STUDIA PODYPLOMOWE PRAWO OCHRONY ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM

Transkrypt

1 dr Monika Kawczyńska Wpływ prawa UE na prawo polskie bezpośredni skutek prawa UE STUDIA PODYPLOMOWE Podstawowe pojęcia Bezpośrednie obowiązywanie normy prawa UE od ich wejścia w życie staja się automatycznie częścią porządku prawnego w państwach członkowskich, obok norm prawa krajowego, bez potrzeby ich inkorporacji lub odrębnej ratyfikacji. Bezpośrednie stosowanie (direct applicability) wynika z bezpośredniego obowiązywania i polega na obowiązku bezpośredniego stosowania prawa UE przez sądy i organy administracji (tj. uwzględnienia w swoim rozstrzygnięciu, tam gdzie jest to konieczne, przepisów prawa UE). Z zasady pierwszeństwa i zasady lojalności wynika obowiązek organów i sądów krajowych do bezpośredniego stosowania prawa unijnego i zapewnienia mu przewagi w przypadku jego kolizji z prawem krajowym. Podstawowe pojęcia Bezpośredni skutek (direct effect) normy prawa UE mogą być samodzielnym źródłem praw i obowiązków dla jednostek. Osoby fizyczne i prawne mają możliwość powoływania się bezpośrednio na przepisy prawa unijnego przed sądami i organami krajowymi oraz mogą wywodzić z nich swoje prawa, które sądy i organy krajowe mają obowiązek chronić, pod warunkiem, że przepisy te są wystarczająco: Jasne (clear), Precyzyjne (precise), Bezwarunkowe (unconditional) Bezpośrednia skuteczność w relacjach wertykalnych pomiędzy jednostką (podmiotem prywatnym) a państwem w relacjach horyzontalnych pomiędzy jednostkami (podmiotami prywatnymi) Przykłady przepisów Art. 288 akapit 2 TFUE Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Art. 91 ust. 3 Konstytucji Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Zasada bezpośredniego skutku Doktryna bezpośredniego skutku została po raz pierwszy wyrażona w 1963r. w orzeczeniu ETS w sprawie 26/62 Van Gend & Loos p. Holenderskiej Administracji Podatkowej. Pytanie: Czy art. 12 TWE [obecnie art. 30 TFUE zakaz ceł wywozowych i przywozowych w handlu wewnątrz UE] jest bezpośrednio skuteczny na terytorium państwa członkowskiego, innymi słowy, czy obywatele tego państwa mogą na podstawie tego przepisu dochodzić swoich praw przed sądami krajowymi? 26/62 Van Gend & Loos 11. ( ) Wspólnota stanowi nowy porządek prawa międzynarodowego, na rzecz którego państwa członkowskie ograniczyły, choć w ograniczonym zakresie, swoje suwerenne prawa, i którego treść wiąże nie tylko państwa członkowskie, ale i ich obywateli. Niezależnie od ustawodawstwa państw członkowskich, prawo wspólnotowe nie tylko nakłada na podmioty indywidualne obowiązki, ale także może przyznawać im prawa, które stają się elementem ich dorobku prawnego. Prawa te powstają nie tylko wtedy, gdy zostają przyznane wprost przez Traktat, ale również wynikają z jasno sformułowanych obowiązków, jakie Traktat nakłada na podmioty indywidualne, państwa członkowskie oraz instytucje Wspólnoty. 1

2 26/62 Van Gend & Loos 13. Art. 12 TWE [30 TFUE] zawiera jasny i bezwarunkowy zakaz Państwa członkowskie nie mają możliwości uchylenia się od jego wykonania, co mogłoby uzależnić jego realizację od podjęcia jakiegoś środka prawnego na podstawie prawa krajowego. Charakter tego przepisu sprawia, że może on wywoływać bezpośrednie skutki w stosunkach prawnych pomiędzy państwami członkowskimi a ich obywatelami. 18. Z powyższego wynika, że zgodnie z duchem Traktatu, jego systematyką oraz treścią, art. 12 TWE należy interpretować w taki sposób, że wywołuje on bezpośrednie skutki oraz przyznaje prawa indywidualne, które podlegają ochronie ze strony sądów krajowych. Warunki bezpośredniej skuteczności Przepis jest jasny i precyzyjny na podstawie treści przepisu jest możliwe odczytanie normy, która przyznaje uprawnienia jednostkom. Przepis jest bezwarunkowy możliwość jego stosowania nie jest uzależniona od dalszych działań ze strony instytucji UE albo organów państw członkowskich. jeżeli przepisy podlegają wykonaniu przez państwa członkowskie lub instytucje UE, ale nie przyznają tym podmiotom kompetencji do działania na zasadzie uznania (władzy dyskrecjonalnej). Bezpośredni skutek przepisów TFUE art. 21 (swoboda przemieszczania się i przebywania na terenie państw członkowskich obywateli UE) art. 30 (zakaz ceł i opłat o skutku podobnym) art. 45 (swoboda przepływu pracowników) skutek horyzontalny art. 49 (swoboda zakładania i prowadzenia działalności gospodarczej) art. 56 (swobodny przepływ usług) art. 63 (swobodny przepływ kapitału) art. 101 i 102 (zakaz praktyk antykonkurencyjnych) skutek horyzontalny art. 157 (nakaz równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie warunków pracy) skutek horyzontalny Bezpośredni skutek rozporządzeń Rozporządzenie charakteryzuje bezpośrednie obowiązywanie i bezpośrednia stosowalność. Co do zasady przepisy rozporządzeń wywołują również skutek bezpośredni, jeżeli są wystarczająco jasne, precyzyjne i bezwarunkowe. 34/73 Fratelli Variola Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie oraz stosowanie na korzyść lub przeciwko tym podmiotom jest niezależne od przyjęcia jakiegokolwiek środka recypującego jego treść do prawa krajowego. Rozporządzenie, ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa UE, jest bezpośrednio skuteczne ze skutkiem natychmiastowym i przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe mają obowiązek chronić. Bezpośredni skutek rozporządzeń Czy przepisy rozporządzeń są bezpośrednio skuteczne w wymiarze wertykalnym, czy również horyzontalnym (pomiędzy jednostkami)? C-253/00 Antonio Muńoz Czy rozporządzenie w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw nadaje się do wykonania przez środki procedury cywilnej wszczynanej przez podmiot gospodarczy przeciwko konkurentowi? Rozporządzenie w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw należy interpretować tak, iż przestrzeganie przepisów dotyczących norm jakościowych mających zastosowanie do owoców i warzyw powinno być zabezpieczone możliwością wszczęcia procesu cywilnego przez jednego przedsiębiorcę przeciwko drugiemu. Bezpośredni skutek decyzji Decyzja ze swej istoty wywołuje skutek bezpośredni, gdyż nakłada obowiązki lub przyznaje prawa adresatom decyzji. 9/70 Franz Grad W sprawach, w których organy UE nałożyły decyzją na państwo lub wszystkie państwa obowiązek działania w określony sposób, skuteczność takiego środka zostałaby osłabiona, gdyby obywatele państw-adresatów nie mogli powołać się na treść decyzji przed sądami, zaś sądy krajowe nie mogłyby brać jej pod uwagę jako części prawa UE. Aczkolwiek skutki decyzji nie mogą być identyczne ze skutkami przepisów zawartych w rozporządzeniu, różnica ta nie wyłącza tego, że rezultat końcowy, a mianowicie prawo jednostki do powoływania się na treść decyzji przed sądami, może być taki sam jak w przypadku bezpośrednio skutecznych przepisów rozporządzenia. 2

3 Bezpośredni skutek umów międzynarodowych Jeżeli umowa jest wiążąca dla UE, biorąc pod uwagę jej cel, przedmiot i charakter, jej postanowienia są wystarczająco jasne, precyzyjne, bezwarunkowe, mogą one wywierać skutek bezpośredni. Dotyczy to też umów o stowarzyszeniu (Jany) i umów o partnerstwie (Simutenkov). W tym wypadku bierze się pod uwagę stopień integracji przewidzianej w umowie. Niekiedy skutek bezpośredni mogą mieć decyzje organów ustanowionych przez umowy międzynarodowe, np. Rada Stowarzyszenia. C-265/03 Igor Simutenkov 21. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis umowy zawartej przez Wspólnotę z państwami trzecimi należy uznać za przepis mający bezpośrednią skuteczność, jeżeli uwzględniając jego brzmienie oraz cel i charakter umowy, zawiera on jasny i precyzyjny obowiązek, którego wypełnienie i skutki nie są uzależnione od wydania kolejnego aktu 22. Z brzmienia art. 23 ust. 1 Umowy o partnerstwie Wspólnoty Rosja wynika, że przepis ten ustanawia w jasnym, precyzyjnym i bezwarunkowym sformułowaniu skierowany do każdego państwa członkowskiego zakaz traktowania w sposób dyskryminujący ze względu na obywatelstwo pracowników rosyjskich w porównaniu z obywatelami tego państwa w odniesieniu do warunków pracy, wynagrodzenia lub zwolnienia. Pracownikami korzystającymi z tego przepisu są pracownicy, którzy posiadają obywatelstwo rosyjskie i są legalnie zatrudnieni na terytorium państwa członkowskiego. Warunki bezpośredniej skuteczności dyrektyw 1) Dyrektywa nie została implementowana (w całości lub w części) albo została implementowana niewłaściwie; 2) Upłynął już okres implementacji; 3) Przepis jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy; 4) Przepis przyznaje uprawnienia jednostkom w stosunku do państwa. 1 stycznia lutego lutego 2016 * * * Uchwalenie wejście termin w życie implementacji Jakie obowiązki mają organy państwa członkowskiego przed upływem terminu implementacji? C-212/04 Konstantinos Adeneler w okresie przewidzianym na dokonanie transpozycji dyrektywy będące jej adresatami państwa członkowskie są zobowiązane do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, których charakter poważnie zagraża osiągnięciu rezultatu wskazanego przez tę dyrektywę. W tym kontekście nie ma znaczenia, czy sporny przepis prawa krajowego, przyjęty po wejściu w życie niniejszej dyrektywy, służy jej transponowaniu, czy też nie. począwszy od daty wejścia w życie dyrektywy sądy państw członkowskich zobowiązane są tak dalece jak jest to możliwe do powstrzymania się od dokonywania wykładni prawa wewnętrznego w sposób, który poważnie zagrażałby po upływie terminu dla jej transpozycji osiągnięciu wskazanego w niej rezultatu. 8/81 Ursula Becker Czy państwo członkowskie może się powołać wobec jednostki na przepis nieimplementowanej dyrektywy? 24. Państwo członkowskie, które nie implementowało dyrektywy w wyznaczonym terminie, nie może powoływać się wobec podmiotów indywidualnych na zaniechanie wykonania obowiązków nałożonych przez dyrektywę. 25. Kiedykolwiek przepisy dyrektywy są, jeżeli chodzi o ich treść, bezwarunkowe oraz dostatecznie precyzyjne można powoływać się na nie w przypadku niewydania w odpowiednim terminie środków implementujących przeciwko przepisom krajowym, które są sprzeczne z dyrektywą lub w przypadku, gdy przepisy dyrektywy określają prawa, których uznania podmioty indywidualne mogą domagać się od państwa. Zakaz odwrotnego skutku wertykalnego Państwo członkowskie nie może powoływać się wobec jednostek na przepisy nieimplementowanej (lub nieprawidłowo implementowanej dyrektywy) w celu nałożenia na jednostkę obowiązków i kar (prawo podatkowe, prawo celne, prawo karne). Uzasadnieniem tego jest zasada estoppel lub inaczej nemo auditur - czyli uniemożliwienie państwu czerpania korzyści z własnego zaniechania. 3

4 Podsumowując 1) przed upływem terminu do implementacji przepisy dyrektywy nie mogą być powoływane wobec państwa. W tym okresie dyrektywa jest skierowana do państwa członkowskiego. 2) państwo członkowskie może swobodnie wykorzystać czas do implementacji, jednakże powinien postępować zgodnie z zasadą lojalności (Adeneler). 3) po upływie okresu implementacji państwo członkowskie nie może stosować do takiej osoby swojego prawa wewnętrznego (nakładającego obowiązki na jednostki), jeśli nie było ono dostosowane do dyrektywy (Becker) 4) państwo członkowskie nie może również powołać się wobec jednostki na przepis dyrektywy, której nie implementowało, nakładając na jednostkę obowiązki lub sankcje. C-91/92 Paola Faccini Dori Czy możliwy jest skutek horyzontalny dyrektyw? 24. Skutkiem rozszerzenia powyższego stanowiska Trybunału na sferę stosunków między podmiotami indywidualnymi, byłoby przyznanie Wspólnocie prawa do bezpośredniego nakładania obowiązków na podmioty indywidualne, podczas gdy Wspólnota posiada takie uprawnienie tylko tam, gdzie została upoważniona do wydania rozporządzeń. 25. Wynika z tego, że wobec nieimplementowania w wyznaczonym terminie dyrektywy, konsumenci nie mogą wywodzić z samej dyrektywy prawa do odstąpienia od umowy względem przedsiębiorców, z którymi zawarli umowę poza siedzibą przedsiębiorstwa, ani dochodzić tego prawa przed sądem krajowym. C-91/92 Paola Faccini Dori Czy można żądać odszkodowania od podmiotu prywatnego w przypadku nieimplementowania dyrektywy? 27. ( ) prawo UE wymaga, aby państwo członkowskie naprawiło szkody wyrządzone podmiotom indywidualnym wskutek niedokonania transpozycji dyrektywy, jeżeli spełnione są trzy warunki. 1) celem dyrektywy musi być przyznanie praw podmiotom indywidualnym. 2) musi być możliwe określenie treści tych praw na podstawie przepisów samej dyrektywy. 3) musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy obowiązkami państwa członkowskiego a wyrządzoną szkodą. Zakaz bezpośredniego skutku horyzontalnego dyrektyw! Zakaz żądania odszkodowania od podmiotu prywatnego w relacjach wertykalnych! Co dalej? 1. Szerokie rozumienie państwa 2. Obowiązek prounijnej wykładni 3. Incydentalny skutek dyrektyw 4. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa Szerokie rozumienie państwa C-188/89 Foster i inni przeciwko British Gas Postanowienia dyrektyw mogą być powoływane przeciwko organom podatkowym, władzom lokalnym i regionalnym, władzom odpowiedzialnym za utrzymania porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz władzom odpowiedzialnym za opiekę zdrowotną. Z powyższego wynika, że podmiot, który, bez względu na formę prawną, jest odpowiedzialny, na mocy przepisów wydanych przez państwo za świadczenie usług publicznych pod kontrolą państwa i w tym celu został wyposażony w szczególne kompetencje, wykraczające poza uprawnienia wynikające z zasad znajdujących zastosowanie do stosunków między jednostkami, należy do tej kategorii podmiotów, przeciwko którym można powoływać się na postanowienia dyrektyw, które są bezpośrednio skuteczne. Obowiązek prounijnej wykładni C-397/01 do C-403/01 Bernhard Pfeiffer i in W ten sposób sąd krajowy rozpatrując spory, które jak w tym przypadku są objęte zakresem stosowania dyrektywy i opierając się na stanie faktycznym zaistniałym po wygaśnięciu terminu transpozycji tej dyrektywy, musi stosując przepisy prawa krajowego przyjęte w szczególności w celu wdrożenia dyrektywy, interpretować te przepisy w najszerszym możliwym zakresie w taki sposób, aby były one stosowane zgodnie z celami tej dyrektywy 118 Zasada dokonywania wykładni zgodnej prawa krajowego wymaga zatem, aby sąd krajowy czynił wszystko co leży w zakresie jego właściwości, biorąc pod uwagę całość norm prawa krajowego, aby zagwarantować pełną skuteczność dyrektywy. Uwaga! Interpretacja dyrektywy w stosunkach horyzontalnych nie może być contra legem i nie może nakładać obowiązków (karnych) na jednostkę! 4

5 Incydentalny skutek dyrektyw C-194/94 CIA Security p. Signalson & Securitel Wyrok TS można w pierwszym rzędzie kwalifikować jako spór pomiędzy przedsiębiorcą a państwem niewykonującym dyrektywy o obowiązku notyfikacji regulacji technicznych (wertykalnie), lecz konsekwencje tego orzeczenia wystąpią również horyzontalnie - w sporze między jednostkami. Mówi się dlatego o incydentalnym horyzontalnym skutku bezpośrednim dyrektyw Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa C-6/90 i C-9/90 Francovich C-91/92 Faccini Dori p. Recreb Srl 1. nakazany przez dyrektywę skutek powinien przyznawać prawa podmiotom indywidualnym; 2. istnieje możliwość ustalenia treści powyższych praw na podstawie przepisów dyrektywy; 3. Istnieje związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem obowiązku a szkodą. Uwaga! Zmiana przesłanek C-46/93 i 48/93 Brasserie du Pêcheur Wobec braku regulacji UE, państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność z tytułu wyrządzonych przez nie szkód, zgodnie z regułami prawa krajowego dotyczącymi odpowiedzialności odszkodowawczej. Niemniej jednak, warunki materialne i formalne określone w prawie krajowym nie mogą być gorsze od warunków dotyczących podobnych roszczeń wysuwanych w sprawach wewnętrznych (zasada równoważności) oraz nie powinny być tak sformułowane, aby praktycznie uniemożliwić lub nadmiernie utrudnić uzyskanie odszkodowania (zasada efektywności). 5