Prawo administracyjne

Prawo administracyjne Zygmunt Niewiadomski Zbigniew CieÊlak Irena Lipowicz Gra yna Szpor pod redakcjà Zygmunta Niewiadomskiego Wydanie 5 Warszawa 2011

Poszczególne rozdziały napisali: Zbigniew Cieślak III, IV, VII pkt 4; Irena Lipowicz II, V, VII pkt 2 i 3, XII, XIII; Zygmunt Niewiadomski I, VI, VII pkt 1; VIII; Grażyna Szpor IX (aktualizacja Andrzej Szpor), X, XI (aktualizacja Andrzej Szpor) Redaktor prowadzący: Anna Popławska Opra co wa nie re dak cyj ne: Joanna Tyszkiewicz Opracowanie techniczne: Małgorzata Duda Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2011 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN 978-83-7620-995-1 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl

Spis treści Wykaz skrótów......................................... 11 Wstęp............................................... 13 Rozdział I. Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce (Zygmunt Niewiadomski)........................... 15 1. Początki nauki prawa administracyjnego......................... 15 2. Nauka prawa administracyjnego w dwudziestoleciu międzywojennym....... 17 3. Lata powojenne....................................... 20 Rozdział II. Istota administracji (Irena Lipowicz)................... 22 1. Pojęcie administracji. Administracja publiczna a państwowa............. 22 2. Władztwo administracyjne................................. 30 2.1. System trójpodziału władz.............................. 31 2.2. Związanie administracji prawem. Prawo zewnętrzne a wewnętrzne...... 33 2.3. Legitymacja demokratyczna; efektywność i akceptacja jako źródła legitymacji administracji...................................... 35 2.4. Administracja w społeczeństwie informacyjnym.................. 36 2.5. Administracja wobec wyzwań globalizacji..................... 39 3. Rodzaje administracji.................................... 44 3.1. Administracja świadcząca............................... 45 3.2. Administracja infrastruktury............................. 47 4. Europeizacja prawa administracyjnego.......................... 47 Literatura............................................ 51 Rozdział III. Istota i zakres prawa administracyjnego (Zbigniew Cieślak).... 52 1. Ogólna charakterystyka prawa administracyjnego................... 53 2. Określenie prawa administracyjnego........................... 55 3. Rodzaje norm prawa administracyjnego......................... 58 3.1. Normy regulujące właściwość............................ 59 3.2. Normy materialnoprawne............................... 59 3.3. Normy zadaniowe................................... 60 3.4. Normy określające prawne formy działania.................... 61 4. Zasady prawa administracyjnego............................. 61 5. Odpowiedzialność w prawie administracyjnym..................... 66 Literatura............................................ 69

6 Spis treści Rozdział IV. Podstawowe instytucje prawa administracyjnego (Zbigniew Cieślak).............................. 70 1. Konstrukcje przepisów prawa administracyjnego.................... 71 1.1. Przepisy uprawniające organy administracji publicznej do działania..... 72 1.2. Przepisy odsyłające.................................. 73 1.3. Przepisy prawne zawierające definicje legalne.................. 74 1.4. Przepisy zawierające pojęcia niedookreślone................... 74 1.5. Konstrukcja uznania administracyjnego...................... 76 1.6. Normy techniczne.................................. 77 1.7. Preambuła....................................... 78 1.8. Ogólna charakterystyka procesu stanowienia prawa administracyjnego... 79 1.9. Ogólna charakterystyka procesu stosowania prawa administracyjnego... 79 1.10. Wykładnia przepisów prawa administracyjnego................. 80 2. Podstawowe pojęcia nauki prawa administracyjnego.................. 82 2.1. Cel i zadania...................................... 82 2.2. Właściwość...................................... 83 2.3. Kompetencja..................................... 85 2.4. Organizacyjne i pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji...... 86 2.5. Uprawnienie i obowiązek.............................. 89 2.6. Interes w prawie administracyjnym........................ 89 3. Teoretycznoprawne konstrukcje nauki prawa administracyjnego........... 90 3.1. Stosunek administracyjnoprawny......................... 90 3.2. Publiczne prawa podmiotowe........................... 92 3.3. Władztwo administracyjne............................. 93 Literatura............................................ 94 Rozdział V. Źródła prawa administracyjnego (Irena Lipowicz)........... 95 1. Podział na prawo zewnętrzne i prawo wewnętrzne.................. 95 2. Rodzaje źródeł........................................ 98 2.1. Konstytucja...................................... 99 2.2. Umowa międzynarodowa jako źródło prawa międzynarodowego...... 101 2.3. Ustawa......................................... 103 2.4. Rozporządzenie................................... 103 2.5. Zarządzenie i inne akty wewnętrzne organów centralnych.......... 105 2.6. Akty prawa miejscowego (lokalnego i ponadlokalnego)............ 106 Literatura............................................ 108 Rozdział VI. Działy prawa administracyjnego (Zygmunt Niewiadomski)..... 109 1. Prawo ustrojowe....................................... 110 1.1. Pojęcie prawa ustrojowego............................. 110 1.2. Prawo ustrojowe w systemie prawa administracyjnego............. 110 2. Prawo materialne...................................... 113 2.1. Pojęcie administracyjnego prawa materialnego i jego miejsce w systemie prawa administracyjnego.............................. 113 2.2. Podstawowe typy norm administracyjnego prawa materialnego....... 115 3. Prawo procesowe...................................... 118

Spis treści 7 3.1. Pojęcie prawa procesowego i jego relacje z prawem materialnym i ustrojowym...................................... 118 3.2. Historyczne korzenie polskiego prawa procesowego............... 120 3.3. Rodzaje postępowania administracyjnego..................... 124 Literatura............................................ 128 Rozdział VII. Podmioty administrujące........................ 129 1. Samorząd terytorialny (Zygmunt Niewiadomski).................... 129 1.1. Geneza.......................................... 129 1.2. Istota........................................... 131 1.3. Struktura terytorialna................................. 134 1.4. Zadania......................................... 136 1.5. Materialne zabezpieczenie realizacji zadań.................... 140 1.6. Organizacja....................................... 144 1.7. Nadzór.......................................... 146 1.8. Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej................. 153 2. Ustrój administracji rządowej (Irena Lipowicz)..................... 180 2.1. Miejsce administracji rządowej w systemie administracji publicznej...... 180 2.2. Prezydent........................................ 186 2.3. Rada Ministrów..................................... 188 2.4. Prezes Rady Ministrów................................. 194 2.5. Ministrowie a działy administracji publicznej................... 197 2.6. Centralne organy administracji........................... 200 2.7. Wojewoda........................................ 203 2.8. Inne podmioty administrujące............................ 205 2.8.1. Pojęcie podmiotów administrujących i ich klasyfikacja.......... 205 2.8.2. Samorząd zawodowy i gospodarczy..................... 205 2.8.3. Agencje...................................... 207 2.8.4. Zakłady publiczne............................... 208 3. Zakład administracyjny (Irena Lipowicz)......................... 209 4. Inne podmioty administrujące (Zbigniew Cieślak).................... 212 Literatura............................................ 213 Rozdział VIII. Prawne formy działania administracji i ich sądowa kontrola (Zygmunt Niewiadomski).......................... 215 1. Klasyfikacja form działania administracji........................ 215 2. Zewnętrzne formy działania administracji....................... 218 2.1. Akt normatywny.................................. 218 2.2. Akt administracyjny................................ 219 2.3. Przyrzeczenie administracyjne......................... 220 2.4. Umowa....................................... 221 2.5. Porozumienie administracyjne......................... 221 2.6. Działania materialne............................... 222 3. Wewnętrzne formy działania administracji....................... 223 4. Sądowa kontrola działalności administracji....................... 224 4.1. Zakres sądowej kontroli działalności administracji................ 224

8 Spis treści 4.2. Kontrola sądu pierwszej instancji.......................... 225 4.3. Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego.. 230 4.4. Koszty postępowania sądowoadministracyjnego................. 232 4.5. Skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego....... 232 Literatura............................................ 233 Rozdział IX. Status prawny pracowników administracji publicznej (Grażyna Szpor, aktualizacja Andrzej Szpor)............... 234 1. Zatrudnienie w służbie publicznej............................ 234 1.1. Pojęcia i podstawy prawne.............................. 234 1.2. Ewolucja prawa urzędniczego w Polsce...................... 236 1.3. Modele obsadzania urzędów............................. 238 2. Służba cywilna........................................ 240 2.1. Uprawnienia i obowiązki członka korpusu służby cywilnej........... 240 2.2. Kariera członka korpusu służby cywilnej...................... 243 2.3. Organizacja służby cywilnej............................. 250 3. Pracownicy urzędów państwowych poza służbą cywilną............... 253 3.1. Kategoryzacja pracowników i urzędów....................... 253 3.2. Obowiązki i prawa pracowników urzędów państwowych............ 255 3.3. Przebieg kariery.................................... 257 4. Służba zagraniczna..................................... 258 4.1. Skład i organizacja służby zagranicznej...................... 258 4.2. Prawa i obowiązki członków służby zagranicznej................. 260 4.3. Przebieg kariery.................................... 263 5. Pracownicy samorządowi................................. 265 5.1. Pojęcie pracownika samorządowego........................ 265 5.2. Obowiązki i uprawnienia pracownika samorządowego.............. 266 5.3. Przebieg kariery.................................... 268 6. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa...................................... 271 7. Urzędnicy w społeczeństwie informacyjnym...................... 273 Literatura............................................ 275 Rozdział X. Terytorialne podstawy ustroju administracji publicznej (Grażyna Szpor)................................ 276 1. Pojęcie podziału terytorialnego.............................. 276 2. Kryteria podziału terytorialnego............................. 277 3. Relacje między podziałem terytorialnym a ustrojem administracji.......... 277 4. Podstawy prawne podziału terytorialnego........................ 278 5. Zasadniczy podział terytorialny państwa........................ 279 6. Podział pomocniczy terytorium państwa........................ 280 7. Podziały specjalne...................................... 281 8. Obszary specjalne...................................... 281 9. Nazwy miejscowości i obiektów fizjograficznych.................... 282 Literatura............................................ 286

Spis treści 9 Rozdział XI. Kontrola administracji (Grażyna Szpor, aktualizacja Andrzej Szpor)............... 287 1. Kontrola administracji publicznej uwagi wprowadzające.............. 287 1.1. Tradycje i perspektywy................................ 287 1.2. Definicje i klasyfikacje................................. 288 2. Funkcje kontrolne organów przedstawicielskich.................... 291 2.1. Funkcje kontrolne parlamentu............................ 291 2.2. Funkcje kontrolne Prezydenta............................ 291 2.3. Funkcje kontrolne samorządowych organów przedstawicielskich....... 292 3. Kontrola sprawowana przez wyspecjalizowane instytucje niezależne od rządu.. 293 3.1. Najwyższa Izba Kontroli................................ 293 3.2. Rzecznik Praw Obywatelskich............................ 299 3.3. Rzecznik Praw Dziecka................................ 300 3.4. Prokuratura....................................... 301 3.5. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych................ 302 3.6. Państwowa Inspekcja Pracy.............................. 303 3.7. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji........................ 304 4. Kontrola wewnętrzna w systemie administracji..................... 305 4.1. Kontrola wewnętrzna w jednostce organizacyjnej administracji publicznej.. 306 4.2. Kontrola resortowa.................................. 308 4.3. Kontrola pozaresortowa................................ 309 4.3.1. Funkcje kontrolne Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów...... 310 4.3.2. Kontrola antykorupcyjna........................... 311 4.3.3. Funkcje kontrolne Ministra Finansów.................... 314 4.3.4. Kontrola skarbowa............................... 315 4.3.5. Regionalne Izby Obrachunkowe....................... 316 4.3.6. Samorządowe Kolegia Odwoławcze..................... 316 4.3.7. Funkcje kontrolne policji administracyjnych................ 317 5. Kontrola sądownicza.................................... 318 5.1. Sądy i trybunały uwagi ogólne.......................... 318 5.2. Sądy administracyjne................................. 319 5.3. Sądy ubezpieczeń społecznych........................... 319 5.4. Sąd ochrony konkurencji i konsumentów..................... 320 5.5. Trybunał Konstytucyjny................................ 321 5.6. Trybunał Stanu..................................... 322 Literatura............................................ 323 Rozdział XII. Transformacja ustrojowa i jej skutki dla nauki prawa administracyjnego (Irena Lipowicz)................. 324 1. Transformacja i jej skutki.................................. 325 2. Problem władczości działania administracji....................... 326 3. Dylematy badawcze polskiej nauki prawa administracyjnego............. 327 4. Podejście systemowe do badań nad administracją................... 329 Literatura............................................ 333

10 Spis treści Rozdział XIII. Polska administracja publiczna w świetle standardów europejskich (Irena Lipowicz)...................... 334 1. Europejski standard administracji publicznej...................... 334 1.1. Uwagi wstępne..................................... 334 1.2. Ogólny standard administracji demokratycznego państwa prawnego..... 337 1.3. Aktualne elementy unijnego standardu administracji............... 339 1.4. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej prawo do dobrej administracji 344 2. Polska administracja rządowa w świetle standardów europejskich......... 348 3. Samorząd terytorialny standard europejski...................... 351 3.1. Istota samorządu.................................... 351 3.2. Kwestia zakresu działania samorządu........................ 352 3.3. Nadzór nad samorządem jako część jego standardu............... 354 4. Polska administracja samorządowa w świetle standardów europejskich...... 356 Literatura............................................ 360 Skorowidz............................................ 363

Wykaz skrótów BIP Biuletyn Informacji Publicznej CBA Centralne Biuro Antykorupcyjne Dz.U. Dziennik Ustaw EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.) GIODO Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych GIP Główny Inspektor Pracy k.k. ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) k.p. ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) k.p.a. ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) k.p.c. ustawa z 17 listopada z 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) k.s.h. ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) Karta Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2007 C 303/1 ze zm.) KBN Komitet Badań Naukowych Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.) KRRiTV Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji KRUS Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego LexPolonica Serwis Prawniczy LexisNexis M.P. Monitor Polski NFZ Narodowy Fundusz Zdrowia NIK Najwyższa Izba Kontroli NTA Najwyższy Trybunał Administracyjny OLAF Europejski Urząd ds. Zwalczania Oszustw ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSA i WSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; Zbiór Urzędowy, Seria A p.p.s.a. ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) PAN Polska Akademia Nauk PIP Państwowa Inspekcja Pracy RIO Regionalne Izby Obrachunkowe RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

12 Wykaz skrótów RPO Rzecznik Praw Obywatelskich SC Służba Cywilna TUE Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana, Dz.Urz. UE 2008 C 115/01) u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) u.s.p. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) u.s.w. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) UAM Uniwersytet Adama Mickiewicza UŁ Uniwersytet Łódzki UMCS Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej UMK Uniwersytet Mikołaja Kopernika UWr Uniwersytet Wrocławski ZOZ Zakład Opieki Zdrowotnej ZUS Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Wstęp Niniejszy podręcznik jest kontynuacją zamysłu dostarczenia studentom prawa i administracji, a także innych kierunków studiów, na których wykładane jest prawo administracyjne, syntetycznej i uporządkowanej wiedzy z tego zakresu. Autorzy, w ślad za wcześniejszym czteroczęściowym podręcznikiem (Prawo administracyjne, części: ogólna, ustrojowa, procesowa i materialna, LexisNexis, Warszawa 2000 2004), zdecydowali się wychodząc naprzeciw oczekiwaniom na opracowanie syntetycznego zarysu wykładu prawa administracyjnego, umożliwiając jednocześ-nie poszerzenie wiedzy poprzez odesłania do literatury specjalistycznej w każdym z rozdziałów. Oczywiście objętość opracowania nie jest i nie może być jego podstawowym atutem. Dużo ważniejszy jest dobór materiału, bazujący na układzie przyjętym w przywoływanym wyżej czteroczęściowym podręczniku, autorstwa w zasadzie tych samych osób. To zaś oznacza, że w podręczniku znalazły się te wszystkie treści, które składają się na część ogólną prawa administracyjnego (m.in. geneza i istota administracji oraz prawa administracyjnego, podstawowe instytucje tego prawa, jego źródła, podmioty administrujące oraz prawne formy ich działania), a nadto te treści, które w poprzednim podręczniku znalazły się w części ustrojowej i materialnej, z tym że jeśli chodzi o prawo materialne, to autorzy zrezygnowali z omówienia wybranych gałęzi tego prawa. Dynamika zmian prawa materialnego w Polsce powoduje, że często regulacje prawne z tego zakresu stają się nieaktualne już w dacie wydania podręcznika. Jeżeli tak, to autorzy wyszli z założenia, że celowa jest ogólna jedynie charakterystyka norm prawa materialnego przez określenie ich podstawowych typów i miejsca w systemie prawa administracyjnego. Również za niecelowe autorzy uznali szczegółowe omawianie regulacji prawa procesowego, a to w związku z tym, że prawo to jest przedmiotem oddzielnego wykładu w programach poszczególnych kierunków studiów. Podobnie jak w przypadku prawa materialnego, prawo procesowe zostało poddane dużej syntezie. W rezultacie zagadnienia związane z miejscem i znaczeniem zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w systemie prawa administracyjnego omówiono w rozdziale VI niniejszego podręcznika. Opracowanie zostało podporządkowane wskazaniom przekształceń administracji publicznej w związku z transformacją ustrojową, jaka dokonała się w Polsce, oraz nowych wyzwań, w tym technologicznych, przed jakimi staje współczesna admini-

14 Wstęp stracja. Na tym tle zostały zarysowane dylematy badawcze polskiej nauki prawa administracyjnego. Oddawane właśnie do rąk Czytelników piąte już wydanie podręcznika ma, w zamyśle autorów, dostarczyć niezbędnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego, tak aby można się było swobodnie poruszać w gąszczu norm tego prawa. Nie bez przyczyny zatem autorzy skupiają się na podstawowych instytucjach prawa administracyjnego oraz przekształceniach współczesnej administracji publicznej i wynikających stąd konsekwencjach dla teorii prawa administracyjnego. Ambicją zespołu autorskiego były przystępny tok wykładu i dyscyplina słowa, tak aby zrozumiale i syntetycznie przekazać to, co jest zapewne najważniejsze dla demokratycznego państwa wartości, na jakich powinna się zasadzać współczesna administracja, oraz fundamentalne reguły jej funkcjonowania. W jakim stopniu ten cel został osiągnięty, odbiorcy ocenią sami. Stan prawny podręcznika 1 lipca 2011 roku.

Rozdział I Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce 1. Początki nauki prawa administracyjnego Początków nauki prawa administracyjnego można upatrywać w dalekiej przeszłości. Jednak dopiero podział władz nowoczesnego państwa na trzy sfery: ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, dał podstawy do kształtowania się nauki prawa administracyjnego. Wyodrębnienie wykonawczej funkcji państwa (administracji państwowej) spowodowało zapotrzebowanie na regulacje prawne z tego zakresu, a w ślad za tym na badanie tych regulacji. Początki nauki prawa administracyjnego sięgają zatem okresu tworzenia nowoczesnej organizacji państwa z jego wyodrębnioną funkcją wykonawczą. Proces ten rozpoczął się w drugiej połowie XVIII i na początku XIX w. Będąca wówczas synonimem administracji publicznej policystyka i związana z nią ściśle kameralistyka jako nauka o finansach dla Skarbu Państwa rozwijająca się w Niemczech i Francji zrodziły wiedzę o administracji publicznej. 1 Wiedzy tej daleko jeszcze było do nauki prawa administracyjnego. Ówcześni badacze zajmowali się administracją publiczną w różnym ujęciu: z punktu widzenia ustroju państwa, nauk ekonomicznych, zarządzania, polityki administracyjnej, a nawet etyki i moralności. Wiedza o administracji publicznej stanowiła zatem konglomerat wielu dziedzin nauki. Nie miała wykształconych metod badawczych, a więc tego, co przesądza o wyodrębnieniu określonej dyscypliny naukowej. Niemniej jednak jej przedstawiciele koncentrowali swoje rozważania na zagadnieniach policji administracyjnej i w tym właśnie należy upatrywać początków kształtowanej później nauki prawa administracyjnego. Polska myśl policystyczna, aczkolwiek nie tak rozwinięta jak w ówczesnych krajach Europy Zachodniej, miała wybitnych przedstawicieli. Byli nimi przede wszyst- 2

16 I. Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce 3 4 kim pisarze polityczni: Hugo Kołłątaj i Stanisław Staszic, ale także Wincenty Skrzetuski, Hieronim Stroynowski, Antoni Popławski i Jan Fryderyk Nax. Hugo Kołłątaj (1750 1812) i Stanisław Staszic (1755 1826) byli czołowymi reformatorami doby Oświecenia. Ich traktaty, inspirowane myślą reformistyczno-niepodległościową, poruszały najżywotniejsze sprawy ówczesnej Rzeczypospolitej, w tym problemy ustroju państwa opartego na trwałym rządzie i dobrze zorganizowanej administracji. Z bogatego dorobku polityczno-prawnego Hugona Kołłątaja na szczególną uwagę zasługują trzy dzieła: O poprawie Rzeczypospolitej, będące integralną częścią szerszego traktatu Do Stanisława Małachowskiego, referendarza koronnego (1788 1789), Proces polityczny narodu polskiego, czyli układ Rządu Rzeczypospolitej (1790) oraz traktat filozoficzno-prawny Porządek filozoficzno-moralny (1810). Należy też odnotować udział Kołłątaja w opracowywaniu wielu ważnych ówcześnie aktów prawnych, takich jak Konstytucja 3 Maja czy Uniwersał Połaniecki. Z kolei prace Stanisława Staszica: Uwagi nad życiem Jana Zamoyskiego (1787) i Przestrogi dla Polski (1790), powszechnie uważa się za inicjujące wielki ruch umysłowy Sejmu Czteroletniego. Okres zaborów nie sprzyjał rozwojowi nauki polskiego prawa administracyjnego. Niemniej jednak powstawały prace bliższe kameralistyce (Fryderyk Skarbek, Elementarne zasady gospodarstwa narodowego, 1820), później zaś, w drugiej połowie XIX w., podejmujące próby formułowania pojęć i konstrukcji z zakresu nauki administracji i prawa administracyjnego. Z ówczesnych teoretyków prawa administracyjnego należy wymienić przede wszystkim Antoniego Okolskiego i Józefa Bogdana Oczapowskiego. Antoni Okolski, doktoryzujący się na trzech uczelniach (Jena, Warszawa, Petersburg), był profesorem prawa państwowego i administracyjnego Warszawskiej Szkoły Głównej. Jego największe osiągnięcie to trzytomowe dzieło Wykład prawa administracyjnego, obowiązującego w Królestwie Polskim (1880 1884) po raz pierwszy przedstawiające w polskiej literaturze przedmiotu całość zagadnień prawa administracyjnego. Z kolei Józef Bogdan Oczapowski, absolwent uniwersytetu w Heidelbergu, swoje zainteresowania koncentrował wokół prawa administracyjnego, nauki administracji i finansów publicznych. Zainteresowania te zaowocowały takimi pracami, jak: Władza i układ państwa (1873) oraz Policyści zeszłego wieku i nowożytna nauka administracji (1882). Od ogólnych kwestii prawa administracyjnego i nauki administracji blisko już było do bardziej skonkretyzowanych zainteresowań, w szczególności problematyki samorządu terytorialnego. Teoretycy prawa administracyjnego drugiej połowy XIX w. poświęcili tej problematyce dużo uwagi. Już w 1873 r. ukazała się praca Aleksandra Rembowskiego O gminie, jej organizacji i stosunku do państwa, a później praca Józefa Buzka Podstawy organizacji angielskiego samorządu (1902 1903). Nurt badań szczegółowych, zapoczątkowany problematyką samorządu terytorialnego, jest utrzymywany w literaturze przedmiotu w pierwszych latach XX w. Wyrazem tego jest inne znaczące dzieło z 1913 r. Kazimierza Władysława Kumanieckiego, późniejszego profesora Uniwersytetu Jagiellońskiego, pt. Akt administracyjny.

2. Nauka prawa administracyjnego w dwudziestoleciu międzywojennym 17 Oceniając polską naukę prawa administracyjnego okresu zaborów, trzeba stwierdzić, iż jest to przede wszystkim okres poszukiwań przedmiotu i metod badawczych tej dyscypliny. Poszukiwania te były jednak czymś więcej. Były poszukiwaniami metod rozwoju ziem polskich, tak aby silniejsze potencjałem materialnym i intelektualnym mogły się dźwignąć na niepodległość. 2. Nauka prawa administracyjnego w dwudziestoleciu międzywojennym Odzyskanie przez Polskę niepodległości w 1918 r. tworzyło warunki do nieskrępowanego cenzurą rozwoju nauki prawa administracyjnego. Rozwój ten poszedł w dwóch kierunkach zapoczątkowanych w okresie zaborów: w kierunku badań nad podstawowymi instytucjami prawa administracyjnego oraz badań szczegółowych. W pierwszych latach niepodległości zdecydowanie przeważało zainteresowanie podstawowymi instytucjami prawa administracyjnego, owocujące przede wszystkim podręcznikami prawa administracyjnego. Do ważniejszych prac tego okresu należy zaliczyć trzytomowe Prawo administracyjne (1922) Feliksa Ochimowskiego, oparte na rozwiązaniach prawnych byłego zaboru rosyjskiego, ale zawierające także materiały prawnoporównawcze. Poza ramy podręcznika wychodziła praca Władysława Leopolda Jaworskiego (1865 1930), profesora Uniwersytetu Jagiellońskiego, cywilisty i działacza politycznego, a później znanego i uznanego konstytucjonalisty i administratywisty, pt. Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne (1924). Praca była wstępem do teorii prawa administracyjnego. Wszechstronna wiedza prawnicza i doświadczenie w działalności politycznej autora spowodowały, że powyższe opracowanie, o znaczącej podbudowie filozoficznej, zbliżone było bardziej do nauki administracji niż nauki prawa administracyjnego. Zaprezentowane tam oryginalne i twórcze myśli autora dotyczyły przede wszystkim administracji i techniki administrowania, a dopiero w drugiej kolejności prawa administracyjnego. Zainteresowania W.L. Jaworskiego z jednej strony nauką administracji, z drugiej zaś prawem administracyjnym owocowały podręcznikami z każdej z tych dziedzin. Były to: Zarys polskiego prawa administracyjnego (1926) oraz Zarys nauki administracyjnej (1930). Niezależnie od zainteresowania ogólnymi zagadnieniami nauki administracji i prawa administracyjnego, stanowiącymi krok naprzód w kształtowaniu nauki prawa administracyjnego w Polsce, rozwijały się jednocześnie badania nad szczegółowymi działami prawa administracyjnego. Wybitnym przedstawicielem nauki prawa administracyjnego, mającym m.in. zasługi w badaniach zarówno nad podstawowymi instytucjami prawa administracyjnego, jak i szczegółowymi dziedzinami prawa był Jerzy Stefan Langrod (1903 1991), wówczas profesor prawa administracyjnego Wolnej Wszechnicy Polskiej w Warszawie i Uniwersytetu Jagiellońskiego, a później, po drugiej wojnie światowej, uczony związany z francuskim środowiskiem naukowym. Do znaczących prac Profesora należy zaliczyć m.in.: Zagadnienia wybrane z praktyki administracyjnej (1938), Administracja obrony państwa (1939), Zarys administracji agrarnej w Polsce (1939). Jerzy Stefan Langrod był też autorem znaczącej monografii na temat samorządu terytorialnego: 5 6

18 I. Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce 7 8 9 Trzy lata samorządu terytorialnego Krakowa (1931 1933) na tle teorii prawa administracyjnego. Fakty i konkluzje (1934). Problematyka samorządu terytorialnego była w literaturze dwudziestolecia międzywojennego przedmiotem szczególnego zainteresowania. Powstały w tym za kresie liczące się prace, i to nie tylko w Polsce. Lista osób zajmujących się teorią sa morządu terytorialnego jest długa. Otwierają ją nazwiska Tadeusza Bigo (1897 1975) profesora Uniwersytetu Lwowskiego, Maurycego Zdzisława Jaroszyńskiego (1890 1974) profesora Wolnej Wszechnicy Polskiej i Uniwersytetu Warszawskiego, Bohdana Wasiutyńskiego (1882 1940) profesora Uniwersytetów Poznańskiego i Warszawskiego oraz Jerzego Panejki profesora Uniwersytetu Stefana Batorego. Rozprawa B. Wasiutyńskiego Ustrój władz administracyjnych rządowych i samorządowych była czterokrotnie wznawiana (1925, 1928, 1933, 1937). Prace Tadeusza Bigo: Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego (1928) i Jerzego Panejki: Geneza i podstawy samorządu europejskiego (1926, 1934) na trwałe weszły do klasyki teorii samorządu terytorialnego, stanowiąc inspirację do późniejszych badań, tym bardziej że znane były różnice poglądów tych autorów na miejsce samorządu w państwie. O ile Panejko traktował samorząd terytorialny jako organ państwa, o tyle Bigo zdecydowanie się temu przeciwstawiał. Bigo przypisywał odrębną podmiotowość grupom społecznym zorganizowanym korporacyjnie. Prezentując wówczas dwa różne kierunki teoretyczne, Bigo i Panejko byli zgodni w kwestiach najważniejszych. Obaj uważali samorząd za zdecentralizowaną administrację publiczną, określoną przez prawo pozytywne. Różnili się w kwestiach kwalifikacji prawnej podmiotu samorządu. Różnice miały zatem charakter formalnoprawny, chociaż nie były bez znaczenia. Był to bowiem spór o miejsce lokalnego społeczeństwa w państwie. Spór ten stanowił zresztą przez cały okres międzywojenny asumpt do prezentowania innych, pośrednich najczęściej, poglądów. Zróżnicowanie poglądów było m.in. wynikiem różnych rozwiązań normatywnych w ówczesnej Polsce, choć główna przyczyna leżała w zapatrywaniach na funkcję samorządu w państwie. Podejmując próbę generalnej oceny dorobku przedwojennej literatury przedmiotu w zakresie samorządu terytorialnego, trzeba uznać ten dorobek za znaczący. Jego mocną stroną było wiązanie ustaleń teoretycznych z konkretnymi warunkami społeczno-politycznymi i prawem pozytywnym. Do dorobku polskiej literatury przedmiotu przełomu lat dwudziestych i trzydziestych nawiązuje w swych publikacjach Maurycy Jaroszyński. Upatruje w samorządzie w większym stopniu instytucję demokratyzacji systemu politycznego, niż technikę sprawowania administracji. Samorząd jest jego zdaniem nieodzownym uzupełnieniem demokracji parlamentarnej, uzupełnieniem szczególnie cennym dla szerokich warstw społecznych. Rozważania te wywarły wpływ na dalszy rozwój teorii samorządu w Polsce, stanowiąc istotny przyczynek do formułowania teorii samorządu w pierwszych latach po drugiej wojnie światowej oraz po przemianach ustrojowych lat 1989 1990. Niezależnie od dorobku w zakresie prawa administracyjnego i materialnego za znaczący należy też uznać dorobek ówczesnych administratywistów w zakresie po-

2. Nauka prawa administracyjnego w dwudziestoleciu międzywojennym 19 stępowania administracyjnego. Dorobek ten był niewątpliwie determinowany osiągnięciami literatury przedmiotu państw zachodnich, w szczególności literatury austriackiej (np. podręcznik postępowania administracyjnego F. Taznera z 1922 r.). Już w 1923 r. Tadeusz Hilarowicz wydał pracę Środki prawne w polskim postępowaniu administracyjno-prawnym, Jerzy Stefan Langrod wydał zaś w 1925 r. Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa administracyjnego w Polsce. Nieco później, bo w 1938 r., ukazuje się jego książka pt. Strona w postępowaniu administracyjnym. Oddzielnym nurtem badawczym okresu międzywojennego były zagadnienia wywłaszczeń. Z dzieł poświęconych tej problematyce należy wymienić przede wszystkim monografię Mariana Zimmermanna Wywłaszczenie. Studium z dziedziny prawa publicznego (1933) i późniejsze Polskie prawo wywłaszczeniowe (1939). Zainteresowaniem cieszyła się również problematyka zakładu publicznego (m.in. W. Klonowiecki, Zakład publiczny w prawie polskim, 1933) oraz orzecznictwa karno-administracyjnego (M. Zimmermann, Art. 72 Konstytucji a dotychczasowe ustawodawstwo polskie, 1930). Doktryna prawa administracyjnego dwudziestolecia międzywojennego zajmowała się zatem bogatym spectrum zagadnień prawa administracyjnego: ustrojowego, materialnego i procesowego. To właśnie wówczas stworzono podwaliny współczesnej nauki prawa administracyjnego, a jej przedstawiciele, początkowo pozostający pod wpływem literatury przedmiotu państw zaborczych, stawali się szybko badaczami i twórcami polskiego prawa administracyjnego, szczególne zasługi kładąc dla rozwoju teorii samorządu terytorialnego. Druga wojna światowa nie przerwała prac badawczych nad administracją i prawem administracyjnym, choć zamknięcie wszystkich polskich szkół wyższych istotnie utrudniło prowadzenie badań naukowych. Co więcej, w ograniczonym zakresie, konspiracyjnie prowadzona była działalność dydaktyczna. Czyniono to, opierając się na podręcznikach okresu przedwojennego, ale podejmowano też próby wydawania nowych opracowań. Udanym tego typu przedsięwzięciem było wydanie w 1943 r. podręcznika prawa administracyjnego, napisanego przez Stanisława Kasznicę, profesora prawa administracyjnego Uniwersytetu Poznańskiego. Ze względów konspiracyjnych autor ukrywał się pod pseudonimem dr A. Łużycki, a jako datę wydania podano rok 1938, a nie 1943. Wykłady z prawa administracyjnego prowadzone były w obozach jenieckich dla oficerów. W oflagu w Murnau wykładał Franciszek Longchamps, a w innym oflagu dla oficerów polskich i francuskich wykłady prowadził Jerzy Stefan Langrod. Z kolei na emigracji w Anglii nad kształtem administracji publicznej, a zwłaszcza samorządu terytorialnego, po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, pracował Maurycy Jaroszyński. Znalazło to wyraz w jego londyńskim studium z 1942 r. dotyczącym teoretycznych założeń samorządu ówczesnego państwa. 10 11