Wprowadzenie do prawa budżetowego dr Przemysław Pest Katedra Prawa Finansowego WPAE UWr Prawo finansowe Prawo finansowe to zespół norm prawnych regulujących funkcjonowanie finansów publicznych w danym państwie. Zakres prawa finansowego odpowiada zatem zakresowi finansów publicznych, o którym mowa w Rozdziele X Konstytucji RP T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 63 1
Rozdział X Konstytucji RP Finanse publiczne Prawo budżetowe (art. 167-168, 216, 219-226 Konstytucji RP) Prawo podatkowe (art. 217 Konstytucji RP) Publiczne prawo bankowe (art. 227 Konstytucji RP) Budżet państwa 2
USTAWA BUDŻETOWA NA ROK 2016 z dnia 25 lutego 2016 r. Art. 1. ust. 1. Ustala się, zgodnie z załącznikiem nr 1, łączną kwotę podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa w wysokości 313 808 526 tys. zł. 2. Ustala się, zgodnie z załącznikiem nr 2, łączną kwotę wydatków budżetu państwa w wysokości 368 548 526 tys. zł.5. 5. 5. Deficyt budżetu państwa ustala się na dzień 31 grudnia 2016 r. na kwotę nie większą niż 54 740 000 tys. zł. Art. 3. ust. 1. Ustala się łączną kwotę planowanych przychodów budżetu państwa w wysokości 336 211 163 tys. zł oraz łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu państwa w wysokości 272 230 782 tys. zł - z tytułów wymienionych w załączniku nr 5. Pojęcie budżetu państwa 1) publiczny plan finansowy 2) podstawa gospodarki finansowej państwa 3) obejmuje dochody i wydatki, przychody i rozchody, deficyt i sposób jego pokrycia 4) uchwalany w formie ustawy budżetowej przez Parlament (ustawa budżetowa budżet państwa!) 5) na jeden rok kalendarzowy (rok budżetowy) 3
Czy Mieszko I miał budżet państwa? Historia budżetu państwa Rozwój parlamentaryzmu Rozdzielenie majątku panującego od majątku państwa Król Jan bez Ziemi podpisuje Magna Charta Libertatum, 1215 rok Print Collector/Getty Images 4
Uchwalenie ustawy budżetowej, a następnie prowadzenie gospodarki finansowej na jej podstawie, to akt corocznie odnawianej umowy społecznej, co do hierarchizacji potrzeb publicznych poprzez reprezentację parlamentarną Narodu T. Dębowska-Romanowska, Cechy istotne budżetu w ramach ustawy budżetowej w świetle Konstytucji RP (w:) Prawo skarbowe i prawo finansowe. Szkoły i uczniowie. Księga Dedykowana Pamięci Profesora Jerzego Lubowickiego, C. Kosikowski (red.), Białystok 2013, s. 100 Historia budżetu państwa w Polsce 1374 rok Przywilej koszycki 1768 rok Ostrzeżenie percepty y expensy, wszystkich intrat skarbów obojga narodów, podług niżej opisanych tabell XVI wiek Rozdzielenie majątku panującego od majątku publicznego 5
Wartości konstytucyjne prawa budżetowego Wartości konstytucyjne prawa budżetowego Istnienie formalnych podstaw prowadzenia gospodarki finansowej państwa Współdziałanie władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej w procedurze budżetowej (checks and balances) Ochrona równowagi budżetowej Ochrona samodzielności dochodowej i wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego Por. T. Dębowska-Romanowska, Finanse publiczne w Konstytucji - podsumowanie dotychczasowego doświadczenia czy nowe otwarcie ku przyszłym zmianom? (w:) Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, M. Zubik (red.), Warszawa 2006, s. 541 i n. 6
Istnienie formalnych podstaw prowadzenia gospodarki finansowej państwa Art. 219 ust. 1 Konstytucji RP Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej. 7
Art. 219 ust. 3 Konstytucji RP W wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym. Przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej stosuje się odpowiednio do projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Art. 219 ust. 4 Konstytucji RP Jeżeli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy. 8
Art. 224 ust. 1 Konstytucji RP Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje w ciągu 7 dni ustawę budżetową albo ustawę o prowizorium budżetowym przedstawioną przez Marszałka Sejmu. Do ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym nie stosuje się przepisu art. 122 ust. 5 (veto). 9
Art. 225 Konstytucji RP Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. Czy do ustawy budżetowej będzie miała zastosowanie zasada dyskontynuacji? 10
Art. 216 ust. 1 Konstytucji RP Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Art. 219 ust. 2 Konstytucji RP Zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej określa ustawa. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) Pojęcie budżetu państwa 1) publiczny plan finansowy 2) podstawa gospodarki finansowej państwa 3) obejmuje dochody i wydatki, przychody i rozchody, deficyt i sposób jego pokrycia 4) uchwalany w formie ustawy budżetowej przez Parlament (ustawa budżetowa budżet państwa!) 5) na jeden rok kalendarzowy (rok budżetowy) 11
Charakter prawny budżetu państwa Publiczny plan finansowy Art. 52. ust. 1 u.f.p. Ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych: dochody oraz przychody stanowią prognozy ich wielkości (plan dochodów nie ma charakteru dyrektywnego) wydatki oraz łączne rozchody stanowią nieprzekraczalny limit (plan wydatków ma charakter dyrektywny) Charakter prawny budżetu państwa Formalny Ustawa budżetowa nie powinna zawierać przepisów powszechnie obowiązujących prawa materialnego i formalnego, skierowanych do osób trzecich znajdujących się poza organami administracji państwowej (T. Dębowska-Romanowska, Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego wraz z częścią ogólną prawa finansowego, Warszawa 1995, s. 234-235) Art. 51. ust. 1 u.f.p. Zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. 12
Charakter prawny budżetu państwa Indywidualno-konkretny Postanowienia zawarte w budżecie państwa są skierowane do ściśle określonych adresatów i mogą być wykonane tylko raz Z czego składa się ustawa budżetowa? Budżet państwa Postanowienia Załączniki 13
Struktura ustawy budżetowej Część normatywna (opisowa) Zawiera budżet państwa (obligatoryjne elementy budżetu państwa wskazuje art. 110 u.f.p.) oraz postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej wynika z innych ustaw Część rachunkowa Zawiera tabele stanowiące załącznik do ustawy budżetowej (zakres przedmiotowy załączników do ustawy budżetowej wskazują art. 116, 121 i 122 u.f.p.) Postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej wynika z innych ustaw Z ustawy budżetowej na 2016 rok, np.: Art. 9 ust. 2. Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela ustala się kwotę bazową dla nauczycieli - w wysokości 2717,59 zł. Art. 16. Tworzy się ogólną rezerwę budżetową w wysokości 169 904 tys. zł. Art. 26. Prognozowane przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej wynosi 4055 zł. Art. 28. Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustala się obowiązkową składkę na Fundusz Pracy w wysokości 2,45% podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. 14
Załączniki do ustawy budżetowej Z ustawy budżetowej na 2016 rok, np.: Załącznik nr 1 Dochody budżetu państwa w 2016 r. Załącznik nr 2 wydatki budżetu państwa na rok 2016. Zestawienie zbiorcze według działów Załącznik nr 3 Dochody budżetu środków europejskich w 2016 r. Załącznik nr 4 Wydatki budżetu środków europejskich na 2016 r. Załącznik nr 5 Plan przychodów i rozchodów budżetu państwa Załącznik nr 6 Wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych w 2016 r. Zakaz obładowywania ustawy budżetowej Art. 109 ust. 5 u.f.p. Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy. 15
Funkcje budżetu państwa Funkcja rozdzielcza (fiskalnoredystrybucyjna) Funkcja ewidencyjnokontrolna Funkcja interwencyjna (stymulacyjna) za: R. Kowalczyk [w:] Prawo finansowe, pod red. R. Mastalskiego, E. Fojcik-Mastalskiej, Warszawa 2013, s. 60 Funkcja rozdzielcza (fiskalnoredystrybucyjna) Jest sposobem zapewniania państwu środków publicznych, po to aby środki te następnie dystrybuować na realizację zadań publicznych 16
Funkcja ewidencyjno-kontrolna Budżet dostarcza informacji na temat kształtowania się źródeł dochodów publicznych oraz wysokości i kierunków wydatków publicznych Funkcja interwencyjna (stymulacyjna) Budżet jest narzędziem oddziaływania państwa na gospodarkę Ze względu na sposób oddziaływania można wyróżnić oddziaływanie za pośrednictwem dochodów publicznych (np. emisja papierów wartościowych w celu zgromadzenia nadwyżek finansowych z rynku) oraz oddziaływanie za pośrednictwem wydatków publicznych (np. wydatki na roboty publiczne w celu ograniczenia bezrobocia) 17
Zasady budżetowe Zasada zupełności (powszechności) Zasada równowagi budżetowej Zasada jedności budżetu (jedność formalna i materialna) Zasada jawności Zasada szczegółowości za: R. Kowalczyk [w:] Prawo finansowe, pod red. R. Mastalskiego, E. Fojcik-Mastalskiej, Warszawa 2013, s. 62-65 Zasada zupełności (powszechności) Zakłada objęcie budżetem w pełnych kwotach całości dochodów i wydatków form organizacyjnych realizujących zadania publiczne (budżetowanie brutto) We współczesnym rozumieniu zasada ta będzie respektowana nie tylko wtedy, gdy dochody i wydatki publiczne realizowane przez jednostki organizacyjne będą ujęte w pełni w budżecie, ale również wtedy, gdy będą objęte przez budżet kwotami globalnymi (budżetowanie netto) 18
Zasada równowagi budżetowej Klasycznie wydatki nie mogą przekraczać dochodów Współcześnie istnienie corocznych deficytów budżetowych jest nie tylko dopuszczalnym wyjątkiem, ale normalnym sposobem prowadzenia gospodarki finansowej państwa Art. 216 ust. 5, art. 220 Konstytucji RP (por. ochrona równowagi budżetowej jako wartość konstytucyjna prawa budżetowego) Zasada jedności budżetu Zgodnie z zasadą jedności formalnej budżet powinien być opracowywany w formie jednego dokumentu obejmującego całość gospodarki budżetowej, zawartego w jednym akcie prawnym Zgodnie z zasadą jedności materialnej budżetu całość dochodów budżetowych powinna być za pośrednictwem budżetu przeznaczana na pokrycie całości wydatków (wyjątek art. 42 ust. 3 i 4 u.f.p.) 19
Zasada jawności Gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 u.f.p.) Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana m.in. przez jawność debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz podawanie do publicznej wiadomości zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych (por. art. 34 ust. 1 u.f.p.) Zasada szczegółowości Budżetu państwa powinien zawierać nie tylko ogólne kwoty dochodów i wydatków Dochody i wydatki powinny być pogrupowane według jednolicie przyjętych podziałek klasyfikacyjnych (por. art. 39, 114, 116 u.f.p.): części odpowiadają organom władzy publicznej działy i rozdziały określają rodzaj działalności paragrafy określają rodzaj dochodu, przychodu, wydatku lub rozchodu 20
Część Dział Rozdział Treść Poz. Plan na 2014 r. Dotacje subwencje Świadczenia na rzecz osób fizycznych Wydatki bieżące jednostek z tego: Wydatki Wydatki na Środki własne Unii Współfinansowanie majątkowe obsługę długu Europejskiej projektów z udziałem Skarbu Państwa środków Unii Europejskiej budżetowych 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 29 OBRONA NARODOWA 1 28 260 940 1 129 083 7 400 898 14 920 601 4 810 358 700 Gospodarka mieszkaniowa 2 747 158 747 158 70013 Wojskowa Agencja Mieszkaniowa 3 747 158 747 158 710 Działalność usługowa 4 500 500 71032 Agencja Mienia Wojskowego 5 500 500 750 Administracja publiczna 6 270 214 23 959 222 032 24 223 75001 Urzędy naczelnych i centralnych organów administracji rządowej 7 216 368 306 199 509 16 553 75057 Placówki zagraniczne 8 53 846 23 653 22 523 7 670 752 Obrona narodowa 9 19 689 904 197 995 795 887 14 144 056 4 551 966 75201 Wojska Lądowe 10 2 702 940 214 772 2 488 168 75202 Siły Powietrzne 11 1 291 050 80 187 1 210 863 75203 Marynarka Wojenna 12 567 539 39 618 527 921 75204 Centralne wsparcie 13 7 450 862 27 370 2 943 537 4 479 955 75207 Żandarmeria Wojskowa 14 192 076 14 336 177 740 75208 Ordynariat Polowy Wojska 15 19 519 19 141 Polskiego 378 75209 Prawosławny Ordynariat Wojska Polskiego 16 2 533 39 2 494 75210 Ewangelickie Duszpasterstwo Wojskowe 17 1 387 34 1 353 75213 Dowodzenie i kierowanie Siłami Zbrojnymi 18 689 314 670 866 Rzeczypospolitej Polskiej 18 448 75215 Zadania związane z utrzymaniem mocy rezerwowych ze względu na potrzeby Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej 19 29 570 29 570 Wojskowe Misje Pokojowe 20 292 722 75216 178 034 104 008 10 680 75217 Służba Wywiadu Wojskowego 21 135 892 2 647 98 642 34 603 75218 Służba Kontrwywiadu Wojskowego 22 167 842 4 545 136 569 26 728 75219 Wojska Specjalne 23 221 550 12 927 208 623 75220 Zabezpieczenie wojsk 24 4 954 189 67 284 4 886 905 75280 Działalność badawczo-rozwojowa 25 75 371 75 371 75295 Pozostała działalność 26 895 548 168 425 135 268 591 855 753 Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne 27 6 895 634 6 576 409 313 800 5 425 75301 Świadczenia pieniężne z zaopatrzenia emerytalnego 28 6893 160 6 573 935 313 800 5 425 75302 Uposażenia prokuratorów w stanie spoczynku oraz uposażenia rodzinne 29 1 104 1 104 75312 Uposażenia sędziów w stanie spoczynku oraz uposażenia rodzinne 30 1 370 1 370 Wymiar sprawiedliwości 31 941 1 322 755 57 55 779 840 Sądy wojskowe 32 20 058 19 135 370 75503 553 75506 Wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury 33 37 883 769 36 644 470 Szkolnictwo wyższe 34 219 468 115 59 911 803 159 442 Uczelnie wojskowe 35 219 468 159 442 115 59 911 80302 Dlaczego istnienie formalnych podstaw prowadzenia gospodarki finansowej państwa jest wartością chronioną przez Konstytucję RP? 21
Budżet państwa a Skarb Państwa Art. 218 Konstytucji RP. Organizację Skarbu Państwa oraz sposób zarządzania majątkiem Skarbu Państwa określa ustawa. Art. 34 k.c. Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Art. 44 1 1 k.c. Własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Budżet państwa a budżety jednostek samorządu terytorialnego (JST) Budżet państwa: roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów państwa podstawa gospodarki finansowej państwa ustawa uchwalana przez Sejm na jeden rok budżetowy, odpowiadający rokowi kalendarzowemu ustawa budżetowa 3 części: budżet + postanowienia (część normatywna) + załączniki (część rachunkowa) Budżet JST: roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów JST podstawa gospodarki finansowej JST uchwała uchwalana przez organ stanowiący JST na jeden rok budżetowy, odpowiadający rokowi kalendarzowemu uchwała budżetowa 2 części: budżet (część normatywna) + załączniki (część rachunkowa) 22
Wieloletni Plan Finansowy Państwa Art. 103-108 u.f.p. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest sporządzany na dany rok budżetowy i trzy kolejne lata Wieloletni Plan Finansowy Państwa stanowi podstawę przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy Wieloletni Plan Finansowy Państwa a budżet państwa? 23
Wieloletni Plan Finansowy Państwa Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt Wieloletniego Planu Finansowego Państwa. Rada Ministrów uchwala Wieloletni Plan Finansowy Państwa, w terminie do dnia 30 kwietnia, i ogłasza go w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" oraz w Biuletynie Informacji Publicznej W dniu 26 kwietnia 2016 r. Rada Ministrów przyjęła Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2016-2019 Wieloletni Plan Finansowy Państwa Wieloletni Plan Finansowy Państwa: 1) zawiera Program Konwergencji (art. 7 rozporządzenia Rady UE 1466/97) 2) określa cele wraz z miernikami stopnia ich realizacji, w układzie obejmującym główne funkcje państwa 24
Dochody a przychody, wydatki a rozchody Dochody a przychody: dochody stałe, odnawialne, bezzwrotne (np. wpływy z podatków) przychody incydentalne, realizowane tylko gdy zachodzi taka potrzeba, co do zasady zwrotne (np. sprzedaż papierów wartościowych, pożyczki i kredyty) Wydatki a rozchody: wydatki stałe (np. zdrowie, transport) rozchody incydentalne (np. wykup papierów wartościowych, spłaty pożyczek i kredytów) 25
Budżetowe puzzle 2016: Na co państwo wydaje nasze pieniądze? źródło: Dziennik Gazeta Prawna 26
27
Jednostki sektora finansów publicznych uregulowane w u.f.p. Jednostki budżetowe Samorządowe zakłady budżetowe Agencje wykonawcze Instytucje gospodarki budżetowej Państwowe fundusze celowe Jednostki sektora finansów publicznych a istnienie formalnych podstaw prowadzenia gospodarki finansowej państwa Budżetowanie brutto a budżetowanie netto 28
Jednostki sektora finansów publicznych a istnienie formalnych podstaw prowadzenia gospodarki finansowej państwa Art. 122. ust. 1 pkt 1 u.f.p. W załącznikach do ustawy budżetowej zamieszcza się plany finansowe: 1) agencji wykonawczych (por. art. 123 ust. 1 u.f.p.) 2) instytucji gospodarki budżetowej (por. art. 123 ust. 3 u.f.p.) 3) państwowych funduszy celowych (por. art. 123 ust. 2 u.f.p.) 4) państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14 u.f.p. (por. art. 123 ust. 3 u.f.p.) Jednostki sektora finansów publicznych a istnienie formalnych podstaw prowadzenia gospodarki finansowej państwa Art. 214 u.f.p. W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się: 1) zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego 2) plan dochodów rachunku dochodów jednostek, o których mowa w art. 223 ust. 1 u.f.p., oraz wydatków nimi finansowanych 3) plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych 29
Jednostki budżetowe Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 u.f.p.) Jednostki budżetowe Dwa rodzaje zadań państwa wykonywanych przez jednostki budżetowe: władcze (imperium), np. urzędy, sądy, policja, zakłady karne niewładcze (dominium), czyli świadczenie usług na rzecz obywateli, np. szkoły, domy kultury, domy dziecka, domy pomocy społecznej 30
Jednostki budżetowe Osobowość prawna brak Państwowa albo samorządowa Jedyna jednostka sektora finansów publicznych realizująca w pełni zasadę zupełności (powszechności) = BUDŻETOWANIE BRUTTO (całość dochodów i wydatków włączona do budżetu) Wyjątek budżetowanie netto (por. art. 11a u.f.p., art. 163 u.f.p., art. 223 u.f.p.) Samorządowe zakłady budżetowe Jednostki odpłatnie wykonujące niewładcze (dominium) zadania państwa zaspokajają zbiorowe potrzeb społeczne poprzez świadczenie określonych usług w zakresie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego Samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych (art. 15 ust. 1 u.f.p.) 31
Samorządowe zakłady budżetowe Zadania własne (art. 14 u.f.p.) m.in.: gospodarka mieszkaniowa drogi, ulice, mosty, place wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku lokalny transport zbiorowy zieleń gminna kultura fizyczna i sport cmentarze Samorządowe zakłady budżetowe Osobowość prawna brak Tylko samorządowe Budżetowanie netto Zasada samofinansowania Tworzenie, łączenie, likwidacja organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego Obowiązek rozliczania nadwyżki środków obrotowych z budżetem 32
Agencje wykonawcze Agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa (art. 18 u.f.p.) Osobowość prawna tak Tylko państwowa Budżetowanie netto Tworzenie, łączenie, likwidacja ustawa Obowiązek rozliczania nadwyżki środków obrotowych z budżetem Instytucje gospodarki budżetowej Instytucja gospodarki budżetowej jest jednostką sektora finansów publicznych tworzoną w celu realizacji zadań publicznych, która: odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów (art. 23 ust. 1 u.f.p.) 33
Instytucje gospodarki budżetowej Osobowość prawna tak Tylko państwowa Budżetowanie netto Zasada samofinansowania Brak obowiązku rozliczania nadwyżki środków obrotowych z budżetem Państwowe fundusze celowe Państwowy fundusz celowy stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie (art. 29 ust. 4 u.f.p.) Przychody państwowego funduszu celowego pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych (art. 29 ust. 2 u.f.p.) 34
Państwowe fundusze celowe Osobowość prawna brak Tylko państwowy Budżetowanie netto Odstępstwo od zasady jedności materialnej (zasady niefunduszowania) Tworzenie, łączenie, likwidacja ustawa Brak obowiązku rozliczania nadwyżki środków obrotowych z budżetem Agencje wykonawcze, np.: Polska Agencja Kosmiczna Agencja Mienia Wojskowego Agencja Nieruchomości Rolnych Agencja Rezerw Materiałowych Instytucje gospodarki budżetowej, np.: Centrum Obsługi Kancelarii Prezydenta RP Centrum Usług Wspólnych Centralny Ośrodek Sportu Państwowe fundusze celowe, np.: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Fundusz Wsparcia Policji Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych 35
Osobowość prawna? Brak osobowości prawnej Jednostka budżetowa Samorządowy zakład budżetowy Państwowy fundusz celowy Osobowość prawna Agencja wykonawcza Instytucja gospodarki budżetowej Państwowe czy samorządowe? Państwowe Agencja wykonawcza Instytucja gospodarki budżetowej Państwowy fundusz celowy Państwowe albo samorządowe Jednostka budżetowa Samorządowe Samorządowy zakład budżetowy 36
Budżetowanie brutto czy netto? Budżetowanie brutto Budżetowanie netto Samofinansowanie? Samofinansowanie: - Samorządowy zakład budżetowy - Instytucja gospodarki budżetowej Brak samofinansowanie: - Jednostka budżetowa - Agencja wykonawcza - Państwowy fundusz celowy 37
Obowiązek rozliczenia nadwyżki środków obrotowych z budżetem? Obowiązek rozliczania nadwyżki środków obrotowych z budżetem Brak obowiązku rozliczania nadwyżki środków obrotowych z budżetem Samorządowy zakład budżetowy Agencja wykonawcza Instytucja gospodarki budżetowej Państwowy fundusz celowy Inne jednostki sektora finansów publicznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych Narodowy Fundusz Zdrowia samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej uczelnie publiczne Polska Akademia Nauk Państwowe i samorządowe instytucje kultury inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego 38
Spółki komunalne Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2) Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2) Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (art. 9 ust. 1) Jednoosobowe spółki Gminy Wrocław Np.: Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. Wrocław 2012 Sp. z o.o. Wrocławski Komitet Organizacyjny - Światowe Igrzyska Sportowe 2017 Sp. z o.o. Wrocławski Park Wodny S.A. ZOO Wrocław sp. z o.o. 39
Współdziałanie władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej w procedurze budżetowej (checks and balances) Procedura budżetowa Opracowywanie projektu i uchwalanie budżetu państwa Wykonywanie budżetu państwa Kontrola wykonania budżetu państwa 40
1. Opracowywanie projektu i uchwalanie budżetu państwa Art. 221 Konstytucji RP Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. 41
Art. 146 ust. 4 Konstytucji RP W zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności: ( ) 5) uchwala projekt budżetu państwa Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia do projektu budżetu państwa na następny rok (art. 138 ust. 1 u.f.p.) Minister Finansów wydaje notę budżetową rozporządzenie określające szczegółowy sposób, tryb i terminy sporządzania materiałów do projektu ustawy budżetowej (art. 138 ust. 6 u.f.p.) Materiały do projektu ustawy budżetowej opracowują i przedstawiają Ministrowi Finansów dysponenci części budżetowych (art. 138 ust. 2 u.f.p.) 42
Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na następny rok wraz z uzasadnieniem (art. 139 ust. 1 u.f.p.) Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem przedkłada go Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 141 u.f.p.) Art. 222 Konstytucji RP Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt ustawy budżetowej na rok następny. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu. 43
Art. 223 Konstytucji RP Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi. Art. 224 ust. 1 Konstytucji RP Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje w ciągu 7 dni ustawę budżetową albo ustawę o prowizorium budżetowym przedstawioną przez Marszałka Sejmu. Do ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym nie stosuje się przepisu art. 122 ust. 5 (veto). 44
Art. 224 ust. 2 Konstytucji RP W przypadku zwrócenia się Prezydenta Rzeczypospolitej do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym przed jej podpisaniem, Trybunał orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale. Art. 225 Konstytucji RP Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. 45
Ważne terminy! 30 września projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem powinien wpłynąć do Sejmu Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi RP do podpisu, Prezydent RP może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu Senat 20 dni Prezydent RP 7 dni Trybunał Konstytucyjny 2 miesiące 2. Wykonywanie budżetu państwa 46
Art. 146 ust. 4 Konstytucji RP W zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności: ( ) 6) kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu Rada Ministrów kieruje wykonywaniem budżetu państwa (art. 159 u.f.p.) Minister Finansów sprawuje ogólną kontrolę wykonywania budżetu państwa (art. 174 u.f.p.) Dysponenci części budżetowych sprawują kontrolę wykonywania budżetu państwa w zakresie podległych im części budżetu (175 u.f.p.) 47
3. Kontrola wykonania budżetu państwa Art. 226 ust. 1 Konstytucji RP Rada Ministrów w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. 48
Art. 204 ust. 1 Konstytucji RP Najwyższa Izba Kontroli przedkłada Sejmowi: 1) analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej 2) opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów Art. 226 ust. 2 Konstytucji RP Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie i po zapoznaniu się z opinią Najwyższej Izby Kontroli podejmuje, w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia Sejmowi sprawozdania, uchwałę o udzieleniu lub o odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium. 49
Procedura budżetowa organy państwa RM (MF) Parlament Prezydent Opracowywanie projektu i uchwalanie budżetu państwa Wykonywanie budżetu państwa RM (MF) Administracja rządowa Sejm NIK Kontrola wykonania budżetu państwa Dlaczego współdziałanie władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej w procedurze budżetowej (checks and balances) jest wartością chronioną przez Konstytucję RP? 50
Procedura budżetowa w JST Opracowywanie projektu i uchwalanie budżetu JST Wykonywanie budżetu JST Kontrola wykonania budżetu JST Procedura budżetowa w JST organy Organ wykonawczy Organ stanowiący Opracowywanie projektu i uchwalanie budżetu JST Wykonywanie budżetu JST Organ wykonawczy Organ stanowiący Kontrola wykonania budżetu JST 51
Opracowywanie projektu i uchwalanie budżetu JST Inicjatywa uchwałodawcza organ wykonawczy JST (art. 233 u.f.p.) Organ wykonawczy sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej do dnia 15 listopada: 1) organowi stanowiącemu JST 2) RIO celem zaopiniowania (art. 238 ust. 1 u.f.p.) Opinię RIO o projekcie uchwały budżetowej organ wykonawczy jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, organowi stanowiącemu JST Opracowywanie projektu i uchwalanie budżetu JST Uchwałę budżetową podejmuje organ stanowiący JST w terminie: przed rozpoczęciem roku budżetowego do dnia 31 stycznia roku budżetowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 239 u.f.p.) W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie do dnia 31 stycznia roku budżetowego RIO w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet JST w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych (art. 240 ust. 3 u.f.p.) 52
Art. 171 ust. 2 Konstytucji RP Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Wykonywanie budżetu JST Budżet jednostki samorządu terytorialnego wykonuje jej organ wykonawczy (art. 247 ust. 1 u.f.p.). Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 247 ust. 2 u.f.p.). 53
Kontrola wykonania budżetu JST Do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym organ stanowiący JST podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego (art. 271 ust. 1 u.f.p.) Nieudzielenie absolutorium skutkuje uruchomieniem procedury odwołania organu wykonawczego (samorządowe ustawy ustrojowe) Ochrona równowagi budżetowej 54
"Budżet państwa musi być zrównoważony. Długi publiczne muszę być zredukowane. Środki płacone rządom zagranicznych państw muszę być ograniczone, żeby państwo nie zbankrutowało Cyceron Art. 216 ust. 5 Konstytucji RP Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa. 55
Art. 220 ust. 1 Konstytucji RP Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej. Art. 220 ust. 2 Konstytucji RP Ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa. 56
Art. 89 ust. 1 Konstytucji RP Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli umowa dotyczy: ( ) 4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym Art. 118 Konstytucji RP 1. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje ( ). 3. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania. 57
Art. 190 ust. 3 Konstytucji RP Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego ( ). W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Państwowy dług publiczny Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: 1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne 2) zaciągniętych kredytów i pożyczek 3) przyjętych depozytów 4) wymagalnych zobowiązań (art. 72 ust. 1 u.f.p.) Państwowy dług publiczny oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora (art. 73 ust. 1 u.f.p.) 58
Deficyt i nadwyżka budżetu państwa Różnica między dochodami a wydatkami budżetu państwa stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu państwa albo deficyt budżetu państwa (art. 113 ust. 1 u.f.p.) Deficyt budżetu państwa może być sfinansowane przychodami pochodzącymi z (m.in.): 1) sprzedaży skarbowych papierów wartościowych 2) kredytów i pożyczek 3) prywatyzacji majątku Skarbu Państwa 4) nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych (art. 113 ust. 2 u.f.p.) Procedury sanacyjne W przypadku, gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto: 1) jest większa od 50%, a nie większa od 55% (uchylono z dniem 1 stycznia 2014 roku) 2) jest większa od 55%, a mniejsza od 60% to: 3) jest równa lub większa od 60% to: 59
Prawo UE Art. 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Protokół 12 do tego Traktatu Dyrektywa 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 roku w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich Prawo UE Obowiązek unikania przez państwa członkowskie nadmiernego deficytu Nadzór nad sytuacją budżetową i wysokością długu publicznego w państwach członkowskich w celu wykrycia oczywistych błędów sprawuje Komisja Europejska Procedura nadmiernego deficytu: deficyt budżetowy wobec PKB < 3% dług publiczny wobec PKB < 60% 60
61
Dlaczego ochrona równowagi budżetowej jest wartością chronioną przez Konstytucję RP? 62
Ochrona samodzielności dochodowej i wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego Zdania jednostek samorządu terytorialnego Art. 166 Konstytucji RP 1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. 2. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. 63
Dochody jednostek samorządu terytorialnego Art. 167 Konstytucji RP 2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. 3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Finansowanie zadań własnych i zadań zleconych Zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji) Dochody własne Subwencja ogólna Zadania zlecone (art. 166 ust. 2 Konstytucji) Dotacje celowe 64
Zasada adekwatności środków do zadań Art. 167 Konstytucji RP 1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. 4. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. 65
Zasada adekwatności Zasada adekwatności środków finansowych przyznanych JST w stosunku do nałożonych na nie zadań, w kształcie, jaki przybrała w orzecznictwie TK, jest jedną z najbardziej bezużytecznych w procesie sądowej kontroli konstytucyjności prawa. ( ) Zasada ta ustanawia mechanizm ochrony na bardzo niskim poziomie, przy którym gmina, powiat czy województwo samorządowe musiałyby być już właściwie poza granicą zapaści budżetowej M. Zubik, Orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny o przepisie nieobowiązującym dotyczącym jednostek samorządu terytorialnego, PiP 2014, z. 1, s. 7 Władztwo podatkowe jednostek samorządu terytorialnego Art. 168 Konstytucji RP Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. 66
Dochody własne a dochody transferowe Dochody własne Przypisanie danego dochodu w całości lub w części samorządowi terytorialnemu w trybie ustawowym (przesłanka formalnoprawna) Zapewnienie organom JST kompetencji do wywierania bezpośredniego wpływu na wydajność fiskalną danego dochodu (przesłanka materialnoprawna) Dochody transferowe Subwencja ogólna, dotacje celowe Transfery z budżetu państwa do budżetów JST Uzupełniają dochody własne Dochody własne gminy Daniny publicznoprawne: - podatki - opłaty (np. targowa, uzdrowiskowa) - udział we wpływach z PIT i CIT Dochody z majątku Wpłaty od jednostek organizacyjnych Inne dochody 67
Podatki lokalne - klasyfikacja Władztwo podatkowe Podatek od nieruchomości Podatek rolny Podatek leśny Podatek od środków transportowych Brak władztwa podatkowego Podatek od czynności cywilnoprawnych Podatek od spadków i darowizn Karta podatkowa Dochody własne powiatu Daniny publicznoprawne: - opłaty (np. za wydawanie dowodu rejestracyjnego i prawa jazdy) - udział we wpływach z PIT i CIT Dochody z majątku Wpłaty od jednostek organizacyjnych Inne dochody 68
Dochody własne województwa Daniny publicznoprawne: - udział we wpływach z PIT i CIT Dochody z majątku Wpłaty od jednostek organizacyjnych Inne dochody Subwencja ogólna a dotacje celowe Subwencja ogólna nie ma określonego celu nie podlega rozliczeniu (bezzwrotne) Dotacje celowe na określony cel podlegają rozliczeniu (wykorzystanie niezgodne z celem powoduje obowiązek zwrotu oraz odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) 69
Części subwencji ogólnej Rodzaje wydatków jednostek samorządu terytorialnego Wydatki bieżące (art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p.) Wydatki majątkowe (art. 236 ust. 4 u.f.p.) 70
http://www. wroclaw.pl/ budzet- 2015- infografika http://www. wroclaw.pl/ budzet- 2015- infografika 71
Dlaczego ochrona samodzielności dochodowej i wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego jest wartością chronioną przez Konstytucję RP? 72