwo członkowskie środków wykonawczych, gdy rozporządzenie wprowadza specyficzne środki kontroli, to państwa członkowskie są zobowiązane je stosować decyzje dyrektywy ma zawsze bezpośredni skutek w stosunku do jej adresata, kwestia problematyczna, gdy adresatem jest państwo członkowskie, wówczas podmioty indywidualne mogą powoływać ten środek przed sądem: gdy istota, kontekst i brzmienie przepisu są zdolne do wywołania skutku bezpośredniego w stosunkach między adresatem aktu a osobą trzecią 7 są zawsze zobowiązaniem wobec władzy ustawodawczej państw członkowskich, wyklucza się możliwość przyznania bezpośredniego skutku w układzie horyzontalnym (zagadnienie sporne 8 ), w wyjątkowych sytuacjach jednostki mogą powoływać się przed sądami na przepisy dyrektyw, jeśli: są dostatecznie jasne, precyzyjne i bezwarunkowe, państwo członkowskie nie dokonało transpozycji w terminie bądź była ona niedostateczna 9,

18 Zasady stosowania prawa wspólnotowego 211 cd. tabeli 2 normy prawa stanowionego w II i III filarze UE jeżeli państwo członkowskie nie implementowało terminowo przepisów dyrektywy, nie może powołać się w postępowaniu przeciwko jednostkom na własne zaniechanie wykonania obowiązków art. 249 TWE 10, pośrednia skuteczność dyrektyw wyraża się w obowiązku sądów państw członkowskich do interpretacji przepisów prawa wewnętrznego w świetle brzmienia i celów dyrektywy, która nie wywołuje skutku bezpośredniego 11 wspólne strategie, wspólne stanowiska, wspólne działania (II filar UE) mogą być bezpośrednio skuteczne zawsze tylko wobec państw członkowskich, ale nie wobec obywateli, unormowania traktatowe odmawiają bezpośredniej skuteczności aktom prawnym podejmowanym w III filarze (decyzjom ramowym i decyzjom) Źródło: opracowanie własne na podstawie: Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, A. Wróbel (red.), Zakamycze, Kraków 2005, s ; Ch. Zacker, S. Wernicke, Prawo europejskie w pytaniach i odpowiedziach, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2001, s oraz Unia Europejska. Prawo instytucjonalne i gospodarcze, A. Łazowski (red.), Warszawa 2005, s Sprawa 26/62, van Gend&Loos v. Holenderska Administracja Podatkowa, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej w dokumencie na stronie: 2 Sprawa C-162/96, A. Racke GmbH & Co. v. Hauptzollamt Mainz, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: 3 Sprawa C-268/99, A. M. Jany i in. v. Staatssecretaris van Justitie, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: 4 Sprawa C-262/96, Sema Sürül v. Bundesanstalt für Arbeit, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: 5 Sprawa 104/81, Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg & Cie KG a.a., tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: 6 Sprawy połączone 21-24/72, International Fruit Company NV i in. v. Produktschap voor Groenten en Fruit, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: dt/61972j0021.doc. 7 Sprawa 9/70, F. Grad v. Finanzamt Traunstein, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: 8 Sprawa 152/84, M.H. Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: pl/dt/61984j0152.doc. 9 Sprawa 8/81, Ursula Becker v. Finanzamt Münster-Innenstad, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: 10 Sprawa 41/74, Yvonne van Duyn v. Home Office, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: 11 Sprawa 14/83, Sabine von Colson i Elisabeth Kamann przeciwko Land Nordrhein-Westfalen, tekst orzeczenia dostępny w wersji elektronicznej na stronie: index.htm.