WOJEWODA ŁÓDZKI PNK-IV.431.23.2015 Łódź, 26 sierpnia 2015 r. Pan Zbigniew Burzyński Prezydent Miasta Kutno WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) w związku z art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 1 (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1203 ze zm.) oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. Nr 185, poz. 1092) przeprowadzona została kontrola Prezydenta Miasta Kutno (adres: Plac Marsz. J. Piłsudskiego 18, Kutno), w przedmiocie wykonywania zadania zleconego z zakresu administracji rządowej polegającego na przyjmowaniu, przesyłaniu i niszczeniu wniosków o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 2 oraz wykonywania czynności związanych z prowadzeniem Krajowego Rejestru Sądowego 3 w okresie od 1 grudnia 2014 r. do dnia kontroli. Czynności kontrolne w siedzibie jednostki kontrolowanej zostały przeprowadzone w dniu 15 lipca 2015 r. Kontrolę przeprowadzili: 1) Krzysztof Strychalski starszy inspektor wojewódzki; 2) Przemysław Kościołek inspektor wojewódzki. Mając na uwadze ustalenia dokonane w toku kontroli, działalność w zakresie wykonywania czynności związanych z prowadzeniem KRS należy ocenić pozytywnie z nieprawidłowościami, w zakresie przyjmowania i przekształcania wniosków o wpis do CEIDG negatywnie, w zakresie terminowości przesyłania wniosków o wpis do CEIDG pozytywnie z uchybieniami. 1 2 3 Zwanej dalej usdg. Zwanej dalej CEIDG. Zwanego dalej KRS.
Organizacja w zakresie zadań objętych kontrolą 1. Z Zarządzenia nr 54/2013 Prezydenta Miasta Kutno z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Kutno wynika, że do zadań Wydziału Spraw Społecznych i Ewidencji Działalności Gospodarczej należy w szczególności prowadzenie spraw z zakresu CEIDG. Sprawowanie nadzoru nad ww. Wydziałem należy do Naczelnika Pana Michała Kacprzaka oraz Zastępcy Prezydenta Miasta Pana Zbigniewa Wdowiaka. Do dokonywania czynności w zakresie CEIDG zostało upoważnionych dwóch pracowników Wydziału, których dane zostały w myśl art. 26 ust. 4a usdg przekazane do Ministerstwa Gospodarki. Te same osoby zajmują się wykonywaniem czynności związanych z prowadzeniem KRS niemniej nie zostało to ujęte w ich zakresach czynności, uprawnień i odpowiedzialności. Także w Regulaminie organizacyjnym Urzędu do zadań Wydziału Spraw Społecznych i Ewidencji Działalności Gospodarczej nie zostały wpisane ww. czynności. Podkreślić należy, że zgodnie ze standardami kontroli zarządczej: struktura organizacyjna jednostki powinna być dostosowana do aktualnych celów i zadań. Zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności jednostek, poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki oraz zakres podległości pracowników powinien być określony w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny. Aktualny zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności powinien być określony dla każdego pracownika 4. W szczególności nie można uznać, że zadania związane z CEIDG są tożsame z czynnościami, które są realizowane przez gminy na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o KRS. (Akta kontroli str. 19-24, 27-36, 42, 376). Wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem KRS 1. Jak ustalono na podstawie odebranych wyjaśnień w kontrolowanym okresie nie było osób zgłaszających się w sprawach związanych z KRS. Przedsiębiorcom zapewniony został wgląd do Polskiej Klasyfikacji Działalności, natomiast w siedzibie Urzędu nie zostały wywieszone informacje lub wyłożone wnioski, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o KRS. Zgodnie ze złożonymi na powyższą okoliczność wyjaśnieniami, gdyby wystąpiła taka potrzeba, urzędnik wyszukałby i wydrukował potrzebne informacje i wnioski ze strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Niemniej brak formalnego, pisemnego wyznaczenia pracowników w powiązaniu z niewyłożeniem w siedzibie jednostki kontrolowanej wniosków narusza 4 ust. 1 Rozporządzenia 4 Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych.
Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie określenia wzorów urzędowych formularzy wniosków o wpis do KRS oraz sposobu i miejsca ich udostępniania (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 724) i stanowi nieprawidłowość. Ponadto ww. zaniechania skutkować mogły brakiem wiedzy mieszkańców, do kogo zwrócić się w tych sprawach, co mogło być jedną z przyczyn, dla których nikt nie zgłaszał się o pomoc w zakresie KRS. (Akta kontroli str. 42, 376). Prawidłowość przyjęcia i przekształcenia wniosku o wpis do CEIDG 1. Ze spisu spraw wynika, że w kontrolowanym okresie wpłynęły 1443 wnioski o wpis do CEIDG. Tymczasem z raportu CEIDG: R024 RZ Liczba złożonych wniosków przez pracowników gminy wynika, że złożonych i prawidłowo przetworzonych wniosków było 1550. Tak znaczna rozbieżność nie jest stanem prawidłowym i utrudnia kontrolę. W rzetelnie prowadzonej i dokumentowanej działalności wielkości te winny być równe. Na podstawie odebranych wyjaśnień ustalono, że przyczynami rozbieżności były: wprowadzanie w okresie objętym kontrolą wpisów zaległych oraz sytuacje, w których ten sam wniosek przedsiębiorcy był przesyłany do systemu CEIDG więcej niż jeden raz. Nadto kontrolowany nie przedstawił do badania 5 wylosowanych spraw. Wybrane do kontroli numery nie zostały przypisane do żadnej sprawy, tym samym nie została w spisach spraw zachowana ciągłość numeracji. Powyższe, jak wyjaśniono, związane jest z niepoprawnym działaniem funkcjonującego w jednostce elektronicznego systemu zarządzania obiegu informacji i dokumentów. W zakresie poprawności przyjęcia i przekształcenia wniosków badaniu podlegały 52 dobrane losowo sprawy. W powyższej, statystycznie reprezentatywnej grupie spraw, w każdym przypadku stwierdzono uchybienia lub nieprawidłowości polegające na naruszeniu przepisów prawa lub Instrukcji wypełnienia wniosków CEIDG-1 5. Odnotowania wymaga w szczególności bardzo duża liczba istotnych naruszeń w zakresie poprawności wniosków (art. 27 ust. 2 pkt 1 i 5a usdg), które nie zostały usunięte ani na etapie wstępnej weryfikacji przyjmowanego wniosku, ani też w trybie art. 27 ust. 4 usdg. (Akta kontroli str. 7-15, 39-42). 2. W 18 przypadkach przedsiębiorcy złożyli wniosek na nieaktualnej wersji druku CEIDG-1, tj. 1.04 zamiast 1.06. Zgodnie z art. 26 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 usdg osoba fizyczna składa wniosek o wpis do CEIDG za pośrednictwem formularza elektronicznego dostępnego na stronie internetowej 5 W pouczeniach zamieszczonych na druku wniosku o wpis do CEIDG wskazano m.in., iż przed jego wypełnieniem należy zapoznać się z Instrukcją. Instrukcja wypełniania wniosków CEIDG-1 (ostatnia zmiana z dnia 8 stycznia 2015 r.) zawiera szczegółowe informacje m.in. w zakresie minimalnych danych, które są wymagane w zależności od rodzaju zgłoszenia i prawidłowego sposobu wypełnienia poszczególnych rubryk.
CEIDG, w Biuletynie Informacji Publicznej ministra właściwego do spraw gospodarki oraz za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej. Wniosek o wpis do CEIDG może być również złożony na formularzu zgodnym z formularzem, o którym mowa w ust. 1, w wybranym przez przedsiębiorcę urzędzie gminy: osobiście albo wysłany listem poleconym. Akceptowane były również sytuacje, w których przedsiębiorca dokonywał we wniosku skreśleń, poprawek, używał korektora lub umieszczał dane w niewłaściwych miejscach. W żadnym przypadku nie został zastosowany druk CEIDG-POPR, pomimo że w Instrukcji wypełniania wniosków CEIDG-1 wskazane zostało, iż w razie potrzeby dokonania korekty składanego wniosku, należy wypełnić dodatkowy formularz CEIDG-POPR. Większość wniosków o zmianę wpisu nie spełniała wymogów ww. Instrukcji w zakresie oznaczenia pozycji do zmiany, zgodnie z którymi: zmiany danych w rubrykach 03, 04, 05, 07, 08, 09, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 29 oraz innych zawierających dane adresowe, dokonuje się poprzez zaznaczenie znakiem x kwadratu przy nazwie rubryki/pola i podanie nowego brzmienia całej rubryki/pola. W przypadku zgłaszania pozostałych zmian, należy zaznaczyć kwadrat przy nazwie rubryki i pola objętego zmianą oraz podać nowe brzmienie zmienianej danej. Stwierdzono 21 naruszeń w tym zakresie pomimo złożenia wniosku o zmianę wpisu, żadna rubryka nie została oznaczona przez przedsiębiorcę do zmiany. Nadto w 5 sytuacjach, w których były stosowane załączniki do wniosku CEIDG, nie zostały zaznaczone x kwadraty dotyczące kontynuacji w załączniku (zarówno we wniosku jak i w załączonym formularzu CEIDG-RD). Powyższe ustalenia wskazują na nierzetelność organu gminy w zakresie wstępnej weryfikacji wniosku na etapie jego przyjmowania. Pracownicy winni znać i stosować Instrukcję wypełniania wniosków CEIDG-1 oraz udzielać przedsiębiorcy informacji i pomocy w zakresie prawidłowego wypełnienia formularza. Konsekwencją powyższych zaniechań jest brak możliwości oceny na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach spraw, czy wpis do CEIDG nastąpił zgodnie z oczekiwaniem przedsiębiorcy. Nadto w 1 przypadku stwierdzono nieprawidłowość polegającą na omyłkowym umieszczeniu w aktach, w miejsce oryginału, kserokopii formularza CEIDG-RB. (Akta kontroli str. 44-332, 350-352, 376-377). 3. Upoważniony pracownik gminy wystawiał potwierdzenie przyjęcia wniosku, które kwitował przedsiębiorca. We wszystkich wystawionych potwierdzeniach przyjęcia wniosku znak sprawy jest niezgodny z treścią 5 ust. 4 instrukcji kancelaryjnej stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów
zakładowych (Dz.U. Nr 14, poz. 67 ze sprost.), a ponadto w 2 przypadkach omyłkowo podane zostały nieprawidłowe dane osobowe wnioskodawcy. Odbiór potwierdzenia przyjęcia wniosku następował w urzędzie, z 2 wyjątkami, w których potwierdzenia zostały przesłane pocztą z uwagi na awarię elektronicznego systemu zarządzania obiegu informacji i dokumentów. (Akta kontroli str. 44-332, 350-352, 376-378). 4. Kontrolowany organ wprowadzał do systemu CEIDG wnioski niepoprawne w myśl art. 27 ust. 2 pkt 1 i 5a usdg tj. niezawierające danych, o których mowa w art. 25 ust. 1 i 5 usdg lub oświadczenia, o którym mowa w art. 25 ust. 7 usdg. Braki zostały stwierdzone aż w 41 wnioskach (78,85% badanych spraw) i polegały na niewypełnieniu pozycji 6 : 01.2 (10), 03.2a (1), 03.3 (1), 03.5 (21), 03.12 (1), 03.13 (14), 03.15 (1), 04.1-7, 9-10 (1), 06 (18), 11.1-3 (1), 12 (4), 15 (1), 16 (1), 17 (12), 28.1.1-3 (3), 28.2.1-3 (1). Nie był stosowany art. 27 ust. 4 usdg. Wystąpiły nadto przypadki niewypełnienia przez przedsiębiorcę pozycji: 03.5 (5 dotyczy założenia działalności gospodarczej), 07 (41) i 26 (16) oraz rubryki: miejscowość i data złożenia wniosku (1). Instrukcja wypełniania wniosków CEIDG-1 wskazuje wymagany sposób wpisów w przypadku, gdy nie dotyczą one wnioskodawcy, przy czym niespełnienie tych wymogów nie może stanowić podstawy do uznania wniosku za niepoprawny w myśl usdg. Podkreślić jednak należy, że w 9 przypadkach wnoszący posługiwał się nazwą skróconą (inną niż imię i nazwisko), niemniej osoba przyjmująca wniosek nie udzieliła przedsiębiorcy wskazówek co do konieczności wypełnienia rubryki 07. System CEIDG wymusza wypełnienie wszystkich pozycji, które są obligatoryjne, co w konsekwencji oznacza, iż urzędnik przesyłając przekształcony na formę dokumentu elektronicznego formularz musiał wypełnić również te pozycje, które pominął przedsiębiorca w złożonym wniosku. Sytuacja, w której organ gminy przekształca i przesyła wnioski do CEIDG, pomimo iż są one niepoprawne, stanowi nieprawidłowość, a nadto rodzi wątpliwość, czy przesłane do CEIDG dane są zgodne ze stanem rzeczywistym. Wniosek niepoprawny to także wniosek niepodpisany. W 2 przypadkach podpis pod wnioskiem i pokwitowania dokonała inna osoba niż wnioskodawca. Co prawda, jak wyjaśniono, zgłaszające się osoby dysponowały notarialnie potwierdzonym pełnomocnictwem, niemniej pełnomocnictwo to nie zostało złożone do akt sprawy. Fakt udzielenia pełnomocnictwa nie wynika także z wniosku lub z danych znajdujących się w CEIDG. Powyższe stanowi nieprawidłowość, ponieważ jak wskazano w Instrukcji wypełniania wniosków CEIDG-1: W przypadku gdy wniosek składa pełnomocnik, którego ustanowienie nie zostało ujawnione we wpisie przedsiębiorcy 6 W nawiasach wskazano liczbę stwierdzonych przypadków.
w CEIDG, należy dołączyć pełnomocnictwo oraz potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej. Nadto na podstawie odebranych w toku kontroli wyjaśnień stwierdzono ryzyko przyjmowania i przekształcania wniosków o wykreślenie wpisu w CEIDG, złożonych przez osobę zgłaszającą zgon przedsiębiorcy. Tymczasem jak wskazano w interpretacji umieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa Gospodarki 7 : W przypadku zgonu przedsiębiorcy urzędnik jednostki samorządu terytorialnego powinien we wpisie w CEIDG wybrać zakładkę wykreślenie, a jako powód wykreślenia należy wpisać informację o zgonie, a jako załącznik dołączyć kopię aktu zgonu. Wówczas z urzędu przez ministra gospodarki, a nie przez organ gminy, który tylko inicjuje proces w CEIDG, zostanie wszczęte postępowanie o wykreślenie wpisu. ( ) Przekształcenie w CEIDG przez urzędnika gminy wniosków złożonych przez rodzinę i stwierdzanie w nich daty zaprzestania byłoby poważnym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W dobranej do kontroli próbie nie wystąpił żaden przypadek wniosku o wykreślenie działalności gospodarczej złożonego przez rodzinę zmarłego przedsiębiorcy. (Akta kontroli str. 43-332, 350-353, 377, 380-382). 5. Poza opisanymi powyżej, stwierdzono również inne rozbieżności między danymi zawartymi we wnioskach lub znajdującymi się w systemie CEIDG, a przekształconym na formę dokumentu elektronicznego formularzem. Różnice dotyczyły 25 wniosków, przy czym niekiedy występowały więcej niż jedna rozbieżność w danym wniosku. Nadto w 5 przypadkach przekształcony na formę dokumentu elektronicznego formularz oznaczono jako wniosek o zmianę wpisu, pomimo iż przedsiębiorca nie występował o żadną zmianę, co zostało wyjaśnione koniecznością uzupełnienia danych. Do najczęściej stwierdzanych różnic dochodziło w zakresie: pominięcia w przekształconym na formę dokumentu elektronicznego formularzu danych wskazanych przez wnioskodawcę (dotyczy m.in. adresata do doręczeń, pełnomocnika i jego adresu do doręczeń, symbolu rodzaju działalności gospodarczej, drugiego imienia, osobistego rachunku bankowego), umieszczenia i oznaczenia do zmiany w przekształconym na formę dokumentu elektronicznego formularzu danych, których przedsiębiorca nie wskazał we wniosku (dotyczy firmy przedsiębiorcy, numeru lokalu, przewidywanej liczby pracujących i zatrudnionych, symbolu rodzaju działalności gospodarczej), daty (dotyczy daty powstania zmiany i rozpoczęcia działalności), numeru (dotyczy numeru PESEL i dowodu osobistego), firmy i nazwy skróconej przedsiębiorcy. 7 http://www.mg.gov.pl/node/17302.
Jako przyczyny rozbieżności wskazane zostały niepoprawione we wniosku przedsiębiorcy omyłki oraz wymuszanie niektórych działań przez system CEIDG. W pozostałym zakresie przyczynami nieprawidłowości były: niedopatrzenia urzędnika dokonującego przekształcenia wniosku lub zastosowanie się przez urzędnika do ustnych dyspozycji przedsiębiorcy. (Akta kontroli str. 44-332, 350-352, 377-380). Terminowość przesłania przekształconych wniosków do CEIDG 1. Na podstawie weryfikacji dobranych losowo 324 wniosków stwierdzono, że ich przekształcenie i przesłanie do CEIDG nastąpiło, co do zasady, z zachowaniem terminu wskazanego w art. 26 ust. 4 usdg. W 1 przypadku nieznaczne uchybienie terminowi związane było z odrzuceniem wniosku przez system w związku ze zmianą nomenklatury PESEL w zakresie pisowni dwuczłonowych nazwisk. W 7 przypadkach opóźnienia wiązały się z pracami technicznymi w systemie CEIDG powodującymi utrudnienia podczas logowania się oraz podpisywania dokumentów przy użyciu profilu zaufanego. W 10 przypadkach stwierdzono rozbieżność między określoną przez urzędnika w potwierdzeniu przyjęcia wniosku datą jego wpływu, a datami wskazanymi przez przedsiębiorcę we wniosku lub na pokwitowaniu. Jak wyjaśniono w toku kontroli, przedsiębiorcy błędnie oznaczali daty. Niezależnie od powyższego sytuacja, w której występuje rozbieżność między datami nie jest prawidłowa, ponieważ wywołuje niepotrzebne wątpliwości co do faktycznego dnia złożenia wniosku. Ma to również szczególnie istotne znaczenie biorąc pod uwagę okoliczność, że tylko w 21 spośród 324 wniosków złożonych przez przedsiębiorcę wypełnione zostały przez urzędnika rubryki 02.1 i 02.2 odnoszące się do miejsca i daty ich złożenia. Usprawiedliwieniem powyższych nieprawidłowości nie może być fakt, iż dane te zostały zawarte w potwierdzeniu przyjęcia wniosku. (Akta kontroli str. 9-11, 38, 354-382). Przedstawiając powyższe uwagi i oceny, wnoszę o: 1) umieszczenie w regulaminie organizacyjnym oraz w zakresach czynności pracowników zadania polegającego na wykonywaniu czynności związanych z prowadzeniem KRS, 2) rzetelną weryfikację poprawności wniosków na etapie ich przyjmowania z uwzględnieniem interpretacji Ministerstwa Gospodarki oraz zapisów Instrukcji wypełniania wniosków CEIDG-1, 3) wzmocnienie nadzoru nad prawidłowym stosowaniem przepisów prawa w sytuacji, gdy wniosek jest niepoprawny (art. 27 ust. 4 usdg) lub w przypadku, gdy wpis został dokonany
niezgodnie z treścią wniosku (art. 35 ust. 3 usdg), 4) wprowadzenie mechanizmów kontroli zapewniających prawidłowe przekształcanie wniosków na formę dokumentu elektronicznego mając w szczególności na celu wyeliminowanie przypadków przesyłania do CEIDG danych niezgodnych z wnioskiem, 5) zobowiązanie pracowników do wpisywania w odpowiednie rubryki wniosku przedsiębiorcy miejsca i daty jego złożenia oraz wzmocnienie nadzoru nad prawidłowością danych umieszczonych w potwierdzeniu przyjęcia wniosku, 6) podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie naruszeń instrukcji kancelaryjnej, w tym zapewnienie poprawnej rejestracji wniosków w spisach spraw. Jednocześnie uprzejmie proszę o złożenie informacji o wykonaniu zaleceń lub wykorzystaniu wniosków, a także o podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego. Z up. WOJEWODY ŁÓDZKIEGO Elżbieta Staszyńska Dyrektor Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli