KOMISJA EUROPEJSKA. Bruksela, 06/02/2007. SG-Greffe (2007) D/200545

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, 06/02/2007 SG-Greffe (2007) D/ Pani Anna Streżyńska Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/ Warszawa Polska Fax: Szanowna Pani, Dotyczy: PL/2006/0528 Publicznie dostępne miejscowe i zamiejscowe usługi telefoniczne świadczone w stacjonarnej sieci telefonicznej dla PL/2006/0529 Publicznie dostępne międzynarodowe usługi telefoniczne świadczone w stacjonarnej sieci telefonicznej dla PL/2006/0530 Publicznie dostępne miejscowe i zamiejscowe usługi telefoniczne świadczone w stacjonarnej sieci telefonicznej dla użytkowników końcowych z wyłączeniem PL/2006/0531 Publicznie dostępne międzynarodowe usługi telefoniczne świadczone w stacjonarnej sieci telefonicznej dla użytkowników końcowych z wyłączeniem Wycofanie poważnych wątpliwości I. PRZEBIEG POSTĘPOWANIA W dniu 6 listopada 2006 roku Komisja zarejestrowała pod numerami PL/2006/ cztery notyfikacje polskiego organu regulacyjnego, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ( UKE ), dotyczące detalicznych rynków świadczenia usług połączeń telefonicznych krajowych oraz międzynarodowych dla oraz dla użytkowników końcowych z wyłączeniem. Konsultacje krajowe 1 w sprawie tych rynków rozpoczęły się w dniu 6 listopada 2006 roku i zakończyły w dniu 6 grudnia 2006 roku. 1 Zgodnie z art. 6 dyrektywy ramowej. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2)

2 Zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej, w dniu 6 grudnia 2006 roku Komisja poinformowała Prezesa UKE, że ma poważne wątpliwości odnośnie do zgodności notyfikowanych projektów decyzji z przepisami prawa wspólnotowego. W dniu 11 grudnia 2006 roku Komisja opublikowała na swojej stronie internetowej ogłoszenie zapraszające zainteresowane strony do przedłożenia w ciągu pięciu dni roboczych uwag wobec listu Komisji zawierającego poważne wątpliwości. Dwa podmioty przedstawiły swoje uwagi. Prezes UKE przedłożył swoje spostrzeżenia oraz kopie uwag uzyskanych w ramach konsultacji krajowych w dniu 14 grudnia 2006 roku. W dniu 22 grudnia 2006 roku Komisja wystąpiła do Prezesa UKE z formalnym zapytaniem; odpowiedź została udzielona w dniu 4 stycznia 2007 oraz została uzupełniona w dniu 10 stycznia 2007 roku. II. OPIS PROJEKTÓW DECYZJI II.1. Definicja rynków Notyfikacje obejmują rynki krajowych i międzynarodowych połączeń telefonicznych świadczonych w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej dla oraz dla użytkowników końcowych z wyłączeniem. 2 Zgodnie z Zaleceniem Prezes UKE uważa za właściwe zdefiniowanie czterech odrębnych detalicznych rynków właściwych. Zdefiniowane rynki zawierają wszystkie rodzaje połączeń z sieci stacjonarnej do sieci stacjonarnych i ruchomych. Jednakże, zdaniem Prezesa UKE, rynki te nie obejmują usług Voice over IP (VoIP), mimo iż Prezes UKE stwierdza, że usługi takie są coraz bardziej popularne wśród odbiorców. 3 UKE nie zalicza również do rynków właściwych połączeń dokonywanych poprzez przedpłacone karty telefoniczne ani połączeń poprzez numery dostępowe. 4 Prezes UKE uznaje, iż właściwymi rynkami geograficznymi jest obszar Rzeczpospolitej Polski. 2 Rynki 3-6 zawarte w Zaleceniu Komisji Europejskiej 2003/311/EC z dnia 11 lutego 2003 roku w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą ramową, Dz. WE L 114, , str. 45 ("Zalecenie").. 3 W odpowiedzi na zapytanie Komisji Prezes UKE wyjaśnił swoje stanowisko odnośnie do VoIP, i stwierdził, że można wyróżnić dwa rodzaje usług VoIP: (i) usługi Voice over Internet (VoI) świadczone przez innych operatorów i najczęściej wymagające dodatkowego sprzętu (połączenia typu komputerkomputer, komputer-sieć stacjonarna); oraz (ii) usługi Voice over Broadband (VoB) świadczone przez operatora zapewniającego również dostęp do sieci, który ma możliwość wpływu na jakość połączeń. Usługi typu VoI zostały wyłączone z zakresu rynków właściwych z powodu braku porównywalnej jakości i konieczności posiadania dodatkowego drogiego sprzętu (komputera). W odniesieniu do VoB Prezes UKE stwierdził, że chociaż usługi takie mogłyby być substytutem tradycyjnych połączeń, zostały one wyłączone z zakresu rynków z uwagi na niską penetrację sieci szerokopasmowych w Polsce (zgodnie z XI Raportem Implementacyjnym ok. 2%), oraz z uwagi na to, iż usługi takie są dopiero w początkowej fazie rozwoju na polskim rynku. Ponadto, usługi VoB świadczone przez TP mają ograniczoną funkcjonalność, tzn. pozwalają na wykonywanie połączeń tylko z i do sieci TP. W związku z tym usługi takie nie mogą być uważane za substytut usług oferowanych w sieciach komutowanych (na przykład połączeń do innych sieci lub połączeń międzynarodowych). 4 W Polsce istnieją usługi na rynku detalicznym umożliwiające wykonywanie połączeń zamiejscowych i międzynarodowych poprzez wdzwanianie do numerów o podwyższonej opłacie (0 708 XX). 2

3 W liście z 6 grudnia 2006 roku Komisja wyraziła swoje poważne wątpliwości w związku z wyłączeniem z rynków połączeń krajowych i międzynarodowych w stacjonarnej sieci telefonicznej połączeń przez numery i poprzez karty przedpłacone (i w związku z możliwym wpływem takiego wyłączenia na analizę znaczącej pozycji rynkowej). W swoich stanowiskach przesłanych do Komisji podczas drugiej fazy postępowania Prezes UKE podtrzymał swoje początkowe stanowisko, iż połączenia przez numery nie powinny być ujęte w ramach detalicznych rynków połączeń krajowych i międzynarodowych. Niemniej jednak Prezes UKE przedstawił dodatkowe informacje dotyczące takich usług, wskazujące na fakt, iż nawet włączenie takich usług w zakres rynków właściwych nie prowadziłoby do przyjęcia przez UKE odmiennych wniosków co do stwierdzenia znaczącej pozycji rynkowej. W odniesieniu do połączeń przez karty przedpłacone 5 Prezes UKE uznał, iż takie usługi nie stanowią substytutu dla połączeń bezpośrednich oraz połączeń przez selekcję i preselekcję. Zdaniem Prezesa UKE, użytkownicy nie mogą bezzwłocznie korzystać z usług połączeń telefonicznych, gdyż muszą podjąć dodatkowe czynności, takie jak zakupienie karty. Ponadto, Prezes UKE uważa, że połączenia przez karty przedpłacone są mniej atrakcyjne, gdyż użytkownicy poza kosztem połączenia międzynarodowego lub krajowego ponoszą dodatkowo koszty rozmowy miejscowej (w przeciwieństwie do połączeń przez numery 0 708). Karty przedpłacone są również mniej praktyczne w użytkowaniu, mają stosunkowo krótkie okresy wykorzystania, a użytkownicy są obciążani opłatą już od momentu połączenia z numerem dostępowym, co oznacza, że płacą również za nieskuteczne próby połączenia z żądanym numerem. Prezes UKE podkreśla, iż dostawcy usług świadczonych za pomocą kart przedpłaconych wykorzystują głównie tańszą technologię VoIP (co ma wpływ na jakość rozmów). Ponadto, Prezes UKE podkreśla, że nawet włączenie połączeń przez karty przedpłacone w zakres rynków właściwych nie zmieniłoby to stanowiska Prezesa UKE dotyczącego stwierdzenia znaczącej pozycji rynkowej. 6 II.2. Stwierdzenie znaczącej pozycji rynkowej Na podstawie analizy rynków Prezes UKE zamierza wyznaczyć Telekomunikację Polską S.A. ("TP") operatorem posiadającym znaczącą pozycję na wszystkich rynkach właściwych. Prezes UKE stwierdza, że udziały w rynku są najważniejszym wskaźnikiem świadczącym o pozycji rynkowej, i uważa, że sam ten wskaźnik jest wystarczający do uznania TP za operatora o znaczącej pozycji rynkowej. Niemniej jednak Prezes UKE zbadał także między innymi następujące kryteria: bariery wejścia na rynek, ekonomie skali i zakresu, uprzywilejowany dostęp do rynków kapitałowych lub zasobów finansowych, przewagę technologiczną, brak równoważącej siły nabywczej, oraz trendy cenowe. Zgodnie z projektem decyzji, udziały TP na wszystkich rynkach, mimo iż malejące, pozostają nadal na relatywnie wysokim poziomie. 7 Pozostała część rynku jest podzielona 5 W 2005 roku 7 z 16 usługodawców oferujących połączenia poprzez karty przedpłacone wygenerowało 67.4 milionów minut. 6 Nawet na rynku połączeń międzynarodowych dla TP miałaby udział w rynku powyżej 40%, co w połączeniu z innymi wskaźnikami wymienionymi poniżej może uzasadniać występowanie znaczącej pozycji rynkowej. 7 W 2005 roku TP miała 85% (wg wolumenu) i 81% (wg przychodów) udział w rynku miejscowych i zamiejscowych połączeń telefonicznych dla ; 73% (wg wolumenu) i 70% (wg przychodów) w rynku miejscowych i zamiejscowych połączeń telefonicznych dla użytkowników nie będących konsumentami; 68% (wg wolumenu) i 77% (wg przychodów) w rynku połączeń międzynarodowych dla ; 53% (wg wolumenu) i 60% (wg przychodów) w rynku połączeń międzynarodowych dla 3

4 pomiędzy alternatywnych operatorów, z których żaden nie był w stanie osiągnąć znaczącego udziału w rynku 8. W odpowiedzi na list Komisji zawierający poważne wątpliwości Prezes UKE przedstawił w szczególności dodatkowe informacje faktyczne oraz wyliczenia, na podstawie których udziały TP w rynkach, pod względem wolumenu minut, uwzględniając połączenia przez numery 0 708, 9 byłyby następujące: Połączenia krajowe dla Połączenia międzynarodowe dla Połączenia krajowe dla użytkowników z wyłączeniem Połączenia międzynarodowe dla użytkowników z wyłączeniem ,1% 91,4% 85,2% 90,9% 74,6% 56,0% 10 85,2% 78,9% 74,0% 76,5% 58,6% 49,2% 11 Prezes UKE stwierdza, iż wpływ włączenia połączeń przez numery w zakres rynków właściwych nie doprowadzi do podjęcia innego wniosku co do znaczącej pozycji rynkowej zajmowanej przez TP. W połączeniu z innymi kryteriami, takimi jak wysokie bariery wejścia na rynek, integracją pionową, posiadaniem przez TP rozwiniętej sieci sprzedaży i dystrybucji, oraz ograniczona potencjalną konkurencją, powyższe udziały w rynku, zdaniem Prezesa UKE, wskazują iż TP posiada znaczącą pozycję rynkową na wszystkich rynkach właściwych. W odniesieniu do innych kryteriów Prezes UKE uważa, że na rynkach właściwych nadal występują wysokie bariery wejścia. Nowi operatorzy muszą dokonać znacznych inwestycji użytkowników nie będących konsumentami. Udział w rynku TP zmniejszał się w ciągu ostatnich lat, w szczególności w rynkach połączeń międzynarodowych. 8 W 2005 roku na rynku połączeń krajowych (dla ) udziały były następujące: Tele2 6.47%, Netia 2.11% i Dialog 2.57 % (wg wolumenu); dla użytkowników nie będących konsumentami: Netia %, Dialog % i Tele2-1.97%. Operatorzy alternatywni osiągnęli większe udziały na rynkach połączeń międzynarodowych, gdzie w 2005 roku na rynku dla udziały były następujące Tele2-18%, Netia % i Dialog - 3%; dla użytkowników nie będących konsumentami Netia % Dialog % i Tele2-4.8% (wg wolumenu). 9 Według Prezesa UKE, większość połączeń przez numery jest wykonywana w celu realizacji połączeń międzynarodowych, jednakże numeracja jest również wykorzystywana do wykonywania połączeń krajowych (zamiejscowych) oraz dla potrzeb tradycyjnych usług o podwyższonej opłacie (rozrywka, gry, głosowania, itp.). Ze względu na niemożliwość ustalenia udziału połączeń międzynarodowych w całości połączeń przez numery 0 708, Prezes UKE alokował całość ruchu przez numery do rynku połączeń międzynarodowych, by ustalić czy taka krańcowa, alokacja miałaby wpływ na uznanie TP za operatora zajmującego znacząca pozycję rynkową. Na podstawie najlepszych szacunków Prezesa UKE, 83% takich połączeń wykonywana jest przez, a 17% przez użytkowników nie będących konsumentami. 10 W rzeczywistości udział TP będzie prawdopodobnie nieznacznie wyższy ze względów wskazanych w przypisie 10, tj. nie wszystkie połączenia przez są połączeniami międzynarodowymi. 11 Idem przypis 11. 4

5 w punkty styku sieci i sieci szkieletowe, infrastrukturę, systemy bilingowe i fakturowania oraz reklamę. Znaczną barierę wejścia na rynek stanowi również fakt, iż przy przyjętym modelu selekcji i preselekcji, użytkownicy otrzymują dwie faktury (jedną od operatora zapewniającego dostęp do sieci oraz drugą od operatora świadczącego usługi połączeń). 12 W zakresie barier do dalszego rozwoju Prezes UKE podkreśla, że rosnące udziały operatorów alternatywnych wskazują na brak takich barier, jednakże nie będzie to miało wpływu na zajmowaną przez TP pozycję w perspektywie krótkookresowej. Prezes UKE uważa również, że na tych rynkach występują znaczące efekty skali i zakresu, oraz że TP posiada uprzywilejowany dostęp do kapitału. W odniesieniu do potencjalnej konkurencji, Prezes UKE podkreśla, że w przeszłości na rynki wejście było ograniczone i nie przewiduje, by znaczący nowy operator uzyskał liczące się udziały w bliskiej przyszłości. Prezes UKE zauważa potencjalną konkurencję ze strony dostawców wykorzystujących technologię Voice over IP (VoIP). Jednakże Prezes UKE uważa, że analiza usług opartych o VoIP zyska znaczenie przy kolejnym badaniu rynków właściwych. Ponadto Prezes UKE zauważa, że rynki połączeń charakteryzują się obniżającymi się cenami detalicznymi. Obniżki cen są najbardziej widoczne na rynku połączeń międzynarodowych, zarówno dla jak i użytkowników nie będących konsumentami. Jednakże rynki połączeń miejscowych i zamiejscowych charakteryzują się raczej wolną obniżką cen oraz wzrastającymi wydatkami klientów. 13 II.3. Obowiązki regulacyjne Prezes UKE uważa, że znacząca pozycja rynkowa na tych rynkach mogłaby pozwolić TP na: (i) wiązanie w sposób antykonkurencyjny usług połączeń telefonicznych z usługami dostępu, i w ten sposób zamknięcie rynku połączeń telefonicznych dla operatorów oferujących selekcję i preselekcję 14, (ii) stosowanie zawężania marży i (iii) nie zapewnianie przejrzystości cen detalicznych. Zatem Prezes UKE proponuje nałożyć na TP następujące obowiązki: (i) obowiązek niestosowania zawyżonych cen; (ii) obowiązek nieutrudniania innym przedsiębiorcom wejścia na rynek; (iii) zakaz dyskryminacji; (iv) obowiązek nieograniczania konkurencji poprzez ustalanie zaniżonych cen usług; (v) obowiązek polegający na niezobowiązywaniu użytkownika końcowego do korzystania z usług, które są dla niego zbędne; (vi) obowiązek prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz kalkulacji kosztów opartej o zorientowany przyszłościowo w pełni alokowany koszt; 12 Prezes UKE uważa, że wprowadzenie hurtowej dzierżawy łącz (ang. Wholesale Line Rental) zwiększy możliwości operatorów alternatywnych do stworzenia konkurencyjnych ofert, jednakże wpływ WLR jest oczekiwany jedynie po upływie kilku lat. 13 Prezes UKE zauważa, że zmieniły się upodobania klientów. Wzrost ogólnych wydatków tłumaczy fakt zwiększonej liczby połączeń do sieci ruchomych. W celu porównania cen, bez uwzględnienia wpływu zmiany profilu konsumpcji Prezes UKE posłużył się koszykami 50, 100, 500 i 1000 minut, i założył brak zmiany profilu konsumpcji od 2002 roku. Takie porównanie wskazuje na 4-13% spadek cen, w zależności od różnych taryf. 14 Wydaje się, że praktyka wiązania ma miejsce na rynkach dostępu w kierunku rynków połączeń telefonicznych, tak więc kwestia zidentyfikowanego ryzyka dla konkurencji powinna być raczej rozwiązana na rynkach dostępu. 5

6 (vii) obowiązek przedkładania Prezesowi UKE do zatwierdzenia cenników i innych warunków świadczenia usług. III. UWAGI W swoim liście zawierającym poważne wątpliwości, Komisja uznała, że Prezes UKE nie przedstawił dostatecznych dowodów na to, że połączenia przez numerację oraz poprzez karty przedpłacone powinny być wykluczone z rynków właściwych. Analiza Prezesa UKE dotycząca rynków połączeń telefonicznych, bez wzięcia pod uwagę tych szczególnych typów połączeń przedstawiała niekompletny obraz siły ekonomicznej TP i mogła prowadzić do nieprawidłowych wniosków dotyczących znaczącej pozycji rynkowej. Komisja miała zatem wątpliwości co do zgodności proponowanej decyzji z prawem wspólnotowym, a w szczególności z wymaganiami zawartymi w art. 8 dyrektywy ramowej, w związku z art. 10 i art. 82 Traktatu oraz art. 15 dyrektywy ramowej. Zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy ramowej, po wskazaniu swych poważnych wątpliwości Komisja może następnie uznać, uwzględniając dalsze informacje, okoliczności lub analizy powstałe w ramach drugiej fazy postępowania, że te wątpliwości nie są obecnie uzasadnione. Komisja może przedstawić danemu krajowemu organowi regulacyjnemu swoje uwagi na obecnym etapie postępowania. Przedłożone dodatkowe informacje oraz analizy dotyczące połączeń przez numerację oraz karty przedpłacone nie uzasadniają wyłączenia połączeń przez oraz karty przedpłacone z definicji rynku. Jednakże dodatkowe informacje oraz analizy przedłożone przez Prezesa UKE, które wskazują, że włączenie tych usług nie miałoby decydującego wpływu na ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, umożliwiają Komisji wycofanie swoich poważnych wątpliwości. Niezależnie od tego, na podstawie notyfikacji oraz dodatkowych informacji przedłożonych przez Prezesa UKE, Komisja przedstawia następujące uwagi: 15 Włączenie do ostatecznego tekstu decyzji dodatkowych informacji oraz analiz przedłożonych Komisji Komisja wzywa Prezesa UKE do włączenia do ostatecznego tekstu decyzji informacji oraz analiz, które Prezes UKE przedstawił Komisji w trakcie drugiej fazy postępowania. Prezes UKE powinien wskazać w szczególności udziały TP w rynkach, uwzględniając połączenia poprzez numerację oraz poprzez karty przedpłacone w rynkach właściwych. Monitorowanie dynamiki rynków oraz kolejny ich przegląd Dostępne informacje sugerują pewną dynamikę na polskich rynkach usług połączeń telefonicznych, w szczególności na rynkach połączeń międzynarodowych. Wskazują na to rosnące udziały w rynkach operatorów alternatywnych oraz dostępność różnych metod wykonywania połączeń (połączenia bezpośrednie, połączenia poprzez selekcję i preselekcję, połączenia poprzez numerację 0 708, pojawienie się usług VoIP). W krótkiej do średniookresowej perspektywie spodziewać się należy, że hurtowa dzierżawa łączy 16 zacznie funkcjonować, a inne hurtowe regulacje 15 Zgodnie z art. 7 ust 3 dyrektywy ramowej. 16 Nałożona jako jeden z obowiązków w decyzji dotyczącej rynku 8 (sprawa PL/2006/0380). 6

7 również staną się efektywne. Wobec tego Komisja wzywa Prezesa UKE do dokładnego obserwowania trendów rynkowych oraz do przeprowadzenia nowej analizy rynków najpóźniej w ciągu roku od przyjęcia niniejszej decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy ramowej Prezes UKE powinien zwrócić szczególną uwagę na opinie innych krajowych organów regulacyjnych oraz Komisji, i będzie mógł przyjąć projektowaną decyzję oraz, w przypadku jej przyjęcia, powinien powiadomić o niej Komisję. Stanowisko Komisji wobec tej konkretnej notyfikacji nie przesądza o stanowisku, jakie może ona zająć wobec innych notyfikowanych projektowanych środków. Zgodnie z punktem 12 Zalecenia 2003/561/WE 17 Komisja opublikuje ten dokument na swojej stronie internetowej. Zdaniem Komisji nie zawiera on informacji poufnych. W przypadku, gdyby w opinii Prezesa UKE zgodnie z wymogami prawa wspólnotowego i krajowego dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorcy dokument ten zawierał informacje poufne, które powinny być usunięte przed publikacją, należy powiadomić o tym Komisję w ciągu trzech dni roboczych po otrzymaniu niniejszego dokumentu 18. Wniosek taki powinien zostać uzasadniony. Z poważaniem, w imieniu Komisji, Neelie Kroes Członek Komisji 17 Zalecenie Komisji 2003/561/WE z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie notyfikacji, terminów oraz konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE, Dz. WE L 190, , str Wniosek powinien zostać przesłany na adres: INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu lub fax: