Dotyczy: PL/2006/0518 Detaliczny rynek usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów w Polsce

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, 13-XI-2006 SG-Greffe (2006) D/ Pani Anna Streżyńska Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/ Warszawa Polska Fax: Szanowna Pani, Dotyczy: PL/2006/0518 Detaliczny rynek usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów w Polsce PL/2006/ Detaliczny rynek usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów. Rozpoczęcie II etapu postępowania zgodnie z artykułem 7 ust. 4 dyrektywy 2002/21/WE1 I. PRZEBIEG POSTĘPOWANIA W dniu 13 października 2006 roku Komisja zarejestrowała dwie notyfikacje polskiego organu regulacyjnego, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ( UKE ) pod numerami PL/2006/0518 i PL/2006/0524, dotyczące detalicznych rynków usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów. Konsultacje krajowe2 toczą się równolegle z konsultacjami z Komisją oraz krajowymi organami regulacyjnymi w innych Państwach Członkowskich, prowadzonymi zgodnie z artykułem 7 dyrektywy ramowej; terminy zakończenia obydwu konsultacji są następujące: 13 listopada 2006 roku (sprawa PL/2006/0518) i 24 listopada 2006 roku (sprawa PL/2006/0524). W dniu 23 października 2006 roku Komisja wystąpiła do Prezesa UKE z formalnym zapytaniem. Odpowiedź została udzielona w dniu 27 października 2006 roku. 1 Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej ( dyrektywa ramowa ), Dz. WE L 108, , str Zgodnie z artykułem 6 dyrektywy ramowej. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2)

2 Zgodnie z artykułem 7 ust. 4 dyrektywy ramowej Komisja może poinformować krajowy organ regulacyjny, że ma poważne wątpliwości odnośnie do zgodności notyfikowanego projektu decyzji z przepisami prawa wspólnotowego. II. OPIS PROJEKTU DECYZJI II.1. Definicja rynku Notyfikacje obejmują rynki przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów3. Prezes UKE uważa, że powyższe rynki obejmują przyłączenie do stacjonarnej sieci za pomocą (i) łączy analogowych; (ii) łączy cyfrowych (ISDN BRA4 oraz ISDN PRA5), (iii) dostęp cyfrowy xdsl6, (iv) łączy radiowych, (v) infrastruktury operatorów telewizji kablowej. Prezes UKE uznaje, iż właściwy rynek geograficzny odpowiada obszarowi Rzeczpospolitej Polski. II.2. Stwierdzenie znaczącej pozycji rynkowej Prezes UKE stwierdza, że Telekomunikacja Polska S.A. (TP) powinna zostać wyznaczona jako operator o znaczącej pozycji rynkowej na detalicznych rynkach usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów. Kryteria, które Prezes UKE rozważył podczas analizy rynku są miedzy innymi - następujące: (i) udziały w rynku7, (ii) infrastruktura trudna do powielenia, (iii) przewaga technologiczna, (iv) brak równoważącej siły nabywczej, (v) łatwy bądź uprzywilejowany dostęp do rynków kapitałowych lub zasobów finansowych, (vi) ekonomie zakresu i skali, (vii) pionowa integracja, (viii) poziom rozwoju sieci dystrybucji i sprzedaży, (ix) brak potencjalnej konkurencji, (x) istnienie barier do dalszego rozwoju przedsiębiorców na rynku. 3 Rynki 1 i 2 zawarte w Zaleceniu Komisji Europejskiej 2003/311/EC z dnia 11 lutego 2003 roku w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą ramową, Dz. WE L 114, , str Dostęp cyfrowy podstawowy (BRA) umożliwia dostęp i korzystanie z dwóch urządzeń jednocześnie (np. modemu i telefonu/faksu) oraz transmisję danych z prędkościami 64 lub 128 kbit/s. 5 Dostęp cyfrowy rozszerzony (PRA) umożliwia podłączenie do centralki abonenckiej oraz podłączenie do urządzeń specjalnych (np. routerów).ten rodzaj dostępu umożliwia również transmisję danych z predkościami od 64 kbit/s do 2 Mbit/s oraz dostęp cyfrowy o przepusowości 2 Mbit/s. 6 Według Prezesa UKE xdsl jest w stanie zapewnić różne prędkości transmisji danych do 50 Mb/s (zwykle od 144 kb/s do 8 Mb/s poprzez ADSL) 7 TP na rynku 1- ma udziały w rynku na poziomie 90,46% mierzone liczbą linii abonenckich oraz 92,54% mierzone wielkościa przychodów z przyłączenia. W przypadku rynku 2 udziały rynkowe TP przedstwaiają się następująco: 88,08% mierzone liczbą linii abonenckich oraz 83,72% mierzone wielkością przychodów z przyłaczenia. 2

3 II. 2. Obowiązki regulacyjne Prezes UKE proponuje nałożyć na TP następujące obowiązki: (i) zakaz ustalania zawyżonych cen; (ii) obowiązek nie utrudniania innym przedsiębiorcom wejścia na rynek; (iii) obowiązek nieograniczania konkurencji poprzez ustalanie zaniżonych cen usług; (iv) obowiązek polegający na niestosowaniu nieuzasadnionych preferencji dla użytkowników końcowych8; (v) obowiązek polegający na niezobowiązywaniu użytkownika końcowego do korzystania z usług, które są dla niego zbędne; (vi) obowiązek prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz kalkulacji kosztów9 (vii) obowiązek przedkładania do zatwierdzenia cenników i innych warunków świadczenia usług. III. OPINIA I POWAŻNE WĄTPLIWOŚCI Komisja zbadała notyfikację oraz dodatkowe informacje przesłane przez Prezesa UKE. Projekt decyzji Prezesa UKE wyczerpuje znamiona dyspozycji art. 7 ust. 4 pkt. (a) i (b) dyrektywy ramowej i mógłby oddziaływać na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi10. Komisja ma poważne wątpliwości co do zgodności proponowanej decyzji z prawem wspólnotowym, a w szczególności z wymaganiami zawartymi w art. 8 dyrektywy ramowej, w związku z art. 10 i art. 82 Traktatu oraz art. 15 dyrektywy ramowej. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt. (b) i (c) dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne powinny wspierać konkurencję w zakresie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej zapewniając, aby nie występowało zniekształcenie czy ograniczenie konkurencji w sektorze łączności elektronicznej, wspierając efektywne inwestycje w dziedzinie infrastruktury oraz promując technologie innowacyjne. Na podstawie art. 15(3) dyrektywy ramowej, narodowe organy regulacyjne muszá definiować rynki właściwe w zgodzie z zasadami prawa konkurencji. W obecnym stadium postępowania oraz na podstawie dostępnych informacji, Komisja uważa, że Prezes UKE mógł potraktować część działalności TP (w szczególności świadczenie przez TP detalicznych usług dostępu szerokopasmowego) jako przedmiot regulacji ex ante na podstawie definicji rynku, która nie jest zgodna z zasadami prawa konkurencji. Potencjalna nadmierna regulacja świadczonych przez TP usług detalicznego dostępu szerokopasmowego może podważyć zdolność operatorów alternatywnych do wejścia na rynek dostępu szerokopasmowego lub zwiększenia swoich udziałów w rynku. Procesy rynkowe oraz inwestycje w Polsce mogą zatem być zatrzymane przez decyzję Prezesa UKE, w kształcie w jakim została ona notyfikowana. Komisja ma poważne wątpliwości dotyczące tego, czy Prezes UKE zdefiniował rynki właściwe w sposób odpowiedni do krajowych warunków w zgodzie z zasadami prawa 8 Z wyjątkiem pewnych kategorii użytkowników (np. osób niepełnosprawnych). 9 Opartej na zorientowanym przyszłościowo w pełni alokowanym koszcie (FL-FDC). 10 Por. ustęp 38 dyrektywy ramowej. W szczególności warunki świadczenia usług zakańczania połączeń w stacjonarnej sieci TP określają koszty i możliwości konkurowania innych operatorów i usługodawców, także rezydujących w innych Państwach Członkowskich, którzy wnioskują o takie usługi zakańczania w celu dostarczania swoich własnych usług. W rezultacie projekt decyzji może oddziaływać na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. 3

4 konkurencji. W szczególności Prezes UKE, na tym etapie, nie przedstawił dostatecznych dowodów uzasadniających swoje ustalenia, iż usługi szerokopasmowego dostępu są częścią produktowych rynków detalicznego przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów. Komisja zatem wyraża poważne wątpliwości w tym względzie mając na uwadze następujące przyczyny: Włączenie linii szerokopasmowego dostępu do rynków detalicznego przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów. Rynki detalicznego przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów, tak jak zostały zdefiniowane w Zaleceniu zawierają dostarczanie połączenia lub dostępu (w stałej lokalizacji) do publicznej sieci telefonicznej w celu wykonywania i/lub odbierania połączeń telefonicznych oraz usług powiązanych (takich jak faks)11. Chociaż połączenia szerokopasmowe są również zdolne do tego, by umożliwić dostarczanie usług telefonicznych, klienci generalnie nie będą zmieniać wąskopasmowego połączenia na szerokopasmowe w wyłącznym celu dostępu do usług głosowych. Klienci zmieniają wąskopasmowe połączenie na szerokopasmowe głównie po to, by otrzymać dostęp do usług internetowych o większych prędkościach. Z punktu widzenia funkcjonalności, szerokopasmowy dostęp wydaje się być jedynie częściowo substytutem dla linii wąskopasmowego dostępu. Różnice w funkcjonalności wydają się byc również uwzględnione w wyższych cenach, w porównaniu z dostępem wąskopasmowym. Innym powodem dla nie uwzględnienia linii szerokopasmowego dostepu w rynkach przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów jest to, że do tej pory klienci kupujący szerokopasmowy dostęp generalnie zatrzymywali swoje wąskopasmowe PSTN połączenia, wskazując, że oba produkty są od strony popytu raczej względem siebie komplementarne niż substytutywne. Jednym z powodów tego zjawiska jest brak w niektórych państwach członkowskich, włączając w to Polskę, oferty samego DSL (tzw "nagiego DSL" ang. naked DSL).12 Również substytucja podażowa pomiędzy wąskopasmowym dostępem wydaje się być ograniczona z uwagi na różne rodzaje użytej infrastruktury. Istnieje konieczność przeprowadzenia istotnych inwestycji w celu ulepszenia sieci zapewniających wąskopasmowy dostęp i przystosowania ich do dostarczania usług szerokopasmowego dostepu. Sprzecznie z Zaleceniem oraz podejściem stosowanym w innych państwach członkowskich Prezes UKE proponuje uwzględnienie linii szerokopasmowego dostępu (w szczególności linii xdsl) w rynkach usług przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów, regulując ex ante szerokopasmowy dostęp w takiej samej formie jak dostęp analogowy (PSTN) i cyfrowy (ISDN). Jednak, w swoich notyfikacjach, Prezes UKE nie przedstawił żadnej analizy opartej na zasadach prawa konkurencji w zgodzie z Wytycznymi Komisji13 w sprawie definicji 11 Zob. paragraf Noty Objaśniajacej do Zalecenia. 12 Zob. nowy projekt Zalecenia w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/EC Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej; SEC(2006) Wytyczne Komisji w sprawie analizy rynku i oceny znaczącej pozycji rynkowej objetych wspólnotowymi ramami regulacyjnymi sieci i usług łączności elektronicznej ("Wytyczne"), OJ C 165,

5 rynku oraz oceny znaczącej pozycji rynkowej, które mogłyby uzasadnić tak szeroką definicję rynku. Podobnie, w swojej odpowiedzi na zapytanie Komisji, Prezes UKE potwierdza, że nie jest możliwe posiadanie jedynie łącza DSL w Polsce, co sugeruje, że z punktu widzenia popytu szerokopasmowe i wąskopasmowe linie dostępu uzupełniają się a nie zastępują w Polsce. Prezes UKE wskazuje także, iż nie posiada żadnych danych na temat cen, uzasadniających włączenie szerokopasmowych łączy do właściwych rynków detalicznych. Przy braku innych danych do oceny, czy szerokopasmowy dostęp może być traktowany jako substytut dla analogowych (PSTN) i cyfrowych (ISDN) linii dostępowych w Polsce, Komisja ma poważne wątpliwości, czy definicja rynku zaproponowana przez Prezesa UKE pozostaje w zgodzie z zasadami prawa konkurencji. Zaproponowana szeroka definicja rynku ma bezpośredni wpływ na zakres środków zaradczych proponowanych przez Prezesa UKE, gdyż proponowane obowiązki są identyczne dla dostępu za pomocą PSTN/ISDN oraz dla dostępu szerokopasmowego. Usługi detalicznego, szerokopasmowego dostępu nie są generalnie traktowane jako podlegające regulacji ex ante w oparciu o test trzech kryteriów14 i jak do tej pory nie były regulowane w innych państwach członkowskich. Niemniej jednak, jeśli Prezes UKE uważa, że istnieją szczególne uwarunkowania w Polsce, które uzasadniają regulację ex ante usług detalicznego, szerokopasmowego dostępu, Prezes UKE może notyfikować projekt decyzji dotyczący takiego rynku. Taka notyfikacja powinna jednak zawierać, poza szczegółową definicją rynku, również szczegółową analizę danych pokazujących, że wymagania testu trzech kryteriów zostały spełnione oraz że na takim rynku właściwym istnieje jeden lub więcej przedsiębiorców posiadających znaczącą pozycję rynkową. Z powyższych powodów Komisja ma poważne wątpliwości odnośnie do tego, czy zaproponowana przez Prezesa UKE definicja rynku spełnia wymogi ustanowione w art. 15(3) dyrektywy ramowej i odpowiednio czy Prezes UKE działa w zgodzie z art. 8(2)(b) i (c) dyrektywy ramowej w związku z art. 10 i 82 Traktatu. Te poważne wątpliwości wynikają z braku dostatecznych dowodów uzasadniających włączenie szerokopasmowych linii dostępu do rynków przyłączenia do stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla konsumentów i użytkowników końcowych z wyłączeniem konsumentów. Powyższa opinia odzwierciedla wstępne stanowisko Komisji dotyczące tej notyfikacji i nie przesądza o stanowisku, jakie może ona zająć wobec innych notyfikowanych projektowanych środków. Komisja wskazuje, że zgodnie z art. 7 ust 4 dyrektywy ramowej projekt decyzji nie może zostać przyjęty w ciągu następnych dwóch miesięcy. Zgodnie z punktem 14 Zalecenia 2003/561/WE 15 Komisja opublikuje ten dokument na swojej stronie internetowej, wraz z ogłoszeniem zapraszającym zainteresowane strony do przedłożenia w ciągu pięciu dni roboczych swych uwag wobec niniejszego listu zawierającego poważne wątpliwości. Zdaniem Komisji nie zawiera on informacji poufnych. W przypadku, gdyby w opinii Prezesa UKE, zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego i krajowego dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorcy dokument ten zawierał informacje 14 Trzy kryteria uzyte do identyfikowania rynków, które są właściwe dla celów regulacji ex ante to: (1) istnienie wysokich barier wejścia na rynek, (2) brak warunków na rynku, które wskazywałyby, iż zmierza on w kierunku efektywnej konkurencji, (3) niemożność użycia smaego prawa konkurencji w celu przeciwdziałania wykorzystywaniu siły rynkowej. 15 Zalecenie Komisji 2003/561/WE z dnia 23 czerwca 2003 w sprawie notyfikacji, terminów oraz konsultacji przewidzianych w artykule 7 dyrektywy 2002/21/WE, Dz. WE L 190, , str

6 poufne, które powinny być usunięte przed publikacją, należy powiadomić o tym Komisję w ciągu trzech dni roboczych po otrzymaniu niniejszego dokumentu 16. Wniosek taki powinien zostać uzasadniony. Z poważaniem, w imieniu Komisji, Viviane Reding Członek Komisji 16 Wniosek powinien zostać przesłany na adres: INFSO-COMP-ARTICLE7@cec.eu.int lub fax: