KOMISJA EUROPEJSKA. decyzja Komisji w sprawie PL/2015/1742: hurtowy rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji w Polsce

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. C(2015) 4634 final Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ul. Kasprzaka Warszawa Polska Adresat: Magdalena Gaj Prezes Faks: Szanowna Pani! Przedmiot: decyzja Komisji w sprawie PL/2015/1742: hurtowy rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji w Polsce decyzja Komisji orzeczenia w sprawie PL/2015/1743: hurtowy rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy w Polsce uwagi zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1. PROCEDURA W dniu 2 czerwca 2015 r. do Komisji wpłynęły dwa zgłoszenia przekazane przez polski krajowy organ regulacyjny Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) 1 zgłoszenie dotyczące hurtowego rynku usługi dostępu wysokiej jakości w stałej 1 Na podstawie art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108 z , s. 33), zmienionej dyrektywą 2009/140/WE (Dz.U. L 337 z , s. 37) i rozporządzeniem (WE) nr 544/2009 (Dz.U. L 167 z , s. 12). Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIA Tel.:

2 lokalizacji w Polsce 2 oraz zgłoszenie dotyczące rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy w Polsce 3. Konsultacje krajowe 4 były prowadzone od dnia 20 marca 2015 r. do dnia 20 kwietnia 2015 r. W dniu 11 czerwca 2015 r. Komisja zwróciła się do Prezesa UKE z prośbą o udzielenie informacji 5 i otrzymała odpowiedź w dniu 16 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Komisja mogą przedstawić odnośnemu krajowemu organowi regulacyjnemu uwagi na temat zgłoszonych projektów środków. 2. OPIS PROJEKTU ŚRODKA 2.1. Kontekst Rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji Rynek hurtowego dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji w Polsce został wcześniej zgłoszony Komisji, a następnie oceniony przez Komisję jako rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków będących zakończeniami łączy w ramach sprawy o numerze PL/2008/ Prezes UKE określił odcinki łączy będące zakończeniami łączy dzierżawionych jako łącza o określonej przepływności między urządzeniem końcowym a najbliższym węzłem sieci operatora świadczącego tę usługę. Prezes UKE uwzględnił w rynku łącza dzierżawione o każdej przepływności, a także tzw. łącza end-to-end, tj. łącza pomiędzy dwoma punktami, które nie są węzłami sieci. Prezes UKE postanowił przydzielić 2/3 każdego łącza end-to-end do rynku odcinków łączy będących zakończeniami łączy. Odnośny rynek geograficzny obejmuje terytorium kraju. Prezes UKE wyznaczył przedsiębiorstwo Telekomunikacja Polska S.A. (TP, obecnie Orange Polska S.A.) jako przedsiębiorstwo o znaczącej pozycji rynkowej na tym rynku i nałożył na nie szereg obowiązków regulacyjnych obejmujących: (i) dostęp, (ii) niedyskryminację, (iii) przejrzystość, (iv) rozdzielność rachunkową, (v) Rynek ten odpowiada rynkowi nr 4 określonemu w zaleceniu Komisji 2014/710/UE z dnia 9 października 2014 r. w sprawie rynków właściwych produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zalecenie w sprawie właściwych rynków), Dz.U. L 295 z , s. 79. Rynek ten odpowiada rynkowi nr 14 określonemu w zaleceniu Komisji 2003/311/WE z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie rynków właściwych produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą ramową, Dz.U. L 114 z , s. 45. Rynek ten został usunięty z wykazu rynków właściwych, które mogą podlegać regulacji ex ante, przewidzianej w zaleceniu w sprawie rynków właściwych. Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej. C(2008)

3 kontrolę cen, a także obowiązek przygotowania i przedkładania ofert ramowych. Komisja nie wniosła żadnych uwag. Hurtowy rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy Hurtowy rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy został zgłoszony i oceniony przez Komisję w sprawie PL/2008/ Prezes UKE określił odcinki łączy niebędące zakończeniami łączy jako łącza dzierżawione o określonej przepływności pomiędzy węzłami sieci operatora świadczącego tę usługę, do których operator alternatywny jest przyłączony. Prezes UKE uwzględnił w swojej analizie łącza o każdej przepływności, a także 1/3 każdego łącza end-to-end. Prezes UKE stwierdził, że każda z tras łączy dzierżawionych łączących 885 polskich miast stanowi odrębny rynek produktowy. Rynek geograficzny obejmuje terytorium kraju. Prezes UKE zaproponował wyznaczenie TP jako przedsiębiorstwa o znaczącej pozycji rynkowej w odniesieniu do 740 tras łączy dzierżawionych, w przypadku których infrastruktura TP nie została powielona i w przypadku których TP jest w stanie działać niezależnie od konkurentów. Prezes UKE nałożył na TP szereg obowiązków regulacyjnych obejmujących: (i) dostęp, (ii) niedyskryminację, (iii) przejrzystość, (iv) rozdzielność rachunkową, (v) kontrolę cen, a także obowiązek przygotowania i przedkładania ofert ramowych. W przypadku pozostałych 145 tras łączy dzierżawionych Prezes UKE stwierdził powielenie infrastruktury TP, a w rezultacie skuteczną konkurencję. Komisja przekazała swoje uwagi, w których podkreśliła potrzebę ścisłego monitorowania dalszego rozwoju najważniejszych połączeń w celu zapewnienia, aby rynek wciąż podlegał regulacji ex ante, oraz konieczność posiadania przez Prezesa UKE podstawy prawnej do analizy rynków lokalnych; a także zwróciła się do Prezesa UKE o przeanalizowanie udziałów w rynku w odniesieniu do każdego rynku produktowego, nie tylko na poziomie krajowym, oraz o przekazanie wyników analizy oraz wycofanie obowiązków regulacyjnych w odniesieniu do 145 konkurencyjnych tras Definicja rynku Prezes UKE stwierdza, że istnieją dwa odrębne rynku produktowe w ramach rynku usługi dostępu wysokiej jakości: usługa dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2Mb/s włącznie oraz odrębny rynek tego rodzaju usługi dostępu powyżej 2Mb/s. Rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2Mb/s włącznie Za rynek usługi dostępu do 2Mb/s włącznie, zgodnie z poprzednimi decyzjami 9 dotyczącymi regulacji detalicznego rynku świadczenia usługi dzierżawy C(2008)9015. Wycofanie środków oraz analiza zostały zgłoszone i przeanalizowane w ramach spraw PL/2009/0971, C(2009)7804 i PL/2010/1083, C (2010)4116. Sprawa PL/2006/0550, SG-Greffe (2006) D/ Rynek ten został uwolniony na mocy decyzji zgłoszonej i ocenionej w ramach sprawy PL/2014/1558, C(2014)

4 minimalnego zestawu łączy, Prezes UKE uznaje znajdujący się powyżej w łańcuchu dostaw detaliczny rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji o prędkości do 2Mb/s, przy czym klientami końcowymi są zwykle przedsiębiorstwa i instytucje wymagające połączenia w co najmniej dwóch różnych miejscach. Prezes UKE definiuje znajdujący się powyżej w łańcuchu dostaw rynek hurtowy jako rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2Mb/s włącznie, obejmujący odcinki będące zakończeniami łączy dzierżawionych do tej przepływności, tj. łącza o określonej przepływności między urządzeniem końcowym a węzłem operatora świadczącego tę usługę, który jest najbliżej położony od tego urządzenia końcowego, niezależnie od stosowanej technologii 10. Podobnie jak w poprzedniej analizie 2/3 łącz end-to-end uznaje się za wchodzące w skład tego rynku. Do dostarczania tych produktów wykorzystywane są tradycyjne technologie 11, jak również technologie nowej generacji 12. Prezes UKE zauważa jednak, że wzrost wykorzystania technologii nowej generacji w przypadku segmentu rynku dostępu do 2Mb/s włącznie był ograniczony w porównaniu z segmentem rynku dostępu powyżej 2Mb/s 13. Jeśli chodzi o różnice pomiędzy rynkiem dostępu do 2Mb/s włącznie a rynkiem dostępu powyżej 2Mb/s, Prezes UKE stwierdza, że struktura podaży jest inna, a rola Orange Polska i tradycyjnych technologii jest o wiele silniejsza w segmencie rynku dostępu do 2Mb/s. W odpowiedzi na prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE wyjaśnia, że przeprowadzenie szczegółowej analizy substytucyjności popytu nie było możliwe z uwagi to, że ci sami klienci hurtowi mogą być nabywcami produktów na obydwu rynkach. Prezes UKE stwierdza jednak, że funkcjonalne aspekty na szczeblu detalicznym 14 oraz wymogi klientów detalicznych decydują o możliwości wykorzystywania przez klientów hurtowych albo łączy szerokopasmowych nowej generacji lub łączy o wyższej przepływności, albo tradycyjnego łącza o przepływności do 2 Mb/s. Rozróżnienie to jest zatem związane z przepływnością zastosowanej technologii. Rynek geograficzny obejmuje terytorium kraju. Rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji powyżej 2Mb/s Z wyłączeniem ciemnego włókna światłowodowego. Takie jak xdsl, Frame Relay, ATM oraz SDH. Takie jak Ethernet, Metro/Carrier Ethernet, Multiprotocol Label Switching oraz wirtualne sieci prywatne (VPN). Prezes UKE stwierdza, że technologie nowej generacji stanowiły 2,28 % dostaw w 2010 r. i 10,96 % w roku W odniesieniu do segmentu rynku dostępu powyżej 2Mb/s technologie nowej generacji stanowiły 26,5 % dostaw w 2010 r. i 54,34 % w roku W odpowiedzi na prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE przywołuje takie funkcjonalne elementy, które należy uwzględnić, jak lokalizacja, możliwości techniczne i popyt, a także planowane wykorzystanie. Przykładowo można założyć, że łącze o przepływności 2 Mb/s nie będzie odpowiednie dla siedziby przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw znajdujących się w danej lokalizacji. 4

5 Podobnie jak w przypadku segmentu rynku usługi dostępu do 2Mb/s włącznie, Prezes UKE definiuje detaliczny rynek usługi dostępu wysokiej jakości powyżej 2Mb/s i określa odpowiedni hurtowy rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji powyżej 2Mb/s, który obejmuje odcinki łączy będące zakończeniami łączy dzierżawionych o przepływności powyżej 2Mb/s oraz 2/3 łączy end-to-end, niezależnie od technologii. Rynek geograficzny obejmuje terytorium kraju. Hurtowy rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy Zgodnie ze wcześniejszą analizą Prezes UKE definiuje rynek jako obejmujący łącza dzierżawione udostępniane pomiędzy węzłami w sieci operatora sprzedającego tę usługę i do której podmiot ubiegający się o dostęp jest podłączony, niezależnie od technologii. Rynek geograficzny obejmuje terytorium kraju Ustalenia dotyczące znaczącej pozycji rynkowej Rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2Mb/s włącznie Prezes UKE stwierdza, że uwzględniając udział w rynku 15, bariery w dostępie do rynku, kontrolowanie trudnej do powielenia infrastruktury, korzyści skali i zakresu, brak potencjalnej konkurencji, niewystarczającą równoważącą siłę nabywczą, integracją pionową przedsiębiorstwa oraz łatwiejszy dostęp do finansowania, Orange Polska jest jedynym operatorem o znaczącej pozycji rynkowej na rynku usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2Mb/s włącznie. Rynek usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji powyżej 2Mb/s Z drugiej strony Prezes UKE stwierdza, że żaden z operatorów nie posiada znaczącej pozycji rynkowej na rynku usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji powyżej 2Mb/s. Mimo iż jedno przedsiębiorstwo (Grupa Netia) osiągnęło w latach udział w rynku bliski 40 %, jednocześnie traciło ono jednak udział w rynku na rzecz innych operatorów, uzyskując w 2013 r. udział w rynku wynoszący 25,8 %. Prezes UKE stwierdził, że nie istnieją poważne bariery w dostępie do rynku, ponieważ działają na nim 32 podmioty, z których 12 posiada udział w rynku przekraczający 1 %, a wielu operatorów inwestuje znaczny odsetek swoich przychodów we własną infrastrukturę. Prezes UKE stwierdza również, że niektórzy konkurenci Orange Polska np. Netia, GTS i PGE/Exatel odnoszą korzyści skali i zakresu na tym rynku oraz że rynek wykazuje potencjał dynamicznej konkurencji. Prezes UKE przeanalizował również, czy na omawianym rynku kilku operatorów wspólnie posiada znaczącą pozycję rynkową, lecz uznał, że taka sytuacja nie występuje Udział Orange Polska w omawianym rynku wynosił w 2013 r. 48,24 %. W odpowiedzi na prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE stwierdza, że ze względu na fakt bycia właścicielem sieci miedzianej pozycja Orange Polska najprawdopodobniej się nie zmieni w najbliższej przyszłości. Prezes UKE doszedł do tego wniosku, biorąc pod uwagę czynniki takie jak asymetryczny udział operatorów w rynku, brak przejrzystości rynku, niewysokie bariery dostępu, brak oznak zachowań antykonkurencyjnych, takich jak odmowy udzielenia dostępu, oraz obecność potencjalnej konkurencji. 5

6 Hurtowy rynek świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy Prezes UKE stosuje test trzech kryteriów, zalecany w zaleceniu Komisji w sprawie właściwych rynków, oraz stwierdza, że rynek ten nie charakteryzuje się wysokimi barierami wejścia natury strukturalnej lub prawnej oraz że rynek zmierza w kierunku skutecznej konkurencji, żaden operator nie kontroluje ponad 25 % rynku, a przedsiębiorstwo Orange Polska, które zgodnie z poprzednią analizą posiada znaczącą pozycję rynkową, kontroluje zaś zaledwie 8,5 % rynku 17. Prezes UKE nie stwierdził nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku, które wymagałyby interwencji, i uważa, że prawo konkurencji jest wystarczające do zapewnienia na tym rynku skutecznej konkurencji. Prezes UKE dokonuje również analizy znaczącej pozycji rynkowej na omawianym rynku i stwierdza, że nie występuje na nim operator o znaczącej pozycji rynkowej Obowiązki regulacyjne Prezes UKE proponuje nałożenie na Orange Polska następujących obowiązków regulacyjnych na rynku usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji do 2Mb/s włącznie: (i) dostęp, (ii) niedyskryminacja, (iii) przejrzystość, (iv) rozdzielność rachunkowa, (v) kontrola cen 18 oraz (vi) obowiązek przygotowania i przedkładania oferty ramowej. W przypadku dwóch pozostałych zgłoszonych rynków w odpowiedzi na prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE wyjaśnia, że wraz z przyjęciem projektu decyzji, wcześniejsza decyzja dotycząca tych rynków będzie bezprzedmiotowa i zostanie uznana za wygasłą, a odpowiednie obowiązki regulacyjne zostaną wycofane. Prezes UKE wyjaśnia, że obowiązujące umowy będą gwarantowane przez okres 90 dni oraz że pozostanie to bez wpływu na obowiązki regulacyjne nałożone na pozostałych rynkach hurtowych, w szczególności te wprowadzone na rynkach nr 4 i 5 określonych w zaleceniu z 2007 r. w sprawie właściwych rynków. 3. UWAGI Komisja zbadała przedłożone zgłoszenia i dodatkowe informacje przekazane przez Prezesa UKE i ma następujące uwagi: 19 Potrzeba dalszego uzasadnienia segmentacji rynku produktowego usługi dostępu wysokiej jakości w stałej lokalizacji Komisja przypomina Prezesowi UKE, że zgodnie z jej obwieszczeniem w sprawie definicji rynku właściwego do celów wspólnotowego prawa konkurencji 20 przedsiębiorstwa podlegają ograniczeniom konkurencji wywodzącym się z trzech Dane z 2013 r. w oparciu o przychody. W odpowiedzi na prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE wyjaśnia, że precyzyjne metody określania obowiązków cenowych zostaną określone w odpowiednim czasie i będą podlegać odrębnemu zgłoszeniu Komisji. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. 97/C 372/03. 6

7 głównych źródeł: substytucyjności podaży, substytucyjności popytu i potencjalnej konkurencji, a z ekonomicznego punktu widzenia, na potrzeby definicji właściwego rynku, substytucyjność popytu stanowi najbardziej bezpośrednią i najskuteczniejszą siłę dyscyplinującą w stosunku do dostawców danego produktu, w szczególności w odniesieniu do ich decyzji dotyczących cen. Zastosowanie definicji rynku polega na określaniu skutecznych alternatywnych źródeł podaży dla klientów danych przedsiębiorstw, zarówno pod względem produktów/usług, jak również geograficznej lokalizacji dostawców. W przeciwieństwie do poprzednich analiz rynku w odniesieniu do łączy dzierżawionych Prezes UKE stwierdza, że rynek usługi dostępu wysokiej jakości nie tyle nie jest jednolity, lecz raczej, że istnieją dwa odrębne rynki właściwe, w zależności od przepływności. Według Prezesa UKE granicą między tymi dwoma rynkami jest przepływność powyżej lub poniżej 2Mb/s. W projekcie środka przedstawiono wyjaśnienia, które w głównej mierze dotyczą struktury podaży, a w szczególności ograniczeń związanych z istniejącą technologią, w większości siecią miedzianą, w porównaniu z technologią nowej generacji oraz silną pozycją Orange Polska na rynku połączeń o niższych prędkościach. W odpowiedzi na prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE przedstawia bardziej szczegółowe wyjaśnienia, w jaki sposób tego rodzaju różnice technologiczne między poszczególnymi technologiami znajdują również odzwierciedlenie w strukturze popytu. Komisja nie kwestionuje przedstawionego przez Prezesa UKE wniosku, iż w polskich warunkach istniejące łącza nie zastępują łączy o większej prędkości, które w coraz większym stopniu są oparte na technologiach nowej generacji, oraz że dynamika konkurencji na tych dwóch zidentyfikowanych rynkach różni się. Komisja zwraca się jednak do Prezesa UKE, aby w ostatecznej wersji środka przedstawił bardziej szczegółowe informacje na temat wskazanej w odpowiedzi na prośbę o udzielenie informacji dynamiki po stronie popytu, na podstawie której Prezes UKE uznał, iż z uwagi na stronę podaży, jak i różnice technologiczne, należy uznać obydwa rynki za odrębne, oraz na potwierdzenie tezy, że granicą łańcucha substytucji rzeczywiście jest przepływność 2Mb/s, w tym z punktu widzenia popytu. Zapewnienie sprawnego przejścia z regulacji ex ante do deregulacji rynków Propozycja Prezesa UKE doprowadzi do cofnięcia obowiązków regulacyjnych na rynku usługi dostępu wysokiej jakości powyżej 2Mb/s oraz na rynku świadczenia usługi dzierżawy odcinków łączy niebędących zakończeniami łączy. W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji Prezes UKE wyjaśnia, że takie wycofanie będzie naturalną konsekwencją przyjęcia projektu środka i że do istniejących umów będzie miał zastosowanie okres przejściowy wynoszący 90 dni. Komisja uważa jednak, że działania administracyjne prowadzące do ostatecznego wycofania istniejących obowiązków Orange Polska na tych rynkach, a także środki przejściowe dotyczące podmiotów ubiegających się o dostęp i Orange Polska nie są w wystarczająco jasny sposób przedstawione w projekcie środka. W związku z tym Komisja zwraca się do Prezesa UKE o doprecyzowanie w ostatecznej wersji środka, w którym dokładnie momencie i jakim aktem administracyjnym istniejące obowiązki zostaną wycofane oraz jakie przepisy przejściowe będą obowiązywać. Ponadto Komisja zwraca się do Prezesa UKE o rozważenie i wyjaśnienie w ostatecznej wersji środka, czy planowany okres przejściowy wynoszący 90 dni jest wystarczający dla podmiotów ubiegających się o 7

8 dostęp, aby zakupić po konkurencyjnej cenie alternatywne w stosunku do regulowanych produkty w sposób niemający negatywnego wpływu na konkurencję. Zgodnie z art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej Prezes UKE uwzględnia w jak największym stopniu uwagi innych krajowych organów regulacyjnych, BEREC oraz Komisji i może przyjąć proponowany odpowiedni środek, a w przypadku przyjęcia tego środka powiadamia o tym Komisję. Stanowisko Komisji w sprawie tego konkretnego zgłoszenia pozostaje bez uszczerbku dla jej ewentualnego stanowiska wobec innych zgłoszonych projektów środków. Zgodnie z pkt 15 zalecenia 2008/850/WE 21 Komisja opublikuje niniejszy dokument na swojej stronie internetowej. Komisja nie uznaje zawartych w niniejszym dokumencie informacji za poufne. Prezes UKE może poinformować Komisję 22 w terminie trzech dni roboczych od otrzymania niniejszej decyzji, że uważa, iż zgodnie z unijnymi i krajowymi przepisami dotyczącymi tajemnicy handlowej niniejszy dokument zawiera informacje poufne, które należy usunąć przed publikacją 23. Każdy taki wniosek powinien zawierać uzasadnienie. Z poważaniem W imieniu Komisji Robert Madelin Dyrektor Generalny Zalecenie Komisji 2008/850/WE z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. L 301 z , s. 23). Wniosek należy wysłać pocztą elektroniczną na adres: CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu lub faksem na numer: Przed upływem tego trzydniowego terminu Komisja może podać wyniki swojej oceny do wiadomości publicznej. 8