KOMISJA EUROPEJSKA. Bruksela, 27/07/2007. SG-Greffe (2007) D/204768

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, 27/07/2007 SG-Greffe (2007) D/ Pani Anna Streżyńska Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/ Warszawa Polska Fax: Szanowna Pani, Dotyczy PL/2006/0656 obowiązki nałożone na Telekomunikację Polską S.A. w zakresie wymiany ruchu internetowego typu peering Uwagi przedstawione zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1 I. PRZEBIEG POSTĘPOWANIA W dniu 29 czerwca 2007 roku Komisja zarejestrowała pod numerem PL/2006/0656 notyfikację polskiego organu regulacyjnego, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ( UKE ). Notyfikowany projekt decyzji na podstawie art. 5 dyrektywy o dostępie 2 dotyczy obowiązków nałożonych na Telekomunikację Polską S.A. ("TP") w zakresie wymiany ruchu w protokole Internet Protocol ("IP") typu peering (zarówno płatnego i bezpłatnego). 1 2 Dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz połączeń międzysieciowych ("dyrektywa o dostępie"), Dz. WE L 108, , str. 7. Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej ( dyrektywa ramowa ), Dz. WE L 108, , str. 33. Odnośne przepisy polskiego prawa telekomunikacyjnego są przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia przepisów prawa, rozpoczętego w sprawie 2005/2061, dotyczacej niewłaściwej transpozycji przepisów dyrektywy o dostępie. Mianowicie, z jednej strony prawo polskie zawiera szersze obowiązki (negocjowanie dostępu a nie tylko interoperacyjności jak wskazuje dyrektywa o dostępie) a z drugiej strony przewiduje zbyt wąskie kompetencje organu regulacyjnego, który może interweniować jedynie w celu rozwiązania sporu na wniosek strony a nie z urzędu. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2)

2 Konsultacje krajowe 3 toczą się równolegle z prowadzonymi zgodnie z art. 7 dyrektywy ramowej konsultacjami z Komisją oraz krajowymi organami regulacyjnymi w innych Państwach Członkowskich, które zakończą się w dniu w dniu 30 lipca 2007 roku. W dniu 9 lipca 2007 roku Komisja wystąpiła z formalnym zapytaniem do Prezesa UKE; odpowiedź została otrzymana w dniu 12 lipca 2007 roku. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne w innych Państwach Członkowskich oraz Komisja mogą przedstawić danemu krajowemu organowi regulacyjnemu swoje uwagi dotyczące notyfikowanego projektu decyzji. II. OPIS PROJEKTU DECYZJI W dniu 28 kwietnia 2006 roku Prezes UKE notyfikował Komisji projekt decyzji, którą przyjął w dniu 10 lipca 2006 roku. Decyzja ta nałożyła na TP obowiązek równego traktowania oraz przejrzystości w odniesieniu do tranzytu ruchu IP 4 (sprawa PL/2006/ ). W obecnie notyfikowanym projekcie decyzji Prezes UKE identyfikuje dwa sposoby wymiany ruchu IP: (i) peering i (ii) tranzyt. Prezes UKE opisuje peering jako bezpośrednią wymianę ruchu IP wyłącznie miedzy połączonymi sieciami dwóch dostawców usług internetowych (ang.: Internet Service Providers "ISP"), wykorzystywaną głównie przez operatorów wymieniających się ruchem o podobnej wielkości. W opinii Prezesa UKE, wymiana ruchu poprzez peering jest zazwyczaj bezpłatna, jakkolwiek ISP mogą wymieniać faktury na taką samą kwotę. ISP wspólnie pokrywają koszty infrastruktury potrzebnej do przesyłu ruchu IP poprzez peering. Natomiast model tranzytu zakłada relację klient-dostawca: jeden ISP ("dostawca") świadczy innemu ISP ("klient") usługę polegającą na przesyle ruchu IP między klientem a inną siecią lub innymi sieciami za opłatą. ISP poprzez zakup usługi tranzytu może dotrzeć do innych sieci bez bezpośredniego połączenia. Dostawca pokrywa koszt infrastruktury potrzebnej do zapewnienia tranzytu ruchu IP. Chociaż bezpłatny peering jest szeroko stosowany w Polsce przez ISP 6, TP nie zawiera umów typu peering i oferuje w zamian jedynie płatną usługę tranzytu ruchu IP. UKE zauważa też, że TP wymaga płatności niezależnie od tego, czy jest netto odbiorcą czy dostawcą ruchu IP. Według Prezesa UKE, ISP w Polsce napotykają na następujące problemy związane z wymianą ruchu IP: Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej. Przyjęta decyzja jest oparta na artykule 5 dyrektywy o dostępie i dotyczy łączności typu koniec-koniec między użytkownikami sieci TP a innymi operatorami łączności elektronicznej. Celem regulacyjnym było uniemożliwienie TP selektywnej degradacji ruchu IP przesyłanego przez dostawców usług internetowych próbujących dotrzeć do użytkowników sieci TP poprzez nabycie usługi tranzytu ruchu IP od operatorów zagranicznych, zamiast zakupu droższych usług bezpośrednio od TP. UKE nałozył na TP następujące obowiązki: (i) niedyskryminacji, w celu powstrzymania TP od ingerowania w jakość i inne parametry transmisji IP pomiędzy użytkownikami końcowymi TP i innymi operatorami komunikacji elektronicznej (ii) obowiązek przejrzystości polegający na udostępnianiu, na wniosek, technicznych informacji dotyczacych konfiguracji urządzeń używanych do transmisji danych IP przez TP. SG Greffe (2006) D/ Między innymi: Agora S.A., Aster City Cable Sp. z o.o., Crowley Data Poland Sp. z o.o., GTS Energis Sp. z o.o., ERA GSM (Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o.), Home.pl Sp.j., ICM Uniwersytet Warszawski, Naukowa Akademicka Sieć Komputerowa, Netia S.A., o2.pl Sp. z o.o., Plus GSM (Polkomtel S.A.), Pro Futuro S.A., Szeptel S.A., Mediatel S.A., SuperMedia Sp. z o.o., TELBANK S.A., Telefonia Dialog S.A., Telekomunikacja Kolejowa S.A., TP Internet Sp. z o.o., and UPC Telewizja Kablowa Sp. z o.o. 2

3 1. TP odmawia zawierania umów na wymianę ruchu typu peering i brak polityki peeringowej TP; 2. TP stosuje opłaty za wymianę ruchu IP powyżej poziomu europejskiego 7 ; 3. TP ogranicza ruch od polskich ISP przesyłanych przez międzynarodowych ISP; 4. TP może potencjalnie dyskryminować niektórych operatorów. W opinii Prezesa UKE, w konsekwencji ograniczony jest rozwój internetu w Polsce. TP pobiera opłaty za wymianę ruchu IP powyżej poziomu stosowanego w Unii Europejskiej, co zwiększa koszty działalności innych polskich ISP i zapobiega obniżaniu cen detalicznych. Degradacja ruchu IP, kierowanego przez polskich ISP poprzez tańsze sieci międzynarodowe uniemożliwia uczciwą konkurencję pomiędzy polskimi i zagranicznymi ISP, którzy nie są przedmiotem polityki TP, polegajacej na redukowaniu jakości ruchu. Konsekwentnie, Prezes UKE zamierza nałożyć na TP następujące obowiązki 8 : (i) dostępu, polegajacy na uwzględnianiu wszystkich uzasadnionych wniosków przedsiębiorców o zapewnienie dostępu, właczając w to elementy sieci oraz udogodnienia towarzyszące, konieczne dla ruch IP typu peering, bez względu na proporcje wymienianego ruch, w celu zapewnienia komunikacji pomiędzy użytkownikami końcowymi w sieci TP i użytkownikami innych operatorów (należy wskazać, że jeśli proporcja jest poniżej 3 : 1, TP musiałaby świadczyć dostęp i ruch IP typu peering za darmo (patrz: sekcja (a) poniżej); (ii) (iii) (iv) niedyskryminacji 9, zapewniający takie same warunki ruchu IP typu peering pomiędzy siecią TP i siecią innych operatorów w celu zapewnienia komunikacji pomiędzy użytkownikami końcowymi w sieci TP i uzytkownikami sieci innych operatorów, w szczególności poprzez oferowanie jednakowych warunków w porównywalnych okolicznościach, jak również oferowanie usług na warunkach nie gorszych od stosowanych w ramach własnego przedsiębiorstwa lub w stosunkach z podmiotami zależnymi; obowiązek udostępniania informacji dotyczacych ruch IP typu peering, tj. wymiany ruchu IP w punktach wymiany ruchu, zasad wymiany ruchu typu peering między przedsiebiorcami i warunków rozliczeń dotyczacych wymiany ruchu typu peering dotyczacych do 90 dni poprzedzajacych wystąpienie Prezesa UKE o informacje (włączając w to okres poprzedzający wydanie obecnej decyzji), w ciągu 48 godzin, jak również obowiązek publikacji informacji dotyczacych zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego, umożliwiającego IP peering; obowiązek ustalenia cen w oparciu o ponoszone koszty. Prezes UKE wyjaśnił w swojej odpowiedzi na zapytanie Komisji, że może ocenić czt ceny TP sa oparte o ponoszone koszty poprzez porównanie z cenami innych operatorów obecnych na polskim rynku lub z cenami operatorów transmitujacych ruch IP na skalę ( ) Nałożone obowiązki dotyczą zarówno płatnego, jak i bezpłatnego peeringu, z wyjątkiem kontroli cen w przypadku peering bezpłatnego. W odpowiedzi na zapytanie Komisji, Prezes UKE wyjaśnił, że obowiązek niedyskryminacji powinien być rozumiany szerzej niż obowiązek niedyskryminacji nałozony w decyzji z 10 lipca 2006 roku, który powstrzymywał TP od ingerowania w jakość i inne parametry transmisji IP pomiędzy klientami TP i innymi operatorami komunikacji elektronicznej. 3

4 międzynarodową. Prezes UKE może określić w odrębnej decyzji poziom cen lub ich maksymalny lub minimalny poziom. (v) obowiązek przygotowania i przedstawienia oferty ramowej dotyczacej ruchu IP typu peering. Prezes UKE rozróżnia pomiędzy płatną 10 i bezpłatną wymianą ruchu typu peering. W celu zakwalifikowania wymiany ruchu typu peering jako bezpłatny, ISP powinien spełnić wszystkie, nastepujace kryteria: a) stosunek ruchu IP, wymienianego pomiędzy jego siecią a siecią TP nie przekroczy 3 : 1 (tj. TP wysyła nie więcej niż trzy razy więcej ruchu do ISP niż odbiera); b) minimalna przepływność podłączonego łącza to 1,5 Gbit/s (niezależnie od uzytej technologii); i c) generuje w swojej sieci co najmniej 750 Mbit/s ruchu IP w jednym punkcie wymiany ruchu. III. UWAGI Na podstawie notyfikacji oraz dodatkowych informacji przedłożonych przez Prezesa UKE, Komisja przedstawia następujące uwagi: Uzasadnienie i proporcjonalność zaproponowanych środków zaradczych. Komisja stoi na stanowisku, że artykuł 5 dyrektywy o dostępie musi być używany z ostrożnością, z uwzględnieniem ogólnej zasady ram regulacyjnych łączności elektronicznej, iż regulacja powinna być nałożona jedynie wtedy, gdy jest to konieczne oraz musi być proporcjonalna do zidentyfikowanych problemów na rynku. Prezes UKE proponuje nałożenie projektowanych środków zaradczych na TP jako przedsiębiorcę kontrolującego dostęp do użytkowników końcowych w celu zapewnienia łączności koniec koniec pomiędzy użytkownikami końcowymi TP i użytkownikami końcowymi innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Komisja zauważa, że dnia 10 lipca 2006 roku Prezes UKE wydał decyzję mającą na celu wyeliminowanie problemów związanych z takimi połączeniami koniec koniec. Środki zaradcze, nałożone w tej decyzji były skierowane na przeciwdziałanie degradacji ruchu IP, wysyłanego przez polskich dostawców usług do użytkowników końcowych TP poprzez sieci operatorów zagranicznych. W efekcie, polscy dostawcy usług mogliby teraz mieć możliwość dotarcia do użytkowników końcowych TP poprzez tańszych operatorów zagranicznych, nie będąc zmuszanymi do zaakceptowania cen TP za wymianę ruchu IP. Komisja nie miała zastrzeżeń do zaproponowanych środków zaradczych 11. Ponadto, w obecnie notyfikowanym projekcie decyzji, Prezes UKE identyfikuje wysokie ceny pobierane przez TP za wymianę ruchu IP jako jeden z problemów Prezes UKE wyróżnia następujące grupy opłat: jednorazowe opłaty za uruchomienie pojedynczego portu dla realizacji usługi, opłaty abonamentowe za utrzymanie pojedynczych portów dla realizacji usługi, opłaty abonamentowe za realizację usługi (wymiana ruchu IP). Greffe SG (2006) D/ of 24 maja

5 rozwoju internetu w Polsce. W tym kontekście Komisja zauważa, że generalnie bezpośredni dostęp do użytkowników końcowych TP wydaje się być substytutem dla pośredniego dostępu. Jeśli zagraniczni operatorzy mogą oferować niższe ceny łacznie z gwarancją dobrej jakości transmisji, mogłoby to stworzyć presję konkurencyjną na TP. W związku z tym efektywne wdrożenie wydanej decyzji powinno prowadzić do obniżenia cen TP na wymianę ruchu IP. W związku z tym Komisja wyraża pogląd, że zaproponowane obowiązki nie są uzasadnione i proporcjonalne, gdyż efektywne wdrożenie i egzekucja wcześniej nałożonych obowiązków powinny rozwiązać zidentyfikowane problemy konkurencyjne. Komisja, w związku z tym, prosi Prezesa UKE aby najpierw wyegzekwował środki zaradcze nałożone w poprzedniej decyzji. Zakres obowiązku dostępu. Komisja zauważa, że Prezes UKE zamierza nałozyć obowiązek dostępu w celu świadczenia bezpłatnego peeringu, który obecnie nie jest świadczony przez TP jako szczególna usługa dostępu. Komisja wyraża pogląd, że obowiązki, które zmierzają do zmuszenia przedsiębiorcy do świadczenia swoich usług za darmo, nie są zgodne z zasadami adekwatności i proporcjonalności, które także mają zastosowanie do notyfikowanego projektu decyzji. Komisja więc zwraca się z prośbą do Prezesa UKE o ponowne rozważenie zakresu zaproponowanych obowiązków. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej Prezes UKE powinien zwrócić szczególną uwagę na opinie innych krajowych organów regulacyjnych oraz Komisji, i będzie mógł przyjąć projektowaną decyzję oraz, w przypadku jej przyjęcia, powinien powiadomić o niej Komisję. Stanowisko Komisji wobec tej konkretnej notyfikacji nie przesądza o stanowisku, jakie może ona zająć wobec innych notyfikowanych projektowanych środków. Zgodnie z punktem 12 Zalecenia 2003/561/WE 12 Komisja opublikuje ten dokument na swojej stronie internetowej. Zdaniem Komisji nie zawiera on informacji poufnych. W przypadku, gdyby w opinii Prezesa UKE zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego i krajowego dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorcy dokument ten zawierał informacje poufne, które powinny być usunięte przed publikacją, należy powiadomić o tym Komisję w ciągu trzech dni roboczych po otrzymaniu niniejszego dokumentu 13. Wniosek taki powinien zostać uzasadniony. Z poważaniem, w imieniu Komisji, Fabio Colasanti Dyrektor Generalny Zalecenie Komisji 2003/561/WE z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie notyfikacji, terminów oraz konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE, Dz. WE L 190, , str. 13. Wniosek powinien zostać przesłany na adres: INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu lub fax: