PL/2008/ rynek dzierżawy łączy niebędących zakończeniami łączy w Polsce. Uwagi zgodnie z artykułem 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1.

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, 23/12/2008 SG-Greffe (2008) D/ Pani Anna Streżyńska Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/ Warszawa Polska Fax: Szanowna Pani, Dotyczy: PL/2008/ rynek dzierżawy łączy niebędących zakończeniami łączy w Polsce Uwagi zgodnie z artykułem 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE 1. I. PRZEBIEG POSTĘPOWANIA W dniu 5 grudnia 2008 roku Komisja zarejestrowała notyfikację polskiego organu regulacyjnego, Urzędu Komunikacji Elektronicznej ( UKE ) pod numerem PL/2008/0856, dotyczącą hurtowego rynku dzierżawy łączy niebędących zakończeniami łączy. Konsultacje krajowe 2 toczą się równolegle z konsultacjami wspólnotowymi zgodnie z artykułem 7 dyrektywy ramowej. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne w innych Państwach Członkowskich oraz Komisja mogą przedstawić danemu krajowemu organowi regulacyjnemu swoje uwagi dotyczące notyfikowanego projektu decyzji. W dniu 10 grudnia 2008 roku Komisja wystąpiła do Prezesa UKE z formalnym zapytaniem. Odpowiedź została udzielona w dniu 15 grudnia 2008 roku. W dniu 16 grudnia 2008 roku Prezes UKE częściowo wycofał swoją notyfikację, w części dotyczącej rynków produktowych, zdefiniowanych według segmentów międzymiastowych, gdzie infrastruktura operatora zasiedziałego, Telekomunikacji Polskiej SA (TP) została uznana za zduplikowaną. 1 Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej ( dyrektywa ramowa ), Dz. WE L 108, , str Zgodnie z artykułem 6 dyrektywy ramowej. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2)

2 II. II.1. OPIS PROJEKTU DECYZJI Wcześniejsze notyfikacje Prezes UKE już dwukrotnie notyfikował Komisji rynek łączy dzierżawionych niebędących zakończeniami łączy (sprawy PL/2007/0668 i PL/2008/0772). Za każdym razem Prezes UKE proponował wyznaczenie TP jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej na jednolitym krajowym rynku produktowym i geograficznym. Obie notyfikacje zostały wycofane podczas drugiej fazy postępowań, wszczętych jako rezultat poważnych wątpliwości zgłoszonych przez Komisję. II.2. Definicja rynku Prezes UKE definiuje łącza dzierżawione niebędące zakończeniami łączy jako łącza o pewnej przepustowości pomiędzy węzłami operatora świadczącego usługę, do których podłączony jest operator alternatywny. Prezes UKE włącza do rynku właściwego łącza o przepustowościach poniżej 2 Mbit/s, równych 2 Mbit/s i powyżej 2 Mbit/s. Prezes UKE twierdzi, że chociaż generalnie łącza niebędące zakończeniami łączy posiadają przepustowości powyżej 2 Mbit/s, także łącza o niższych przepustowościach mogą być użyte jako łącza niebędące zakończeniami łączy. Ponadto Prezes UKE włącza też do projektu decyzji tzw. "łącza koniec - koniec" (ang. end-to-end), tj. łącza dzierżawione pomiędzy dwoma lokalizacjami, które nie są węzłami sieci. Z infrastrukturalnego punktu widzenia, linie te składają się zarówno z odcinków zakończeń łączy jaki i łączy niebędących zakończeniami łączy. Z perspektywy dostawcy usług, linie te są jednym produktem (usługą) zapewniającą transmisję sygnałów pomiędzy dwoma określonymi lokalizacjami. W celu przekształcenia tej szczególnej usługi w rynki łączy dzierżawionych, Prezes UKE proponuje podzielić te łącza pomiędzy łącza będące zakończeniami łączy dzierżawionych i łącza niebędące zakończeniami łączy dzierżawionych według proporcji 2:1 (tj. dwie części łącza koniec koniec należą do łączy będących zakończeniami łączy dzierżawionych, a jedna część należy do łączy niebędących zakończeniami łaczy dzierżawionych) 3. W niniejszej notyfikacji Prezes UKE ustalił, że każde łącze dzierżawione łączące 885 polskich miast stanowi odrębny rynek produktowy. Odnośnie rynku geograficznego, w swojej odpowiedzi na pytanie Komisji, Prezes UKE podkreśla, że mając na uwadze cechy analizowanej usługi, rynki produktowe i goegraficzny pozostają w ścisłej zależności względem siebie. Chociaż Prezes UKE wskazuje, że, w zgodzie z prawem krajowym, właściwy rynek geograficzny jest rynkiem krajowym, uważa on także, iż możliwość dostępu do łączy niebędących zakończeniami łączy jest różna w zależności od danego obszaru, co wynika z różnego poziomu konkurencji infrastrukturalnej. II.3. Test trzech kryteriów Rynek dzierżawy łączy niebędących zakończeniami łączy nie jest już ujęty w Zaleceniu w sprawie rynków właściwych 4. W związku z tym, Prezes UKE przeprowadził test 3 Prezes UKE zaproponował takie podejście, które Komisja już zaakceptowała w sprawie PL/2008/ Zalecenie Komisji 2007/879/WE z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej ("Zalecenie"), Dz.U. L 344 z , str

3 trzech kryteriów 5. Odnośnie pierwszego kryterium Prezes UKE definiuje różne rodzaje barier wejścia, włączając w to ekonomiczne (niewykonalność robudowy sieci w pewnych obszarach, bardzo wysokie koszty utracone), administracyjne i prawne. Prezes UKE podkreśla, że budowa łącza dzierżawionego zajmuje wiele lat oraz że w badanym okresie nie odnotowano żadnych nowych wejść na rynek. Prezes UKE wskazuje, że dwóch największych operatorów alternatywnych, świadczących te usługi, tj. Telekomunikacja Kolejowa Sp. z o.o. oraz Exatel S.A. rozwinęły swoją infrastrukturę na bazie swoich istniejących wcześniej sieci (kolejowej i energetycznej) i nie są w stanie rozbudować tych sieci tak, aby powielić infrastrukturę TP. Prezes UKE uważa, że jedynie na relacjach między 145 miastami (tj. 17% rynku) infrastruktura TP została powielona 6. Ponadto Prezes UKE wskazuje, że na 576 z 885 miast (tj. 65%) TP ma pozycję monopolistyczną w świadczeniu usług łączy dzierżawionych niebędących zakończeniami łączy i uznaje, że pierwsze kryterium jest spełnione z wyłączeniem relacji pomiędzy tymi 145 miastami. Odnośnie drugiego kryterium, Prezes UKE uważa, że udziały rynkowe TP są względnie wysokie i stabilne. Prezes UKE nie przedstawia udziałów rynkowych dla poszczególnych relacji, ale opiera się na danych rynkowych na poziomie krajowym. Według tych danych, udziały rynkowe TP wzrosły w przypadku łączy z 32% w 2005 roku do ponad 40% w roku Ponadto Prezes UKE wskazuje, że w 2007 roku TP posiadała 42% przełącznic, jak również 68% urządzeń pracujących w systemach DWDM, SDH i PDH. Opisując trzecie kryterium, Prezes UKE uważa, że problemy konkurencyjne zidentyfikowane w projekcie decyzji (tj. ograniczony dostęp do łączy dzierżawionych niebędących zakończeniami łaczy, zjawisko nacisku na marżę) nie mogą być skutecznie zaadresowane za pomocą interwencji ex post. II.4. Stwierdzenie znaczącej pozycji rynkowej Oceny znaczącej pozycji rynkowej są oparte na następujących kryteriach: (i) udziały w rynku, (ii) bariery wejścia, (iii) ekonomia skali i zakresu, (iv) kontrola infrastruktury trudnej do powielenia, (v) zintegrowanie pionowe, (vi) uprzywilejowany dostęp do kapitału oraz (vii) brak równoważącej siły nabywczej. Na podstawie swojej analizy rynku Prezes UKE zamierza wyznaczyć TP jako przedsiębiorcę posiadającego znaczącą pozycję rynkową na tych łączach pomiędzy miastami, na których infrastruktura TP nie została powielona i gdzie TP, zdaniem Prezesa UKE, może działać niezależnie od swoich konkurentów. Prezes UKE, w swej notyfikacji uważa, że infrastruktura TP została powielona na łączach pomiędzy 145 miastami. W swojej odpowiedzi na pytanie Komisji, Prezes UKE stwierdził, że pierwsze z trzech kryteriów nie jest spełnione na tych rynkach produktowych. W związku z tym, że wniosek ten jest sprzeczny z wnioskiem przedstawionym w oryginalnej notyfikacji, Prezes UKE, dnia 16 grudnia 2008 roku, zdecydował wycofać część notyfikacji, odnoszącej się do tych łaczy. 5 1) istnienie wysokich i trwałych barier wejścia na rynek, które mogą mieć charakter strukturalny, prawny lub regulacyjny; 2) struktura rynku nie zmierza w kierunku efektywnej konkurencji w ramach określonego horyzontu czasowego oraz 3) wdrożenie samego prawa konkurencji nie rozwiązałoby w wystarczający sposób określonych wad rynku. 6 Tj. istnieje co najmniej dwóch operatorów alternatywnych i każdy z nich oferuje co najmniej dwa połączenia. Prezes UKE uważa, że ten warunek powinien być spełniony w celu dania podmiotom nabywającym łącza dzierżawione niebędące zakończeniami łączy możliwości korzystania z usług innych, niż te świadczone przez operatora zasiedziałego, negocjowania jakości i warunków usług oraz zasad finansowania. 3

4 II.5. Obowiązki regulacyjne W związku z powyższym Prezes UKE proponuje nałożenie na TP następujących obowiązków: (i) uwzględniania uzasadnionych wniosków o dostęp telekomunikacyjny do, oraz użytkowanie, elementów sieci oraz udogodnień towarzyszących; (ii) niedyskryminacji, polegający na równym traktowaniu operatorów łączności elektronicznej, w tym oferowaniu usług oraz informacji na warunkach nie gorszych od stosowanych w ramach własnego przedsiębiorstwa; (iii) przejrzystości, polegający na publikacji informacji, w tym specyfikacji technicznej sieci oraz opłat, (iv) rozdzielności księgowej 7, (v) kontroli cen 8, (vi) przygotowania i przedłożenia oferty ramowej. III. UWAGI Na podstawie notyfikacji oraz dodatkowych informacji uzyskanych od Prezesa UKE, Komisja zgłasza następującą uwagę 9 : Test trzech kryteriów Rynek łączy dzierżawionych niebędących zakończeniami łaczy został usunięty z Zalecenia gdyż ogólnie rzecz biorąc bariery wejścia uważa się tu za niskie. Jednakże zgodnie z Notą Wyjaśniającą do Zalecenia: "Poszczególne krajowe organy regulacyjne mogą wykazać, że łącza dzierżawione niebędące zakończeniami łączy nadal spełniają trzy kryteria i są podatne na regulację ex ante." Rozdział 2.2 Noty Wyjaśniającej do Zalecenia stanowi, że istotnym wskaźnikiem dla pierwszego kryterium jest ustalenie, czy prawdopodobnym jest, że wysokie bariery wejścia są trwałe w kontekście tzw. zmodyfikowanego podejścia Greenfield (tj. przy braku regulacji na danym rynku, nałożonej na podstawie ram regulacyjnych, ale włączając regulację istniejącą poza tymi ramami). W takim przypadku, zbadanie czy wejścia miały miejsce lub czy są w ogóle w przyszłości prawdopodobne nie jest dostateczne. Krajowy organ regulacyjny zbada zatem, czy branża doświadczyła wejścia oraz czy wejście było lub prawdopodobnie 7 Zgodnie z Notą Wyjaśniającą do Zalecenia Komisji w sprawie właściwych rynków produktowych I usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex-ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (druga edycja) {(C(2007) 5406)}, w specyficznym kontekście rozdzielności księgowej, wymaganie tych danych może być szerokie, tak aby zapewnienić spójność, mając na uwadze zakres połączonych i wspólnych kosztów które mogą wychodzić poza rynki nie konkurencyjne I konkurencyjne. W związku z tym, obowiązek rozdzielności księgowej może wymagać przygotowania i ujawnieniainformacji dla rynków, na których operator nie posiada znaczącej pozycji rynkowej. 8 W przypadku obowiązku kontroli cen, TP będzie zobowiązana do ustalania odpowiednich cen w oparciu o ponoszone koszty. 9 Zgodnie z artykułem 7 ustęp 3 dyrektywy ramowej. 4

5 będzie w przyszłości dostatecznie szybkie i trwałe, aby ograniczyć siłę rynkową. Wejścia na małą skalę (tj. na ograniczonym geograficznie obszarze) mogą nie być uważane za dostateczne, gdyż jest mało prawdopodobne, że mogłyby wywrzeć jakikolwiek wpływ na przedsiębiorcę dominującego. Bariery dostępu będą także zależeć od minimalnego skutecznego zakresu wydajności oraz części kosztów, które są utopione. Analiza Prezesa UKE pokazuje, że nawet na łączach uważanych za niekonkurencyjne wejścia miały miejsce na tym rynku, gdyż istnieją łącza, gdzie także inni operatorzy są obecni. Równocześnie Prezes UKE wskazuje, że inni operatorzy nie świadczą usług na dużą skalę i na większości łączy, pokrywających ok. 83% Polski, sieć operatora zasiedziałego nie jest dostatecznie powielona. Dalej Prezes UKE twierdzi, że nie spodziewa się, by alternatywni operatorzy rozbudowywali swoje sieci w sposób dostateczny, by zrównoważyć znaczącą pozycję rynkową TP. Komisja podkreśla, że w celu ustalenia, czy pierwsze kryterium jest spełnione, krajowe organy regulacyjne musza wykazać, że bariery dostępu są wysokie, tj. że wejście na rynek nie wywarło dostatecznego wpływu na siłę rynkową dominującego przedsiębiorcy oraz że jest prawdopodobne, iż sytuacja ta nie zmieni się w czasie tego przeglądu rynku. Na podstawie uzasadnienia Prezesa UKE, Komisja nie sprzeciwia się wnioskom Prezesa UKE w sprawie istnienia barier wejścia. Jednakże Komisja podkreśla potrzebę szczególnej rewizji przyszłego rozwoju głównych połączeń oraz przeprowadzenia kolejnego przeglądu rynku w przypadku pojawienia się dalszych zmian na rynku w czasie niniejszego przeglądu rynku i przyjmuje zobowiązanie Prezesa UKE w tym zakresie. Definicja rynku geograficznego Według Prezesa UKE, paragraf 3 polskiego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie definicji rynków właściwych określa właściwy rynek geograficzny dla łączy dzierżawionych niebędących zakończeniami łączy jako rynek krajowy. W rezultacie takiego zapisu, Prezesowi UKE wydaje się, że prawo uniemożliwia mu definiowanie określonych rynków lokalnych. Komisja uważa, że w niniejszej sprawie, gdzie Prezes UKE definiuje rynki produktowe na bazie poszczególnych łączy, kwestia rynków geograficznych nie istnieje. Jednakże Komisja chciałaby podkreślić, że na podstawie art. 15 ust. 3 dyrektywy ramowej, krajowe organy regulacyjne definiują rynki właściwe stosownie do okoliczności występujących w danym państwie, a w szczególności odnośne rynki geograficzne w obrębie danego terytorium, zgodnie z przepisami prawa konkurencji. Przy braku właściwej podstawy prawnej pozwalającej Prezesowi UKE analizować także rynki lokalne, Komisja rozważy użycie swoich kompetencji w zgodzie z art. 226 Traktatu odnośnie transpozycji art. 15 ust. 3 dyrektywy ramowej. Ocena znaczącej pozycji rynkowej 5

6 Tak jak zostało zdefiniowane w Wytycznych w sprawie analiz rynku 10, rynki muszą być zdefiniowane oraz znacząca pozycja rynkowa oceniona na podstawie tych samych metod i zasad, jak w ramach prawa konkurencji. W praktyce orzeczniczej Komisji, problem indywidualnej dominacji pojawia się zwykle w przypadku przedsiębiorców z udziałami w rynku powyżej 40%, chociaż w wyjątkowych sprawach zainteresowanie może wzbudzić także dominacja nawet z niższymi udziałami w rynku, gdyż dominacja może się pojawić bez istnienia wysokich udziałów w rynku. Komisja chciałaby wskazać, że dane o udziałach rynkowych użyte przez Prezesa UKE nie mogą być brane jako wskaźnik do oceny znaczącej siły rynkowej, gdyż są to dane krajowe i zawierają w sobie sprzedaż wewnętrzną., podczas gdy różne warunki konkurencji istnieją w odniesieniu do różnych rynków produktowych, tj. łączy niebędących zakończeniami łaczy pomiędzy 885 polskimi miastami. Jednakże, dla celów tego przeglądu rynku, Komisja zgadza się z wnioskiem Prezesa UKE, że brak dostatecznego powielenia infrastruktury TP w ponad 80% rynków produktowych mógłby pozwolić TP w ramach podejścia Greenfield działać niezależnie od swoich konkurentów. Jednak w odniesieniu do następnego przeglądu rynku, Komisja wzywa Prezesa UKE do szczegółowego przeanalizowania udziałów rynkowych związanych ze zidentyfikowanymi rynkami produktowymi. Krajowe i wspólnotowe konsultacje dotyczące łączy pomiędzy 145 miastami uznanymi za konkurencyjne Komisja przypomina Prezesowi UKE, że rynki produktowe dotyczące łączy pomiędzy 145 miastami, które zostały wycofane przez Prezesa UKE i które, według Prezesa UKE, są efektywnie konkurencyjne, powinny być notyfikowane na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej, ponieważ są one obecnie przedmiotem obowiązków regulacyjnych. Takiej notyfikacji powinna towarzyszyć propozycja wycofania obowiązków regulacyjnych. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej Prezes UKE powinien zwrócić szczególną uwagę na opinie innych krajowych organów regulacyjnych oraz Komisji, i będzie mógł przyjąć projektowaną decyzję oraz, w przypadku jej przyjęcia, powinien powiadomić o niej Komisję. Stanowisko Komisji wobec tej konkretnej notyfikacji nie przesądza o stanowisku, jakie może ona zająć wobec innych notyfikowanych projektowanych środków. Zgodnie z punktem 15 Zalecenia 2008/850/WE 11 Komisja opublikuje ten dokument na swojej stronie internetowej. Zdaniem Komisji nie zawiera on informacji poufnych. W przypadku, gdyby w opinii Prezesa UKE zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego i krajowego dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorcy dokument ten zawierał informacje poufne, które powinny być usunięte przed publikacją, należy powiadomić o tym Komisję 10 Wytyczne Komisji w sprawie analiz rynków i oceniania znaczącej pozycji rynkowej objętych wspólnotowymi ramami regulacyjnymi sieci i usług łączności elektronicznej (2002/C 165/03). 11 Zalecenie Komisji 2008/850/WE z dnia 15 października 2008 roku w sprawie notyfikacji, terminów oraz konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE, Dz. WE L 301, , str

7 w ciągu trzech dni roboczych po otrzymaniu niniejszego dokumentu 12. Wniosek taki powinien zostać uzasadniony. Z poważaniem, w imieniu Komisji, Fabio Colasanti Dyrektor Generalny 12 Wniosek powinien zostać przesłany na adres: INFSO-COMP-ARTICLE7@cec.eu.int lub fax: