Ekonomia sektora publicznego

Transkrypt

1 Ekonomia sektora publicznego WYKŁAD 7: DOBRA PUBLICZNE. EFEKTYWNOŚĆ SEKTORA PUBLICZNEGO Piotr Ciżkowicz Katedra Międzynarodowych Studiów Porównawczych

2 Plan Czym się zajmiemy? 1. Dobra publiczne vs. dobra prywatne 2. Metody zwiększania efektywności sektora publicznego

3 1. Dobra publiczne

4 Dobra publiczne vs. dobra prywatne Czyste dobra publiczne Konsumpcja nierywalizacyjna: Ilość dobra dostępnego dla konsumentów nie spada wraz ze wzrostem ich liczby Łączne koszty produkcji nie rosną wraz ze wzrostem liczby konsumentów Koszt krańcowy = 0 Brak możliwości wykluczenia: Dobro dostępne jest bezkosztowo dla wszystkich Ograniczenie dostępu do dobra jest zbyt kosztowne, aby był sens je wprowadzać

5 Dobra publiczne vs. dobra prywatne Przykłady Obrona narodowa Instytucje stanowienia i egzekwowania prawa Internet (jako narzędzie, a nie jego zawartość) Środowisko naturalne Polityka zagraniczna.

6 Dobra publiczne vs. dobra prywatne O tym czy dobro jest publiczne, czy nie, nie przesądza fakt dostarczania ani finansowania ich przez państwo! Źródło:The Economist, 6-12 marca 2010

7 Dobra publiczne vs. dobra prywatne Czy państwo dostarcza tylko dobra publiczne? Konsumpcja rywalizacyjna Nie Tak Dobra klubowe (club goods) np. sygnał telewizji satelitarnej, zasoby internetu o ograniczonym dostępie) Czyste dobra prywatne np. edukacja, ochrona zdrowia Czyste dobra publiczne Dobra społeczne (common pool goods) np. ławka w parku, droga szybkiego ruchu Wysoka Niska Możliwość wykluczenia z konsumpcji

8 Dobra publiczne vs. dobra prywatne Ograniczenia w dostępie do dóbr publicznych Rzeczywistą dostępność dóbr publicznych determinuje kilka dodatkowych czynników: Rozkład geograficzny (np. lampy uliczne, drogi publiczne) Technologia (np. sygnał telewizji publicznej) Dostępność dóbr prywatnych koniecznych do skorzystania z dobra publicznego (np. samochód w przypadku korzystania z drogi publicznej, telewizor w przypadku odbioru sygnału telewizji publicznej);

9 Dobra publiczne vs. dobra prywatne Czy rynek może efektywnie dostarczać dobra publiczne? Brak możliwości wykluczenia z konsumpcji prowadzi do problemu gapowicza Jeśli wszyscy staraliby się jeździć na gapę nikt nie płaciłby za dostarczenie dobra, a więc produkcja dobra nie zostałaby podjęta Efektem jest utrata dobrobytu społecznego następuje pogorszenie sytuacji wszystkich konsumentów

10 Cena i koszty Dobra publiczne vs. dobra prywatne Czy rynek może efektywnie dostarczać dobra publiczne? W przypadku dóbr nierywalizacyjnych wprowadzenie mechanizmu cenowego prowadzi do ograniczenia konsumpcji i obniżenia dobrobytu społecznego D P*>MC=0 Strata nadwyżki konsumenta MC=0 D* Dopt Dmaks ilość

11 Dobra publiczne vs. dobra prywatne Dobra prywatne finansowane (dostarczane) ze źródeł publicznych Dobra, w przypadku których zwiększenie wielkości ich konsumpcji wiąże się z niezerowym kosztem krańcowym, możliwe jest wykluczenie z konsumpcji dobra (choć mogą się z tym wiązać wysokie koszty) Dlaczego państwo dostarcza tego typu dobra? wysokie koszty transakcyjne w przypadku rozwiązania rynkowego (por. kolejny slajd) dostarczanie dobra spełnia rolę redystrybucyjną (np. edukacja) potencjalne koszty dla społeczeństwa z ograniczenia dostępności do tych dóbr poprzez mechanizm cen są zbyt wysokie (np. badania profilaktyczne)

12 Cena i koszty Dobra publiczne vs. dobra prywatne Koszty transakcyjne jako uzasadnienie dostarczania dóbr prywatnych przez sektor publiczny Oszczędność z usunięcia kosztów transakcyjnych P* c D Koszty transakcyjne Koszty produkcji D* Dc ilość Korzyść konsumenta MC D Strata wynikająca z nadmiernej konsumpcji (gotowość do zapłaty niższa od MC) Przykład: reforma polegająca na zmniejszeniu składki do OFE

13 Dobra publiczne vs. dobra prywatne Co zostało pominięte w analizie opłacalności? Zaburzenia mechanizmów rynkowych jako konsekwencja finansowania dóbr prywatnych dostarczanych przez państwo poprzez wyższy deficyt i dług lub wyższe podatki Niefektywność państwa (niższa efektywność niż w przypadku sektora prywatnego) wynikająca z różnic organizacyjnych (miękkie ograniczenie budżetowe, czynniki polityczne, brak konkurencji, zamówienia publiczne, brak odpowiednich procedur zarządczych itp.) różnic indywidualnych (słabe oddziaływanie bodźców płacowych i utraty pracy, dążenie do rozrostu organizacji, awersja do ryzyka, realizacja celów osobistych zamiast celów polityki państwa itp.)

14 2. Metody zwiększania efektywności sektora publicznego

15 Schemat działania jednostek sektora publicznego W sektorze publicznym można wyróżnić: podstawowe funkcje administracji publicznej, służące realizacji głównych zadań publicznych; funkcje pomocnicze, które wspierają jednostki administracji publicznej w wykonywaniu swojej podstawowej działalności. Cele Nakłady Podstawowe funkcje Funkcje pomocnicze Społeczeństwo Inne jednostki administracji publicznej Źródło: Improving corporate functions using shared services, National Audit Office 2007.

16 Wydajność i skuteczność W analizach efektywności funkcji sektora publicznego najczęściej rozróżnia się: wydajność wyniki osiągane przy danym poziomie nakładów; skuteczność stopień realizacji założonych celów. Analiza cyklu realizacji funkcji w kontekście oczekiwanej efektywności: Miary skuteczności Cele strategiczne Planowane wyniki i rezultaty Nakłady (inputs) Koszty Zasoby Proces Zadania wykonywane przez administrację publiczną Wyniki (outputs) Produkty i usługi Rezultaty (outcomes) Uzyskane rezultaty Miary wydajności

17 Metody identyfikacji luk efektywności top down i bottom up Identyfikacja luk efektywności może być przeprowadzona w oparciu o metodę top down (podejście odgórne), bottom up (podejście oddolne) lub ich kombinację. Cechy metody top down Cechy metody bottom up Zmiany wprowadzane odgórnie w oparciu o szerszy kontekst funkcjonowania instytucji publicznej Zmiany wprowadzane w ramach analizy wewnątrz struktur danej jednostki administracji publicznej

18 Metody identyfikacji luk efektywności top down Do identyfikacji luk efektywności metodą top down można wykorzystać: określenie standardów wykonywania funkcji/usługi; wprowadzenie jednolitego i regularnego systemu pomiaru nakładów, wyników i rezultatów realizacji funkcji danej instytucji; ekonometryczną analizę porównawczą wskaźników efektywności (metodami prostymi, bądź zaawansowanymi Data Envelopment Analysis, Stochastic Frontier Analysis itp.): w ramach podobnych grup jednostek administracji publicznej; z jednostkami sektora prywatnego; w zestawieniach międzynarodowych; zasadę continuous improvement (np. stałe obniżanie kosztów). Źródło: Operational Efficiency Programme: back office operations and IT, HM Treasury 2009; Benchmarking the Back Office: Central Government, HM Government 2009.

19 Do identyfikacji luk efektywności metodą bottom up można wykorzystać: Metody identyfikacji luk efektywności bottom up dokonanie przeglądu procesów, funkcji i usług świadczonych przez poszczególne jednostki administracji publicznej, w tym odpowiedź na pytania takie jak np.: w jakim celu dany proces jest wykonywany? (czy w ogóle jest potrzebny?); w jaki sposób jest on realizowany? (czy są lepsze metody jego realizacji?); analizę adekwatności wewnętrznych struktur organizacyjnych jednostek administracji publicznej do wykonywanych zadań; wewnętrzny benchmarking. Źródło: Operational Efficiency Programme: back office operations and IT, HM Treasury 2009; Benchmarking the Back Office: Central Government, HM Government 2009.

20 Wybrane metody poprawy efektywności Centra Zakupów Outsourcing Centra Usług Wspólnych Optymalizacja wydatków Zarządzanie nieruchomościami Zarządzanie kapitałem ludzkim Zarządzanie wiedzą

21 2.1 Centra Zakupów

22 Administracja publiczna Centra Zakupów Centra Zakupów są wyspecjalizowanymi jednostkami, pełniącymi funkcję pośrednika pomiędzy administracją publiczną a dostawcami standardowych towarów i usług. Centra Zakupów pozwalają na osiągnięcie niższego kosztu towarów i usług, lecz niekoniecznie skutkują ograniczeniem wydatków na sam proces zakupu. Strona zamawiająca Strona sprzedająca zamówienie zamówienie Centra Zakupów produkt produkt Dostawca zamówienie produkt

23 Centra Zakupów analiza potencjalnych korzyści Podstawowe korzyści związane z wprowadzeniem Centrów Zakupów: wykorzystanie efektu skali podczas negocjacji z dostawcami (możliwość wynegocjowania niższych cen za towary i usługi); lepsze warunki płatności za zakupione towary i usługi (kredyt kupiecki); efektywna kontrola wydatków na towary i usługi; racjonalizacja i standaryzacja kupowanego asortymentu. Dodatkowe korzyści osiągane w ramach Centrów Zakupów: racjonalizacja zatrudnienia pracowników instytucji publicznych; zmniejszenie zapasów towarów; eliminacja zakupów od przypadkowych dostawców; zmniejszenie pracochłonności zadań administracyjnych; eliminacja papierowego obiegu dokumentów (e Procurement).

24 Centra Zakupów sekt. publicznego kierunek zmian Jednostki odpowiedzialne za centralne zamówienia publiczne w poszczególnych krajach: Bundesbeschaffung GmbH (BBG) Austria SKI Hansel Union des Groupements d'achats Publics (UGAP) Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern (BeschA) The National Public Procurement Policy Unit (NPPPU) Consip Scottish Procurement Directorate Subdirección General de Compras Statskontoret The Office of Government Commerce (OGC) Dania Finlandia Francja Niemcy Irlandia Włochy Szkocja Hiszpania Szwecja Wielka Brytania

25 Centra Zakupów samorządów teryt. w Wlk. Bryt. Efekty: Do końca roku 2008 samorządy lokalne uzyskały ok. 4,16 mld oszczędności poprzez wzrost efektywności zakupów, co oznacza znaczne przekroczenie planowanych korzyści. Wyższa efektywność zakupów umożliwiła przeznaczenie dodatkowych środków na zaspokojenie lokalnych priorytetów. Lata Planowane korzyści uzyskane poprzez wzrost efektywności ( mld) Faktycznie osiągnięte korzyści ( mld) ,00 0, ,00 1, ,00 3, ,00 4,16 Źródło: The National Procurement Strategy for Local Government, Communities and Local Government: London 2008.

26 Centra Zakupów administracji centralnej w Wlk. Bryt. The Office of Government Commerce (OGC) jest biurem podlegającym Ministerstwu Skarbu, którego zadaniem są przede wszystkim scentralizowane zakupy takich towarów i usług jak: energia, zarządzanie flotą, żywność, usługi ICT, budownictwo itp. Korzyści: działalność OGC pozwoliła w latach na osiągnięcie oszczędności rzędu 1,4 mld; wykorzystanie platformy e Procurement umożliwiło uzyskanie oszczędności sięgających 31% przy zakupie urządzeń ICT dla sektora administracji publicznej od roku 2005; skrócenie procesu przeprowadzenia typowej transakcji z 4,5h do 1h oraz zmniejszenie jej kosztu z 30 do 4. Źródło: Working together: Delivering value, OGC Annual Satement 2009.

27 2.2 Centralizacja zakupów w Grupie PKP

28 Skład grupy zakupowej * * Istnienie grupy zakupowej umożliwia wykorzystanie dźwigni zakupowych w celu maksymalizacji korzyści z przeprowadzonych przetargów: Efekt skali - lepsze możliwości negocjacyjne Standaryzacja zamówień w grupie Racjonalizacja popytu * od lipca 2015 TK Telekom a od października 2015 PKP Energetyka nie biorą udziału w postępowaniach prowadzonych przez Grupę Zakupową PKP

29 Efekt utworzenia Grupy Zakupowej PKP S.A. Stan na 2012 r. Stan obecny Korzyści Każda spółka kupuje osobno proces rozproszony Postępowania realizowane przez poszczególne spółki powielanie czynności Nadzór i kontrola utrudnione ze względu na liczbę procesów toczących się równolegle Znikomy dialog z dostawcami Brak standardów Niewielkie zastosowanie Porozumienie grupy zakupowej PKP 8 spółek kupuje wspólnie* Jedno postępowanie realizowane przez wskazaną spółkę jeden zespół przetargowy Pełna informacja o wydatkach Tarcza antykorupcyjna Zaostrzone procedury zakupowe Dialog z rynkiem Odpowiedni podział na zadania Alternatywni dostawcy Standaryzacja asortymentu Optymalizacja logistyki Porównywalność wydatków Łączenie kupowanych produktów w większe grupy Analiza kosztów zaopatrzenia Planowanie Racjonalizacja potrzeb Wspólne zakupy dla wszystkich spółek Grupy Oszczędność czasu i zaangażowania pracowników Bezpieczeństwo prawne Zmniejszone ryzyko nadużyć Niższe koszty Większa konkurencja Optymalizacja potrzeb PKP i dostosowanie do możliwości wykonawców Większa siła przetargowa Przewidywalność

30 Wygenerowane oszczędności MLN ZŁ MLN ZŁ MLN ZŁ Wartość postępowań tys zł. Oszczędności tys zł. Powołana w 2013 roku grupa zakupowa przeprowadziła dotychczas postępowania o wartości ponad 2,2 mld zł, generując ponad 130 mln zł oszczędności. Do roku 2016 planowana jest konsolidacja zakupów o łącznej wartości około 1 mld zł rocznie Istnienie grupy zakupowej umożliwia wykorzystanie dźwigni zakupowych

31 Case study usługi pocztowe -239 (-16%) zł zł zł -201 (-14%) zł -135 (-11%) zł zł -351 (-29%) zł OSZCZĘDNOŚCI WYNOSZĄCE BLISKO 1/3 DOTYCHCZASOWYCH WYDATKÓW! -145 (-19%) PRZED CENTRALIZACJĄ 9 SPÓŁEK MIAŁO ZAWARTYCH PONAD 200 UMÓW NA OBSŁUGĘ USŁUG POCZTOWYCH, A CENA PRZESYŁKI LISTOWEJ KRAJOWEJ WAHAŁA SIĘ OD 2 GR. DO 21,73 ZŁ. AKTUALNIE FUNKCJONUJE 9 UMÓW (PO JEDNEJ DLA SPÓŁKI) I OBOWIĄZUJE JEDNA CENA. POSTĘPOWANIE PRZEPROWADZONE W 2015 ROKU PRZYNIOSŁO DALSZE OSZCZĘDNOŚCI NA POZIOMIE OK. 30% DLA USŁUG POCZTOWYCH ORAZ OK. 47% DLA USŁUG KURIERSKICH zł zł -73 (-15%) zł zł zł -11 (-11%) -6 (-17%) -6 (-15%) zł zł zł zł zł zł PKP SA PKP CARGO PKP PLK PKP INTERCITY PKP ENERGETYKA TK TELEKOM PKP LHS PKP SKMT PKP INFORMATYKA WYDATKI 2013 WYDATKI PO PRZEPROWADZENIU POSTĘPOWANIA W RAMACH GRUPY ZAKUPOWEJ PKP * W POSTĘPOWANIU BRAŁA RÓWNIEŻ UDZIAŁ SPÓŁKA PKP SZYBKA KOLEJ MIEJSKA W TRÓJMIEŚCIE SP. Z O.O. [PKP SKMT]

32 Czystość na dworcach i peronach wyższe standardy STAN W 2012 ROKU Brak standardu czystości Niski poziom współpracy między PKP S.A. i PKP PLK Inny wykonawca na dworcu, inny na peronie Niska jakość nadzoru nad wykonawcami Niska jakość czystości Niska satysfakcja klienta STAN W 2013 ROKU - PILOT Wdrożenie księgi czystości na 9 dworcach premium Jedna umowa dla PKP S.A. I PKP PLK Regularne audyty czystości Poprawa czystości na 9 dworcach premium GDYNIA GŁÓWNA GDAŃSK GŁÓWNY STAN W 2014 ROKU Wdrożenie księgi czystości w całej Polsce - prawie 2700 dworców i przystanków Wspólne procedury audytu czystości w PKP S.A. i PKP PLK Regularne audyty Umowy podpisane na 2 lata POZNAŃ GŁÓWNY WARSZAWA WSCHODNIA/ZACHODNIA /POWIŚLE/STADION KATOWICE KRAKÓW GŁÓWNY

33 Sprzęt komputerowy oszczędności 12% POSTĘPOWANIE W 2014 ROKU DOTYCZYŁO: PKP S.A., PKP PLK, PKP CARGO, PKP ENERGETYKA, PKP INFORMATYKA, TK TELEKOM, PKP LHS. ZAKRES OBEJMOWAŁ DOSTAWĘ PONAD SZT. STACJI ROBOCZYCH, PONAD SZT. MONITORÓW, BLISKO SZT. KOMPUTERÓW TYPU ALL-IN-ONE, BLISKO SZT. LAPTOPÓW ORAZ PRAWIE SZT. URZĄDZEŃ UPS. 12% PRZEPROWADZONO DIALOG TECHNICZNY, KTÓRY POZWOLIŁ NA BARDZIEJ PRECYZYJNE OKREŚLENIE PRZEDMIOTU ZAMÓWIENIA, ODZWIERCIEDLAJĄCEGO POTRZEBY ZAMAWIAJĄCEGO I MOŻLIWOŚCI WYKONAWCÓW. AKTUALNIE TRWA KOLEJNE POSTĘPOWANIE NA LATA NA 5700 ZESTAWÓW KOMPUTEROWYCH STACJONARNYCH ORAZ 3200 LAPTOPÓW.

34 Telefony komórkowe oraz usługi telekomunikacyjne oszczędności 26% POSTĘPOWANIE DOTYCZYŁO: PKP S.A., PKP PLK, PKP CARGO, PKP ENERGETYKA, PKP INFORMATYKA, TK TELEKOM, PKP LHS. PRZEPROWADZONO DWA ODRĘBNE POSTĘPOWANIA : NA DOSTAWĘ TELEFONÓW KOMÓRKOWYCH, NA ŚWIADCZENIE USŁUG TELEKOMUNIKACYJNYCH. W WYNIKU POSTĘPOWAŃ ZOSTAŁY PODPISANE DWIE UMOWY W IMIENIU WSZYSTKICH SPÓŁEK. POŁĄCZENIA W RAMACH GRUPY PKP SĄ BEZPŁATNE. 41% KOLEJNE POSTĘPOWANIE NA 2016 ROK JEST W PRZYGOTOWANIU, ODBYŁ SIĘ DIALOG TECHNICZNY.

35 Materiały biurowe oraz papiernicze oszczędności 29% POSTĘPOWANIE DOTYCZYŁO: PKP S.A., PKP PLK, PKP CARGO, PKP ENERGETYKA, PKP INFORMATYKA, TK TELEKOM, PKP LHS. PRZEPROWADZONO DWA ODRĘBNE POSTĘPOWANIA: NA DOSTAWĘ MATERIAŁÓW BIUROWYCH, NA DOSTAWĘ PAPIERU DO URZĄDZEŃ DRUKUJĄCYCH. OPRACOWANO STRATEGIĘ ZAKUPOWĄ DLA TEJ KATEGORII. 13% USTANDARYZOWANO KOSZYK MATERIAŁÓW BIUROWYCH (ZREDUKOWANO LICZBĘ POZYCJI Z PONAD 500 DO 160). W 2015 R. ZAKOŃCZONO POSTĘPOWANIE OBEJMUJĄCE ARTYKUŁY BIUROWE, PAPIER ORAZ ARTYKUŁY SPOŻYWCZE O WARTOŚCI OKOŁO 9 MLN ZŁOTYCH, GENERUJĄC OKOŁO 11% OSZCZĘDNOŚCI.

36 Dziękuję za uwagę