Gotowość szkół wyŝszych do realizacji projektów kluczowych w ramach XIII Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko: Infrastruktura szkolnictwa wyŝszego RAPORT KOŃCOWY Warszawa, 14.04.2009 r. Projekt współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz z budŝetu państwa
Spis treści STRESZCZENIE... 3 1. Wprowadzenie... 7 1.1. Opis przedmiotu i cele badania... 7 1.2. Opis głównych załoŝeń i celów badania... 7 2. Opis metodologii badania i wykorzystanych źródeł informacji... 8 2.1. ZałoŜenie metodologiczne... 8 2.2. Koncepcja i schemat badawczy... 10 2.3. Moduły badawcze i przebieg badania... 12 2.4. Narzędzia badawcze... 12 2.5. Sposoby zagwarantowania rzetelności oraz trafności zastosowanych narzędzi... 12 2.6. Okres badania... 13 3. Opis wyników badania... 14 3.1. Doświadczenia i rozwiązania systemowe w zakresie zarządzania projektami... 16 3.1.1. Doświadczenia beneficjentów... 16 3.1.2. Struktury organizacyjne zarządzania projektami... 21 3.1.3. Potencjał kadrowy i zasoby rzeczowe... 28 3.1.4. Procesy doskonalenia... 40 3.2. Analiza stopnia przygotowania dokumentacji projektowej... 42 3.2.1. Sytuacja ogólna... 42 3.2.2. Zaawansowanie przygotowania poszczególnych dokumentów... 43 3.3. Identyfikacja i analiza czynników ryzyka w zaleŝności od typu projektu... 45 3.3.1 Metodologia szacowania ryzyka w projektach indywidualnych... 46 3.3.2. Analiza czynników ryzyka na poszczególnych etapach realizacji projektów... 47 3.3.3. Kluczowe obszary realizacji projektów... 52 3.3.4. Czynniki ryzyka i ich wpływ na realizację projektów... 53 3.3.5. Klasyfikacja projektów pod względem ryzyka... 62 3.3.6. Działania mające na celu obniŝenie ryzyka... 63 3.4. Współpraca z administracją i komunikacja w obrębie osi priorytetowej... 64 3.4.1. Współpraca z administracją publiczną... 64 3.4.2. Komunikacja i współpraca pomiędzy beneficjentami... 69 4. Wnioski i rekomendacje... 71 5. Studia przypadków... 78 Załączniki... 218 Narzędzia badawcze 2
STRESZCZENIE Niniejszy raport przedstawia wyniki badania ewaluacyjnego, dotyczącego oceny przygotowania szkół wyŝszych (beneficjenci) do realizacji projektów kluczowych w ramach XIII Osi Priorytetowej Infrastruktura szkolnictwa wyŝszego Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ). Badaniem objęto 26 projektów inwestycyjnych. W celu wypracowania oceny stopnia przygotowania beneficjentów do realizacji projektów inwestycyjnych, badanie skoncentrowano na następujących, czterech kluczowych obszarach: Ocena potencjału organizacyjnego uczelni wyŝszych (doświadczenie w realizacji projektów inwestycyjnych, w tym finansowanych z udziałem środków unijnych), Ocena moŝliwości operacyjno-wykonawczych beneficjentów w zakresie wdraŝania projektów inwestycyjnych, Ocena stopnia zaawansowania dokumentacji projektowej oraz Identyfikacja obszarów krytycznych i ryzyk oraz ocena ich znaczenia dla procesu wdroŝenia projektów. Metodologię badania ewaluacyjnego oparto na metodzie wizyt studyjnych, stanowiącą odmianę badania studium przypadku. Wizyta studyjna zastosowana w odniesieniu do kaŝdego z 26 projektów XIII Osi Priorytetowej zawierała w sobie kilka technik szczegółowych. Były to: (i) analiza dokumentów zastanych, dotyczących XIII Osi Priorytetowej (dokumenty programowe) oraz poszczególnych projektów, (ii) ankieta, opisująca stopień zaawansowania kaŝdego z projektów oraz (iii) indywidualny wywiad pogłębiony, przeprowadzany z reprezentantem (lub reprezentantami) zespołu zarządzającego projektem po stronie beneficjenta. Ponadto, wizyty studyjne poprzedzono: (i) wywiadem pogłębionym z Instytucją WdraŜającą oraz uzupełniono o (ii) wewnętrzny panel ekspercki, podsumowujący wyniki poszczególnych wizyt studyjnych i umoŝliwiający oszacowanie ryzyk poszczególnych projektów oraz (iii) zogniskowany wywiad grupowy, wykonany w końcowej części badania z udziałem przedstawicieli beneficjentów, a takŝe instytucji administrujących XIII Osią Priorytetową, mający na celu podsumowanie i weryfikację wniosków oraz rekomendacji z badania. Ostatecznie, w wyniku zastosowanej metodologii sformułowano rekomendacje, odnoszące się zarówno do wszystkich projektów XIII Osi Priorytetowej (rekomendacje horyzontalne) oraz do kaŝdego projektu z osobna (rekomendacje indywidualne, dotyczące poszczególnych projektów). Przedstawioną powyŝej metodologię badania zaprojektowano mając na względzie specyfikę beneficjentów i projektów XIII Osi Priorytetowej. Specyfika ta wynikała z faktu 3
badania zamkniętej liczby projektów, o zróŝnicowanych budŝetach, rozmaitym zakresie zadaniowym, róŝnym stopniu zaawansowania, jednak podobnym przedmiocie, obejmującym inwestycje w infrastrukturę uczelnianą oraz wyposaŝenie, urządzenia dydaktyczne i aparaturę naukowo-badawczą. Specyfika przedmiotu badania wymagała zastosowania indywidualnego podejścia do kaŝdego z projektów stąd teŝ miał miejsce wybór metody wizyty studyjnej, jako wiodącego elementu przyjętej metodologii. Badanie ewaluacyjne prowadzono w okresie od stycznia do marca 2009 r. Po opracowaniu raportu metodologicznego i narzędzi badawczych realizowano wizyty studyjne u beneficjentów. Wizyty przeprowadzano w lutym i marcu. Po wykonaniu wszystkich wizyt oraz przeprowadzeniu podsumowującego panelu eksperckiego i zogniskowanego wywiadu grupowego, opracowano niniejszy raport końcowy (wersję wstępną i wersję końcową). A zatem, prezentowane w raporcie studia przypadków projektów XIII Osi Priorytetowej odzwierciedlają stan ich zaawansowania przypadający w okresie luty druga dekada marca 2009 r. Do waŝniejszych okoliczności badania naleŝał fakt, iŝ dotyczyło ono projektów, na realizację których Ŝaden z beneficjentów nie posiadał jeszcze (w ww. okresie badania) zawartych umów o dofinansowanie projektu. Beneficjenci dysponowali jedynie tzw. preumowami. Ponadto, badanie przypadało w okresie nasilania się kryzysu finansowego oraz znacznego wzrostu wartości euro. Szczególnie ten ostatni czynnik odegrał istotną rolę, z uwagi na wywołane zmiany (w ramach róŝnych projektów w róŝnej skali) wartości przewidywanych pierwotnie zakupów urządzeń, wyposaŝenia i aparatury. Podstawowe wnioski i rekomendacje odnoszące się do wszystkich projektów XIII Osi priorytetowej przedstawiają się następująco: (1) Nadal istnieją powaŝne rozbieŝności w sferze oceny kwalifikowalności podatku VAT jako kosztu projektowego. Projektodawcy przyjmują róŝne strategie w tym względzie, pomimo, Ŝe projekty inwestycyjne mają bardzo zbliŝony charakter. [Rekomendacja ] Konieczne jest kompleksowe podejście do kwestii rozliczania podatku VAT, jako kosztu kwalifikowanego / niekwalifikowanego projektu. Niezbędne jest sformułowanie jednoznacznego stanowiska w tym względzie. Równocześnie naleŝy poinformować o treści takiego stanowiska najwyŝsze władze uczelni realizujących projekty w ramach XIII Osi Priorytetowej. (2) W przypadku niektórych beneficjentów występuje brak doświadczeń w zakresie realizacji projektów inwestycyjnych, współfinansowanych środkami wsparcia z Unii Europejskiej. [Rekomendacja ] NaleŜy udostępnić usługi doradcze w zakresie Priorytet WYSOKI 4
wdraŝania projektów inwestycyjnych, z uwzględnieniem specyfiki ich finansowania. [Rekomendacja ] Wskazane jest równieŝ rozpowszechnianie dobrych praktyk w zakresie optymalnego kształtu systemu zarządzania projektami finansowanymi z udziałem środków unijnych. Wskazane jest uwypuklenie specyfiki takich projektów (na tle finansowania zadań inwestycyjnych ze środków własnych i budŝetowych). Polegać to moŝe na zaoferowaniu szkoleń i/lub opracowaniu podręcznika dobrych praktyk. (3) NaleŜy rozwaŝyć [Rekomendacja ] uruchamianie awaryjnego wsparcia dla beneficjentów napotykających powaŝne problemy w realizacji / finansowaniu zaplanowanego projektu. Doświadczenia wskazują, Ŝe profesjonalnemu doradcy, nawet jeśli pracuje on na zlecenie Instytucji Zarządzającej, czy Instytucji WdraŜającej, łatwiej jest zidentyfikować moŝliwe sposoby rozwiązania problemów, niŝ przedstawicielom administracji przedstawiciele beneficjentów są w takiej sytuacji często bardziej otwarci wobec propozycji firmy zewnętrznej. (4) W celu zapewnienia sprawności zarządzania projektami niezbędne jest zagwarantowanie stabilizacji personelu projektowego, szczególnie zaś osób zajmujących stanowiska kierowników projektów. U większości beneficjentów brak jest odpowiednich systemów motywacyjnych. [Rekomendacja ] NaleŜy sugerować władzom uczelni wprowadzanie systemów premiujących osoby zaangaŝowane w realizację projektów tak, aby zminimalizować ryzyko ich odchodzenia. (5) Wymiana doświadczeń / informacji związanych z realizowanymi projektami w gronie beneficjentów nie jest rozpowszechniona. Od momentu podpisania umów o dofinansowanie [Rekomendacja ] naleŝy podjąć działania stymulujące współpracę pomiędzy nimi np. poprzez stworzenie i utrzymanie forum internetowego, organizowanie wspólnych spotkań, na których dyskutowane byłyby problemy pojawiające się przy realizacji projektów. (6) W przypadku niektórych projektów niejasne pozostają (i dyskusyjne) moŝliwości pozyskania środków na finansowanie projektów (finansowanie części własnej projektu oraz finansowanie pomostowe). W związku ze zmianą kursów walutowych, dotyczy to takŝe sytuacji, w których istotna część projektu obejmuje zakup urządzeń, wyposaŝenia oraz aparatury pochodzenia Priorytet WYSOKI Priorytet WYSOKI Priorytet ŚREDNI Priorytet ŚREDNI Priorytet ŚREDNI zagranicznego. [Rekomendacja ] Niezbędne jest podjęcie działań mających na celu 5
precyzyjne ustalenie moŝliwości finansowania projektów przez poszczególnych projektodawców wraz z pozyskaniem informacji, co do źródeł takiego finansowania. Kwestia ta ma szczególne znaczenie w przypadku projektów o większej wartości. (7) W pewnych przypadkach zespoły zarządzające projektami dysponują zdecydowanie niekorzystnymi warunkami lokalowymi. [Rekomendacja ] Tam, gdzie mamy do czynienia z taką sytuacją, warto sugerować władzom uczelni zmianę tego stanu rzeczy (złe warunki, w połączeniu z niską atrakcyjnością płacową pracy mogą prowadzić do utraty wartościowych pracowników) naleŝy udostępnić na potrzeby zarządzania projektem niezbędne powierzchnie biurowe oraz odpowiedniej jakości wyposaŝenie techniczne. (8) Wielu beneficjentów liczy na moŝliwość zwiększenia finansowania w związku ze zmianą (wzrostem) wartości euro. [Rekomendacja ] NaleŜałoby przekazać informacje, na ile prawdopodobne jest zwiększenie wartości projektów, wskutek zmian kursu walutowego (wielu beneficjentów oczekuje bowiem takiego posunięcia i wiąŝe z nim znaczne nadzieje). W wyniku badania opracowano równieŝ rekomendacje w odniesieniu do poszczególnych projektów (rekomendacje indywidualne), z połoŝeniem szczególnego nacisku na projekty, które zaklasyfikowano do grupy przedsięwzięć o podwyŝszonym ryzyku zidentyfikowano siedem takich projektów (lista, tab. 4, str. 62). Nadanie im klasyfikacji podwyŝszonego ryzyka nie oznacza, Ŝe juŝ na obecnym etapie mamy do czynienia z zagroŝeniami podwaŝającymi moŝliwość skutecznego zakończenia etapu przygotowawczego. NaleŜy jednak mieć świadomość, iŝ z projektami tymi, pozostawiając niezmienione sposób i warunki ich realizacji, wiązać się będzie występowanie ponadprzeciętnego ryzyka. W związku z powyŝszym zaproponowano określone działania, w załoŝeniu autorów, prowadzące do poprawy systemu i warunków ich wdraŝania. Listę rekomendacji indywidualnych przedstawiono w tab. 5 raportu ( str. 74-77). Priorytet NISKI Priorytet NISKI 6
1. Wprowadzenie 1.1. Opis przedmiotu Celem ewaluacji określonym w zapytaniu ofertowym było zbadanie gotowości szkół wyŝszych do realizacji projektów kluczowych w ramach XIII Osi Priorytetowej Infrastruktura szkolnictwa wyŝszego Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ). Realizacja tych projektów z wykorzystaniem środków funduszy unijnych ma z załoŝenia wykreować w Polsce grupę przodujących ośrodków naukowo-dydaktycznych, mogących konkurować z nowoczesnymi europejskimi ośrodkami akademickimi. Badane projekty skierowane są na przedsięwzięcia mające na celu rozbudowę i unowocześnienie bazy dydaktycznej uczelni, które oferują wykształcenie na strategicznych dla kraju kierunkach ścisłych, technicznych i przyrodniczych. Na realizację XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ przeznaczono 588,24 mln euro, z czego 500,00 mln euro (85%) stanowią środki Unii Europejskiej, zaś 88,24 mln euro (15%) to środki pochodzące z budŝetu państwa. Projekty mogą być dofinansowane w zakresie wydatków kwalifikowanych w 100%. Cel ogólny XIII Osi Priorytetowej ma zostać osiągnięty poprzez realizację celów szczegółowych tj. poprzez unowocześnienie infrastruktury polskich ośrodków szkolnictwa wyŝszego, zwiększenie udziału liczby studentów na kierunkach priorytetowych, a takŝe podniesienie jakości kształcenia przy wykorzystaniu nowoczesnych technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT). 27 lutego 2007 r. Rada Ministrów przyjęła Indykatywny wykaz indywidualnych projektów kluczowych, w tym duŝych, w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013 dla Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko oraz Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG). Wybrane projekty poddane zostały procesowi konsultacji społecznych i weryfikacji pod względem spójności z zapisami programów operacyjnych oraz linią demarkacyjną. W ramach XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ na listę projektów indywidualnych zakwalifikowano 26 projektów wiodących uczelni wyŝszych. 1.2. Opis głównych załoŝeń i celów badania Pierwszym krokiem ku realizacji celów XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ jest rozwój infrastruktury akademickiej związanej z nowoczesnymi technologiami, zapewnienie nowoczesnego wyposaŝenia umoŝliwiającego studentom zapoznanie się z aktualnymi osiągnięciami w danej dziedzinie nauki, ale teŝ pozwalającego na wykorzystanie zdobytych na studiach umiejętności na rynku pracy. Rozwój infrastruktury dotyczy budowy, przebudowy lub rozbudowy istniejących obiektów infrastruktury (budowa nowoczesnych sal 7
wykładowych i laboratoriów wraz z wyposaŝeniem wykorzystywanym w procesie dydaktycznym). Do przewidywanych efektów realizacji XIII Osi Priorytetowej naleŝą: Podniesienie jakości kształcenia w zakresie nowoczesnych technologii; Rozszerzenie dostępu studentów do nowoczesnych narzędzi i technik, w tym ICT; Stworzenie warunków dla rozszerzenia udziału szkół wyŝszych w realizowaniu europejskich projektów edukacyjnych i badawczych. Głównym celem badania była diagnoza stopnia przygotowania projektodawców 1 (szkół wyŝszych) do realizacji projektów kluczowych w ramach PO IiŚ. Tak sformułowany cel badania implikował konieczność analizy na poziomie jednostkowym, to znaczy na poziomie kaŝdego potencjalnego projektodawcy. Z drugiej strony, konieczne było wprowadzenie elementów analizy horyzontalnej, której celem było dostarczenie rekomendacji o uogólnionym charakterze, nie odnoszącym się do konkretnych projektów. Badanie ewaluacyjne skoncentrowano na analizie następującej wiązki zagadnień kluczowych, związanych z przygotowaniem projektów w ramach XIII Osi Priorytetowej: Potencjał organizacyjny beneficjentów (doświadczenie w prowadzeniu projektów), MoŜliwości operacyjno-wykonawcze realizacji projektów, Poziom przygotowania dokumentacji projektowej, Identyfikacja obszarów krytycznych mających znaczenie dla wdroŝenia projektów. Zadaniem badania ewaluacyjnego była analiza stanu przygotowania beneficjentów do wdroŝenia projektów, co pozwoli na identyfikację istniejących na tym etapie problemów oraz zagroŝeń, jakie mogą wystąpić w toku ich przyszłej realizacji. Wyniki ewaluacji pozwalają równieŝ na identyfikację ryzyk i zagroŝeń, które dzięki rekomendacjom z badania będzie moŝna zminimalizować bądź wyeliminować. 2. Opis metodologii badania i wykorzystanych źródeł informacji 2.1. ZałoŜenie metodologiczne Zamknięta lista przedsięwzięć, i jednoczesne ich skomplikowanie oraz specyfika, wymagały indywidualnego podejścia do kaŝdego z projektów kluczowych. Ponadto ze względu na zróŝnicowane budŝety i zakres projektów konieczne było zbadanie całej ich populacji a zatem zastosowanie próby wyczerpującej. Z kolei szczegółowość potrzebnych w ewaluacji informacji oraz ich zakres tematyczny wymagały zastosowania kilku technik zbierania danych. 1 Stosowane w niniejszym raporcie terminy: beneficjent, wnioskodawca oraz projektodawca oznaczają uczelnie wyŝsze, odpowiedzialne za realizację projektów inwestycyjnych planowanych do współfinansowania w ramach XIII Osi Priorytetowej. Wskazane terminy uŝywane są zamiennie. 8
Uwzględniając powyŝszą specyfikę, badanie ewaluacyjne zostało przeprowadzone metodą wizyt studyjnych, będących odmianą badania studium przypadku. Wizyta studyjna jako jednostkowe badanie, zastosowane do konkretnego projektu, nie jest pojedynczą techniką badawczą, lecz zawiera w sobie kilka technik. Dopiero ich połączenie przynosi pełny obraz przypadku i pozwala udzielić odpowiedzi na pytania badawcze. Wnioski płynące z kaŝdej z wizyt zostały zsyntetyzowane na poziomie ogólnym, na którym dokonana została diagnoza stanu przygotowania beneficjentów do wdroŝenia projektów. Badanie objęło zatem dwa poziomy analizy poziom ogólny (XIII Oś Priorytetowa PO IiŚ) oraz poziom indywidualnego projektu. W rezultacie sformułowano wnioski i rekomendacje dotyczące całości populacji projektów XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ, jak i odnoszące się do poszczególnych projektów. W toku badania przeprowadzono 26 wizyt studyjnych u beneficjentów wsparcia. KaŜda wizyta studyjna została poprzedzona nawiązaniem kontaktu z osobą zarządzającą danym projektem. Po ustaleniu terminu wizyty studialnej została przesłana ankieta stanowiąca część ustrukturyzowaną wywiadu pogłębionego. Ankieta została rozesłana do beneficjentów przed wizytą studyjną z prośbą o jej wypełnienie i odesłanie (pocztą elektroniczną lub faksem). Propozycja ankiety została przedstawiona w załącznikach do Raportu Metodologicznego. Moderator przed przeprowadzeniem wywiadu pogłębionego przeanalizował wypełnioną ankietę, szczególnie pod kątem pogłębienia obszarów, które tego wymagały. Takie rozwiązanie usprawniło realizację wizyty studyjnej i wywiadu pogłębionego, poniewaŝ moderator mógł skrócić scenariusz, w obszarach, które zostały wyczerpująco opisane, a więcej czasu i uwagi poświęcił na obszary, które nie zostały głęboko ujęte w odpowiedziach ankiety. NaleŜy zaznaczyć, iŝ ankieta nie była narzędziem typowo ilościowym, ale raczej formą briefingu moderatora. Jej znaczna część miała charakter otwarty jakościowy. W ramach wizyty studyjnej zastosowano następujące techniki badawcze: Analiza dokumentów (desk research) analiza stopnia przygotowania dokumentacji do realizacji projektów kluczowych (w tym: wniosek o dofinansowanie, studium wykonalności, harmonogram realizacji projektu / inwestycji, dokumentacja środowiskowa, projekt architektoniczny, niezbędne pozwolenia, dokumentacja przetargowa, ewentualnie inne istotne dokumenty); Indywidualny wywiad pogłębiony, w części ustrukturyzowany z załoŝenia miał on być przeprowadzany z kierownikiem projektu lub osobą wskazaną, jako najlepiej zorientowaną w tematyce projektu. W praktyce w wielu przypadkach, z inicjatywy 9
beneficjentów i za zgodą Wykonawcy, były to wywiady moderowane z grupą osób zaangaŝowanych w przygotowanie i realizację projektu. Część ustrukturyzowana wywiadu przyjęła formę ankiety z pytaniami w większości zamkniętymi. Wywiad został przeprowadzony według scenariusza stanowiącego załącznik do Raportu Metodologicznego. Następnie na podstawie przebiegu wizyty studyjnej oraz analizy zebranego materiału opracowane zostały sprawozdania ze studium przypadku, wedle z góry ustalonych wytycznych. Sprawozdania sporządzone zostały przez osoby przeprowadzające wywiady, w sposób umoŝliwiający jak największą porównywalność projektów. Rolą sprawozdania było podsumowanie wizyty, opis zastanej sytuacji, a takŝe przeprowadzenie analizy czynników ryzyka dla danego projektu. Sprawozdania zostały włączone do niniejszego raportu (roz. 5). Ostatecznie, na podstawie sprawozdań z wizyt studyjnych i zebranych w ich toku materiałów, sporządzony został niniejszy raport końcowy. Schemat ideowy badania Poziom wszystkich projektów XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ (analiza horyzontalna) Poziom projektu indywidualnego w ramach XIII Osi priorytetowej PO IiŚ (analiza jednostkowa) Raport końcowy syntetyzujący zebrany materiał badawczy oraz formułujący wnioski i rekomendacje Analiza czynników ryzyka uogólnienie, Wywiad IDI z Instytucją WdraŜającą (OPI), Zogniskowany wywiad grupowy. Sprawozdanie z wizyty studyjnej 26 wizyt studyjnych, 26 IDI, w części ustrukturyzowanych, Analiza dokumentacji projektowej, Analiza czynników ryzyka na poziomie projektu, Panel ekspercki (członkowie zespołu eksperckiego Wykonawcy). 2.2. Koncepcja i schemat badawczy Zaproponowany schemat badawczy zbudowany został zgodnie z zasadą triangulacji metod, źródeł danych oraz etapów badawczych. Odpowiedzi na pytania badawcze uzyskano w oparciu o dane pochodzące z badań jakościowych, ilościowych a takŝe z analizy danych zastanych. Pełny ogląd sytuacji moŝliwy był dzięki zgromadzeniu opinii projektodawców oraz osób z Instytucji WdraŜającej XIII Oś Priorytetową PO IiŚ. Ponadto projekt badawczy podzielony został na trzy uzupełniające się etapy badawcze. 10
Moduł I: Eksploracja Moduł ten pełnił rolę etapu bazowego. Proces badawczy rozpoczęto od gruntownej analizy danych zastanych, a w szczególności dokumentów programowych PO IiŚ, wytycznych i dokumentów sprawozdawczych, dostarczonych przez Zamawiającego i związanych z projektami indywidualnymi. Dodatkowo, zebrane dane pogłębiono i uwzględniono przy projektowaniu narzędzi badawczych, przeprowadzając wywiad pogłębiony z przedstawicielami Instytucji WdraŜającej. Czynności te prowadzone zostały przez zespół ekspercki, który w oparciu o swoją wiedzę i doświadczenia w zakresie ewaluacji i jakości zarządzania w programach operacyjnych, opracował hipotezy badawcze do realizacji dwóch kolejnych etapów badania. Moduł II: Diagnoza Moduł ten określić moŝemy mianem właściwego etapu badawczego. W tej części projektu weryfikacji poddane zostały wypracowane wcześniej hipotezy dotyczące przygotowania beneficjentów do realizacji projektów. Celem tego modułu było uzyskanie pełnego oglądu problematyki będącej przedmiotem badań. W module tym uwzględnione zostały dwie, ściśle powiązane ze sobą ścieŝki analizy: ścieŝka analizy dokumentów oraz ścieŝka stricte badawcza. W ramach tego modułu badaniem objęto wszystkie (26) projekty kluczowe przeprowadzając dla kaŝdego z nich wyczerpujące studium. W analizie przypadków wykorzystane zostały zarówno jakościowe jak i ilościowe metody zbierania danych z zebranych ankiet od beneficjentów. Dane jakościowe pozwoliły na wnikliwą ocenę procesów związanych z przyszłą realizacją projektów kluczowych z punktu widzenia potrzeb i moŝliwości projektodawców. Pozwoliły one na zidentyfikowanie całego spektrum moŝliwych czynników barier, tendencji, opinii i postaw w zakresie problematyki będącej przedmiotem badania. Moduł III: Weryfikacja Moduł ten, jak sama nazwa wskazuje, pełnił w koncepcji badawczej rolę swego rodzaju klamry spinającej cały proces badawczy. Opracowane wnioski i rekomendacje wtórnie skonfrontowano z opiniami ekspertów z zakresu zarządzania, funduszy strukturalnych, infrastruktury działalności innowacyjnej, badań i rozwoju, jak równieŝ przedstawicieli Instytucji Zarządzającej, Pośredniczącej i WdraŜającej. Odbyło się to toku przeprowadzonej dyskusji panelowej ekspertów projektu oraz zogniskowanego wywiadu grupowego, z przedstawicielami beneficjentów oraz instytucji administrujących XIII Osią Priorytetową. 11
Rys. 1. Uwzględnione w badaniu perspektywy i techniki badawcze. PERSPEKTYWA SYSTEMOWA PERSPEKTYWA BENEFICJENTÓW PERSPEKTYWA EKSPERCKA IDI z przedstawicielami IW (OPI) Desk Research Analiza studium przypadku (w tym IDI, ankieta, wizyty studyjne i analiza dokumentacji) Wywiad grupowy (FGI) Desk Research Panel dyskusyjny ekspertów projektu 2.3. Moduły badawcze i przebieg badania Szczegółowy opis modułów badawczych zaprezentowany został w przyjętym przez Zamawiającego Raporcie Metodologicznym w rozdziale 2.3. Moduły te zostały zrealizowane zgodnie opisanymi tam załoŝeniami. W trakcie realizacji badania dokonano drobnych korekt scenariusza wywiadu uwzględniając spostrzeŝenia z realizacji Etapu I: Eksploracja (silniejsze uwzględnienie kwestii finansowania projektów). 2.4. Narzędzia badawcze W załączniku do niniejszego raportu zawarto ostateczne wersje narzędzi badawczych wykorzystanych podczas badania ewaluacyjnego. Narzędzia te zostały nieznacznie zmodyfikowane w stosunku do wersji zaprezentowanych w Raporcie Metodologicznym. Było to rezultatem przeprowadzonego wywiadu z przedstawicielami Instytucją WdraŜającej oraz wyników wstępnej analizy dokumentów. 2.5. Sposoby zagwarantowania rzetelności oraz trafności zastosowanych narzędzi W trakcie badań zastosowano róŝnorodne techniki badawcze, wymagające udziału moderatora (badania jakościowe). KaŜda z tych technik gromadzenia danych wymaga zrozumienia jej specyfiki i podjęcia adekwatnych kroków zmierzających do podniesienia jakości wyników badania i eliminacji typowych źródeł błędów, właściwych dla kaŝdej z metod zarówno na etapie tworzenia narzędzi badawczych, jak i na etapie realizacji badania oraz przetwarzania i interpretacji danych. PoniŜej opisano najwaŝniejsze procedury kontrolne, które zostały podjęte dla kaŝdej z wykorzystanych metod badawczych na róŝnych etapach realizacji projektu. 12
Narzędzia badawcze. W celu maksymalizacji trafności i uŝyteczności narzędzi wykorzystywanych w badaniu dochowano wszelkich standardów staranności pracy badawczej. W pracy badawczej członkowie zespołu eksperckiego oparli się na następujących rozwiązaniach, zapewniających spójność wewnętrzną i zewnętrzną zastosowanych narzędzi badawczych: Konsultacje na poziomie (etapie) budowy narzędzi z ekspertami projektu (zarówno w kwestiach poprawności merytorycznej, jak i metodologicznej); Konsultacje narzędzi z Zamawiającym (Raport Metodologiczny); Wewnętrzny system weryfikacji kwestionariuszy, w celu eliminacji błędów i niezręczności. Wszystkie narzędzia badawcze: ankieta oraz scenariusz wywiadu indywidualnego uŝyte do realizacji w ramach badań ewaluacyjnych były konsultowane (uzgadniane) z Zamawiającym. Kluczowym rozwiązaniem mającym na celu zapewnienie jakości na etapie gromadzenia danych był fakt, Ŝe wywiady realizowali wyłącznie pracownicy i eksperci Wykonawcy. Miało to odniesienie zarówno do badań jakościowych, jak i analizy ankiet. Badania jakościowe. Badania jakościowe wymagają przede wszystkim kompetentnych moderatorów, posiadających wiedzę z zakresu, którego dotyczy badanie oraz z obszaru technik badawczych. Wszystkie badania jakościowe (wywiady pogłębione, studia przypadków, panel ekspertów) były prowadzone przez pracowników i współpracowników Policy & Action Group Uniconsult, ekspertów w dziedzinie ewaluacji, posiadających doświadczenie w moderowaniu wywiadów pogłębionych i grupowych. Większość wywiadów została zarejestrowana (21, w 5 przypadkach rozmówcy nie wyrazili zgody na nagrywanie wywiadów) oraz spisana. Z wywiadów, które nie były nagrywane zostały sporządzone notatki.. 2.6. Okres badania Badanie prowadzone było w okresie styczeń marzec 2009 r. W okresie początkowym (styczeń) skupiono się na analizie dokumentów zastanych; przeprowadzono równieŝ wywiad z przedstawicielami Instytucji WdraŜającej. Po złoŝeniu (i zaakceptowaniu przez Zamawiającego) Raportu metodologicznego przystąpiono do realizacji wizyt studyjnych u beneficjentów. Wizyty przeprowadzano w lutym i marcu. Po zakończeniu wizyt przeprowadzono dyskusję ekspercką oraz zogniskowany wywiad grupowy. Następnie sporządzono ostateczną (niniejszą) wersję raportu końcowego. Prezentowane w raporcie studia przypadków projektów XIII Osi Priorytetowej odzwierciedlają stan ich zaawansowania przypadający w okresie luty druga dekada marca 2009 r. 13
3. Opis wyników badania Zgodnie przyjętymi z załoŝeniami metodologicznymi, badanie stopnia przygotowania szkół wyŝszych (beneficjentów) do wdraŝania projektów kluczowych w ramach XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ Infrastruktura szkolnictwa wyŝszego odnosi się do następujących, czterech obszarów tematycznych. W ich ramach sformułowane zostały wiązki szczegółowych pytań badawczych. (1) Pierwszy z obszarów badania obejmuje analizę posiadanych przez beneficjentów doświadczeń w zakresie realizacji projektów, obejmujących rozwój infrastruktury naukowodydaktycznej, a więc budowę obiektów kubaturowych oraz wdraŝanie projektów, polegających na nabywaniu wyposaŝenia naukowo-dydaktycznego. Z uwagi na podobny przedmiot projektów, doświadczenia w tym względzie, zakładając ich prawidłowe wykorzystanie, będą przydatne do realizacji projektów XIII Osi Priorytetowej. W pierwszym obszarze badawczym, w odniesieniu do kaŝdego beneficjenta, analizie poddano równieŝ zaprojektowane rozwiązania systemowe w zakresie zarządzania projektem wsparcia. Kluczowym zagadnieniem było w tym przypadku ustalenie, czy przyjęte rozwiązania strukturalne i funkcjonalne wewnętrznych systemów zarządzania gwarantują sprawną i terminową realizację zaplanowanych przedsięwzięć infrastrukturalnych. Jako szczegółowy obszar badawczy wyróŝniono równieŝ kwestie dotyczące potencjału uczelni w dziedzinie zasobów kadrowych i rzeczowych, decydujących o rzeczywistej operacyjności systemów zarządzania projektami. Oczywistym bowiem pozostaje, Ŝe jakość funkcjonowania struktur projektowych, niezaleŝnie od ich kształtu i dostosowania do specyfiki realizowanych projektów, w ostatecznej instancji uzaleŝniona jest od zdolności operacyjnych kadr zarządzających i wdrąŝających projekt, a takŝe wspomagających ich funkcjonowanie zasobów rzeczowych. Wreszcie, badaniu poddano takŝe występowanie w systemach zarządzania projektami rozwiązań gwarantujących doskonalenie procesów zarządzania i wdraŝania. NaleŜy załoŝyć, Ŝe w przypadku analizowanych projektów, występowanie tego rodzaju rozwiązań jest jak najbardziej wskazane. Projekty wsparcia realizowane będą w długookresowych procesach wdraŝania, co rodzi sposobność rejestrowania nabywanych w ich toku doświadczeń oraz wykorzystywania do optymalizacji struktur i funkcji zarządzania. (2) Drugi obszar tematyczny badania dotyczy oceny stopnia przygotowania dokumentacji projektowej w całej grupie beneficjentów projektów wsparcia przewidzianych w ramach XIII Osi Priorytetowej. Infrastrukturalny charakter projektów powoduje konieczność przygotowania szeregu dokumentów projektowych, w tym spełnienia róŝnorodnych warunków o charakterze administracyjno-prawnym, umoŝliwiających podjęcie oraz 14
regulujących przebieg procesów inwestycyjnych. Oczywistym jest, Ŝe moŝliwość realizacji projektów wynika wprost ze spełnienia tego rodzaju warunków formalnych. Poza tym, określone dokumenty projektowe stanowią bazę merytoryczną do planowania i realizacji procesów inwestycyjnych w ramach poszczególnych projektów. Stąd wynika ich waga, a zatem i przedmiot badania. (3) Kolejny, trzeci obszar tematyczny ma szczególne znaczenie dla celów niniejszego badania. Dotyczy on czynników ryzyka, jako immanentnej charakterystyki kaŝdego projektu, w tym w szczególności projektów o charakterze inwestycyjnym. W jego ramach podjęto próbę zidentyfikowania kluczowych ryzyk, które mogą rodzić określone problemy w skutecznej realizacji projektów. W praktyce czynniki ryzyka dotyczą wszystkich elementów operacjonalizacji projektu, aczkolwiek w ramach poszczególnych projektów występować mogą z róŝnym nasileniem. RóŜne moŝe być równieŝ ich znaczenie w ramach konkretnych projektów, zaleŝnie od charakteru projektu jego wielkości, okresu wdraŝania, przyjętych załoŝeń co do czasu realizacji, czy teŝ określonego kształtu zaplanowanego systemu zarządzania projektem. W tej części badania chodziło o opisanie ryzyk o charakterze generalnym, a więc dotyczących całej populacji projektów XIII Osi Priorytetowej. (4) Ostatni z obszarów badania adresuje kwestie szeroko rozumianej współpracy (współdziałania) pomiędzy beneficjentami projektów i ich otoczeniem administracyjnym, a więc instytucjami odpowiedzialnymi za zarządzanie procesem wdraŝania XIII Osi Priorytetowej (są to w pierwszej kolejności Instytucja Zarządzająca, Instytucja Pośrednicząca i Instytucja WdraŜająca). W tym obszarze szczególne znaczenie przyznano kwestiom formułowania informacji i komunikowania się w ramach systemu wdraŝania, uznając iŝ jest to kluczowy element, decydujący o tworzeniu sprzyjających warunków do realizacji projektów, a ostatecznie ich prawidłowego rozliczenia. Stopień skomplikowania projektów infrastrukturalnych uniemoŝliwia określenie w trybie ex ante wszystkich moŝliwych okoliczności i sytuacji, które będą mieć znaczenie w praktyce wdraŝania projektów. Innymi słowy, niektóre z nich wymagać będą określonych reakcji podejmowanych na bieŝąco, w trakcie realizowanych procesów wdraŝania. Stąd teŝ szczególnie waŝne jest zbudowanie i zapewnienie sprawnego funkcjonowania kanałów przepływu i generowania informacji pomiędzy wszystkimi uczestnikami systemu wdraŝania, w tym takŝe beneficjentami projektów. Znaczenie ma tu przede wszystkim formułowanie w sposób precyzyjny wymogów realizacyjnych projektów, charakterystycznych z uwagi na ich współfinansowanie ze środków wsparcia unijnego. Jest to tradycyjny element, który zawsze rodzi komplikacje w procesach wdraŝania projektów. 15
3.1. Doświadczenia i rozwiązania systemowe w zakresie zarządzania projektami 3.1.1. Doświadczenia beneficjentów Czy beneficjent ma doświadczenie w prowadzeniu duŝych projektów infrastrukturalnych (ostatnie 10-15 lat)? Czy beneficjent realizował projekty infrastrukturalne współfinansowane ze środków funduszy strukturalnych UE (i ewentualnie innych źródeł)? Jakie wskazania/ przeciwwskazania wynikające z dotychczasowych doświadczeń moŝna sformułować wobec beneficjentów w kontekście realizacji projektów indywidualnych? Czy w przygotowaniach/w realizacji projektu w ramach PO IiŚ wzięto pod uwagę dotychczasowe doświadczenia? Jakie konkretnie? Wyniki przeprowadzonego badania uzasadniają stwierdzenie, Ŝe uczelnie wyŝsze beneficjenci projektów XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ posiadają bogate doświadczenia w realizacji przedsięwzięć, które miały na celu modernizację i/lub rozbudowę potencjału naukowo-dydaktycznego. Pośród róŝnego rodzaju wdraŝanych w przeszłości projektów, dotyczy to równieŝ tych, których celem był zarówno rozwój infrastruktury kubaturowej (budynki, obiekty sportowo-rekreacyjne), jak i zakupy wyposaŝenia naukowo-dydaktycznego, realizowane samodzielnie lub jako element składowy szerszych projektów inwestycyjnych. Doświadczenia, o których mowa obejmują okres ostatnich około 10-15 lat (od połowy lat 90. XX w.). W tym czasie, pomimo generalnego niedoinwestowania infrastruktury uczelnianej, w ramach poszczególnych szkół wyŝszych miały jednak miejsce określone procesy inwestycyjne, które pozwoliły na gromadzenie doświadczeń przydatnych do realizacji kolejnych zadań inwestycyjnych. Ich skala nie prowadziła jednak do zmian o charakterze jakościowym. W wielu przypadkach były to teŝ projekty o mniejszych budŝetach inwestycyjnych, niŝ przewidywane obecnie w przypadku projektów zaplanowanych w ramach XIII Osi Priorytetowej. Z drugiej jednak strony występowały takŝe, choć rzadziej, projekty o skali porównywalnej, czy nawet większej 2. W większości przypadków (chodzi tu o zadania inwestycyjne wykonywane w okresie do połowy lat 2000), źródła finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych nie miały związku ze wsparciem pozyskiwanym ze środków unijnych. W tym zakresie sytuacja uległa radykalnej zmianie w roku 2004 i latach następnych, a więc w okresie realizacji pierwszych programów wsparcia, których źródło współfinansowania stanowiły środki z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. W okresie 2 Za przykład tego rodzaju projektu posłuŝyć moŝe budowa kompleksu Biblioteki Uniwersytetu Warszawskiego, zrealizowana w latach 1998-2001 o wartości ok. 285 mln zł. 16
programowania, a następnie realizacji działań wspierających współfinansowanych z unijnych funduszy strukturalnych, jednostki szkolnictwa wyŝszego okazały się waŝnym beneficjentem wsparcia, zarówno jeśli chodzi o pozyskiwanie środków finansowych na wdraŝanie projektów edukacyjnych o charakterze miękkim (np. uruchamianie nowych programów kształcenia, czy szkoleń 3 ), jak i przede wszystkim projektów, których przedmiot stanowiły zadania inwestycyjne. Mianowicie, w sferze rozwoju infrastruktury jednostek szkolnictwa wyŝszego istotna część uczelni, obecnych beneficjentów PO IiŚ, zrealizowała rozmaite zadania inwestycyjne, których źródłem finansowania były środki udostępniane w ramach poddziałania 1.3.1. Regionalna infrastruktura edukacyjna Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) 4. Choć w znakomitej większości przypadków były to projekty o stosunkowo niewielkiej wartości (średnia wartość projektu w poddziałaniu 1.3.1. ukształtowała się na poziomie ok. 5,2 mln zł.; tylko 6% projektów inwestycyjnych sklasyfikowane zostało jak projekty duŝe, tj. o wartości dofinansowania powyŝej 10 mln zł. 5 ), to jednak oparcie ich realizacji o środki unijne wymusiło przyjęcie określonych rozwiązań w sferze wdraŝania, odpowiadających specyfice finansowania strukturalnego Unii Europejskiej. W ten sposób wypracowano nowe rozwiązania organizacyjne w zakresie prowadzenia i rozliczania przedsięwzięć inwestycyjnych lub teŝ odpowiednio zmodyfikowano dotychczasowe sposoby funkcjonowania słuŝb inwestycyjnych istniejących w ramach poszczególnych uczelni. Zdaniem przedstawicieli beneficjentów projektów PO IiŚ, stosunkowo mniejsza skala projektów, dla których rozwiązania tego rodzaju opracowano i wdroŝono nie odgrywa raczej kluczowego znaczenia. Natomiast większą wagę przykładać naleŝy do przedmiotu procesów inwestycyjnych, który co do zasady pozostaje toŝsamy z przedmiotem projektów zaplanowanych w ramach XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ (przedsięwzięcia inwestycyjne o charakterze infrastrukturalnym, ukierunkowane na 3 W zakresie finansowania przedsięwzięć edukacyjnych, w minionym okresie funduszy strukturalnych, głównym źródłem finansowania były odpowiednie działania Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich. 4 Celem tego poddziałania było wzmocnienie szkół wyŝszych i przygotowanie ich do odgrywania kluczowej roli w procesie tworzenia konkurencyjnej gospodarki regionalnej. Wsparcie udzielane było projektom polegającym na budowie, rozbudowie lub modernizacji pomieszczeń dydaktycznych (np. bibliotek, laboratoriów i obiektów sportowych), a takŝe infrastruktury technicznej i sanitarnej w szkołach wyŝszych. Na realizację poddziałania przeznaczono ponad 604 mln zł. W wyniku objęcia wsparciem 178 obiektów dydaktycznych i badawczych, powierzchnia nowych lub zmodernizowanych obiektów przeznaczonych na cele dydaktyczne i sportowe ukształtowała się na poziomie ok. 179 tys. m 2. Udział szkół wyŝszych, które skorzystały z dofinansowania w ramach ZPORR, w ogólnej liczbie uczelni wyŝszych wyniósł na koniec 2007 r. ok. 21%. W ramach ZPORR, w województwach w których zakończono realizację projektów infrastruktury edukacyjnej, wsparciem objęto od początku realizacji Programu 93 szkoły wyŝsze. Wartość dotychczas przyznanego wsparcia na mocy zawartych umów wyniosła 631 mln zł. Zob. Sprawozdanie ZPORR 2004-2006. Informacja o realizacji programu (stan na 31 sierpnia 2008 r.), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji i WdraŜania Programów Regionalnych, Warszawa 2008, s. 11. 5 TamŜe, s. 10. 17
zwiększanie potencjału naukowego i dydaktycznego uczelni wyŝszych). A zatem, istotne jest tu przede wszystkim nabycie doświadczeń w zakresie rozwiązań strukturalnych i logiki wdroŝeniowej projektów, wynikających z konieczności praktycznego zastosowania swoistych procesów myślenia projektowego, uwzględniającego rygorystyczne, nierzadko skomplikowane wymogi dokumentacyjne i rozliczeniowe inwestycji. W większości przypadków przyjmowane rozwiązania, a następnie zgromadzone w oparciu o ich praktyczne zastosowanie doświadczenia przybierają charakter uniwersalny. Ich wykorzystywanie w sytuacji wdraŝania projektów o większej skali wartościowej jest nie tylko moŝliwe, ale i jak najbardziej uzasadnione. Wskazywała na to większość respondentów wywiadów indywidualnych zrealizowanych w ramach badań. Warto jednak dodać, Ŝe niepodwaŝając znaczenia zgromadzonych doświadczeń beneficjenci zauwaŝają pewne niekonsekwencje w kształtowaniu programów wsparcia i systemów ich wdraŝania. Z ich perspektywy kolejne programy wydają się tylko w niewielkim stopniu korzystać z doświadczeń wdroŝeniowych programów wcześniejszych. Przykładowo, nadmiar dokumentacji i nadmierne wymogi natury biurokratycznej, zauwaŝane juŝ wcześniej i w toku wdraŝania limitowane, w nowych programach są na nowo odtwarzane w pełnej ich skali. Z czasem będą prawdopodobnie limitowane. Widoczny jest zatem brak systemowych mechanizmów uczenia się i korzystania z wypracowanych dobrych praktyk i doświadczeń 6. Jak wykazały badania, bardzo waŝnym elementem umoŝliwiającym skuteczną akumulację, a ostatecznie szerokie wykorzystywanie doświadczeń płynących z wcześniej realizowanych projektów infrastrukturalnych na poziomie beneficjentów wsparcia, w tym w szczególności finansowanych z udziałem środków strukturalnych i ostatnio zakończonych, jest stosunkowo niski poziom fluktuacji kadr uczelnianych, odpowiedzialnych za zarządzanie procesami inwestycyjnymi. Waga tego czynnika jest oczywista. W większości przypadków przedstawiciele uczelni podkreślali znaczenie praktyczne tego elementu oraz jego bardzo pozytywne oddziaływanie w ramach przygotowywania i realizacji projektów XIII Osi Priorytetowej. Sytuacja tego rodzaju zapewnia moŝliwość skutecznego utrzymania i przenoszenia doświadczeń członków zespołów zarządzających procesami inwestycyjnymi na obecnie planowane i rozpoczynane przedsięwzięcia. Jak wynika z przeprowadzonego badania, stabilność kadr (z niewielkimi wyjątkami) dotyczy wszystkich kluczowych jednostek organizacyjnych uczelni, których sprawne działanie decyduje o powodzeniu realizacji 6 Była to jedna z interesujących konkluzji zogniskowanego wywiadu grupowego, który przeprowadzono w końcowej (podsumowującej) fazie badania z beneficjentami i przedstawicielami instytucji administrujących XIII Osią Priorytetową (FGI, Warszawa, 07.04.2009 r.). 18
projektów pierwszorzędne znaczenie odgrywają tu słuŝby odpowiedzialne za realizację procesów zamówień publicznych, sprawowanie nadzoru w bezpośredniej sferze procesu inwestycyjnego (nadzór architektoniczny, budowlany w trakcie realizacji budowy), słuŝby finansowo-księgowe oraz osoby / jednostki organizacyjne zapewniające odpowiednie przygotowanie i realizację projektów stosownie do wymogów wynikających z ich współfinansowania z unijnych środków wsparcia i utrzymujące kontakty z instytucjami administrującymi programami wsparcia. Z drugiej jednak strony, jak wykazało badanie (o czym dalej) w strukturach beneficjentów wsparcia trudno jest zidentyfikować rozwinięte systemy doskonalenia oraz przenoszenia doświadczeń na nowe kadry (przykładowo, brak jest rozwiązań typu coaching owego). Dlatego teŝ tak duŝe znaczenie odgrywa stabilizacja kadr. Jednak trzeba pamiętać, Ŝe jest to czynnik dość wraŝliwy na zmiany i trudno jest powiedzieć, na ile zjawisko to jest trwałe. Spośród najwaŝniejszych doświadczeń zgromadzonych w wyniku wcześniejszej realizacji projektów inwestycyjnych finansowanych z udziałem środków strukturalnych, uczelnie w odniesieniu do projektów wsparcia XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ za szczególnie istotne, a więc wykorzystywane i obecnie, uznają następujące sześć dziedzin doświadczeń: Model zarządzania projektem, oparty o zaangaŝowanie wyłącznie własnych jednostek organizacyjnych, obecnych w strukturach administracji uczelni i odpowiedzialnych za przygotowanie i nadzór nad realizowanymi przedsięwzięciami inwestycyjnymi; dla celów projektów unijnych, funkcjonowanie tych jednostek podlega dodatkowo koordynacji ze strony oddelegowanego i odpowiednio upełnomocnionego przedstawiciela władz uczelni (zazwyczaj jest to pełnomocnik rektora, kanclerz, zastępca kanclerza uczelni) doświadczenia szeregu uczelni wyŝszych wskazują, iŝ tego rodzaju rozwiązanie umoŝliwia sprawną realizację projektu w oparciu o własne zasoby organizacyjne; niezwykle istotna jest równieŝ ekonomika takiego rozwiązania. Naturalnie nie wyklucza ono stosowania równieŝ innych rozwiązań organizacyjnych. W przypadku uczelni realizujących w przeszłości (i obecnie) zadania inwestycyjne w dziedzinie rozwoju infrastruktury naukowo-dydaktycznej, posiadane i stosowane wewnątrzuczelniane rozwiązania proceduralne (np. w sferze planowania, przygotowywania i przeprowadzania przetargów publicznych) są w zupełności wystarczające do sterowania procesami zamówień publicznych w ramach projektów unijnych, 19
Realizacja projektów inwestycyjnych z udziałem unijnych środków wsparcia wymaga wzmocnienia słuŝb, odpowiedzialnych za przygotowywanie wniosków o płatność oraz ewidencję formalną wydatków inwestycyjnych w rezultacie w strukturach zarządzania uczelni funkcjonują jednostki organizacyjne ds. projektów unijnych, którym powierzane są funkcje wykonawcze, koordynacyjne i nadzorcze w odniesieniu do procesów opracowywania wniosków o płatności oraz sporządzania (weryfikacji) wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Element ten uznawany jest za szczególnie istotny, co rodzi bardzo praktyczne wskazanie dla uczelni, które wcześniej nie realizowały zadań przy wykorzystaniu współfinansowania unijnego, a wykorzystywały jedynie środki budŝetowe 7. Prawidłowa realizacja projektów wymaga utrzymywania bieŝącego kontaktu z jednostkami zewnętrznymi, administrującymi programem wsparcia. W tym celu w ramach jednostek uczelnianych ds. projektów unijnych ustanawiane są stanowiska (osoby) odpowiedzialne za utrzymywanie bieŝących kontaktów oraz zapewnienie przepływu informacji dotyczących projektu, pochodzącej z zewnątrz i odpowiednio rozpowszechnianej w ramach wewnętrznej struktur administracji uczelnianej. ZauwaŜa się równieŝ, Ŝe zapewnienie sprawnego przepływu informacji jest zadaniem bardzo skomplikowanym. Dotyczy to równieŝ przepływu informacji w ramach struktur uczelnianych, kierowanych ze szczebla zespołu zarządzającego na poziom najwyŝszych władz uczelni. Za niezwykle istotne zagadnienie uznawana jest kwestia kwalifikowalności wydatków projektowych, która zawsze budzi wątpliwości interpretacyjne (występują one równieŝ po stronie instytucji administrujących programem wsparcia); w rezultacie, po stronie beneficjenta wsparcia niezbędne jest zapewnienie mechanizmu ciągłego oddziaływania na instytucje administrujące programem wsparcia, prowadzącego do ustalenia i udokumentowania ostatecznych interpretacji na temat kwalifikowalności wydatków projektu (w praktyce kwestia kwalifikowalności przybiera kluczowego znaczenia w sferze funkcjonowania uczelnianych jednostek ds. projektów unijnych, ewentualnie wyodrębnionych jednostek organizacyjnych, odpowiedzialnych za wdraŝanie określonego projektu inwestycyjnego). Jednolitość interpretacyjna kwalifikowalności 7 Przedstawiciele instytucji administrujących wsparciem w ramach XIII Osi Priorytetowej, a takŝe niektórzy reprezentanci beneficjentów są silnie przeświadczeni, Ŝe doświadczenia (w sferze rozliczeniowej) gromadzone w wyniku realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, finansowanych w oparciu tradycyjne środki budŝetowe, na niewiele się zdają, gdy chodzi o ich przenoszenie na przedsięwzięcia podlegające współfinansowaniu ze środków unijnych. 20
wydatków jest generalnym problemem, spotykanym w ramach projektów unijnych. Jak pokazały badania, obecnie, w odniesieniu do XIII Osi Priorytetowej, problem ten jest szczególnie widoczny w odniesieniu do kwalifikowalności podatku VAT, jako kosztu projektowego 8. Niezbędne jest zapewnienie personelowi projektowemu szkoleń, w ramach których nabywana jest wiedza, odpowiadająca specyfice programu wsparcia, w ramach którego realizowany jest projekt. Doświadczenie tego rodzaju powoduje wysokie zainteresowanie ofertą szkoleniową udostępnianą ze strony instytucji administrujących programem wsparcia (szczególne istotne obszary to: rozliczenia i ewidencja wydatków projektu, szczegółowe kwestie dotyczące kwalifikowalności kosztów, zagadnienia dotyczące dokumentacji projektowej formatu studium wykonalności, oceny oddziaływania środowiskowego projektu). 3.1.2. Struktury organizacyjne zarządzania projektami Czy przyjęty system zarządzania projektem gwarantuje realizację projektu? Czy są wyodrębnione struktury organizacyjne do zarządzania projektem? Czy struktury organizacyjne gwarantują realizację projektu? Czy struktury organizacyjne gwarantują właściwą kontrolę/audyt wewnętrzny realizacji projektu? Czy zostały opracowane pisemne procedury zarządzania projektem (np. zarządzanie zmianą, zarządzanie ryzykiem)? Czy beneficjent posiada wewnętrzne instrukcje/procedury prowadzenia zamówień publicznych? Czy struktura organizacyjna jest dostosowana do potrzeb realizacji projektów? Czy beneficjenci w kontekście projektu wypełniają prawidłowo swoje zadania, zgodnie z dokumentami programowymi oraz podpisanymi porozumieniami/ umowami? Jakie problemy, słabości strukturalne i organizacyjne mogą wystąpić podczas wdraŝania Priorytetu XIII PO IiŚ? Jakie problemy strukturalne i organizacyjne mogą utrudnić/ uniemoŝliwić skuteczną realizację projektów? Przeprowadzone badania pozwalają na stwierdzenie, iŝ w całej grupie beneficjentów XIII Osi Priorytetowej PO IiŚ sytuacja w dziedzinie struktur organizacyjnych zarządzania projektami jest dość zróŝnicowana. W gronie beneficjentów występują jednostki, które nie 8 Znamienne są w tym przypadku wyniki dyskusji prowadzonej w toku zogniskowanego wywiadu grupowego. Dyskusja ta uwidoczniła rozbieŝności w tym względzie (róŝne zdania beneficjentów i Instytucji WdraŜającej), pomimo, jak podkreślano, przekazywania podczas szkoleń informacji na temat stanowiska Instytucji WdraŜającej. Sytuacja ta wydaje się dobrze zaświadczać, Ŝe problem ten wciąŝ wywołuje kontrowersje. 21