PERSPEKTYWY REWIZJI OCENY KRYTERIÓW KONWERGENCJI W ŚWIETLE KRYZYSU FINANSOWEGO

Transkrypt

1 Marta Wajda-Lichy Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie PERSPEKTYWY REWIZJI OCENY KRYTERIÓW KONWERGENCJI W ŚWIETLE KRYZYSU FINANSOWEGO Wprowadzenie Kryzys finansowy , a w szczególności jego druga odsłona w postaci spowolnienia wzrostu gospodarczego oraz pogorszenia stanu finansów publicznych pokazał, że brak wypełniania przez kraje członkowskie kryteriów zbieżności w okresie uczestnictwa w unii walutowej okazał się główną przyczyną niesprawności funkcjonowania strefy euro i stanowił asumpt do podjęcia zasadniczych reform w zakresie mechanizmów jej funkcjonowania. Celem niniejszego referatu jest wskazanie obszarów, w zakresie których należy oczekiwać rewizji sposobu oceny kryteriów konwergencji. Istotny problem badawczy stanowi kwestia, na ile zakłócenia w funkcjonowaniu strefy euro wynikają z nieodpowiedniej polityki gospodarczej poszczególnych krajów, a w jakim stopniu są efektem niesprawności działania instytucji unijnych, głównie w obszarze weryfikacji adekwatności gospodarek UE pod względem uczestnictwa w obszarze jednowalutowym. Ponadto, zagadnienie zasad oceny kryteriów konwergencji implikuje problem endogeniczności kryteriów wskazywanych przez teorię optymalnych obszarów walutowych. Jeśli bowiem przyjęcie wspólnej waluty wyzwalałoby mechanizmy prowadzące do wzrostu zbieżności cykli gospodarczych eliminując szoki asymetryczne, wówczas spełnienie kryteriów konwergencji nominalnej, jako warunku ex ante mogłyby mieć mniejsze znaczenie.

2 232 Marta Wajda-Lichy 1. Zasady interpretacji kryteriów konwergencji Uczestnictwo w Unii Europejskiej zobowiązuje kraje do dokonywania postępów na drodze do pełnej integracji monetarnej. Procedura uchylania derogacji została zawarta w art. 121 ust. 1, art. 122 ust. 2 i art. 123 ust. 5 TWE. Przewiduje ona, że przynajmniej co dwa lata lub na żądanie państwa członkowskiego objętego derogacją Komisja i EBC składają Radzie sprawozdania w sprawie postępów dokonanych przez Państwa Członkowskie objęte derogacją w wypełnianiu ich zobowiązań w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej. Zapis ten oznacza, że inicjatywa wszczęcia procedury zniesienia derogacji może być zainicjowana zarówno przez kraj członkowski UE bądź też przeprowadzana obligatoryjnie przez Komisję i EBC. Komisja Europejska oraz EBC przyjęły ogólne wytyczne w zakresie interpretacji kryteriów konwergencji wyznaczonych w TWE oraz doprecyzowanych w protokołach dołączonych do tego Traktatu. Zasady te wskazują na: równoważność kryteriów, spójność kryteriów, restrykcyjność oceny, przejrzystość i jawność weryfikacji, trwałość konwergencji, konieczność formułowania prognoz i zaleceń dla krajów objętych derogacją. Równoważność oznacza, że każde z kryteriów jest równie istotne, a więc nie ustanowiono preferencji czy hierarchii w zakresie kolejności ich wypełniania lub ważności oceny. Zasada spójności kryteriów wskazuje, że wszystkie kryteria muszą być spełnione jednocześnie, co odnosi się do jednoznacznie wskazanych okresów dokonywania oceny. Restrykcyjność oznacza, że ocena konwergencji gospodarczej ma być dokonana na podstawie ścisłego przestrzeganie procedur oraz rygorystycznego egzekwowania wymaganych poziomów referencyjnych. Zasada przejrzystości i jawności oceny ma gwarantować czytelność procedur weryfikacji krajów pod względem stopnia wypełniania kryteriów zbieżności, jak również ujawniać uczestnikom rynku sposób kalkulacji wartości odniesienia. Ponadto, zasada ta wskazuje na konieczność wykorzystywania przy pomiarze stopnia konwergencji gospodarczej rzeczywistych danych statystycznych. Jedną z najbardziej istotnych wytycznych, jakie w procedurze uchylania derogacji przyjęły Komisja Europejska i EBC, jest zasada trwałości konwergencji, która implikuje, że wypełnienie kryteriów zbieżności ma potwierdzać długookresową stabilność makroekonomiczną. Kolejna z zasad dotycząca formułowania przez Komisję i EBC prognoz i zaleceń wobec krajów, które nie spełniają w wystarczającym stopniu kryteriów zbieżności ma wskazać obszary dostosowań i zachęcić kraje z derogacją do dokonywania postępów na drodze do pełnej unii gospodarczej i walutowej.

3 Perspektywy rewizji oceny kryteriów konwergencji Interpretacja oceny kryteriów fiskalnych Ustalenie wymogu utrzymywania stabilnej sytuacji finansów publicznych, który dopuszcza maksymalny deficyt budżetowy w wysokości 3% PKB oraz dług publiczny 60% PKB znajduje silne podstawy ekonomiczne. Nadwyżka bądź równowaga budżetowa umożliwia bowiem w czasie recesji czy spowolnienia wzrostu gospodarczego działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury, nie powodując przy tym znacznego wzrostu kosztów obsługi zadłużenia. Z kolei niska relacja długu publicznego do PKB umożliwia w powyższej sytuacji utrzymanie standingu finansowego, co także nie generuje podwyżki kosztów finansowania deficytu budżetowego. W rozumieniu zapisów art. 140 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 121 TWE) stabilna sytuacja finansów publicznych wynika z sytuacji budżetowej, która nie wykazuje nadmiernego deficytu budżetowego w rozumieniu art. 126 ust. 6 (dawny art. 104 TWE). Decyzję o istnieniu nadmiernego deficytu podejmuje Rada UE stanowiąc kwalifikowaną większością głosów na zalecenie Komisji, która wszczyna procedurę kontroli stanu finansów publicznych po rozważeniu uwag danego państwa członkowskiego. Oznacza to, że uznanie przez Radę, iż stosunek między deficytem publicznym a PKB przekroczył wartość odniesienia, ale jednocześnie zmniejsza się znacznie i jest bliski osiągnięcia wartości odniesienia lub też przekroczenie wartości odniesienia ma charakter wyjątkowy oraz tymczasowy i pozostaje bliski wartości odniesienia, wskazuje na możliwość arbitralności oceny konwergencji fiskalnej. Podobne rozwiązanie stosuje się do drugiego kryterium fiskalnego odnoszącego się do długu publicznego. Zatem wskazana w Protokole dotyczącym procedury nadmiernego deficytu wartość referencyjna 60% w relacji do PKB dla zadłużenia sektora finansów publicznych może być przekroczona, co nie będzie traktowane jako brak dyscypliny fiskalnej, jeżeli stosunek długu do PKB zmniejsza się dostatecznie i zbliża się do wartości odniesienia w zadowalającym tempie. Należy zauważyć, że powyższą interpretację wykorzystywano stosunkowo często, o czym świadczy zakwalifikowanie w maju 1998 roku do trzeciego etapu UGW ośmiu krajów UE, których poziom zadłużenia przekraczał 60% PKB. Z perspektywy zakłóceń funkcjonowania strefy euro będących konsekwencją kryzysu finansowego wyraźnie widać, że brak restrykcyjności w egzekwowaniu kryteriów fiskalnych oraz wykorzystywanie błędnych informacji (przypadek Grecji) podaje w wątpliwość zasadność przyjętych procedur uchylania derogacji i stwarza precedens dla łamania zasad stabilności fiskalnej w trakcie uczestnictwa w unii walutowej.

4 234 Marta Wajda-Lichy 3. Rewizja podejścia do kryterium inflacyjnego Problemy strefy euro, które ujawnił kryzys finansowy , w dużej mierze wynikały z braku trwałości wypełnienia kryteriów konwergencji w odniesieniu do inflacji. O ile podejście Komisji Europejskiej i EBC w Raportach o Konwergencji wskazywało na konsekwentne respektowanie kryterium stabilności cen, które nie pozwala przekraczać o więcej niż 2 pkt. proc. średniej stopy inflacji wykazanej w trzech krajach UE o najbardziej stabilnych cenach, to po włączeniu się krajów do strefy euro zaobserwować można w wielu przypadkach tendencję do przyśpieszenia inflacji, co w dużej mierze wynikało z braku dyscypliny fiskalnej i szybkiego wzrostu kosztów, przy stosunkowo niskiej dynamice produktywności czynników produkcji. Problem zróżnicowania stóp inflacji między krajami członkowskimi strefy euro spowodował także, że po utworzeniu UGW słabo dostrzegane były efekty związane z endogenicznością kryteriów teorii optymalnych obszarów walutowych. Podejście określane mianem endogeniczności kryteriów optymalnych obszarów walutowych wskazuje, że po wprowadzeniu wspólnej waluty, a więc w warunkach wspólnej polityki pieniężnej, przy zredukowaniu kosztów transakcyjnych powinno dojść do intensyfikacji handlu zagranicznego oraz wzmocnienia dodatniej transmisji wstrząsów gospodarczych poprzez kanał dochodu narodowego. Ponadto, do narastania nierównowagi między gospodarkami UGW w dużej mierze przyczynił się mechanizm procyklicznego oddziaływania realnych stóp procentowych w systemach kursów stałych, w tym w unii walutowej, określany w literaturze mianem krytyki Waltersa 1. Wyższe w porównaniu ze średnim poziomem dla strefy euro tempo wzrostu produkcji w takich gospodarkach, jak Irlandia, Hiszpania, Grecja czy Portugalia stymulowane było niskimi (także ujemnymi) realnymi stopami procentowymi, które wynikały nie tylko z niskiego poziomu stóp procentowych EBC, ale przede wszystkim z wyższych, w porównaniu z innymi krajami UGW, stóp inflacji. Przyśpieszony wzrost gospodarczy wydawał się potwierdzać hipotezę o konwergencji ( doganianiu ) krajów o niższym poziomie PKB/per capita z gospodarkami krajów na wyższym poziomie rozwoju Na problem ten zwraca uwagę A. Sławiński: Znaczenie czynników ryzyka towarzyszących wchodzeniu Polski do ERM2 i do strefy euro. Referat na Kongres Ekonomistów Polskich. Warszawa W 1995 roku Portugalia wykazywała wielkość PKB/per capita poniżej 80% średniej dla krajów UE. Od 1999 poziom 80% średniej UE został przekroczony, jednak już od 2001 roku wielkość dochodu na mieszkańca obniżyła się. W 2004 roku wskaźnik szacowany był na 77%. Eurostat. (kwiecień 2011).

5 Perspektywy rewizji oceny kryteriów konwergencji 235 Szybki wzrost gospodarczy, przekraczający stan produkcji potencjalnej wywoływał presję na wzrost kosztów czynników wytwórczych, w tym siły roboczej, co przy niższym tempie przyrostu produktywności oznaczało nasilenie presji inflacyjnej. Po włączeniu się do strefy euro Portugalii, Hiszpanii, Grecji i Irlandii dynamika wzrostu cen szacowana w okresie wynosiła odpowiednio: 2,9%, 3,2%, 3,3% i 3,4%, a zatem przewyższała średnią stopę inflacji dla strefy euro, jako całości, która w okresie wyniosła 2,4%. Warto zaznaczyć, że w Niemczech, Francji i Austrii poziom inflacji nie przekraczał 2%. Symptomy kryzysu w postaci spowolnienie wzrostu gospodarczego zaczęły być odczuwane przez większość gospodarek krajów UE w 2008 roku, przy czym wyhamowanie dynamiki PKB w niektórych gospodarkach (Grecja, Hiszpania, Estonia) widoczne było już w 2007 roku. Konsekwencją recesji była dezinflacja, a niektórych gospodarkach także deflacja. Tendencje deflacyjne okazały się nowym wyzwaniem dla interpretacji kryterium stabilności cen. Dotychczasowa praktyka wskazywała, że przy wyliczaniu wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cenowej nie uwzględnia się krajów z ujemną stopą inflacji. W 2004 roku Litwa została wykluczona z grupy państw referencyjnych jako kraj z nietypową, ujemną dynamiką cen ( 0,2%). W Raporcie o konwergencji z 2010 roku pojawiła się nowa wykładnia stabilności cen, według której [ ] po wystąpieniu wspólnego szoku ujemne stopy inflacji są adekwatną ekonomicznie podstawą do obliczenia wartości referencyjnej, a wykluczenie wszystkich państw z ujemną stopą inflacji sztucznie by ją zawyżyło 3. Komisja Europejska podkreśliła, że koncepcję państwa o najbardziej stabilnych cenach należy traktować dynamicznie, biorąc pod uwagę bieżące okoliczności ekonomiczne 4. Ze względu na to, że procykliczność zachowań gospodarek unii walutowej zwiększa ryzyko wystąpienia szoków asymetrycznych, utrudniając prowadzenie wspólnej polityki monetarnej oraz pogłębiając różnice w poziomie konkurencyjności należy oczekiwać, że podejście Komisji Europejskiej i EBC do oceny stopnia stabilności cen będzie bardziej restrykcyjne niż dotychczas. Może ono obejmować wydłużenie horyzontu czasowego, w którym porównywane będą wyniki poszczególnych krajów odnośnie do spełnienia kryterium inflacyjnego. 3 4 Raporty o konwergencji 2010: zmiany w sposobie kalkulacji wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen, Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Wprowadzenia Euro. _files_/euro/analizy/inne/notatka_raport_o_konwergencji_2010.pdf Dotychczasowe Raporty o Konwergencji wskazują na bardzo dużą zmienność poziomów wartości referencyjnych dla kryterium stabilności cen. W 1998 roku wartość referencyjna wynosiła 2,7%, w ,4%, ,8%, w ,0%, w ,2%, a w %. Dane na podstawie Raportów o Konwergencji EBC.

6 236 Marta Wajda-Lichy 4. Ocena kryterium stóp procentowych Kryterium konwergencji w zakresie stóp procentowych ma odzwierciedlać trwały charakter konwergencji, dlatego jego interpretacja nie powinna dopuszczać arbitralności. Kryterium to uwzględnia weryfikację przez rynek kosztów pozyskania finansowania wydatków rządowych, co w dużej mierze eliminuje możliwość oddziaływania instytucji UE, czy zainteresowanego kraju, na wynik badanego indeksu. Zasady kalkulacji wartości referencyjnej dla stopy procentowej stanowią, że: w ciągu jednego roku przed badaniem państwo członkowskie musi wykazać średnią nominalną długoterminową stopę procentową nieprzekraczającą więcej niż o 2 pkt. proc. stopy procentowej trzech państw członkowskich o najbardziej stabilnych cenach, długoterminowe stopy procentowe obliczane są na podstawie 10-letnich obligacji państwowych. Jak wynika z powyższych zasad, istotne znaczenie dla obliczenia wartości referencyjnej dla oceny zbieżności stóp procentowych ma określenie krajów o najbardziej stabilnych cenach. Dotychczasowe poziomy wartości odniesienia dla stóp procentowych w Raportach Konwergencji EBC i KE wskazywały na rozbieżności rzędu 1,8 pkt. proc., od poziomu 7,8% w 1997 roku do 6% w Należy oczekiwać, że problemy na rynkach finansowych i związany z tym wzrost premii za ryzyko utrzymają rozbieżności stóp procentowych między gospodarkami UE. 5. Perspektywy oceny stabilności kursowej Kryterium stabilności kursu walutowego zobowiązuje kraje członkowskie UE do uczestniczenia w okresie co najmniej dwóch lat w Mechanizmie Wymiany Walut. Od 1999 roku mechanizm ten, określany jako ERM 2 (Exchange Rate Mechanism 2), dopuszcza odchylenia +/ 15% od kursu centralnego waluty krajowej ustalonego względem euro. Interpretacja tego kryterium przez EBC wskazuje na uwzględnianie nie tylko wielkości wahań kursowych, ale także zakresu i częstotliwości interwencji banku centralnego, zmian stanu rezerw dewizowych, różnic między krótkoterminowymi stopami procentowymi w danym kraju i w strefie euro oraz znaczenia międzynarodowych programów pomocy finansowej dla stabilizacji waluty.

7 Perspektywy rewizji oceny kryteriów konwergencji 237 Ostatni kryzys potwierdził, że kraje ze sztywnymi kursami walutowymi, w tym także członkowie strefy euro, w przypadku szoków zewnętrznych nie mają możliwości poprawy konkurencyjności poprzez dewaluację, co w odniesieniu do krajów, które nie przyjęły jeszcze wspólnej waluty może oznaczać argument dla pozostania poza strefą euro. Niemożność wykorzystania kursu walutowego jako automatycznego stabilizatora koniunktury ujawniła koszty uczestnictwa w systemie sztywnych kursów walutowych. Kryzys pokazał bowiem, że jedynym sposobem poprawy konkurencyjności cenowej jest redukcja poziomu cen, prowadząca do realnej deprecjacji, co w literaturze zostało w ostatnim czasie określone mianem wewnętrznej dewaluacji 5. Z kolei doświadczenia Polski, Węgier, Rumunii czy Czech, a także Szwecji, których waluty funkcjonujące w systemach kursów płynnych zareagowały na kryzys gwałtowną deprecjacją pokazują, że kurs może skutecznie pełnić rolę automatycznego stabilizatora koniunktury podtrzymując konkurencyjność gospodarki, co w przyszłości może stanowić argument opóźniający przystąpienie do systemu ERM Znaczenie dodatkowych kryteriów oceny gotowości do przyjęcia euro Ocena gospodarek Unii Europejskiej, które przystępowały do strefy euro po 1999 roku następowała głównie na podstawie pięciu nominalnych kryteriów, zwanych kryteriami z Maastricht oraz o kryterium legislacyjne, dotyczące zbieżności statutu krajowego banku centralnego z TWE oraz ze Statutem ESBC i EBC. Tymczasem Traktat precyzuje, że sprawozdania Komisji i EBC w sprawie oceny gotowości krajów członkowskich do przyjęcia wspólnej waluty biorą również pod uwagę wyniki integracji rynków, sytuację i rozwój równowagi płatności bieżących oraz ocenę rozwoju jednostkowych kosztów pracy i innych wskaźników cen. Zapis ten pozwala uwzględnić dodatkowe wskaźniki, które do tej pory nie były w istotny sposób uwzględniane. W kontekście zakłóceń jakie w poszczególnych gospodarkach strefy euro ujawnił kryzys można oczekiwać, że dodatkowe wskaźniki będą się odnosić do oceny stabilności sektora bankowego, poziomu i struktury zadłużenia podmiotów gospodarczych czy struktury bilansu płatniczego kraju kandydującego do strefy euro. 5 Termin wewnętrzna dewaluacja (interior devaluation) stosują m.in. P. Krugman: Can Europe Be Saved? The New York Times 2011, January; C. Purfield, C. Rosenberg: Adjustment under a Currency Peg: Estonia, Latvia and Lithuania during the Global Crisis. IMF Working Paper 10/213, 2010; M. Weisbrot i R. Ray (2010).

8 238 Marta Wajda-Lichy Zakończenie Reperkusje kryzysu finansowego pokazały, że spełnienie kryteriów konwergencji nominalnej przed włączeniem się do unii walutowej nie gwarantuje stabilności jej funkcjonowania w długim okresie. Groźba bankructwa części zadłużonych krajów skłania do rewizji zasad oceny kryteriów konwergencji, zwłaszcza w odniesieniu do sfery fiskalnej. Obowiązek integracji monetarnej krajów członkowskich UE, wynikający z Traktatów, przy niezmienionych warunkach rozszerzania strefy euro sprawia, że w obliczu ujawnionych niesprawności funkcjonowania UGW pojawiła się potrzeba nowego, bardziej restrykcyjnego podejścia do oceny kryteriów konwergencji. Dla zapewnienia trwałości konwergencji ważne jest nie tylko rzetelne sprawdzanie kryteriów wobec krajów kandydujących do strefy euro, ale także bardziej efektywne weryfikowanie ich realizacji w trakcie funkcjonowania w unii walutowej. Literatura Eurostat. (kwiecień 2011). Krugman P.: Can Europe Be Saved? The New York Times 2011, January. McKinnon R.: Optimal Currency Areas. American Economic Review 1963, No. 53. Mundell R.: A Theory of Optimal Currency Areas. American Economic Review 1961, No. 51. Purfield C., Rosenberg C.: Adjustment under a Currency Peg: Estonia, Latvia and Lithuania during the Global Crisis. IMF Working Paper 10/213, Raporty o konwergencji 2010: Zmiany w sposobie kalkulacji wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen. Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Wprowadzenia Euro. Sławiński A.: Znaczenie czynników ryzyka towarzyszących wchodzeniu Polski do ERM2 i do strefy euro. Referat na Kongres Ekonomistów Polskich. Warszawa Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej. C 83/47, LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:pl:PDF Weisbrot M., Ray R.: Latvia s Recession: The Cost of Adjustment With An Internal Devaluation. CEPR, February 2010.

9 Perspektywy rewizji oceny kryteriów konwergencji 239 PERSPECTIVES OF REVISION OF CONVERGENCE CRITERIA ASSESSMENT IN THE LIGHT OF FINACIAL CRISIS Summary The aim of the paper is to analyse the potential changes in assessment procedures which refer to Maastricht convergence criteria. Financial crisis has revealed some important weaknesses of Economic and Monetary Union and forced European Commission and ECB to adopt more severe attitudes towards evaluation of convergence criteria. Possible areas of revision of Maastricht criteria outlined in this paper include: more restrictive assessment of fiscal criteria, longer time horizon of price stability evaluation and using additional macroeconomic indexes, like structure balance of payment or level of private sector debt.