KOMISJA EUROPEJSKA. Uwagi na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy Rady 2002/21/WE

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia C(2015) 6950 final Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) ul. Kasprzaka 18/ Warszawa Polska Do wiadomości Pani Magdalena Gaj Prezes Faks: Szanowna Pani, Przedmiot: Decyzja Komisji w sprawie PL/2015/1780: Hurtowa usługa dostępu centralnego w stałej lokalizacji w odniesieniu do produktów rynku masowego; zmiana oferty ramowej w odniesieniu do produktów dostępu FTTTH o przepływności 100 Mbit/s i 300 Mbit/s w Polsce Uwagi na podstawie art. 7 ust. 3 dyrektywy Rady 2002/21/WE 1. PROCEDURA W dniu 8 września 2015 r. Komisja zarejestrowała zgłoszenie przekazane przez polski krajowy organ regulacyjny, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) 1, dotyczące zmiany oferty ramowej w odniesieniu do rynku usług dostępu centralnego w stałej lokalizacji 2 w Polsce. Konsultacje krajowe 3 były prowadzone od dnia 30 lipca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r Na podstawie art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108 z , s. 33), zmienionej dyrektywą 2009/140/WE (Dz.U. L 337 z , s. 37) i rozporządzeniem (WE) nr 544/2009, Dz.U. L 167 z , s. 12. Rynek ten odpowiada rynkowi 3b w zaleceniu Komisji 2007/879/WE z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex-ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zalecenie w sprawie właściwych rynków), Dz.U. L 344 z , s. 65. Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIA tel

2 W dniu 14 września 2015 r. Komisja zwróciła się do Prezesa UKE z prośbą o udzielenie informacji 4 i otrzymała odpowiedź w dniu 17 września 2015 r. Dodatkowy wniosek o udzielenie informacji został wysłany do UKE w dniu 24 września 2015 r., a odpowiedź wpłynęła w dniu 25 września 2015 r. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej krajowe organy regulacyjne, Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Komisja mogą przedstawić odnośnemu krajowemu organowi regulacyjnemu uwagi na temat zgłoszonych projektów środków. 2. OPIS PROJEKTU ŚRODKA 2.1. Przebieg procedury Rynek hurtowy usługi centralnego dostępu w stałej lokalizacji w odniesieniu do produktów rynku masowego w Polsce został wcześniej zgłoszony Komisji, a następnie oceniony przez Komisję w ramach spraw PL/2006/0472 5, PL/2011/ i PL/2014/ W najnowszym przeglądzie Prezes UKE określił rynek jako krajowy i wyznaczył Orange Polska (OPL) jako operatora posiadającego znaczącą pozycję rynkową (z wyjątkiem 76 obszarów gminnych, które zostały uznane za odrębny, konkurencyjny rynek właściwy). Prezes UKE nałożył na OPL liczne środki naprawcze, w tym obowiązek przygotowania oferty ramowej, ułatwiającej dostęp hurtowy do infrastruktury OPL. W dniu 29 września 2010 r. Prezes UKE przyjął ofertę ramową obejmującą usługi hurtowe na rynkach rozpoczynania połączeń i zakańczania połączeń, dostępu do pętli lokalnej oraz szerokopasmowej transmisji danych. W kwietniu 2014 r., w ramach spraw PL/2014/ Prezes UKE powiadomił o obszernych poprawkach do istniejącej oferty ramowej, które faktycznie po raz pierwszy wdrażały niektóre obowiązki regulacyjne nałożone na OPL w decyzji dotyczącej operatora o znaczącej pozycji rynkowej wydanej w 2010 r. (w odniesieniu do rynku. 3a) i w 2011 r. (w odniesieniu do rynku 3b). Komisja przekazała uwagi wskazujące na znaczne opóźnienia w realizacji obowiązków regulacyjnych, na brak stabilności cen i przewidywalności regulacyjnej, a także na fakt, że zgłoszona decyzja była jedynie częściowa i odnosiła się do ograniczonego obszaru geograficznego Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy ramowej. SG-Greffe(2006) D/ C(2012) C(2014) C(2014)

3 Między marcem a majem 2015 r. Prezes UKE zgłosił także Komisji cztery inne zmiany oferty ramowej (sprawy PL/2015/1715, PL/2015/1724, PL/2015/1730 i PL/2015/1734) 9. W odniesieniu do ostatniego zgłoszenia Komisja ponownie zwróciła uwagę na znaczne opóźnienia w realizacji środków naprawczych. Komisja wezwała również Prezesa UKE do przyjęcia, tam gdzie to możliwe, jednej decyzji dotyczącej wszystkich niezbędnych zmian oferty ramowej, zamiast wielu różnych decyzji zmieniających poszczególne aspekty oferty ramowej Zgłoszony projekt środka Zgłoszony projekt środka wprowadza do oferty ramowej produkty dostępu do szerokopasmowej transmisji danych o przepływności 100 Mbit/s i 300 Mbit/s, na poziomie IP zarządzanym, IP niezarządzanym oraz na poziomie Ethernet. Zmiany obejmują również wprowadzenie hurtowych opłat za te produkty. W pierwszej kolejności Prezes UKE określił wysokość opłat hurtowych opartych na zbadanym sprawozdaniu finansowym OPL za rok Jeżeli chodzi o zastosowaną metodę kalkulacji kosztów hurtowych, opłaty zostały obliczone na podstawie modelu długookresowych kosztów przyrostowych ( LRIC ) 10. Następnie Prezes UKE przeprowadził test zawężenia cen wszystkich odnośnych produktów detalicznych (sprzedawanych w formie pakietu) w celu porównania opłat hurtowych z cenami detalicznymi przekazanymi przez OPL 11. W związku z ujemną marżą we wszystkich przypadkach (tj. dla wszystkich przepływności i na wszystkich poziomach: zarządzanym, niezarządzanym i Ethernet) Prezes UKE w drugim etapie przystąpił do obliczenia opłat hurtowych z zastosowaniem metody cena detaliczna minus. W związku z obliczeniem ceny detalicznej minus Prezes UKE najpierw ustanowił referencyjną ceną detaliczną wyłącznie detalicznego dostępu do szerokopasmowego internetu 12, która została następnie pomniejszona o odpowiednią wartość procentową ceny detalicznej minus 13. Według tych obliczeń w odniesieniu do przepływności 100 Mbit/s na poziomie IP niezarządzanym, jak również na Odpowiednio C(2015) 1969, C(2015) 2346, C(2015) 3411 i C(2015) Chociaż model kosztów OPL jest oddolnym modelem kosztów z wykorzystaniem bieżącej ceny nabycia, uwzględnia się w nim aktywa infrastruktury technicznej po pełnych kosztach odtworzenia, co nie jest w pełni zgodne z zasadami określonymi w zaleceniu Komisji 2013/466/UE z dnia 11 września 2013 r. w sprawie jednolitych obowiązków niedyskryminacji i metod kalkulacji kosztów w celu promowania konkurencji i poprawienia otoczenia dla inwestycji w sieci szerokopasmowe (zalecenie w sprawie niedyskryminacji i kosztów), Dz.U. L 251 z , s. 13. Do celów testu zawężenia ceny Prezes UKE przyjmuje hurtowe koszty określone w ofercie ramowej w chwili przeprowadzania badania. Niektóre składniki kosztów (takie jak np. koszty utrzymania linii) zostały niedawno ograniczone w ramach regularnego uaktualniania oferty ramowej. Zmniejszenia te, wprowadzone w lipcu 2015 r., nie zostały jednak wzięte pod uwagę, gdy Prezes UKE przeprowadzał test zawężenia ceny do celów obecnie zgłaszanego projektu środka. Jest zatem możliwe, że stosowanie niedawno zaktualizowanych kosztów hurtowych doprowadziłoby do odmiennego i ewentualnego pozytywnego wyniku testu zawężenia ceny. Ponieważ przepływności 100 Mbit/s i 300 Mbit/s są dostępne jedynie w pakietach, Prezes UKE odjął koszty telewizji i telefonii internetowej (VoIP), a także koszty napraw bieżących linii. Zgodnie z wcześniejszą praktyką Prezes UKE pomniejszył cenę detaliczną na poziomie Ethernet o 51,75 %; o 44,47 % na poziomie IP zarządzanym i o 22,66 % na poziomie IP niezarządzanym. 3

4 wszystkich 3 poziomach w odniesieniu do przepływności 300 Mbit/s, wysokość opłat hurtowych plasuje się powyżej wskazanych przez OPL na podstawie metody LRIC. Dlatego, zgodnie z wnioskiem OPL wniesionym w oparciu o wyniki obliczeń ceny detalicznej minus, Prezes UKE proponuje obecnie zatwierdzenie niższej z wyliczonych opłat: ceny detalicznej minus albo opłaty obliczonej metodą LRIC Mbit/s 300 Mbit/s 1. Cena detaliczna minus Ethernet 9,60* PLN 13,52 PLN IP zarządzany 11,04* PLN 15,56 PLN IP niezarządzany 15,38 PLN 21,67 PLN 2. Koszty hurtowe OPL (LRIC) Ethernet 11,06 PLN 12,37* PLN IP zarządzany 11,98 PLN 14,04* PLN IP niezarządzany 14,81* PLN 19,12* PLN (* proponowane przez Prezesa UKE opłaty hurtowe; niższa z dwóch następujących: wg modelu LRIC albo cena detaliczna minus) W wyniku dostosowań wynikających z testu zawężenia ceny i obliczeń za pomocą metody cena detaliczna minus proponowane opłaty hurtowe za dostęp do szerokopasmowej transmisji danych o przepływności 100 Mbit/s i 300 Mbit/s są poniżej cen hurtowych większości produktów hurtowego dostępu do szerokopasmowej transmisji danych zatwierdzonych uprzednio przez Prezesa UKE, które to ceny odnoszą się zarówno do strumienia bitów oferowanego na istniejącej infrastrukturze miedzianej, jak również do strumienia bitów w technologii VDSL/włókna o niższej prędkości transmisji danych. W odpowiedzi na prośbę o udzielenie informacji Prezes UKE wyjaśnia, że OPL praktycznie nie oferuje już produktów o niższej prędkości (nie są też one poszukiwane przez podmioty ubiegające się o dostęp), podczas gdy względna atrakcyjność cen szerokopasmowej transmisji danych najwyższej prędkości będzie w przyszłości prowadzić do szybszej penetracji szybkich łączy szerokopasmowych na poziomie detalicznym i migracji klientów do infrastruktury dostępu nowej generacji. Prezes UKE uważa, że zatwierdzony poziom cen przyczynia się do zwiększonego wykorzystania szybkich łączy szerokopasmowych oraz stwarza zachęty do nowych inwestycji w sieci FTTH. Ponadto Prezes UKE zwrócił uwagę, że zatwierdzone ceny dostępu do szerokopasmowej transmisji danych obejmują wyłącznie koszty internetowe (przesyłu danych), nie zaś koszty linii klienta, które oblicza się oddzielnie. Ponadto Prezes UKE uważa, że proponowane stawki pozwoliłyby OPL konkurowanie z ofertami sieci kablowych na poziomie detalicznym. 14 W związku z wynikami testu zawężenia ceny OPL mogła zaradzić sytuacji poprzez dostosowanie swojej taryfy detalicznej lub zaakceptowanie opłat hurtowych, obliczonych wg metody cena detaliczna minus. 4

5 Ponadto w związku z przedmiotowym zgłoszeniem należy pamiętać, iż OPL pozostaje operatorem nieuregulowanym (tj. nie jest on zobowiązany do udzielenia dostępu do strumienia bitów) w 76 obszarach geograficznych na terytorium Polski, charakteryzujących się najbardziej intensywną konkurencją w zakresie infrastruktury. 3. UWAGI Komisja przeanalizowała zgłoszenie i dodatkowe informacje przekazane przez Prezesa UKE i pragnie przedstawić następujące uwagi 15 : Potrzeba właściwej metody kalkulacji kosztów Komisja zauważa, że obliczenie ceny hurtowej za pomocą metody cena detaliczna minus wynika z kosztów hurtowej usługi dostępu do szerokopasmowej transmisji danych (obliczonej przez OPL na podstawie modelu LRIC), co prowadzi do zaniżania cen. Komisja zauważa w związku z tym, że zastosowany model kosztów nie jest w pełni zgodny z wymogami określonymi w zaleceniu Komisji dotyczącym niedyskryminacji oraz kalkulacji kosztów. Główne różnice dotyczą wyceny aktywów po stronie infrastruktury inżynierii teletechnicznej. W związku z tym niektóre elementy kosztów hurtowych włączone do obliczenia zaniżania cen były od tego czasu korygowane w dół według najnowszych danych dotyczących kosztów. W związku z tym prawdopodobne jest, że stosowanie zalecanego modelu kalkulacji kosztów (włączając bardziej aktualne dane dotyczące kosztów) doprowadziłoby do obniżenia cen hurtowych, nie powodując zawężenia marży, które wywołało dalsze dostosowywanie cen hurtowych za pomocą metody cena detaliczna minus. W związku z tym Komisja zauważa, że zastosowanie zalecanego modelu kalkulacji kosztów powinno zazwyczaj być wystarczające do uniknięcia cen hurtowych prowadzących do zawężania marży i że jakiekolwiek dalsze dostosowanie stawek poniżej wyliczonych kosztów budzi wątpliwość co do ich zgodności z artykułem 13 dyrektywy o dostępie 16 oraz wymogiem, by operatorzy mogli uzyskiwać rozsądną stopę zwrotu z zainwestowanego kapitału. W tym względzie Komisja odnotowuje, że Prezes UKE pracuje nad przeglądem modelu kosztów zgodnie z zaleceniem w sprawie niedyskryminacji oraz kalkulacji kosztów oraz zwraca się do Prezesa UKE, aby uczynił to jak najszybciej, a w każdym razie przed dniem 31 grudnia 2016 r. (termin przewidziany na stosowanie zalecanej metody kalkulacji kosztów) Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej. Dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie), ze zmianami (Dz.U. L 108 z , s. 7). 5

6 Spójność cen szerokopasmowej transmisji danych Komisja stwierdza, że proponowane opłaty hurtowe za szerokopasmową transmisję danych w odniesieniu do produktów o przepływności 100 Mbit/s i 300 Mbit/s są znacznie niższe od opłat za produkty o niższej prędkości usług szerokopasmowej transmisji danych (zarówno na istniejących liniach miedzianych, jak również w ramach infrastruktury VDSL lub FTTH). Komisja przyjmuje do wiadomości wyjaśnienie Prezesa UKE, a mianowicie chęć stworzenia zachęty do przejścia do wyższej prędkości produktów detalicznych szerokopasmowego dostępu nowej generacji, a tym samym inwestycji w infrastrukturę NGA. Niemniej jednak Komisja pragnie zaznaczyć, że podejście do obliczania opłat hurtowych w odniesieniu do tradycyjnych produktów szerokopasmowej transmisji danych o niższej prędkości strumienia bitów powinno tak długo pozostawać spójne z opłatami za nowo wprowadzone produkty, jak długo te pierwsze odgrywają rolę w procesie konkurencyjnym. Będzie to zazwyczaj wymagało stosowania tej samej metody kontroli cen w odniesieniu do wszystkich usług dostępu do strumienia bitów z różną prędkością. Prawidłowe sygnały cenowe dotyczące hurtowych usług dostępu do strumienia bitów różnej jakości, przy uwzględnieniu wszelkich istotnych różnic w kosztach dostawy w ramach różnych parametrów jakościowych, zapewnią większe wsparcie decyzji inwestycyjnych podejmowanych przez wszystkie podmioty rynkowe niż sztuczne różnice cenowe wynikające z różnych metod kalkulacji kosztów operatorzy alternatywni będą w stanie lepiej ocenić, czy dodatkowe inwestycje rozbudowy sieci NGA są bardziej opłacalne ekonomicznie niż centralny dostęp hurtowy, podczas gdy decyzja operatora o znaczącej pozycji rynkowej o rozbudowie infrastruktury NGA nie byłaby karana za pośrednictwem nieuzasadnionego kosztami zmniejszenia przychodów z hurtowej usługi dostępu do strumienia bitów. Komisja odnotowuje w tym względzie, że Prezes UKE prowadzi aktualnie rewizję modelu kosztów w celu dostosowania cen wszystkich produktów dostępu do strumienia bitów i wzywa Prezesa UKE do wypełnienia tego zadania możliwie jak najszybciej, aby zapewnić spójność opłat za dostęp. Zgodnie z art. 7 ust. 7 dyrektywy ramowej Prezes UKE uwzględnia w jak największym stopniu uwagi innych krajowych organów regulacyjnych, BEREC oraz Komisji i może przyjąć proponowany odpowiedni środek, a w przypadku przyjęcia tego środka powiadamia o tym Komisję. Stanowisko Komisji w sprawie tego konkretnego zgłoszenia pozostaje bez uszczerbku dla jej ewentualnego stanowiska wobec innych zgłoszonych projektów środków. 6

7 Zgodnie z pkt 15 zalecenia 2008/850/WE 17 Komisja opublikuje niniejszy dokument na swojej stronie internetowej. Komisja nie uznaje zawartych w niniejszym dokumencie informacji za poufne. Prezes UKE może poinformować Komisję 18 w terminie trzech dni roboczych od otrzymania niniejszej decyzji, że uważa, iż zgodnie z unijnymi i krajowymi przepisami dotyczącymi tajemnicy handlowej niniejszy dokument zawiera informacje poufne, które należy usunąć przed publikacją 19. Każdy taki wniosek powinien zawierać uzasadnienie. Z poważaniem W imieniu Komisji Roberto Viola Dyrektor Generalny Zalecenie Komisji 2008/850/WE z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. L 301 z , s. 23). Wniosek należy wysłać pocztą elektroniczną na adres: CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu lub faksem na numer: Przed upływem tego trzydniowego terminu Komisja może podać wyniki swojej oceny do wiadomości publicznej. 7