KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 13.05.2009 K(2009) 3553 wersja ostateczna Dotyczy: Pomoc państwa N 151/2009 i N 152/2009 Polska pomoc na budowę i eksploatację autostrady A1 (odcinek Gdańsk-Toruń) Szanowny Panie Ministrze! 1. PROCEDURA (1) W dniu 30 sierpnia 2004 r. władze polskie zgłosiły wyżej wspomniane środki dotyczące budowy, eksploatacji oraz użytkowania jako pomoc istniejącą zgodnie z przepisami załącznika IV do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. 1 (2) Zgłoszeniami drogą elektroniczną, przekazanymi w dniach 11 i 13 marca 2009 r., władze polskie ponownie zgłosiły wspomniane środki w charakterze nowej pomocy, w związku z wygaśnięciem okresu przejściowego w odniesieniu do pomocy w sektorze transportu. Ponieważ oba przedmiotowe środki dotyczą dwóch odcinków tej samej autostrady budowanej oraz eksploatowanej przez jedno przedsiębiorstwo, zostaną one ocenione za pomocą jednej decyzji. (3) W dniu 8 kwietnia 2009 r. odbyło się spotkanie służb Komisji i władz polskich, poświęcone zagadnieniom technicznym. Pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. Komisja zwróciła się o wyjaśnienie niektórych aspektów przedmiotowego środka. Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. władze polskie przekazały służbom Komisji żądane informacje. 1 Dz.U. C 227 E z 23 września 2003 r. Jego Ekscelencja Pan Radosław Sikorski Minister Spraw Zagranicznych Al. Szucha 23 PL-00-580 Warszawa Commission européenne, B-1049 Bruxelles Belgique - Europese Commissie, B-1049 Brussel België Telefon: 00-32-(0)2-299.11.11.
2. OPIS ŚRODKÓW 2.1. Opis projektu i beneficjenta (4) Zgłoszone środki dotyczą umów partnerstwa publiczno-prywatnego (dalej PPP ) zawartego z konsorcjum Gdańsk Transport Company (dalej GTC ) w celu budowy autostrady A1 w północnej Polsce na odcinku Gdańsk-Toruń (o długości 151,9 km) i zarządzania nią. Przedmiotowy odcinek autostrady położony jest w obszarze projektu nr 25 należącego do osi priorytetowej transeuropejskiej sieci drogowej TEN-T, tworzącej oś Gdańsk- Brno/Bratysława-Wiedeń. 2 (5) Autostrada będzie wykorzystywana do ruchu międzynarodowego, międzymiastowego i lokalnego, usprawniając połączenie drogowe między głównymi portami a zagłębiem przemysłowym Polski, położonym w jej rejonach centralnym i południowym. Autostrada A1 jest jedyną, która obsługuje przede wszystkim ruch na osi północ-południe, przy czym pozostałe główne połączenia tworzą jedynie drogi ekspresowe. Zbudowana autostrada poprawi połączenia drogowe wielu ważnych ośrodków miejskich, w tym: Gdańska (460 tys. mieszkańców), Torunia (207 tys. mieszkańców) oraz Grudziądza (100 tys. mieszkańców). (6) Maksymalna przepustowość autostrady powinna sięgać od 35 do 53 tysięcy pojazdów dziennie. Prognozy GTC na rok 2015 sięgały początkowo poziomu 12-20 tys. pojazdów (w zależności od odcinka i wysokości opłat za przejazd). 3 Ten poziom został przekroczony już w drugim półroczu 2008 r., przede wszystkim ze względu na obniżkę opłat za przejazd na mocy decyzji Ministra Infrastruktury. (7) GTC zostało powołane w 1996 r. w celu budowy i eksploatacji autostrady A1 na odcinku Gdańsk-Toruń. Udziałowcami konsorcjum GTC są następujące podmioty: Skanska Infrastructure Development AB, John Laing Infrastructure Ltd., NDI Autostrada Sp. z o.o. oraz Intertoll Infrastructure Developments BV. Grupa Skanska, której częścią jest Skanska Infrastructure Development AB, działa na rynku budowy infrastruktury transportowej w UE, w szczególności w Polsce, Republice Czeskiej, Finlandii i w Zjednoczonym Królestwie. Intertoll Infrastructure Developments BV jest spółką zależną Group Five, grupy budowlanej z Południowej Afryki, która jest deweloperem i dostawcą wyposażenia autostrad oraz operatorem autostrad płatnych działającym między innymi na terytorium UE. Z kolei John Laing Infrastructure Ltd jest inwestorem, deweloperem, i operatorem koncesji partnerstwa publicznoprywatnego w Zjednoczonym Królestwie, Finlandii, Niemczech i na Węgrzech. NDI Autostrada Sp.z o.o jest spółką z grupy kapitałowej NDI S.A., prowadzącej działalność budowlaną (budownictwo mieszkaniowe i inne) na polskim rynku. 2 3 Zob. załącznik 1. Zob. załącznik 2. 2
(8) Bankami zapewniającymi źródło finansowania obu odcinków autostrady są: Europejski Bank Inwestycyjny, Nordycki Bank Inwestycyjny; a także AB Svensk Exportkredit (wyłącznie w odniesieniu do drugiego odcinka). 2.2. Kontekst, w którym podejmowane są środki 2.2.1. Chronologia wydarzeń (9) W grudniu 1995 r. ogłoszono przetarg na budowę, zarządzanie i użytkowanie przez 35 lat autostrady A1 Gdańsk-Toruń. (10) W dniu 16 czerwca 1997 r. wybrano ofertę GTC. W dniu 25 sierpnia 1997 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał decyzję administracyjną o przyznaniu koncesji (zwaną dalej decyzją o koncesji ). (11) W dniu 20 sierpnia 2004 r. Minister Infrastruktury wprowadził zmiany w koncesji, omówione dokładniej w pkt 24 (przedłużono czas trwania koncesji i podzielono projekt na dwa odcinki). (12) W dniu 31 sierpnia 2004 r. władze polskie podpisały z GTC umowę koncesyjną dotyczącą odcinka Gdańsk-Grudziądz (zwanego dalej pierwszym odcinkiem ). (13) W dniu 28 lipca 2005 r. podpisano umowy finansowe dotyczące pierwszego odcinka autostrady. (14) W dniu 22 grudnia 2007 r. ukończono budowę pierwszej części (Rusocin- Swarożyn) pierwszego odcinka autostrady. (15) W dniu 30 września 2008 r. władze polskie podpisały z GTC umowę koncesyjną dotyczącą odcinka Grudziądz-Toruń (zwanego dalej drugim odcinkiem ). (16) W dniu 17 października 2008 r. ukończono budowę brakującego fragmentu Swarożyn-Nowe Marzy, kończąc tym samym cały pierwszy odcinek autostrady. (17) W dniu 12 grudnia 2008 r. podpisano umowy finansowe dotyczące drugiego odcinka autostrady. 2.2.2. Polityka państwa w zakresie budowy i eksploatacji autostrad płatnych w Polsce (18) Polityka państwa w zakresie budowy i eksploatacji autostrad płatnych w Polsce ulegała wielokrotnym zmianom. Pierwotnie władze polskie przenosiły w znacznej mierze towarzyszące budowie i eksploatacji autostrad odpowiedzialność i ryzyko (w szczególności związane z natężeniem ruchu i 3
wysokością przychodów) na prywatne podmioty, które uzyskały koncesje. System ten polegał na nieomal wyłącznym stosowaniu myta, to jest opłaty za przejazd, przy minimalnym zaangażowaniu finansowym państwa. (19) W okresie od 1 stycznia 1995 r. do 17 listopada 2000 r. prawo polskie nakładało na koncesjonariuszy odpowiedzialność za samofinansowanie, działalność na własne ryzyko i budowę infrastruktury z ograniczeniem możliwości uzyskania pomocy państwa do prac przygotowawczych (w rodzaju nabycia terenów i prac projektowych) oraz do ewentualnej gwarancji pożyczki nieprzekraczającej 50% całkowitej wartości inwestycji. (20) W toku negocjacji ostatecznych umów z koncesjonariuszami władze polskie zdały sobie sprawę, że istniejący system nie zapewni płynnej i sprawnej budowy autostrad. Dlatego władze polskie zdecydowały się na zaangażowanie większych zasobów państwowych w ramach umów PPP obejmujących budowę, utrzymanie i eksploatację autostrad. Zwiększeniu uległy oferowane zabezpieczenia pożyczek, a system oparty na opłatach za przejazd zastąpiono systemem wynagrodzenia za dostępność infrastruktury, przy zagwarantowaniu przedsiębiorstwu wpływów pochodzących z opłat za przejazd. (21) Powyższe zmiany wypływały z doświadczeń zebranych przez inne kraje Europy Środkowej, takich jak Węgry, gdzie ryzyko towarzyszące budowie i eksploatacji autostrad budowanych w ramach PPP było podejmowane przez koncesjonariuszy czerpiących wpływy wyłącznie z opłat za przejazd. System ten uznano za nieodpowiedni do celów zapewnienia stabilnego finansowania projektów autostrad. Konieczne stało się zwiększenie roli państwa w projektach drogowych w ramach PPP, co w niektórych przypadkach doprowadziło do renegocjowania warunków finansowych umów, a nawet do ponownego upaństwowienia umów PPP, które nie funkcjonowały prawidłowo 4. (22) W odniesieniu do autostrady A1 ten trend został potwierdzony przez PriceWaterhouseCoopers w sprawozdaniu z 1998 r., zawierającym konkluzję, że samofinansowanie całego przedsięwzięcia w oparciu o przychody z opłat za przejazd nie byłoby wykonalne, i że konieczne jest pogłębione zaangażowanie finansowe ze strony państwa. 5 Dlatego też władze polskie zadecydowały w 2004 r. o zaangażowaniu większych środków państwowych w to przedsięwzięcie. 4 5 Zob. w szczególności: Resource Book on PPP Case Studies, Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Polityki Regionalnej, czerwiec 2004 r.; Brenck A., Beckers T., Heindrich M., von Hirschhusen Ch.: Public-Private Partnerships in New EU Member Countries of Central and Eastern Europe: An Economic Analysis with Case Studies from the Highway Sector, reprint z materiałów EBI, t. 10, nr 2 (2005), s. 82-112. Zob. Projekt inwestycyjny - budowa autostrady A1 sprawozdania o stanie spraw, opracowane na zlecenie Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, poprzednika Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. 4
2.3. Przyznanie koncesji i dokonywane w niej zmiany (23) Koncesja, która została przyznana na mocy decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu w 1997 r. otwartej procedury przetargowej na budowę i eksploatację przez okres 35 lat autostrady A1 Gdańsk-Toruń, obejmowała cały odcinek o długości około 152 km. Na mocy tej decyzji GTC miało wykorzystać swoje własne zasoby, uzyskując komercyjne pożyczki na budowę i eksploatację autostrady. Władze publiczne zobowiązały się do poparcia wniosków GTC o dofinansowanie skierowanych do międzynarodowych instytucji finansowych, takich jak EBI. W decyzji koncesyjnej przewidziano mechanizm rekompensaty na wypadek zbyt niskiego natężenia ruchu, jednak bez ścisłego określania mechanizmu podziału kosztów. (24) W dniu 20 sierpnia 2004 r. władze polskie zadecydowały o przedłużeniu ważności decyzji o koncesji do 42 lat, jednocześnie dzieląc projekt na dwie części (pierwszy odcinek autostrady: Gdańsk-Grudziądz i drugi odcinek: Grudziądz-Toruń). Władze polskie uzasadniły to przedłużenie koncesji o 7 lat siedmioletnim opóźnieniem w budowie autostrady. Podział na dwa odcinki był natomiast potrzebny w celu usprawnienia technicznych i finansowych aspektów projektu budowlanego. 2.4. Szczegółowe warunki umów koncesyjnych i finansowych (25) Umowy koncesyjne z 2004 r. i z 2008 r. wprowadzały w życie pierwotną decyzję koncesyjną z 1997 r. 2.4.1. Uregulowania finansowe (26) Dla każdego z odcinków autostrady podpisano siedem umów finansowych, określających stosunek prawny między władzami polskimi, GTC i bankami. (27) Koszty budowy będą pokryte przez GTC, przede wszystkim dzięki pożyczkom uzyskanym na zasadach komercyjnych, ale również z zasobów własnych konsorcjum. Ponadto koncesjonariusz ma również sfinansować koszty działalności oraz koszty utrzymania autostrady. Po ukończeniu budowy przewidziano dla GTC dwa rodzaje wynagrodzenia z Krajowego Funduszu Drogowego: wynagrodzenie za dostępność oraz przychód z opłat za przejazd. 6 (28) Wysokość wynagrodzenia za dostępność jest stała i obejmuje: koszty zwrotu kredytów zaciągniętych na budowę, rozbudowy poboru opłat za przejazd i rehabilitacji nawierzchni, koszty utrzymania oraz % [ ] zwrot z kapitału własnego udziałowców GTC. Kwota łącznego wynagrodzenia za oba odcinki 6 Krajowy Fundusz Drogowy został utworzony w celu finansowania inwestycji w autostrady. Fundusz zasilany jest przede wszystkim z opłaty paliwowej pobieranej przez urzędy celne i przekazywanej bezpośrednio Funduszowi, a także z opłat pobieranych przez koncesjonariuszy autostrad. W sprawach płatności dokonywanych przez operatorów autostrad płatnych o rozliczeniach decyduje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Na wypadek gdyby środki Funduszu miały okazać się niewystarczające, Skarb Państwa zobowiązał się do maksymalnych łącznych wpłat: [ ] na pierwszy odcinek oraz [ ] na drugi odcinek autostrady A1. Informacje poufne. 5
[ ] PLN (to jest około [ ] projektu wynosi w przybliżeniu EUR). 7 Płatności są należne w postaci rat wypłacanych po ukończeniu każdego odcinka autostrady. (29) Wartość przychodu z opłat za przejazd uzależniona jest od natężenia ruchu i może wynieść od 0 PLN do maksymalnie [ ] PLN (ok. [ ] EUR) w przypadku bardzo dużego natężenia ruchu na obu odcinkach autostrady, a tym samym zwrot z kapitału własnego udziałowców może sięgać, odpowiednio, od (por. z tabelą poniżej). 8 Płatność ta wyrównuje zwiększone [ ] do [ ] koszty utrzymania autostrady związane z większym natężeniem ruchu. Natężenie ruchu Wartość przychodów z opłat za przejazd Stopa zwrotu z kapitału uzyskana przez udziałowców GTC % [ ] percentyla 0 [ ] do [ ] a [ ] między percentylem [ ] a [ ] między percentylem od 0 do [ ] EUR za pierwszy odcinek (od 0 do odcinek), EUR za drugi [ ] wyliczenie według liczby pojazdów na km od [ ] do [ ] EUR za pierwszy odcinek od [ ] do [ ] EUR za drugi odcinek % [ ] dla pierwszego odcinka dla drugiego odcinka % [ ] % [ ] dla pierwszego odcinka dla drugiego odcinka % [ ] powyżej [ ] percentyla [ ] EUR za pierwszy odcinek i [ ] EUR za drugi odcinek + ostateczne koszty utrzymania % [ ] dla pierwszego odcinka dla drugiego odcinka % [ ] 2.4.2. Podział ryzyka (30) Ryzyko budowlane ponosi w głównej mierze GTC. Jako że koszt budowy został ustalony z góry, koncesjonariusz ponosi ryzyko związane z nieprzewidywalnymi wydarzeniami, takimi jak przekroczenie kosztów budowy, braki projektowe, konieczność przeprowadzenia dodatkowych prac budowlanych, warunki gruntowe, dostępność materiałów i siły roboczej, opóźnienia względem programu prac, itd. W tym ostatnim przypadku władze 7 8 Przybliżone kwoty płatności wynoszą odpowiednio: [ ] za pierwszy odcinek oraz [ ] za drugi odcinek. Wysokość przychodów wynosi: od 0 do [ ] za pierwszy odcinek; od 0 do [ ] za drugi odcinek. 6
polskie mogą rozwiązać umowę, w efekcie czego GTC nie uzyska zwrotu z kapitału własnego. (31) Ryzyko związane z natężeniem ruchu ponosi w głównej mierze państwo. Wysokość opłat za przejazd określa państwo, a przychody z pobieranych opłat przekazywane są do państwa. (32) W przypadku nieważności z mocy prawa, uznania za bezskuteczne, uznania za nieistniejące, odstąpienia lub innego skutecznego zakwestionowania ważności umów koncesyjnych, państwo przejmie zobowiązanie w zakresie płatności, o którym mowa powyżej, do wysokości wystarczającej na pokrycie zobowiązań GTC względem banków udzielających pożyczek. Kwota ta równa się całkowitym zaległym należnym płatnościom GTC, obejmującym kwotę kapitału pożyczki, odsetek, opłat i prowizji, towarzyszących kosztów i wydatków, opłat za wcześniejszą spłatę i innych należności GTC względem banków. W tym przypadku banki mogą żądać bezpośrednio od Skarbu Państwa należności wymagalnych od GTC do wartości przekazanej państwu autostrady. Bezpośrednia umowa między państwem, GTC a bankami przewiduje w szczególności możliwość rozwiązania przez banki umów koncesyjnych w przypadku kłopotów z płynnością finansową GTC, a zwłaszcza w przypadku niezdolności GTC do spłaty zadłużenia, orzeczenia o jego niewypłacalności lub zaprzestania przez nie całości lub też dowolnej istotnej części działalności gospodarczej. 2.5. Dostępność komunikacyjna województwa pomorskiego i województwa kujawskopomorskiego (33) Dwa przedmiotowe odcinki autostrady A1 są położone na terytorium województw pomorskiego i kujawsko-pomorskiego. Ta część Polski Północnej należy do rejonów stosunkowo słabo skomunikowanych z resztą kraju. Z punktu widzenia komunikacji drogowej, stan techniczny sieci dróg i bezpieczeństwo ruchu drogowego nie są zadowalające. Niska przepustowość niektórych odcinków dróg oraz brak obwodnic rozładowujących nadmierny ruch są podstawową przeszkodą w płynnej komunikacji. Komunikacja koleją również jest bardzo słaba ze względu na słaby stan techniczny infrastruktury kolejowej. Brakuje ponadto superszybkiego połączenia kolejowego z pozostałymi regionami kraju oraz z innymi państwami UE. (34) Województwo pomorskie leży nad Bałtykiem, a Gdańsk i Gdynia to dwa największe polskie porty morskie o istotnym znaczeniu dla gospodarki krajowej. Porty te należą do transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T). Zalety ich stosunkowo swobodnego dostępu od strony morza nie są poparte odpowiednią jakością połączeń z regionami położonymi w głębi lądu. 7
3. OCENA ZGŁOSZONYCH ŚRODKÓW 3.1. Istnienie pomocy (35) Na mocy art. 87 ust. 1 Traktatu WE wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. (36) Aby wsparcie finansowe uznano za pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE, musi ono spełnić wszystkie następujące warunki: sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, być przyznawane przez państwo lub z zasobów państwowych, zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem, oraz wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. (37) Selektywne korzyści ekonomiczne Mimo że oferta GTC, które uzyskało koncesję, została wybrana w drodze otwartej procedury przetargowej, trzeba stwierdzić, że w tym przypadku procedura ta trwała ponad 7 lat w odniesieniu do pierwszego odcinka, a w odniesieniu do drugiego odcinka nawet 11 lat, oraz przeprowadzono w jej trakcie szereg bardzo złożonych negocjacji, co doprowadziło do przedłużenia okresu koncesji i podziału projektu budowlanego na dwa odcinki. Co więcej wskutek zmian w polityce państwa, wkład środków publicznych uległ zwiększeniu na mocy umów koncesyjnych oraz finansowych w roku 2004 i 2008. (38) Z tego względu Komisja nie może wykluczyć, że wynagrodzenie za dostępność oraz przychód z opłat za przejazd, które przysługują koncesjonariuszowi, stanowią określoną korzyść. (39) Co więcej, Komisja pragnie zauważyć, że nie jest do końca jasne, czy autostrada mogła zostać sfinansowana w pełni ze środków prywatnych. Tym samym finansowanie przez państwo umożliwiło GTC prowadzenie działalności gospodarczej w warunkach, których inaczej nie mogłoby ono oczekiwać na rynku. To również stanowi korzyść dla GTC. (40) I wreszcie co do przeniesienia roszczeń GTC w stosunku do państwa w przypadku rozwiązania umowy o koncesji oraz umów finansowych, jak również w przypadku trudności finansowych GTC, Komisja stwierdza, że przeniesienie to nie pociąga za sobą dodatkowych zobowiązań finansowych dla Skarbu Państwa, ale ogranicza się do zmiany wierzyciela. W związku z powyższym Komisja stwierdza, że nie wykracza ono poza normalne praktyki 8
handlowe służące zabezpieczeniu pożyczek, które nie wiążą się z udzielaniem korzyści ani bankom, ani GTC. (41) Zasoby państwowe i możliwość przypisania środka Rekompensaty wypłacane są przez Krajowy Fundusz Drogowy. Fundusz finansowany jest ze środków publicznych. Zarządzanie Krajowym Funduszem Drogowym i kontrolę nad nim sprawuje GDDKiA należąca do administracji rządowej. Tak więc wszelkie decyzje o finansowaniu można przypisać państwu. (42) Wpływ na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi Gdy pomoc przyznana przez państwo członkowskie wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej, należy uznać, że wywiera ona wpływ na tę wymianę. Do zakłócenia konkurencji przez zastosowany środek pomocy dochodzi w przypadku, gdy adresat pomocy konkuruje z innymi przedsiębiorstwami na rynku otwartym dla konkurencji. (43) Jako że rynki budowy i eksploatacji autostrad są rynkami otwartej konkurencji w skali całej Wspólnoty, korzyści odnoszone przez GTC potencjalnie mogły prowadzić do zakłócenia konkurencji, wywierając wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. (44) Wniosek W związku z powyższym Komisja uznaje, że umowy koncesyjne i umowy finansowe zawierają pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu WE. 3.2. Ocena zgodności (45) W zakresie, w jakim środki te stanowią pomoc państwa, ocena zgodności zgłoszonych przez polskie władze środków z przepisami WE musi opierać się bezpośrednio na art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu WE, który stanowi: pomoc przeznaczona na ułatwienie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem może zostać uznana za zgodną z zasadami wspólnego rynku. (46) Zazwyczaj Komisja stoi na stanowisku, 9 że pomoc państwa na rzecz infrastruktury może być dopuszczona pod warunkiem spełnienia następujących warunków: 9 Zob. w szczególności Wytyczne Wspólnoty dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz.U. C 312 z 9.12.2005, s. 1), oraz decyzja Komisji z 16 maja 2006 r. w sprawie pomocy N 149/2006 Irlandia -Finansowanie budowy autostrady M3 na odcinku Clonee North of Kells oraz tunelu Limerick (Financing of M3 Clonee to North of Kells and Limerick tunnel), Dz.U. C 207 z 31.8.2006, s. 7. 9
budowa i użytkowanie infrastruktury odpowiadają jasno sprecyzowanym celom związanym z ogólnym interesem gospodarczym (rozwój regionalny, dostępność komunikacyjna itp.); infrastruktura jest niezbędna i współmierna z punktu widzenia wyznaczonego celu, infrastruktura oferuje zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie, zwłaszcza jeśli chodzi o infrastrukturę już istniejącą, dostęp do danej infrastruktury otwarty jest dla wszystkich potencjalnych użytkowników w sposób równy i niedyskryminujący, wpływ na rozwój handlu nie jest sprzeczny z interesem Wspólnoty. 3.2.1. Budowa i użytkowanie infrastruktury odpowiadają jasno sprecyzowanym celom związanym z ogólnym interesem gospodarczym (47) Głównym celem zgłoszonego środka jest rozwój tej części transeuropejskiej sieci transportowej w Polsce, która obejmuje autostrady. (48) Wspieranie transeuropejskiej sieci transportowej stanowi cel leżący w interesie ogólnym UE. Zgodnie z art. 154 Traktatu WE Wspólnota wnosi wkład w ustanawianie i rozwój transeuropejskich sieci w dziedzinie transportu. Jednym z elementów transeuropejskiej sieci transportowej jest autostrada A1. Autostrada ta należy do VI korytarza paneuropejskiego i jest jednym z projektów priorytetowych, wymienionych w załączniku do decyzji nr 1692/96/WE w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej. 10 (49) Drugim celem notyfikowanego środka pomocy jest zwiększenie dostępności transportowej. Jak zostało to powyżej opisane, północna część Polska jest szczególnie słabo dostępna pod kątem komunikacji drogowej i kolejowej. Budowa i rozbudowa tego odcinka autostrady A1 pozwoli na lepsze skomunikowanie transportowe województw pomorskiego i kujawskopomorskiego, usprawniając jednocześnie ich komunikację z resztą Polski i z obszarem całej UE. (50) Dlatego też Komisja doszła do wniosku, że zgłaszany środek wyraźnie spełnia ściśle określone cele ogólnego interesu gospodarczego. 3.2.2. Infrastruktura jest niezbędna i współmierna z punktu widzenia wyznaczonego celu (51) Jakość obecnej sieci drogowej w województwach pomorskim i kujawskopomorskim jest bardzo niska. Ponadto niska przepustowość pewnych odcinków dróg oraz brak odpowiednich obwodnic sprawia, że na obecnych drogach często występują zatory komunikacyjne. Biegnąca równolegle do autostrady A1 droga krajowa nr 1 wyróżnia się najwyższym wskaźnikiem 10 Decyzja nr 1692/96/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz.U. L 228 z 9.9.1996). 10
natężenia ruchu (wynoszącym od 2700 do 3700 samochodów ciężarowych na dobę) w całym województwie pomorskim. 11 (52) Autostrada A1 należy do transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T). Umożliwia ona przewozy towarów między portami w Gdańsku i Gdyni a południową Europą. Gdańsk i Gdynia to dwa największe polskie porty kontenerowe o dużym znaczeniu dla gospodarki całego kraju. Z uwagi na słaby stan techniczny sieci kolejowej, transport kolejowy nie stanowi alternatywy, a większość kontenerów przeładowywanych w obu wspomnianych portach przewozi się następnie w transporcie drogowym. (53) Co więcej, jak już wspomniano w pkt 22 powyżej, zostało wykazane, że budowa autostrady bez zaangażowania finansowego ze strony państwa nie byłaby wykonalna. (54) Z wyżej wymienionych powodów Komisja uważa, że przedmiotowa inwestycja jest rzeczywiście niezbędna i współmierna z punktu widzenia wyznaczonego celu. 3.2.3. Prognozy użytkowania infrastruktury w perspektywie średnioterminowej są zadowalające, zwłaszcza w odniesieniu do istniejącej infrastruktury 12 (55) Szacunkowe prognozy natężenia ruchu wskazują, że perspektywy użytkowania autostrady w średnioterminowej perspektywie są zadowalające. Komisja pragnie zaznaczyć, że ryzyko związane z natężeniem ruchu na autostradzie może być w części zniwelowane dzięki temu, że w kompetencjach władz polskich leży ustalanie opłat za przejazd, a tym samym mogą one dostosowywać stawki do popytu. Ostatnio notowane wielkości natężenia ruchu w drugiej połowie 2008 r. potwierdzają wysokie zapotrzebowanie przekraczające najśmielsze prognozy. (56) Komisja może zatem uznać, że średniookresowe perspektywy dla autostrady A1 są zadowalające. 3.2.4. Równy i niedyskryminujący dostęp do infrastruktury otwarty dla wszystkich potencjalnych użytkowników (57) GTC gwarantuje otwarty, równy i niedyskryminujący dostęp do autostrady dla wszystkich potencjalnych użytkowników. 3.2.5. Brak wpływu na wymianę handlową w stopniu sprzecznym z interesem Wspólnoty (58) Autostrada przejmie ruch na osi północ-południe z istniejącej, jednojezdniowej drogi krajowej nr 1, która jest obecnie wysoce przeciążona, a w przyszłości 11 12 Dane z roku 2005, z wyłączeniem trasy obwodowej trójmiasta. Źródło: Regionalna strategia rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007-2020. Diagnoza systemu transportowego województwa pomorskiego. Przyjęta uchwałą nr 604/XXVI/08 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 września 2008 r. Zob. załącznik 2. 11
będzie z nią konkurowała. Główną alternatywną dla ruchu na trasie Gdańsk- Warszawa i w kierunku wschodnim będzie częściowo już ukończona droga ekspresowa S7, która w latach 2009-2013 ma być przebudowana i rozszerzona. W przypadku ruchu na trasie Gdańsk-Poznań i w kierunku wschodnim alternatywne połączenie stanowi projektowana droga ekspresowa S16, odcinek Nowe Marzy-Poznań, której budowę przewiduje się na lata 2014-2020. Drogi te jednak nie będą płatne, toteż GTC nie konkuruje z innymi koncesjonariuszami odnośnie ruchu między Gdańskiem a Toruniem. (59) Proporcjonalny charakter pomocy Jak wspomniano wyżej, nie można wykluczyć, że zgłoszone środki umacniają kondycję finansową GTC, a zwłaszcza jej udziałowców. Udziałowcy GTC prowadzą działalność na rynku budowy i eksploatacji infrastruktury drogowej w UE, 13 a tym samym Komisja jest zmuszona przeprowadzić ocenę pod kątem proporcjonalności środków pomocy państwa (zwłaszcza w odniesieniu do kosztów budowy i utrzymania), badając je na okoliczność niekorzystnego wpływu na konkurencję w UE. (60) Zdaniem Komisji w tej sprawie należy zauważyć, że parametry, od których zależy wynagrodzenie za dostępność i przychód z opłat za przejazd, a w szczególności jednostkowy koszt budowy w przeliczeniu na kilometr bieżący, są spójne z warunkami stosowanymi w przypadku innych autostrad objętych koncesjami w UE, zważywszy na konieczność budowy mostów na drugim odcinku autostrady. Przeciętna stopa zwrotu z kapitału własnego GTC ma wynieść,% [ ] co równe jest normalnej stopie zwrotu z kapitału własnego zakładanej przy budowie autostrad w Polsce. Według najbardziej prawdopodobnego scenariusza GTC otrzyma od 0 do [ ] EUR (a więc uzyska zwrot z kapitału własnego rzędu (% [ ] za pierwszy odcinek i od 0 do odcinek. za drugi (% [ ] EUR (zwrot rzędu [ ] (61) Dlatego też Komisja uważa, że wywarty wpływ na rozwój konkurencji i handlu nie jest sprzeczny z interesem Wspólnoty. 3.2.6. Wniosek (62) Z powyższych względów Komisja uważa, że przedmiotowe środki pomocy spełniają pięć obowiązujących kryteriów oceny pomocy przeznaczonej na infrastrukturę, a zatem proponowane środki w zakresie, w jakim stanowią one pomoc są zgodne z art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu. 13 Zob. pkt 7 niniejszej decyzji. 12
4. DECYZJA Komisja postanowiła zatem uznać omawiane środki za zgodne z Traktatem WE. Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla oceny przez Komisję zgodności zgłoszonych środków z zasadami rynku wewnętrznego UE (zwłaszcza w zakresie zamówień publicznych i koncesji) oraz z przepisami WE w zakresie ochrony środowiska. W przypadku gdyby niniejsze pismo zawierało poufne informacje, które nie powinny być przekazywane osobom trzecim, należy poinformować o tym Komisję w terminie piętnastu dni roboczych od daty jego otrzymania. Jeżeli Komisja nie otrzyma w wyznaczonym terminie uzasadnionego wniosku w tym względzie, uzna to za wyrażenie zgody na ujawnienie osobom trzecim i publikację pełnej treści niniejszego pisma w autentycznej wersji językowej na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/index.htm. Wniosek taki należy wysłać listem poleconym lub faksem na następujący adres: European Commission Directorate-General for Energy and Transport Directorate A Building/Office DM 28 6/109 B-1049 Brussels, Belgia Faks: + 32 2 296 41 04 Z poważaniem W imieniu Komisji Antonio TAJANI Wiceprzewodniczący Komisji 13
Załącznik 1 Sieć połączeń drogowych w Polsce 14
Załącznik 2 Prognozy natężenia ruchu Średni ruch dobowy 2010 20000 18000 16000 2800 14000 12000 2400 3100 3100 3100 3000 2700 10000 1800 2200 2300 2300 Poj.ciężkie Poj.lekkie 8000 14400 6000 4000 8300 8300 9300 9400 10900 11700 11400 11300 11100 12300 2000 0 Czemiewice-Lubicz Lubicz-Turzno Turzno-Lisewo Lisewo-Grudziądz Grudziądz-Nowe Marzy Nowe Marzy-Wariubie Wartubie-Kopytkowo Kopytkowo-Pelplin Pelplin-Swarozyn Swarozyn-Stanisławie Stanisławie-Rusocin Średni ruch dobowy 2015 25000 20000 3200 15000 10000 2800 3000 3100 3100 3100 3800 3800 3700 3600 3200 Poj.ciężkie Poj.lekkie 17000 5000 9400 11200 12600 12900 13400 13700 13600 13500 13300 14600 0 Czemiewice-Lubicz Lubicz-Turzno Turzno-Lisewo Lisewo-Grudziądz Grudziądz-Nowe Marzy Nowe Marzy-Wariubie Wartubie-Kopytkowo Kopytkowo-Pelplin Pelplin-Swarozyn Swarozyn-Stanisławie Stanisławie-Rusocin 15