Rejestry administracyjne i systemy katastralne w infrastrukturze informacyjnej pastwa

Transkrypt

1 Józef Oleski Uniwersytet Warszawski Rejestry administracyjne i systemy katastralne w infrastrukturze informacyjnej pastwa 1. Rejestry administracyjne pojcie, definicje, klasyfikacje Rejestry administracyjne s to wykazy, listy, spisy: podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych nie posiadajcych osobowoci prawnej), obiektów materialnych, procesów ekonomicznych lub technologicznych, zdarze społecznych, ekonomicznych, technicznych, ekologicznych i in., których rejestrowanie i ewidencjonowanie jest niezbdne organom administracji publicznej, jednostkom sektora publicznego bd innym jednostkom do realizacji ich funkcji publicznych, do czego s zobowizane z mocy prawa. Wykazy te posiadaj rkojmi wiary publicznej w tym sensie, e mog stanowi legaln i wiarygodn podstaw informacyjn do decyzji lub podejmowania działa ekonomicznych, społecznych i administracyjnych. Rejestry administracyjne s to wic systemy informacyjne, których podstawow funkcj jest identyfikacja wybranych klas podmiotów gospodarczych lub społecznych, obiektów technicznych lub ekonomicznych oraz wybranych procesów społecznych, gospodarczych lub technicznych. Identyfikacja ta dokonywana jest z mocy prawa, dla potrzeb jednostek administracji pastwowej oraz innych organizacji realizujcych zadania publiczne, w tym w szczególnoci zadania kontroli i nadzoru ze strony pastwa nad działalnoci okrelonej klasy jednostek, w ramach obowizków pastwa okrelonych przez prawo. Np. kontrola sanitarna, kontrola kwalifikacji i uprawnie do prowadzenia okrelonego rodzaju działalnoci, kontrola przestrzegania norm technicznych obiektów itp. Z punktu widzenia zakresu wyróniamy - rejestry ogólnokrajowe, czyli wykazy obejmujce wszystkie obiekty okrelonej klasy w całej gospodarce narodowej, - rejestry wewntrzne systemów informacyjnych administracji lub innych systemów informacyjnych. Rejestry ogólnokrajowe s autonomicznymi systemami informacyjnymi w tym sensie, e nie stanowi integralnych czci innych systemów informacyjnych. Maj własne podstawy prawne oraz s prowadzone przez wydzielone do tego celu struktury organizacyjne aparatu pastwa. W szczególnoci rejestry te nie stanowi integralnych czci metainformacyjnych systemów informacyjnych wspomagajcych okrelone funkcje aparatu administracji pastwa. Istotn cech rejestrów ogólnokrajowych jest to, e gromadz one informacje identyfikujce okrelone podmioty, obiekty lub procesy z mocy prawa, w celu udostpniania zgromadzonych informacji rónym jednostkom organizacyjnym władzy lub administracji pastwa, a take innym jednostkom organizacyjnym i osobom fizycznym posiadajcym interes prawny. Zakres, tryb

2 udostpniania oraz sposób wykorzystania informacji z rejestrów administracyjnych jest okrelony w regulacjach prawnych dotyczcych danego rejestru. 2. Rodzaje rejestrów administracyjnych Wród rejestrów administracyjnych wyróniamy: - rejestry podmiotowe, w których rejestrowane s podmioty prowadzce okrelon działalno gospodarcz, społeczn lub polityczn, zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadajce osobowoci prawnej, - rejestry przedmiotowe, w których rejestrowane s okrelone rodzaje obiektów, jak nieruchomoci, budynki, maszyny i urzdzenia, - rejestry zdarze, w których rejestrowane s okrelone rodzaje zdarze: transakcji, zezwole, decyzji, incydentów (np. medycznych), wypadków i katastrof, korzyci itd. 3. Rejestry podmiotowe Rejestry podmiotowe gromadz informacje o okrelonych klasach społeczno ekonomicznych. W praktyce kada działalno podlegajca jakimkolwiek regulacjom prawnym okrelajcym wymagania niezbdne do prowadzenia tej działalnoci, wymaga prowadzenia rejestru podmiotów, jakie tak działalno podejmuj. W warunkach głbokiego interwencjonizmu instytucjonalnego charakteryzujcego współczesn gospodark, niewiele jest dziedzin ycia społecznego, politycznego, gospodarczego, które nie podlegałyby takim regulacjom. S kraje do nich naley Polska w których wszelka działalno lub aktywno społeczna lub ekonomiczna s objte regulacjami prawnymi, a podmioty angaujce si w t działalno wymagaj rejestracji, nierzadko w kilku oddzielnych rejestrach. Rejestry administracyjne podmiotów spełniaj nastpujce funkcje: 1) Funkcja stanowica 2) Funkcja identyfikacyjna 3) Funkcja klasyfikacyjna 4) Funkcja integracyjna 5) Funkcja normalizacyjna 6) Funkcja weryfikacyjna 7) Funkcja kontrolna 8) Funkcja informacyjna - funkcja stanowica Wpis do rejestru administracyjnego z mocy prawa oznacza, e dany podmiot istnieje jako jednostka posiadajca zdolno do okrelonego zakresu działa pocigajcych za sob skutki prawne w okrelonej dziedzinie gospodarki, ycia społecznego lub politycznego. W tym sensie wpis do okrelonego rejestru jest aktem sprawczym generowania podmiotu w ramach danej klasy podmiotów, powoduje istnienie danego podmiotu jako elementu zbiorowoci okrelonej klasy podmiotów. Bez wpisu do rejestru dany podmiot nie moe funkcjonowa jako jednostka danej klasy. Funkcj stanowic realizuj wszystkie rejestry sdowe oraz rejestry prowadzone przez organy administracji pastwowej, które prawnie zostały umocowane do stanowienia podmiotów w danej klasie. Na przykład wpisanie jakiejkolwiek organizacji (np. stowarzyszenia przyjaciół piwa) do rejestru sdowego partii politycznych oznacza, e organizacja ta staje si parti polityczn, ze wszelkimi prawami i obowizki z tego wynikajcymi. Odpowiednio wykrelenie tej organizacji z rejestru partii politycznych oznacza, e przestaje ona istnie

3 jako partia polityczna, choby swoj działalno prowadziła nadal. Wpisanie jakiego podmiotu do rejestru aptek zarzdzanego przez Ministra Zdrowia oznacza, e dany podmiot staje si aptek, zyskuje wszelkie prawa i zobligowany jest do przestrzegania wszystkich obowizków nakładanych przez prawo na apteki. - funkcja identyfikacyjna Rejestr administracyjny powinien zapewnia jednoznaczn identyfikacj podmiotu w systemie społeczno gospodarczym, odrónienie kadego z podmiotów od wszelkich innych podmiotów w skali kraju, a w przypadku struktur midzynarodowych w skali regionalnej lub globalnej. We współczesnej otwartej gospodarce zasady identyfikacji podmiotu w rejestrze powinny zapewni odrónienie danego podmiotu od innych podmiotów w skali odpowiedniej do prowadzonej przez ten podmiot działalnoci, a take zapewni identyfikacj tego podmiotu w innych rejestrach, o ile jest tam take rejestrowany, oraz we wszelkich innych systemach informacyjnych. Metoda identyfikacji powinna umoliwia jednoznaczne odrónienie danego podmiotu od innych przez wszystkich potencjalnych głównych uytkowników rejestru, w tym przez wszystkie infrastrukturalne systemy informacyjne pastwa, które mog potrzebowa informacji o tym podmiocie. Metody identyfikacja powinny minimalizowa moliwo błdnej identyfikacji przez uytkowników rejestru. Oznacza to, e czsto trzeba w jednym rejestrze stosowa kilka metod identyfikacji, np. za pomoc unikalnego identyfikatora numerycznego z cyfr kontroln, za pomoc unikalnego identyfikatora alfanumerycznego (kod mnemoniczny), za pomoc unikalnej nazwy pełnej i unikalnej nazwy skróconej. - funkcja weryfikacyjna Funkcja weryfikacyjna administracyjnych rejestrów podmiotów polega na tym, e w rejestrach o wszystkich podmiotach zarejestrowanych powinny znajdowa si aktualne informacje potrzebne do sprawdzenia przez podmioty posiadajce interes prawny, jaki jest status prawny, organizacyjny, ekonomiczny danego podmiotu, powinny te znajdowa si aktualne informacje o osobach fizycznych, które z mocy prawa maj zdolno do podejmowania decyzji w imieniu danego podmiotu, które zostały prawnie umocowane do prowadzenia wszelkich działa w imieniu tego podmiotu. Ponadto wymogiem zwizanym z funkcj weryfikacyjn jest kompletno rejestru administracyjnego. W rejestrze powinny by ujte wszystkie podmioty nalece do danej klasy. - funkcja kontrolna Funkcja kontrolna rejestru polega na tym, e w rejestrze powinny znajdowa si wszelkie i tylko takie informacje, które niezbdne odpowiednim organom pastwa do podejmowania wszelkich dozwolonych prawem działa, do który prawo wymaga informacji z rejestru. Na podstawie rejestru uytkownik powinien móc zweryfikowa informacje o podmiocie zarejestrowanym. Informacje w rejestrze administracyjnym winny wic posiada rkojmi wiary publicznej, za któr bierze odpowiedzialno pastwo. Za wszelkie błdy, jakie mog by popełnione przez uytkownika na skutek niezgodnej z rzeczywistoci, w tym nieaktualnej, informacji o podmiocie, odpowiedzialno powinno z mocy prawa wprowadzajcego rejestr, ponosi pastwo. - funkcja klasyfikacyjna Funkcja klasyfikacyjna rejestrów administracyjnych polega na tym, e w rejestrze podmioty powinny by klasyfikowane zgodnie z klasyfikacjami obowizujcymi z mocy prawa. Zaklasyfikowanie podmiotu w rejestrze administracyjnym ma charakter decyzji o okrelonych skutkach prawnych. Kwalifikowanie podmiotów w rejestrze według okrelonych klasyfikacji nie moe słuy ułatwieniu wyszukiwania informacji czy

4 organizacji zbiorów danych. Kade kwalifikowanie musi by wic oparte na precyzyjnych podstawach prawnych. - funkcja integracyjna Rejestr administracyjny powinien spełnia funkcje integracji systemów informacyjnych administracji korzystajcych z danego rejestru. Dotyczy to w szczególnoci integralnoci metadanych, jakie s tworzone w systemach informacyjnych administracji korzystajcych z danego rejestru. Warunkiem realizacji tej funkcji przez rejestry jest zapewnienie integralnoci danych odwzorowujcych te same atrybuty podmiotów rejestrowanych w rónych rejestrach administracyjnych. - funkcja normalizacyjna Rejestry administracyjne niezalenie od wiedzy i woli ich gestorów, projektantów i administratorów tworz normy informacyjne w pastwie i gospodarce. W systemach uywkowych chtnie korzysta si z rejestrów jako majcego rkojmi wiary publicznej ródła informacji o podmiotach. Zasady identyfikacji, klasyfikacje, nomenklatury, kody i inne dane z rejestrów s wprowadzane jako metadane do innych systemów informacyjnych. - funkcja informacyjna Funkcja informacyjna oznacza, e w rejestrze o kadym podmiocie powinny by gromadzone kompletne informacje, jakie s potrzebne uytkownikom do wykonywania czynnoci, dla których rejestr został powołany. Powołujc do ycia i projektujc jakikolwiek rejestr administracyjny naley starannie wyspecyfikowa, w jakim zakresie dany rejestr powinien realizowa kad z wymienionych wyej funkcji. Niestety, trudno znale przykłady rejestrów, przy których tworzeniu przeprowadzony by analiz implikacji wszystkich wymienionych wyej funkcji dla zawartoci, organizacji, technologii, warunków ekonomicznych tworzenia i uytkowania rejestru. Co gorsza, zdarza si, e pastwo w aktach prawnych wprowadza zapisy zdejmujce z jego organów odpowiedzialno za skutki ewentualnych błdów w rejestrach. Takie działanie stanowi istotne zakłócenie ładu informacyjnego w społeczestwie i gospodarce. 4. Modele rejestrów podmiotowych Wyróni mona trzy modele rejestrów podmiotowych, które nazywamy nawizujc do krajów lub regionów, w których w systemach rejestrów administracyjnych przewaaj cechu charakterystyczne danego modelu. S to: 1) model amerykaski 2) model skandynawski 3) model polski Istot modelu amerykaskiego jest to, e moliwo tworzenia autonomicznych rejestrów podmiotów jest tam prawnie ograniczona. W zasadzie nie tworzy si w tym modelu autonomicznych rejestrów ogólnokrajowych (federalnych), w których podmioty miałyby obowizek rejestrowania si z mocy prawa. Rejestry podmiotów s w modelu amerykaskim integralnymi czciami okrelonych systemów informacyjnych administracji wspomagajcych wykonywanie przez jednostki administracyjne okrelonych zada publicznych i wiadczenia usług społecznych: systemów podatkowych, celnych, ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego itd. Informacje gromadzone w tych rejestrach mog by wykorzystywane wyłcznie w ramach tych systemów, nie

5 mog by wymieniane midzy systemami czy udostpniane osobom trzecim. Udostpnienie informacji z rejestru poza system informacyjny wymaga indywidualnych decyzji w kadej sprawie, czsto decyzji sdu. Istot modelu skandynawskiego jest centralna koordynacja instytucjonalna systemu rejestrów administracyjnych podmiotów gospodarki narodowej jako rejestrów pochodnych wzgldem centralnego, ogólnokrajowego, wielofunkcyjnego systemu identyfikacji podmiotów. Rejestry administracyjne mog by tworzone na mocy aktów prawnych wyłcznie jako rejestry spójne z centralnym rejestrem administracyjnym wszystkich podmiotów gospodarki narodowej jako rejestrem pierwotnym. Rejestry te maj obowizek pobierania informacji z rejestru centralnego. Jeeli zakres informacji w tym rejestrze jest niewystarczajcy, wówczas mog pozyskiwa brakujce informacje najpierw z innych ju istniejcych rejestrów administracyjnych, a dopiero w przypadku, gdy takie informacje nie s przez aden inny rejestr zbierane, mog da informacji bezporednio od rejestrowanych podmiotów gospodarki narodowej. Ogólnokrajowy, centralny system identyfikacji okrela standardy informacyjne dla wszystkich pozostałych rejestrów wyspecjalizowanych. Rejestry wyspecjalizowane maj obowizek wymienia midzy sob informacje oraz przekazywa informacje aktualizujce do rejestru centralnego, jeeli dziki pełnionym przez siebie funkcjom uzyskuj informacje aktualizujce wczeniej, taniej i jakociowo lepsze. Obowizek aktualizacji i korzystania z centralnego rejestru podmiotów ciy take na wszystkich innych systemach informacyjnych administracji, jeeli spełniaj okrelone warunki informacyjne, organizacyjne i techniczne. Np. system podatkowy ma obowizek przekazywania informacji aktualizujcych adresy i rodzaje działalnoci podmiotów, poniewa do celów podatkowych podmioty przekazuj regularnie informacje o profilu swojej działalnoci organom fiskalnym, do celów opodatkowania podatkiem od towarów i usług lub uzyskania ulg podatkowych z tytułu prowadzonej działalnoci. Natomiast rejestry sdowe, w których rejestracja oznacza nadanie osobowoci prawnej podmiotowi, maj obowizek przekazywania aktualizacji nazw. Model skandynawski dziki centralnej koordynacji, pełnej normalizacji informacji, wymianie informacji midzy rejestrami administracyjnymi podmiotów oraz kontrolowanej redundancji wydaje si by modelem najbardziej efektywnym z ekonomicznego punktu widzenia. Jego wprowadzenie w ycie wymaga jednak wysokiego i jednakowego w całej administracji poziomu technologii informacyjnych, kultury informatycznej i koordynacji regulacji prawnych. Wydaje si, e jest to w warunkach europejskich najbardziej efektywny model informatyzacji pastwa (e-government). Istot modelu polskiego jest daleko posunita autonomizacja inicjowania, tworzenia, projektowania i eksploatacji rejestrów podmiotów gospodarki narodowej. Inicjatywa utworzenia ogólnokrajowego rejestru podmiotów jest zazwyczaj jednym z elementów inicjatywy ustawodawczej lub inicjatywy przyjcia innego aktu prawnego. Kady akt prawny tworzy własne rodowisko informacyjne i informatyczne. W kadym akcie prawnym wymagajcym ewidencjonowania i rejestracji podmiotów wprowadza si prawo o obowizek utworzenia oddzielnego, autonomicznego, pierwotnego rejestru podmiotów obsługujcego wyłcznie wdroenie i stosowane tego aktu prawnego. Efektem takiego procesu stanowienia prawa jest to, e wiele ustaw wymaga utworzenia i utrzymania odrbnych, autonomicznych rejestrów podmiotów. Aby zapewni kompletno i terminowo gromadzenia i aktualizacji danych w takich autonomicznych rejestrach, stosuje si przymus prawny aktualizacji i penalizacj, zagroenie nie wywizywania si podmiotów z obowizku rejestracji i aktualizacji informacji coraz bardziej surowymi karami. W modelu polskim w kraju funkcjonuj setki autonomicznych rejestrów podmiotów. Kady podmiot ma obowizek rejestrowania si w kilku, niekiedy kilkunastu oddzielnych rejestrach, w trybie bezporedniego, fizycznego kontaktu z komórkami organizacyjnymi zarzdzajcymi rejestrem. Kady rejestr musi wic utworzy własn infrastruktur informatyczn, organizacyjn, kontroln. Pociga to za sob znaczne koszty. Rejestry tworzone jako systemy autonomiczne s rzecz jasna niespójne. Wprowadzaj bowiem własne standardy informacyjne, nie skoordynowane ze standardami innych rejestrów. Dlatego

6 nie ma moliwoci wymiany informacji midzy rejestrami. Nowe potrzeby informacyjne, które w modelu skandynawskim byłyby zaspokojone przez pobranie informacji z innego rejestru wczeniej je gromadzcego, oznaczaj nowe dania informacji kierowane do rejestrowanych podmiotów. Stanowi to znaczce obcienie dla wszystkich podmiotów gospodarki narodowej oraz dla gospodarki jako całoci, w tym dla budetu pastwa. Informatyzacja administracji, e-government, w warunkach modelu polskiego, bez zmiany tego modelu, zwłaszcza bez zmiany trybu stanowienia prawa w zakresie tworzenia rodowiska informacyjnego dla poszczególnych regulacji prawnych, stanowi powane zagroenie dla ładu informacyjnego w pastwie. Obserwacja praktyki w niektórych krajach dowodzi, e udostpnienie jednostkom administracji publicznej nowoczesnych technologii informacyjnych powoduje, e administracja chce rejestrowa wszystko i wszystkich, bez zwracania uwagi na koszty zarówno po stronie budetu pastwa, jak i zwłaszcza - po stronie podmiotów gospodarki narodowej i obywateli. Tego typu skłonno jednostek administracji pastwowej znajduje wsparcie ze strony firm i firemek informatycznych, które licz na lukratywne kontrakty na projektowanie i eksploatacj systemów informatycznych administracji publicznej. Kontrakty tym bardziej atrakcyjne, e zawierane midzy stronami, a których adna nie ma wystarczajcej wiedzy, by tworzy efektywne dla pastwa i gospodarki rozwizania informatyczne. Jednostki administracji najczciej nie dysponuj wystarczajc wiedz informatyczn, a jednostki informatyczne posiadaj jeszcze mniejsz wiedz o specyfice systemów informacyjnych w sektorze publicznym, w tym w administracji. Nieliczne wyjtki tylko potwierdzaj reguł. 5. Ogólnokrajowe podmiotowe rejestry administracyjne przykłady Oto przykładowe ogólnokrajowe rejestry administracyjne podmiotów prowadzonych w Polsce przez sdy oraz organy administracji rzdowej, samorzdowej oraz inne instytucje i organizacje na mocy obowizujcych aktów prawnych 1 : Ewidencja działalnoci gospodarczej (Dz.U ) Krajowy Rejestr Sdowy rejestr przedsibiorców (Dz.U ) Krajowy Rejestr Sdowy rejestr stowarzysze, innych organizacji społecznych i zawodowych (Dz.U ) Krajowy Rejestr Sdowy rejestr dłuników niewypłacalnych (Dz.U ) Rejestr kredytobiorców Biura Informacji Kredytowej Rejestr dłuników Zwizku Banków Polskich Krajowy Rejestr Karny (Dz.U , art.2 ust.3) Rejestr poredników ubezpieczeniowych (Dz.U , Dz.U , Dz.U ) Rejestr producentów i importerów paliw ciekłych (Dz.U ) Rejestr przedstawicielstw przedsibiorców zagranicznych (Dz.U ) Rejestr funduszy emerytalnych (Dz.U ) Rejestr funduszy inwestycyjnych (Dz.U ) 1 Nie jest to pełna lista lecz wybrane przykłady rónych rodzajów rejestrów na podstawie bazy danych LEX, stan na padziernik Celem wykazu jest przedstawienie rónorodnoci typów rejestrów ogólnokrajowych, które powstaj w warunkach braku koordynacji tego segmentu infrastruktury informacyjnej pastwa i pomijania implikacji informacyjnych w procesie legislacyjnym. W warunkach autonomizacji rodowisk informacyjnych dla poszczególnych aktów prawnych powstawanie wsko specjalizowanych rejestrów ogólnokrajowych jest konieczne, aby dana regulacja prawna mogła by wdroona. Problem w tym, e w wielu przypadkach rodowisko informacyjne danego aktu prawnego moe by stworzone na bazie istniejcych rejestrów przez dodanie najczciej jednej danej, czasem paru danych do innych istniejcych ju rejestrów.

7 Rejestr producentów butelek miarowych (Dz.U ) Pastwowy Rejestr Muzeów (Dz.U ) Rejestr instytucji filmowych (Dz.U ) Rejestr instytucji kultury (Dz.U ) Rejestr bibliotek, które tworz narodowy zasób biblioteczny (Dz.U ) Rejestr bibliotek uprawnionych do otrzymywania egzemplarzy obowizkowych (Dz.U ) Rejestr podmiotów prowadzcych niektóre rodzaje działalnoci dotyczce zwierzt i produktów zwierzcych (Dz.U ) Rejestr zakładów umieszczajcych na rynku produkty pochodzenia zwierzcego (Dz.U ) Rejestr przedsibiorców korzystajcych z zezwole globalnych i generalnych (Dz.U ) Rejestr Dostawców lenego materiału podstawowego (Dz.U ) Rejestr Zwizków Midzygminnych (Dz.U ) Rejestr Zwizków Powiatów (Dz.U ) Rejestr kociołów i innych zwizków wyznaniowych (Dz.U ) Rejestr jednostek systemu Pastwowe Ratownictwo Medyczne (Dz.U ) Rejestr zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U ) Rejestr aptek (Dz.U ) Rejestr uczelni niepastwowych(dz.u. 91,12.53) Rejestr bezrobotnych i osób poszukujcych pracy (Dz.U ) Rejestr agencji zatrudnienia (Dz.U ) Rejestr przedsibiorców skupujcych produkty rybne (Dz.U ) Rejestr organizacji producentów rybnych uznanych (Dz.U ) Rejestr aktuariuszy (Dz.U ) Rejestr detektywów (Dz.U ) Centralny rejestr zakazów wstpu na imprezy masowe (Dz.U ) i wiele, wiele innych. Zgodnie z modelem polskim kady z tych rejestrów jest rejestrem (1) autonomicznym, (2) pierwotnym i (3) biernym. Oznacza to, e: - Rejestry nie wymieniaj midzy sob informacji. Ewentualne korzystanie w jednym rejestrze z informacji w innym rejestrze nie pociga skutków posiadajcych moc prawn, ma charakter pomocniczy. Wszystkie atrybuty podmiotów s wprowadzane i aktualizowane w jednym rejestrze niezalenie od aktualizacji w innych rejestrach. - Wpis informacji do rejestru, aktualizacja informacji, wykrelenie z rejestru wymaga od podmiotu rejestrowanego bezporedniego przekazania informacji do organu prowadzcego rejestr. Tylko w niektórych przypadkach nastpi moe wykrelenie z rejestru z inicjatywy innych podmiotów, np. wykrelenie aktuariusza z rejestru aktuariuszy lub detektywa z rejestru detektywów w przypadku stwierdzenia mierci aktuariusza lub detektywa, bd z przyczyn explicite wyszczególnionych w akcie

8 prawnym stanowicym podstaw do prowadzenia rejestru (np. zgłoszenie przedsibiorstwa jako niewypłacalnego dłunika do Centralnego Rejestru Sdowego przez sd orzekajcy upadło przedsibiorstwa). - Obywatele i podmioty gospodarcze s zobligowani na mocy aktów prawnych i decyzji administracyjnych do inicjatywy współdziałania z rejestrem. Ze strony administracji rejestru nie podejmowane s adne działania majce na celu aktualizacj, udostpnianie danych, pomoc w ich wykorzystaniu. Prowadzi to do głbokiej dezintegracji informacji w rejestrach. Na przykład, zmiana nazwiska w wyniku zawarcia zwizku małeskiego jest odnotowywana w rejestrach, w których dana osoba jest zarejestrowana dopiero wtedy, gdy ta osoba zgłosi ten fakt do organu prowadzcego rejestr. W modelu polskim wystpuje wysoka redundancja informacji, wielokrotne gromadzenie i przechowywanie tych samych informacji o tych samych podmiotach, wielokrotne zbieranie tych samych lub podobnych informacji. Powoduje to zbdne koszty, tak po stronie organów prowadzcych rejestry, jak i po stronie podmiotów rejestrowanych. Wielokrotnie gromadzenie danych pierwotnych przyczynia si take do duej liczby błdów. Dlatego tworzc podstawy prawne rejestru próbuje si czasem zrzuci odpowiedzialno za jako informacji oraz za skutki wykorzystania informacji złej jakoci w rejestrze na podmioty rejestrowane obywateli i jednostki organizacyjne. W modelu skandynawskim liczba rejestrów podmiotów jest znacznie mniejsza ni z modelu polskim, poniewa wiele cech, dla których w modelu polskim tworzy si odrbne autonomiczne rejestry, jest ujmowanych jako atrybuty podmiotów w ogólnokrajowym, pierwotnym, wielofunkcyjnym systemie identyfikacji podmiotów gospodarki narodowej lub ogólnokrajowym systemie identyfikacji osób. Dziki temu w kraju działa relatywnie niewielka liczba rejestrów wielofunkcyjnych zamiast wielu wsko wyspecjalizowanych pierwotnych rejestrów jedno dwufunkcyjnych, dublujcych w znacznym zakresie gromadzone w nich informacje. Ponadto w modelu skandynawskim dopuszczalna jest wymiana informacji midzy rejestrami. Wymiana informacji umoliwia optymalizacj aktualizacji danych w rejestrach. Chodzi o to, e za aktualizacj informacji dla całego kompleksu rejestrów odpowiada jeden rejestr, ten, który najsprawniej, najszybciej i najtaniej moe aktualizowa okrelone informacje. Zaktualizowane informacje przekazuje wszystkim pozostałym rejestrom, które dziki temu zwolnione s z aktualizowana okrelonych informacji we własnym zakresie. Tak wic rejestry wspomagaj si wzajemnie wymieniajc informacje aktualizujce i weryfikujce. Ujmowanie informacji aktualizujcych w całym systemie rejestrów tylko przez jeden rejestr pierwotny dla danej informacji, a nastpnie przekazywanie do rejestrów wyspecjalizowanych informacji bez udziału podmiotu rejestrowanego daje take znaczne oszczdnoci w administracji publicznej, ale przede wszystkim oszczdnoci po stronie podmiotów rejestrowanych. Jako rejestr odpowiedzialny za aktualizacj danych wybiera si bowiem zwykle taki rejestr, do którego podmioty mog przekaza informacje aktualizujce przy okazji innych kontaktów z jednostkami administracyjnymi. Na przykład, za aktualizacj adresu firmy we wszystkich urzdowych rejestrach przedsibiorstw moe odpowiada informacyjny system podatkowy, do którego przedsibiorstwa przekazuj dane aktualizujce przy okazji składania comiesicznych deklaracji podatkowych, za aktualizacj nazwiska osoby fizycznej we wszystkich rejestrach osób (np. zmiana nazwiska przy zawarciu zwizku małeskiego) odpowiada system informacyjny organów stanu cywilnego, który przekazuje informacje do powszechnego systemu identyfikacji ludnoci, a ten dalej do wszystkich rejestrów wyspecjalizowanych. W warunkach współczesnych technologii teleinformatycznych optymalny wydaje si model skandynawski rejestrów podmiotowych. Jego wdroenie wymaga jednak funkcjonowania jednego pierwotnego, ogólnokrajowego systemu identyfikacji osób fizycznych (rejestr ludnoci) oraz jednego pierwotnego systemu identyfikacji jednostek organizacyjnych, a take rozwiza prawnych i organizacyjnych okrelajcych funkcje koordynacyjne tych systemów dla wszystkich pozostałych rejestrów urzdowych. Czciowe prowadzanie rozwiza systemowych właciwych dla modelu

9 skandynawskiego w krajach, w których funkcjonuj modele amerykaski lub polski, bez odpowiednich zmian organizacyjnych i instytucjonalnych, daje skutki wrcz przeciwne bardzo wysokie koszty wdroenia i eksploatacji rejestrów i systemów z nich korzystajcych, niska sprawno i uciliwo tak dla administracji, jak i dla uytkowników finalnych. 6. Ogólnokrajowe rejestry przedmiotowe Administracyjne ogólnokrajowe rejestry przedmiotowe to - jak wspomniano wyej - rejestry obiektów, które z mocy prawa wymagaj ewidencjonowania w skali kraju dla potrzeb zarówno organów pastwa, jak i innych podmiotów społecznych i gospodarczych. Rejestry przedmiotowe bywaj take nazywane ewidencjami lub wykazami. Jeeli organy władzy lub administracji pastwa z jakich wzgldów uznaj za potrzebne rejestrowanie pewnych procesów, zdarze, obiektów, to wprowadza si aktem prawnych obowizek utworzenia takiego rejestru 2. Zwykle za utworzenie rejestru przedmiotowego odpowiada okrelona jednostka organizacyjna administracji publicznej, a uczestnikami rejestru s inne organy administracji publicznej rzdowej lub samorzdowej, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne posiadajce lub nie posiadajce osobowoci prawnej, na których ciy obowizek przekazywania informacji o okrelonych obiektach, procesach lub zdarzeniach do rejestru ogólnokrajowego. W utrzymaniu i eksploatacji rejestru mog z mocy prawa lub decyzji administracyjnych uczestniczy take inne podmioty. Rejestry przedmiotowe spełniaj w pastwie i gospodarce te same funkcje, co rejestry podmiotowe. Przypomnijmy je: 1) Funkcja stanowica 2) Funkcja identyfikacyjna 3) Funkcja klasyfikacyjna 4) Funkcja integracyjna 5) Funkcja normalizacyjna 6) Funkcja weryfikacyjna 7) Funkcja kontrolna 8) Funkcja informacyjna Zwracamy uwag na to, e funkcje wymienione wyej naley interpretowa odmiennie, anieli w przypadku rejestrów podmiotowych, zgodnie ze specyfik rejestrów przedmiotowych, specyfik rejestrowanych obiektów oraz okrelonymi przez prawo zadaniami danego rejestru przedmiotowego w infrastrukturze informacyjnej pastwa. I tak, funkcja stanowica rejestrów przedmiotowych ma odmienn specyfik, anieli ta funkcja w odniesieniu rejestrów podmiotowych. W rejestrach podmiotowych funkcja stanowica polega na tym, e dany podmiot poprzez rejestracj rozpoczyna swoje istnienie jako osoba prawna, obywatel, jednostka organizacyjna. W wypadku rejestrów przedmiotowych funkcja stanowica polega na tym, e dany obiekt dziki rejestracji zaczyna istnie, lecz na tym, e zmienia swój status, 2 Motywy tworzenia przedmiotowych rejestrów ogólnokrajowych s róne, czasem uzasadnione, czasem mog budzi wtpliwoci, czy dla osignicia danego celu jest niezbdne tworzenie rejestru o tak szerokim zakresie przedmiotowym, czy mona by ten sam efekt uzyska przy pomocy innych rodków. Np. W roku 2004 w USA pod wpływem zagroenia atakami terrorystycznymi podjto decyzj o utworzeniu ogólnokrajowego informatycznego rejestru odcisków palców wszystkich osób przyjedajcych do Stanów Zjednoczonych. Zwracamy uwag na to, e nie jest to rejestr osób, czyli rejestr podmiotowy, lecz rejestr obiektów - odcisków palców, których atrybutami s cechy osobowe posiadacza odciska palca. Uwzgldniajc cel rejestru (bezpieczestwo), zakres i poziom technik daktyloskopijnych taki rejestr mona uwaa za zasadny, chocia zapewne 99,999 % informacji w tym rejestrze okae si po pewnym czasie redundantnych. Ze wzgldów bezpieczestwa pastwa w latach 80-tych w Rumunii utworzono centralny ogólnokrajowy rejestr wszystkich maszyn do pisania. Obecnie, wraz z upowszechnieniem si w administracji publicznej nowoczesnych technologii informacyjnych wida nasilenie si tendencji do tworzenia coraz to nowych rejestrów przedmiotowych, których celu nie zawsze mona łatwo dociec.

10 uzyskuje status obiektu danej klasy zgodnie z funkcj rejestru. Obiekt po rejestracji zgodnie ze obowizujcym prawem moe by uytkowany, moe by przedmiotem transakcji ekonomicznych, ochrony ze strony okrelonych słub lub innych czynnoci. Na przykład, samochód przed rejestracj w centralnym rejestrze pojazdów istnieje jako towar, oferowany przez dilera samochodowego, ale dopiero po rejestracji w urzdowym rejestrze pojazdów moe by uywane jako rodek transportu na drogach publicznych. Samochód nie zarejestrowany nie moe by uywany z mocy prawa. Inne przykłady: wiekowe drzewo jako obiekt przyrodniczy istnieje od wielu lat, ale to samo drzewo wpisane do rejestru pomników przyrody uzyskuje status pomnika przyrody, podlega szczególnej ochronie, lek wpisany do rejestru leków zwanego potocznie lekospisem jest dopuszczony do dystrybucji i obrotu w handlu oraz do stosowania na terenie kraju. Podobnie zgodnie ze specyfik danego rejestru przedmiotowego naley interpretowa pozostałe funkcje. Na przykład, funkcja identyfikacyjna w rejestrze pojazdów w Polsce polega na nadaniu kademu rejestrowanemu pojazdowi unikalnego identyfikatora nie tylko w skali kraju, lecz take w skali Unii Europejskiej oraz na obowizku oznakowania tego pojazdu w sposób widoczny tym identyfikatorem (tablica rejestracyjna). W przypadku przedmiotowego rejestru, jakim jest rejestr geodezyjny działek, funkcja identyfikacyjna polega na nadaniu unikalnego identyfikatora, którym działka nie jest explicite oznaczana, lecz który z mocy prawa jest wykorzystywany w niektórych systemach informacyjnych, jak system ksig wieczystych, kataster podatkowy itp. Wan funkcj rejestrów przedmiotowych jest ich funkcja integracyjna. Polega ona na tym, e dziki pobieraniu z rejestrów przedmiotowych i stosowaniu takich samych identyfikatorów i opisu obiektów w rónych uytkowych systemach informacyjnych moemy wymienia informacje o tych obiektach midzy systemami, łczy dane dotyczce tych samych obiektów generowane przez róne systemy informacyjne. Przyczynia si to do znacznej redukcji redundancji, poprawy jakoci informacji, do obnienia kosztów pozyskiwania informacji przez uytkowników. Jeeli chodzi o funkcj normalizacyjn, to ogólnokrajowe rejestry przedmiotowe spełniaj t funkcj tylko wtedy, gdy dla danego rodzaju obiektów istnieje tylko jeden szeroko dostpny rejestr ogólnokrajowy lub gdy jeden rejestr ma wyranie dominujc pozycj. Jeeli natomiast mamy wiele jednofunkcyjnych rejestrów tych samych obiektów, wówczas funkcja normalizacji informacji jest marginalna. Na przykład, w Polsce mamy wiele jednofunkcyjnych rejestrów nieruchomoci, budynków i budowli, z których kady wprowadza własny sposób identyfikacji i opisu nieruchomoci, np. do identyfikacji wykorzystuje si adres pocztowy, identyfikator geodezyjny działki, numer zezwolenia na budow, numer obwodu spisowego. W tej sytuacji funkcja normalizacyjna rejestrów w zakresie identyfikacji i opisu nieruchomoci nie moe by realizowana. Projektujc czy dokonujc re-engineeringu ogólnokrajowego rejestru przedmiotowego powinnimy zdefiniowa sposób realizacji przez dany rejestr wszystkich wymienionych wyej funkcji zgodnie ze celem i specyfik rejestru. Specyfikujc funkcje rejestrów naley pamita, e obowizuje tu zasada brzytwy Ockhama. Z tej zasady wynika, e funkcje rejestru naley ogranicza do niezbdnego minimum, wynikajcego z kompetencji administracji publicznej, z zada, których realizacja wymaga dysponowania okrelonym rejestrem. Wszystko co ponadto jest łamaniem zasad budowy dobrych rejestrów administracyjnych. Priorytetowa powinna by funkcja identyfikacyjna. W hierarchii funkcji na ostatnim miejscu powinna by funkcja informacyjna. Oznacza to, e naley ogranicza zakres informacji w rejestrach ogólnokrajowych do minimum niezbdnego dla realizacji pozostałych funkcji. Zasady tej powinni przestrzega przede wszystkim twórcy podstaw prawnych rejestrów przedmiotowych. A informatycy nie powinni przed administracj roztacza miray korzyci z wielkich wielofunkcyjnych rejestrów teleinformatycznych, z których mona si dowiedzie wszystkiego o wszystkim. To co pewne to ogromne koszty realizacji i eksploatacji takich systemów oraz wtpliwa jako informacji. W warunkach współczesnych technologii teleinformatycznych obserwujemy skłonno do budowania wielkich, wielofunkcyjnych, ogólnokrajowych rejestrów przy wykorzystaniu technologii teleinformatycznych. Zwykle rozbudowuje si w takich systemach funkcje informacyjne, usiłujc gromadzi wszelkie informacje o obiektach, jakie mog si ewentualnie przyda rónym

11 uytkownikom. Za podstawow funkcj przyjmuje si włanie funkcj informacyjn t, która w przypadku wszelkich rejestrów administracyjnych jest funkcj uzupełniajc. Zakres i sposób realizacji konkretnych funkcji zaley od celu danego rejestru przedmiotowego. Rejestry przedmiotowe s to najczciej rejestry wyspecjalizowane, tworzone dla realizacji konkretnego celu. Spełniajce zwykle jedn funkcj podstawow, dominujc. Inne funkcje realizuj w ograniczonym zakresie, jako funkcje pomocnicze wzgldem funkcji podstawowej. Gromadzone w nich informacje ograniczone s to niezbdnych dla realizacji celów rejestru. Taka wska specjalizacja rejestrów przedmiotowych powoduje, e te same obiekty mog by rejestrowane w wielu rónych rejestrach. Na przykład, ten sam lek moe by rejestrowany w (1) rejestrze produktów leczniczych dopuszczonych do obrotu na terenie Rzeczpospolitej Polskiej (tzw. lekospis), w (2) wykazie leków podstawowych i pomocniczych, w (3) wykazie leków bezpłatnych ze wzgldu na niektóre choroby, w (4) wykazie leków, które mog by traktowane jako surowce farmaceutyczne, w (5) wykazie produktów leczniczych, które mog by dostarczane w zwizku ze wiadczeniem zdrowotnym, w (5) wykazie produktów leczniczych ratujcych ycie, i innych rejestrach i wykazach. Naley odrónia rejestr od wykazu. Pojcia te bywaj uywane zamiennie, niekiedy błdnie. Rónica midzy rejestrem a wykazem dotyczy trybu jego aktualizacji. W przypadku wykazu aktualizacja nastpuje przez wprowadzenie informacji o obiekcie do wykazu lub usunicie (wykrelenie) informacji z wykazu. W przypadku rejestru aktualizacja polega na dodaniu nowej informacji lub zastpienia informacji wczeniej zapisanej informacj now, przy czym informacja poprzednia jest chroniona w archiwum rejestru. Ogólnokrajowy rejestr przedmiotowy dla danej klasy obiektów powinno si tworzy wtedy, gdy rejestr taki potrzebny jest wielu systemom informacyjnym w pastwie i wielu podmiotom. Natomiast jeeli dany rejestr przedmiotowy wykorzystywany byłby tylko przez jeden system informacyjny lub przez jeden lub kilka podmiotów, to nie powinno si go konstruowa jako rejestr ogólnokrajowy, lecz jako wewntrzny element metadanych w ramach tego systemu informacyjnego lub jako wykaz. Na przykład, wtpliwa jest celowo prowadzenia ogólnokrajowego rejestru znaków identyfikacyjnych producentów butelek miarowych, do czego zobowizuje Prezesa Głównego Urzdu Miar ustawa z dnia 6 wrzenia 2001 roku o towarach paczkowanych. 7. Ogólnokrajowe rejestry przedmiotowe - przykłady Oto wybrane przykłady ogólnokrajowych rejestrów przedmiotowych, prowadzonych przez administracj publiczn w Polsce. Rejestr pojazdów (Dz.U , Dz.U ) Rejestr statków wodnych (Dz.U , Dz.U ) Rejestr administracyjny polskich statków eglugi ródldowej ( Dz.U ) Rejestr statków rybackich (Dz.U. O ) Rejestr statków powietrznych lotnictwa słub porzdku publicznego (Dz.U Rejestr cywilnych statków powietrznych (Dz.U ) Rejestr zastawów (Dz.U ) Rejestr zastawów skarbowych (Dz.U ) Rejestr zabytków (Dz.U ) Rejestr form ochrony przyrody (Dz.U ) Rejestr patentowy (Dz.U ) Rejestr wzorów uytkowych (Dz.U )

12 Rejestr wzorów przemysłowych (Dz.U ) Rejestr znaków towarowych (Dz.U ) Rejestr oznacze geograficznych (Dz.U ) Rejestr topografii układów scalonych (Dz.U ) Rejestr znaków identyfikacyjnych producentów butelek miarowych (Dz.U ) Rejestr produktów leczniczych dopuszczonych do obrotu na terenie Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U ) Rejestr wyrobów medycznych (Dz.U ) Rejestr produktów biobójczych (Dz.U ) Rejestr koniowatych (Dz.U , Dz.U ) Rejestr zwierzt gospodarskich oznakowanych (Dz.U , Dz.U ) Rejestr wyrobów stosowanych w medycynie weterynaryjnej (Dz.U ) Krajowy rejestr lenego materiału rozmnoeniowego (Dz.U ) Ewidencja gruntów i budynków (Dz.U ) Ewidencja dróg i mostów (Dz.U ) Rejestr lotnisk cywilnych (Dz.U ) Rejestr obszarów górniczych (Dz.U ) Ewidencja gospodarstw rolnych (Dz.U ) Rejestr mleka i przetworów mlecznych (Dz.U ) i wiele innych. Rejestry przedmiotowe s najczciej rejestrami autonomicznymi, które nie wymieniaj midzy sob informacji. Zwykle obowizek aktualizacji nakłada si na podmiot bdcy włacicielem lub władajcym danym obiektem, najczciej poprzez bezporedni kontakt tego podmiotu z jednostk administracji, która jest gestorem rejestru. Jest to tryb uciliwy i kosztowny tak dla podmiotów, jak i dla administracji. Zastosowanie technologii teleinformatycznych w administracji publicznej moe przyczyni si do zmniejszenia liczny rejestrów przedmiotowych i usprawnienia aktualizacji danych. Szereg obiektów podlega rejestracji w wicej ni jednym rejestrze. Aktualizacja informacji w jednym rejestrze mogłaby inicjowa proces aktualizacji tych samych informacji w innych rejestrach przedmiotowych. Wymaga to jednak odpowiednich podstaw prawnych umoliwiajcych tak aktualizacj o okrelenie odpowiedzialnoci za ewentualne błdy w procesie aktualizacji. Koordynacja podstaw prawnych rejestrów przedmiotowych umoliwiajca wymian informacji midzy nimi jest jednym z wanych z trudnych zada w procesie rozwoju tzw. e-administracji. W warunkach współczesnych technologii teleinformatycznych administracja, zwłaszcza centralna, wykazuje skłonno do tworzenia wielu autonomicznych, własnych skomputeryzowanych rejestrów przedmiotowych, niekiedy ponad rzeczywiste potrzeby. Czyni to tym chtniej wtedy, gdy koszty tworzenia i eksploatacji takich rejestrów rozkładaj si na wiele organów administracji rzdowej i samorzdowej. A na koszty ponoszone przez inne podmioty i obywateli zwykle w ogóle nie zwraca si uwagi. Przy tym rzadko podejmuje si próby integracji rónych rejestrów dotyczcych tych samych obiektów w jeden rejestr wielofunkcyjny lub wymian informacji aktualizujcych midzy rónymi rejestrami dotyczcymi tych samych obiektów. Wiele klas obiektów rejestrowanych musi by z mocy prawa rejestrowanych w wicej ni jednym rejestrze centralnym. Pociga to za sob znaczne zbdne koszty, redundancj i niespójno informacji w systemach informacyjnych administracji.

13 8. Rejestry zdarze W rejestrach procesów i zdarze gromadzone s informacje o wybranych procesach lub zdarzeniach, które z mocy okrelonych przepisów prawnych wymaga ewidencjonowania, przechowywania i udostpniania. Z informacyjnego punktu widzenia cech odróniajc zdarzenie lub proces od podmiotu i obiektu jest to, e informacja o procesie lub zdarzeniu raz prowadzona do rejestru o ile nie zawiera błdów nie ulega dezaktualizacji, a wic nie jest aktualizowana. Jedyn operacj wykonywane na informacjach w rejestrze procesów lub zdarze moe by dopisywanie nowych informacji. Główne funkcje administracyjnych centralnych rejestrów procesów i zdarze to: 1. Funkcja identyfikacyjna 2. Funkcja kontrolna 3. Funkcja informacyjna Pozostałe funkcje, mimo e s take realizowane przez rejestry zdarze, maj mniejsze znaczenie lub s realizowane w sposób ograniczony, nierzadko marginalny. Oto przykłady ogólnokrajowych rejestrów procesów i zdarze istniejce w Polsce: Rejestr korzyci (Dz.U ) Rejestr transakcji (Dz.U ) Rejestr postanowie wzorców umowy uznanych za niedozwolone (Dz.U ) Rejestr incydentów medycznych (Dz.U ) Rejestr zachorowa na choroby zakane (Dz.U ) Rejestr usług medycznych (Dz.U ) Rejestr sprzeciwów na pobranie komórek, tkanek i narzdów (Dz.U ) Centralna ewidencja bada klinicznych (Dz.U ) Rejestr patentowy (Dz.U ) Najliczniejsz grup ogólnokrajowych rejestrów stanowi rejestry rónego rodzaju zezwole, które tworzone s z mocy aktów prawnych ustalajcych koncesjonowanie lub reglamentacj jakiejkolwiek działalnoci gospodarczej lub społecznej. Rodzaj i liczba ogólnokrajowych rejestrów zdarze zaley od uprawnie regulacyjnych organów administracji pastwowej w gospodarce i działalnoci społecznej. Rónica midzy krajami polega na tym, e w krajach o ograniczonym interwencjonizmie centralnej administracji pastwa w gospodark rejestrów ogólnokrajowych jest mniej. Nie oznacza to bynajmniej, e jest ich mniej w ogóle. W krajach o rozwinitej samorzdnoci terytorialnej wiele rejestrów jest prowadzonych na szczeblu władz lokalnych. 9. Wpływ technologii teleinformatycznych na rejestry administracyjne Rejestry administracyjne z technologicznego punktu widzenia s systemami teleinformatycznymi budowanymi zgodnie ze współczesnymi metodami projektowania systemów, opartymi na wzgldnie nowoczesnym oprogramowaniu narzdziowym i sprzcie teleinformatycznym. Dlatego mona byłoby oczekiwa, e nowoczesne technologie teleinformatyczne umoliwi budow zintegrowanego systemu rejestrów ogólnokrajowych i spójnych z nimi rejestrów wewntrznych innych systemów informacyjnych. Niestety, w praktyce okazało si, e technologie wprowadzane w sposób zdecentralizowany, bez koordynacji rejestrów w skali całej administracji publicznej i szerzej całego sektora publicznego z jednej strony ułatwiaj tworzenie i eksploatacj

14 wielkich rejestrów, a z drugiej pogłbiaj i petryfikuj ich dezintegracj, wpływajc na dezintegracj wielu systemów informacyjnych sektora publicznego. Wraz z rozwojem zastosowa technologii teleinformatycznych w administracji publicznej obserwujemy tendencj, wrcz presj na tworzenie autonomicznych centralnych rejestrów. Dotychczasowe zdecentralizowane organizacyjnie i technologicznie rejestry prowadzone przez poszczególne organy administracji samorzdowej (gminy lub powiaty), nie zintegrowanej administracji rzdowej w terenie (np. urzdy skarbowe) albo oddziały terenowe centralnych funduszy (np. ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, ochrony rodowiska itd.), zastpuje si systemami zarzdzanymi centralnie opartymi na wspólnej centralnej bazie danych. Do bazy tej przenosi si informacje z tradycyjnych, papierowych rozproszonych ewidencji. Zwykle dotychczasowe zbiory informacji i dokumentów papierowych majcych moc prawn oryginału zachowuje si w dotychczasowych miejscach ich przechowywania, w miejscu ich powstawania. Taki kierunek zmian organizacji rejestrów moliwy jest w warunkach niezawodnej i taniej infrastruktury teleinformatycznej administracji publicznej i innych jednostek sektora publicznego. W wyniku re-engineeringu polegajcego na oparciu systemu na centralnej bazie danych przy rozproszeniu ujmowania danych wejciowych i udostpniania informacji na poziomie lokalnych placówek słub zarzdzajcych rejestrem (w Polsce jest to najczciej poziom gminy lub powiatu), warunkiem sprawnoci rejestru jest moliwo szybkiej, niezawodnej komunikacji i realizacji transakcji on-line przez wszystkie punktu ujmowania, aktualizacji i udostpniania informacji. Czas dostpu do bazy i realizacji transakcji w najgorszym wypadku nie powinien by dłuszy od realizacji tej transakcji w dotychczasowych warunkach, oczekuje si, e bdzie krótszy, a całkowite koszty eksploatacji systemu bd nisze tak dla administracji, jak i dla finalnych uytkowników rejestrów. W praktyce jednak bywa, e komputeryzacja rejestrów w oparciu o centralne bazy danych okazuje si drosza, czas dostpu - dłuszy, dochodzi powstawania kolejek, a nawet do blokowania si systemów 3. Czst przyczyn niskiej efektywnoci re-engineeringu rejestrów w oparciu o centralne bazy danych jest realizacja tych przedsiwzi jako projektów teleinformatycznych, bez odpowiedniej zmiany organizacji systemu, zakresu informacji, współdziałania z innymi systemami informacyjnymi i rejestrami. 10. Rejestry administracyjne jako podstawa integralnoci infrastruktury informacyjnej pastwa Rejestry administracyjne s wanymi elementami metainformacyjnymi wszystkich systemów informatycznych jednostek sektora publicznego. Wystpuj w kadym systemie informatycznym i spełniaj w nich co najmniej funkcje identyfikacyjne, klasyfikacyjne oraz w rónym zakresie pozostałe funkcje wymienione wyej. W procesie informatyzacji aparat pastwa szczególnego znaczenia nabieraj funkcje standaryzacyjne i integracyjne rejestrów. Nie trzeba przekonywa, e zastosowanie w rónych systemach informacyjnych administracji tych samych lub spójnych w okrelonym zakresie rejestrów osób fizycznych, jednostek organizacyjnych, jednostek terytorialnych, obiektów technicznych czy procesów samo przez si zapewnia integralno tych systemów. Aby rejestry administracyjne mogły spełnia t funkcj, same powinny spełnia wymogi integralnoci, relewancji i minimalnej redundancji. Niestety, wikszo rejestrów administracyjne obecnie istniejcych powstało w epoce papierowej. S to systemy autonomiczne, nie spełniajce warunków integralnoci niezbdnej do efektywnej wymiany informacji z wykorzystaniem technologii 3 Jako przykład takiego mało efektywnego rozwizania wymienia si m.in. testowany aktualnie ( ) zintegrowany system katastralnyrealizowany przez NGK na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury, Zob. Adam Klimek, Olgierd Dzicielski, Marian E. Nikel, Odbudowa instytucji niezbdnych dla rozwoju rynku nieruchomoci i inwestycji w Polsce, Materiały Konferencji Naukowo Technicznej nt. Zintegrowany System Katastralny instytucja niezbdna dla rozwoju rynku nieruchomoci w Polsce, Kalisz r.

15 teleinformatycznych. Niezbdne jest, by re-engineering tych rejestrów w zwizku z wprowadzaniem nowoczesnych technologii teleinformatycznych w aparacie pastwa wykorzysta do ich integracji. Działaniem, jakie naleałoby podj w pierwszej kolejnoci jest okrelenie minimalnego zestawu standardów dla powtarzalnych danych oraz hierarchii rejestrów z punktu widzenia standaryzacji tych danych w systemach informatycznych sektora publicznego. Systemy na szczycie tej hierarchii mogłyby pełni funkcje tzw. rejestrów referencyjnych, a wic systemów, których wewntrzne standardy informacyjne s uznawane przez wszystkie inne rejestry. Funkcj rejestrów referencyjnych w warunkach Polski mogłyby pełni po ich odpowiednim re-engineeringu - autonomiczne rejestry ogólnokrajowe: PESEL dla osób fizycznych, EGIB (po zaprojektowaniu i wdroeniu zgodnie z wymogami, jakie musi spełnia rejestr referencyjny, w tym włczenia funkcji standaryzacji adresów) dla jednostek terytorialnego podziału kraju, budynków i budowli, KEP dla jednostek organizacyjnych, CEPIK dla pojazdów i innych urzdze (generatywny standard opisu urzdzenia objtego rejestrem administracyjnym). Inne rejestry wykorzystujce dane elementarne, dla których standardy okrelane s w rejestrach referencyjnych, powinny stosowa si do tych standardów. Dziki temu uzyska si integralno systemów informacyjnych sektora publicznego w czci warstwy metainformacyjnej objtej standardami. Nadrzdno rejestrów referencyjnych nad pozostałymi rejestrami dotyczy tylko standaryzacji. Relacja nadrzdnoci podrzdnoci zachodzi take midzy samymi rejestrami referencyjnymi. Np. PESEL jako rejestr referencyjny dla danych o osobach fizycznych jest nadrzdnym rejestrem wzgldem EGIBu w zakresie danych o włacicielach i uytkownikach nieruchomoci. Z kolei PESEL bdzie jednak podrzdnym rejestrem wzgldem EGIBu w zakresie standardu dla okrelania adresów. Efektem standaryzacji metainformacyjnej jest moliwo wymiany informacji midzy rejestrami i systemami oraz wzajemne wspieranie si rejestrów administracyjnych w aktualizacji danych. W praktyce oznacza to, e rejestr, który ze wzgldu na system informacyjny, którego jest czci, aktualizuje jakie dane szybciej, taniej, pozyskuje dane aktualizujce jakociowo lepsze, ma obowizek udostpniania informacji aktualizujcych wszystkim innym rejestrom administracyjnym. Dziki temu uzyskuje si integralno ewidencji i baz danych administracyjnych oraz kontrol jakoci danych w infrastrukturze informacyjnej pastwa. 11. Bazowe rejestry referencyjne integratorem infrastruktury informacyjnej pastwa Pojcie rejestru referencyjnego Filarami nowoczesnej infrastruktury informacyjnej pastwa s trzy bazowe pierwotne rejestry referencyjne Rejestr ludnoci Rejestr jednostek organizacyjnych Rejestr terytorialny Bazowe rejestry referencyjne spełniaj nastpujce funkcje w infrastrukturze informacyjnej pastwa: a) Standardy informacyjne stosowane z systemów referencyjnych s normami obligatoryjnymi dla całego sektora publicznego. Normy te s publicznie dostpne dla wszystkich zainteresowanych.

16 b) Rejestry referencyjne przekazuj na zasadzie obowizku - dane do wszystkich systemów informacyjnych sektora publicznego, w zakresie wynikajcym z funkcji tych systemów informacyjnych. c) Wszystkie pozostałe rejestry resortowe lub branowe mog by tworzone wyłcznie jako rejestry wtórne lub pochodne. d) Rejestry referencyjne s w zakresie cile okrelonym przez prawo rejestrami publicznym. Zakres informacji udostpnianych z rejestrów referencyjnych determinowany jest przez regulacje dotyczce ochrony poszczególnych rodzajów danych. e) Dane z rejestrów referencyjnych s przekazywane do innych systemów sektora publicznego lub przez nie pobierane przy wykorzystaniu platformy teleinformatycznej administracji publicznej (np. Wrota Polski ). f) Dane z rejestrów referencyjnych mog by udostpniane innym podmiotom spoza sektora publicznego w zakresie i trybie cile okrelonym przez prawo, z przestrzeganiem obowizujcych przepisów o ochronie danych. Centralne bazy rejestrów referencyjnych powinny by prowadzone przez centralne biuro rejestrów, organizacyjnie znajdujce si w strukturach centralnego urzdu administracji rzdowej odpowiedzialnego za koordynacj i rozwój infrastruktury informacyjnej pastwa. Urzd ten powinien by odpowiedzialny za informatyzacj jako dział administracji rzdowej PESEL jako rejestr referencyjny ludnoci Naley dokona uzupełnienia podstaw prawnych oraz przeprowadzi re-engineering Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludnoci PESEL, nadajc mu cechy systemu referencyjnego w zakresie identyfikacji, klasyfikacji i wybranych informacji o osobach obywatelach i innych okrelonych grup osób przebywajcych na terenie Polski. Zmiany powinny umoliwi nastpujce wykorzystanie PESELa: a) Identyfikator PESELa powinien by jedynym identyfikatorem zewntrznym dla wszystkich systemów sektora publicznego (jak: systemy podatkowe, ubezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia, rejestry sdowe, ewidencje urzdowe zawierajce dane o osobach fizycznych, ewidencje lokalne, rejestry tworzone okresowo lub jednorazowo dla konkretnych zada publicznych). b) Zmiany cech osób fizycznych (np. adresu, nazwiska, stanu cywilnego, stanu rodzinnego itd.) przekazywane s automatycznie do wszystkich relewantnych systemów (np. POLTAX, KSI ZUS, KRUS, NFZ, EGIB, CEPIK, IACS, Ksigi Wieczyste, rejestry wyspecjalizowane administracji publicznej i urzdowe rejestry prowadzone przez organizacje społeczne) przez PESEL do wszystkich zainteresowanych systemów. c) W bazie PESELa powinny by gromadzone podstawowe cechy klasyfikacyjne i identyfikacyjne o osobie fizycznej wystpujce w ogólnokrajowych systemach informacyjnych, czsto wykorzystywane przez jednostki sektora publicznego, np. informacja o tym, czy osoba jest ubezpieczona w systemie ubezpieczenia zdrowotnego lub ubezpieczenia społecznego). d) Obywatel powinien by zwolniony z dostarczania jakichkolwiek zawiadcze lub dokumentów zawierajcych dane zawarte w PESELu (np. wycig z aktu urodzenia, z aktu małestwa, zawiadczenie o zameldowaniu itd.). Dane te powinien pobiera sam zainteresowany urzd z bazy PESELa lub z innych rejestrów urzdowych. e) Wycig z PESELa pobierany przez urzd lub inn jednostk sektora publicznego powinien posiada status dokumentu.

17 f) Wszystkie pozostałe rejestry wyspecjalizowane mogłyby zbiera od obywateli wyłcznie te informacje, których nie ma w bazowym rejestrze referencyjnym. g) System PESEL jako system referencyjny powinien by zintegrowany z kompleksem systemów wyspecjalizowanych zawierajcych dane osobowe jako dane Baza PESELa zintegrowana z baz dowodów osobistych i paszportów (w tym utraconych) oraz ewidencji USC Oto przykładowe efekty, które uzyska si dziki nadaniu PESELowi cech bazowego systemu referencyjnego: Likwidacja Krajowego Rejestru Podatników (KEP) jako rejestru pierwotnego w zakresie osób fizycznych. KEP byłby przekształcony w wewntrzny rejestr systemu POLTAX. Aktualizacja KEP nastpowałaby drog elektroniczn przez PESEL, bez udziału podatnika. (KEP pozostaje jako wewntrzny, wtórny rejestr POLTAX). Likwidacja procedury wymeldowania. Obywatel zmieniajcy adres dokonywałby tylko zameldowania. Biuro meldunkowe przekazałoby informacje do bazy PESELa, który przekazałby te informacje do wszystkich innych relewantnych systemów. Obywatel byłby zwolniony z aktualizowania informacji we wszystkich rejestrach urzdowych, w których jest ujty (np. system podatkowy, ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego itd.) Wymiana dokumentów wynikajca ze zmian danych osobowych byłaby inicjowana przez urzdy uzyskujce te dane z PESELa, np. wydanie nowego dowodu osobistego, prawa jazdy. W pewnych sytuacjach urzd sam mógłby dostarcza obywatelowi dokumenty z aktualnymi danymi. Odcianie obywateli i przedsibiorców od aktualizacji danych osobowych we wszystkich rejestrach urzdowych. Dane te byłyby aktualizowane przez PESEL w ramach jego funkcji jako bazowego systemu referencyjnego dla całej administracji. Standaryzacja informacji w rejestrach, ewidencjach i systemach zawierajcych dane osobowe umoliwi radykalne uproszczenie wielu procedur administracyjnych w systemach takich jak podatkowy, ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego, ewidencjach prowadzonych przez samorzdy terytorialne itd. Uproszczenie procedur da znaczce oszczdnoci w administracji Powszechny referencyjny rejestr jednostek organizacyjnych gospodarki narodowej Po roku 1989 popełniono powane błdy strategiczne dopuszczajc do powstania wielu pierwotnych, całkowicie autonomicznych rejestrów jednostek organizacyjnych gospodarki narodowej. Trzeba ten błd naprawi przeprowadzajc proces re-enginneringu systemów, które takie rejestry utworzyły. Niezbdne jest pilne uruchomienie powszechnego rejestru podmiotów gospodarki narodowej poprzez re-engineering głównych obecnie istniejcych rejestrów ogólnokrajowych. Baz do re-engineeringu powinny by REGON, KEP w zakresie podatników i płatników jednostek organizacyjnych, rejestr płatników składek ZUS w KSI ZUS i w KRUS w zakresie jednostek organizacyjnych, Krajowy Rejestr Sdowy w czci dotyczcej rejestru osób prawnych, rejestry IACS. Wydaje si, e rozwizaniem w aktualnej sytuacji, w warunkach obecnego podziału administracyjnego kraju, optymalnym z punktu widzenia organizacyjnego, technicznego i ekonomicznego, byłoby powierzenie urzdom skarbowym zada ujmowania danych wejciowych do referencyjnego rejestru podmiotów (przyjmowanie informacji o rejestracji, zmianach, wyrejestrowaniu od podmiotów gospodarki narodowej, tworzenie komunikatów elektronicznych i ich transfer do centralnej bazy danych). Przemawiaj za tym nastpujce argumenty:

18 Urzdy skarbowe funkcjonuj na szczeblu powiatu lub mniejszym. Dostp do biur rejestracji podmiotów byłby relatywnie łatwy. Wikszo jednostek organizacyjnych gospodarki narodowej utrzymuje systematyczne kontakty z urzdami skarbowymi jako płatnicy podatków i jako podatnicy. Jednostki organizacyjne gospodarki narodowej s silnie motywowane aktualizacj informacji o sobie w urzdach skarbowych. Urzdy skarbowe ze swojej strony maj wdroone skuteczne procedury aktualizacyjne. Chodzi o aktualizacj informacji takich jak rozpoczcie lub zaprzestanie działalnoci, zawieszenie działalnoci, zmiana adresu, nazwy, profilu i zakresu działalnoci, formy prawno organizacyjnej itd. Ujmowanie danych nie wymagałoby dodatkowych nakładów na technologie teleinformatyczne. Monaby wykorzysta potencjał informatyczny i kadrowy wykorzystywane obecnie dla prowadzenia KEP. Oznacza to jednak zmian podejcia urzdów skarbowych do tych informacji. Urzdy skarbowe powinny traktowa prowadzenie rejestru jako zadanie ogólnopastwowe, nie dla siebie, lecz dla wszystkich zainteresowanych jednostek sektora publicznego, w tym ZUS, IACS, CEPIK, ewidencje samorzdów terytorialnych, GUS (operat do bada statystycznych). Słuby ujmujce dane do rejestru powinny mie specjalny status w ramach struktur organizacyjnych Ministerstwa Finansów, podobny do statusu PESELa w MSWiA. Centralna baza rejestru powinna by prowadzona przez Centralne Biuro Rejestrów. Stosowanie identyfikatorów podmiotów gospodarki narodowej z rejestru bazowego powinno by obowizkowe dla wszystkich rejestrów, ewidencji i systemów informacyjnych realizujcych zadania publiczne. Jest to jeden z podstawowych warunków interoperacyjnoci i wymiany danych midzy systemami informacyjnymi realizujcymi zadania publiczne. Wdroenie rejestru w proponowanym kształcie dałoby powane oszczdnoci i w administracji, dla budetu pastwa, jak i dla przedsibiorców. Oznaczałoby likwidacj jako rejestrów pierwotnych nastpujcych rejestrów: REGONu prowadzonego przez GUS, KEPu w zakresie jednostek organizacyjnych, Rejestru płatników składek ZUS, KRUS i ubezpieczenia zdrowotnego, Rejestrów podmiotów prowadzonych przez samorzdy terytorialne Innych urzdowych rejestrów wyspecjalizowanych prowadzonych przez jednostki sektora publicznego lub organizacje społeczne działajce na mocy specjalnych regulacji prawnych. Zwracamy uwag na to, e wprowadzenie bazowego rejestru referencyjnego podmiotów gospodarki narodowej nie oznacza to likwidacji wymienionych wyej rejestrów, ale zmiany ich charakteru, z autonomicznych rejestrów pierwotnych, dajcych wszystkich danych bezporednio od podmiotów gospodarki narodowej, na rejestry wtórne lub pochodne, uzyskujce dane z bazowego rejestru referencyjnego lub z innych rejestrów i ewidencji administracyjnych. Zmieniłyby swój status na wewntrzne rejestry systemów informacyjnych podatkowych, ubezpieczeniowych itd. Instytucje te i same jednostki organizacyjne byłyby zwolnione z oddzielnej aktualizacji danych we wszystkich rejestrach i ewidencjach, w których te podmioty wystpuj. Rejestr generowałby standardy informacyjne w zakresie danych identyfikacyjnych i klasyfikacyjnych oraz innych podstawowych informacji o jednostkach organizacyjnych Powszechny referencyjny system identyfikacji terytorialnej

19 Referencyjny system identyfikacji terytorialnej obejmowałby identyfikacj oraz klasyfikacj wszystkich jednostek terytorialnego podziału kraju, zapewniajc jednolite informacje o jednostkach terytorium na poziomie: Działki Obrbu ewidencyjnego Adresu pocztowego Obwodu spisowego Miejscowoci Gminy, miasta Powiatu Województwa System powinien odwzorowywa rejonizacje wyznaczane przez wyspecjalizowane słuby publiczne. System wyznaczałby standardy informacyjne dla identyfikacji i opisu jednostek terytorialnych zapewniajc ujednolicenie i popraw jakoci informacji w systemach zawierajcych identyfikacj terytorialn, takich jak: Dokumentacja ródłowa do systemów zawierajcych dane o jednostkach terytorialnych, nieruchomociach, w tym budynkach i budowlach, Ksigi wieczyste i rejestry zastawów sdowych i skarbowych (w przypadku nieruchomoci) Metainformacja skierowujca ułatwiajca wyszukiwanie danych rozproszonych w rónic ewidencjach i rejestrach administracyjnych, System geodezyjny i oparta na nim ewidencja nieruchomoci (EGIB) Rejestry terytorialne i nieruchomoci prowadzone przez samorzdy terytorialne (budowy, zezwolenia, budynki i budowle, rejestry do podatków od nieruchomoci) Urzdy statystyczne Wyspecjalizowane słuby publiczne korzystajce z danych terytorialnych lub prowadzce rejestry zawierajce informacje terytorialne. Oto przykładowe efekty systemu dla obywateli i jednostek organizacyjnych oraz ewidencji urzdowych. Zmiana nazwy ulicy lub miejscowoci bd granic miejscowoci byłaby automatycznie przekazywana przez rejestr do wszystkich rejestrów, które z kolei nie dałyby tych informacji od obywateli i przedsibiorstw. Szybka i tania aktualizacja wszelkich rejonizacji. Integracja informacji dotyczcych konkretnych jednostek terytorialnych generowanych i przechowywanych w rónych systemach informacyjnych. Ułatwi to i znacznie obniy koszty zakładania geograficznych systemów informacyjnych (GIS) oraz systemów zarzdzania miastami lub gminami przez samorzdy terytorialne. Jednolita, systematycznie aktualizowana podstawa identyfikacyjna do tworzenia systemów podatków lokalnych (gruntowy, rolny, leny itd.). Zwolnienie obywateli i przedsibiorców od aktualizowania danych z zakresu identyfikacji terytorialnej we wszystkich relewantnych rejestrach i ewidencjach.

20 Ułatwienie aktualizacji rejestrów terytorialnych prowadzonych przez samorzdy terytorialne. System identyfikacji terytorialnej jako bazowy pierwotny system referencyjny powinien by utworzony w procesie re-enginneringu istniejcych obecnie lub projektowanych autonomicznych systemów identyfikacji terytorialnej takich jak: TERYT, EGIB, rejestr pocztowy, 12. Efekty integralnoci rejestrów dla sprawnoci pastwa Integralno i interoperacyjno rejestrów administracyjnych jest co zaznaczono w tytule artykułu podstaw taniego pastwa i warunkiem efektywnej informatyzacji sektora publicznego. Tanie pastwo, to nie biedny, niedofinansowany, sierminy urzd i marnie opłacany urzdnik, ale sprawne pastwo, sprawne organy władzy i administracji, bogate w zasoby wiedzy swoich urzdników, pastwo, które dziki efektywnym procedurom administracyjnym wspomaganym minimalizuje koszty funkcjonowania samego aparatu pastwa, a przede wszystkim minimalizuje koszty ponoszone przez obywateli i przedsibiorców. Integralno rejestrów administracyjnych i budowa systemu rejestrów administracyjnych w oparciu o trzy bazowe rejestry referencyjne jest warunkiem koniecznym acz nie wystarczajcym - budowy taniego e-pastwa poprzez: - minimalizacj redundancji - minimalizacj gromadzenia informacji pierwotnej (od obywateli i przedsibiorstw) - wzajemne wspomaganie si rejestrów administracyjnych dziki wymianie informacji i interoperacyjnoci - integralno semantyczna i metodologiczna informacji administracyjnej dziki aktualizacji informacji w skali wszystkich merytorycznie lub funkcjonalnie powizanych rejestrów administracyjnych - oparcie ewidencji administracyjnych na rejestrach - stosowanie norm informacyjnych wspólnych dla całej administracji i innych organów pastwa, - korzystanie ze wspólnej bazy informatycznej i teleinformatycznej w zakresie uzasadnionym organizacyjnie i technologicznie. Oszczdnoci, jakie w stosunku do obecnego, rozrzutnego dla sektora publicznego i uciliwego dla obywateli i przedsibiorców modelu infrastruktury informacyjnej pastwa, mona by uzyska s trudne do oszacowania i do przecenienia. Jednostkowe przykłady oszczdnoci dziki wyeliminowaniu wielokrotnego ujmowania danych pierwotnych, eliminacji wielokrotnej korekty błdów, angaowania aparatu pastwa w obsług interesantów w formie wystawiania równych powiadcze, zawiadcze, które w ogóle nie byłyby potrzebne, gdyby rejestry i ewidencje administracyjne współdziałały ze sob i wymieniały informacje, stanowi znaczc cz utrzymania aparatu pastwa. Celowe byłoby przeprowadzenie analizy efektów ekonomicznych wdroenia interoperacyjnoci rejestrów administracyjnych i ewidencji, w pierwszej kolejnoci o zasigu masowym, obejmujcych znaczne zbiorowoci obywateli, przedsibiorców, jednostek sektora publicznego, jednostki lokalne administracji samorzdowej. Wydaje si, e rzetelne szacunki oszczdnoci stanowiłyby dobre uzasadnienie potrzeby intensyfikacji prac nad budow e-pastwa na bazie integracji rejestrów i ewidencji administracyjnych i ich koordynacji w oparciu o wspólne normy informacyjne i teleinformatyczne.