Pan Jan Łoś Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Mrągowie. W y s tąpienie pok o n t r o l n e

Transkrypt

1 Olsztyn, dnia 2 kwietnia 2008 r. NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DELEGATURA w OLSZTYNIE ul. Artyleryjska 3e OLSZTYN tel./fax (0-89) , S/07/002 LOL /07 Pan Jan Łoś Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Mrągowie W y s tąpienie pok o n t r o l n e Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701) zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie skontrolowała w Powiatowym Zarządzie Dróg w Mrągowie, zwanym dalej PZD lub Zarządem, realizację zadań związanych z usuwaniem drzew z pasa drogowego dróg powiatowych, w latach W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 28 lutego 2008 r. oraz omówione na naradzie pokontrolnej w dniu 6 marca b.r., NajwyŜsza Izba Kontroli, stosownie do treści art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Dyrektorowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia działania PZD związane z usuwaniem drzew z pasa drogowego dróg powiatowych, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących zwłaszcza sporządzania wniosków o wydanie zgody na usunięcie drzew oraz dokumentowania nadzoru nad usuwaniem drzew przez podmioty zewnętrzne.

2 2 1. W okresie objętym kontrolą, zgodnie z wymogiem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody 1, PZD wystąpił do organów wykonawczych (wójtów lub burmistrzów) właściwych terytorialnie gmin z 17 wnioskami o wydanie zezwolenia na usunięcie łącznie drzew. Analiza tych wniosków wykazała, Ŝe aŝ 10 z nich (58,8%), dotyczących ogółem 990 drzew (89,0%), sporządzono nieprawidłowo. Nie podano w nich bowiem niektórych danych, określonych w art. 83 ust. 4 tej ustawy, a w szczególności terminu zamierzonego usunięcia drzew (w 10 wnioskach dotyczących 981 drzew) oraz obwodów pni mierzonych na wysokości 130 cm (w 6 wnioskach dotyczących 788 drzew). Wnioski sporządzano na podstawie rocznych planów wyrębu, zaś dane, dotyczące drzew zakwalifikowanych przez PZD do usunięcia, uzyskiwano głównie w trakcie przeglądów stanu dróg, wykonywanych m.in. przez drogomistrza i kierownika obwodów drogowych. Konieczność usunięcia drzew, a więc 99,0% ich łącznej liczby objętej wnioskami w badanym okresie, PZD uzasadniał zagroŝeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organy wydające zezwolenia uznały natomiast, Ŝe tylko 331 drzew, tj. 30,0% wykazanych we wnioskach, faktycznie zagraŝa bezpieczeństwu ruchu drogowego i z tej przyczyny naleŝy je usunąć. Według wyjaśnień Pana Dyrektora, wszystkie drzewa rosnące w koronie drogi zagraŝają bezpieczeństwu ruchu, a wnioskowanie o usunięcie większej liczby drzew, od objętej zezwoleniami, podyktowane było obawą naraŝenia się na ewentualne zarzuty organów ścigania, dotyczące zaniechania usunięcia drzew zagraŝających bezpieczeństwu ruchu, w przypadku zaistnienia kolizji lub wypadku drogowego. ZauwaŜyć jednak naleŝy, Ŝe z informacji uzyskanej od Komendanta Powiatowego Policji w Mrągowie wynika, Ŝe spośród 5 odcinków dróg (Mrągowo - Zyndaki, Borowe - Piecki, Zyndaki Burszewo, Burszewo - granica powiatu i Babięta Nawiady), na których PZD zaplanował usunięcie większości drzew objętych planami wyrębu (łącznie 777), tylko na 2 (Mrągowo - Zyndaki i Borowe - Piecki) miały miejsce zdarzenia drogowe (2 wypadki i 5 kolizji), związane z najechaniem pojazdu na drzewo, zaś ich przyczyną było głównie niedostosowanie prędkości do warunków panujących na drodze. Izba zwraca równieŝ uwagę, Ŝe w Krajowym Programie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005 (przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r.) m.in. wskazano, Ŝe spośród obiektów usytuowanych w bezpośrednim 1 Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.

3 3 sąsiedztwie jezdni, nie tylko drzewa, ale teŝ inne obiekty drogowe (np. słupy) przyczyniają się do duŝej cięŝkości wypadków drogowych. Usuwanie drzew rosnących przy krawędzi drogi nie jest natomiast jedynym, lecz jednym ze sposobów zwiększania bezpieczeństwa na drogach, do których zalicza się np. stosowanie barier ochronnych. 2. Zarząd naleŝycie wywiązywał się z obowiązku, określonego w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyŝ usuwanie drzew (zarówno przez PZD we własnym zakresie, jak i poprzez zlecanie ich usunięcia podmiotom zewnętrznym w zamian za pozyskane drewno), w kaŝdym przypadku poprzedzone zostało uzyskaniem decyzji zezwalającej na ich usunięcie. Kontrola wykonania wszystkich 17 takich decyzji, w części dotyczącej usunięcia 66 drzew przez Zarząd we własnym zakresie wykazała jednak, Ŝe 11 drzew (16,7%), usytuowanych przy drodze Mrągowo - Wola, usunięto na podstawie decyzji nieostatecznej. W przypadku 7 drzew, wyciętych 12 grudnia 2005 r., nie upłynął bowiem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, zatem ich usunięcie naruszało dyspozycję art i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 2. Przepisy te stanowią, Ŝe przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wykonanie decyzji przed tym terminem jest moŝliwe, gdy jest ona zgodna z Ŝądaniem wszystkich stron. Pozostałe 4 drzewa zostały usunięte 13 grudnia 2005 r., mimo wniesienia przez Stowarzyszenie na rzecz ochrony krajobrazu kulturowego Mazur Sadyba z Kadzidłowa (organizację społeczną działającą w tym postępowaniu na prawach strony) odwołania, które z mocy prawa skutkowało wstrzymaniem wykonania ww. decyzji. Wprawdzie w dniu usuwania tych drzew Zarząd nie posiadał wiedzy o złoŝonym odwołaniu, jednak juŝ wcześniej, tj. w toku postępowania, kilkakrotnie informowany był o negatywnym stanowisku ww. stowarzyszenia w sprawie zasadności wycinania drzew przy tej drodze. 3. Usuwanie drzew z pasa drogowego dróg powiatowych realizowane było głównie przez podmioty zewnętrzne. Zlecenie im przez PZD wycinki 286 drzew (81,3% ogółu drzew usuniętych na podstawie skontrolowanych decyzji) w zamian za pozyskane drewno opałowe było zgodne z uchwałą Zarządu Powiatu Mrągowskiego z dnia 30 września 2003 r., zezwalającą na taką formę gospodarowania majątkiem Powiatu. Usunięcie ww. liczby drzew zlecono podmiotom gospodarczym i osobom fizycznym, które występowały do Zarządu 2 Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm.

4 4 z inicjatywą pozyskania drewna z wycinki, z tego 243 drzew (85,0%) 3 podmiotom gospodarczym, a pozostałe 43 drzewa 10 pracownikom PZD. Izba zwraca uwagę, Ŝe Zarząd nie korzystał z moŝliwości upublicznienia informacji dotyczącej pozyskania drewna w zamian za usunięcie drzew, a zainteresowane podmioty uzyskiwały ją bezpośrednio od pracowników PZD. Według wyjaśnień Pana Dyrektora, zlecanie usługi usuwania drzew w zamian za pozyskane drewno miało uzasadnienie ekonomiczne, gdyŝ koszty ich wycinki znacznie przekraczały ewentualne przychody ze sprzedaŝy drewna. W badanym okresie, Zarząd nie prowadził jednak ewidencji księgowej kosztów, w sposób umoŝliwiający wyodrębnienie z nich kosztów bezpośrednio związanych z usuwaniem drzew, a takŝe nie sprzedawał pozyskanego drewna. NaleŜy przy tym zauwaŝyć, iŝ PZD z góry zakładał, tj. juŝ na etapie sporządzania planów wyrębu, Ŝe drewno uzyskane z wycinki nadaje się tylko na opał, mimo Ŝe Pan Dyrektor przewidział pozyskiwanie takŝe drewna uŝytkowego, ustalając w 2004 r. cenę jego sprzedaŝy w wysokości 100 zł/m 3, tj. ponad dwukrotnie wyŝszą od ceny sprzedaŝy drewna opałowego (45zł/m 3 ). W ocenie NIK, kwalifikowanie drewna (opałowe lub uŝytkowe) na tym etapie uniemoŝliwiło Zarządowi uzyskanie pełnej wiedzy o jakości drewna pozyskanego w wyniku usunięcia drzew, niezbędnej do zastosowania ww. uchwały Zarządu Powiatu, zezwalającej na usuwanie drzew przez podmioty zewnętrzne w zamian za pozyskanie wyłącznie drewna opałowego. 4. W odniesieniu do 66 drzew usuniętych przez Zarząd we własnym zakresie, rzetelnie udokumentowano przeprowadzone czynności, w kaŝdym przypadku wskazując m.in. datę wycinki, liczbę usuniętych drzew, ich gatunek oraz usytuowanie. Działań takich zaniechano natomiast w odniesieniu do podmiotów zewnętrznych, którym zlecono usunięcie 286 drzew (głównie klonów i jesionów) w zamian za pozyskane drewno. Nie udokumentowano bowiem terminu rozpoczęcia i zakończenia tych prac, liczby i gatunków usuniętych drzew, a takŝe ilości pozyskanego w ten sposób drewna. W ocenie NIK, uniemoŝliwiało to sprawdzenie prawidłowości wykonania decyzji zezwalających na wycinkę, równieŝ w ramach nadzoru Zarządu nad procesem usuwania drzew przez podmioty zewnętrzne. Ocenę tę uzasadniają takŝe oględziny, przeprowadzone w toku kontroli NIK (11 lutego 2008 r.), w wyniku których stwierdzono, Ŝe drzewo usytuowane w miejscowości Zełwągi przy drodze nr 1775N (jego usunięcie PZD uzasadnił m.in. zagroŝeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego) nie zostało usunięte, mimo Ŝe czynność ta, zgodnie z zezwoleniem Burmistrza

5 5 Miasta Mikołajki, powinna być wykonana do 30 kwietnia 2007 r. Pracownik PZD, zobowiązany do nadzoru nad usuwaniem drzew przez podmioty zewnętrzne wyjaśnił m.in., Ŝe: polegając na swojej pamięci dotychczas nie stwierdził, aby któryś z podmiotów zewnętrznych usuwających drzewa nie wywiązał się z nałoŝonych obowiązków. 5. W wyniku usunięcia 66 drzew we własnym zakresie, PZD pozyskał 99,5 m 3 drewna (przeciętnie 1,5 m 3 z jednego drzewa), które przed przyjęciem do magazynu zostało komisyjnie obmierzone i sklasyfikowane jako opałowe, zgodnie z zasadami ustalonymi przez Pana Dyrektora w zarządzeniu z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie gospodarki drewnem. Czynności te potwierdzone zostały w protokołach, w których wskazano takŝe liczbę przyjętych drzew oraz drogi, z których je usunięto. Protokoły stanowiły podstawę do ujęcia ilości i wartości pozyskanego surowca w ewidencji księgowej PZD, tj.: sporządzenia dowodów księgowych Magazyn przyjmie, w których określono kubaturę przyjętego drewna oraz jego wartość wyliczoną z zastosowaniem ustalonej przez Pana Dyrektora stawki dla drewna opałowego (45 zł/m 3 ) 3, ujęcia na syntetycznym koncie księgowym 310 Materiały wartości pozyskanego drewna. Przekazanie drewna z magazynu do kotłowni potwierdzano sporządzeniem dowodu księgowego Rozchód wewnętrzny, co było zgodne z zasadami gospodarki magazynowej. Negatywnie natomiast, NIK ocenia nieujęcie w ewidencji księgowej PZD zdarzeń gospodarczych, polegających na zleceniu podmiotom zewnętrznym usługi usunięcia drzew w zamian za pozyskane drewno. Było to niezgodne z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości 4, który stanowi, Ŝe zdarzenia, w tym operacje gospodarcze, ujmuje się w księgach rachunkowych zgodnie z ich treścią ekonomiczną. W wyniku usunięcia ww. liczby drzew, podmioty te (przy uwzględnieniu przeciętnej ilości drewna pozyskanego przez PZD z jednego drzewa) mogły uzyskać ok. 429,0 m 3 drewna. Jego wartość, obliczona z zastosowaniem stawki ustalonej przez Pana Dyrektora dla drewna opałowego wynosiłaby zatem ,0 zł. 3 Według informacji Nadleśnictwa Mrągowo, w latach jednostka ta sprzedawała drewno opałowe liściaste w cenie od 43,8 zł do 65,7 zł za 1 m 3. 4 Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.

6 6 6. Zarząd nie wywiązał się naleŝycie z obowiązku wykonania nasadzeń co najmniej 340 drzew, nałoŝonego przez wójtów lub burmistrzów w 12 zezwoleniach, gdyŝ do dnia zakończenia kontroli NIK, realizując obowiązek określony w 7 z ww. zezwoleń, posadzono tylko 106 drzew (31,2%), w tym 11 na innej drodze, niŝ określono to w decyzji Burmistrza Miasta Mikołajki z dnia 19 października 2005 r. Pan Dyrektor wyjaśnił, Ŝe zamiast wykonania nasadzeń, określonych w decyzjach, PZD pozostawiał przy drogach samosiewy, które mają większe szanse na prawidłową wegetację, niŝ sadzonki kupowane. W ocenie NIK, takie działania nie mogą być jednak uznane za realizację obowiązku, nałoŝonego w decyzjach zezwalających na usunięcie drzew. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Podawanie we wnioskach o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wszystkich danych, wymaganych ustawą o ochronie przyrody. 2. Podjęcie działań zapewniających usuwanie drzew z pasa drogowego dróg powiatowych wyłącznie na podstawie ostatecznych decyzji zezwalających na ich wycinkę. 3. Wzmocnienie nadzoru nad usuwaniem drzew wykonywanym przez podmioty zewnętrzne, w szczególności poprzez dokumentowanie: terminu wykonanych prac, liczby i lokalizacji usuniętych drzew oraz ilości i jakości drewna pozyskanego w wyniku ich wycinki. 4. Dokonanie nasadzeń drzew, zgodnie z obowiązkiem nałoŝonym na PZD w uzyskanych zezwoleniach. 5. Ujmowanie w ewidencji księgowej PZD zdarzeń gospodarczych polegających na usuwaniu drzew przez podmioty zewnętrzne. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Olsztynie, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Dyrektora, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków zawartych w niniejszym wystąpieniu, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji tych wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie, do dyrektora Delegatury NIK w Olsztynie, umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu.

7 7 W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyŝej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK.