STRATEGIA ZARZ DZANIA D UGIEM sektora finansów publicznych w latach

Transkrypt

1 STRATEGIA ZARZDZANIA DUGIEM sektora finansów publicznych w latach Ministerstwo Finansów Warszawa, grudzie 2011 r.

2

3 STRATEGIA ZARZDZANIA DUGIEM sektora finansów publicznych w latach I. WPROWADZENIE 4 II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKOCI I STRUKTURY DUGU PUBLICZNEGO 6 II.1. Wielko dugu publicznego oraz kosztów jego obsugi 6 II.2. Struktura dugu Skarbu Pastwa 8 II.3. Ocena realizacji celu Strategii w 2010 r. i w pierwszej poowie 2011 r. 11 II.4. Wielko i struktura pozostaego dugu sektora finansów publicznych 16 II.5. Gwarancje i porczenia udzielane przez jednostki sektora finansów publicznych 21 III. UWARUNKOWANIA STRATEGII 23 III.1. Sytuacja makroekonomiczna Polski 23 III.2. Krajowy rynek skarbowych papierów wartociowych 23 III.3. Uwarunkowania midzynarodowe 26 IV. CEL STRATEGII ZARZDZANIA DUGIEM W LATACH V. ZADANIA STRATEGII W HORYZONCIE CZTEROLETNIM 32 VI. ODDZIAYWANIE NA DUG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH 34 VI.1. Zmiany w rozwizaniach regulacyjnych 34 VI.2. Zaoenia strategii udzielania porcze i gwarancji 35 VI.3. Zaduenie jednostek sektora finansów publicznych innych ni Skarb Pastwa 36 VII. PRZEWIDYWANE EFEKTY REALIZACJI STRATEGII 38 VII.1. Wielko zaduenia i kosztów obsugi dugu 38 VII.2. Struktura dugu Skarbu Pastwa 40 VII.3. Zagroenia dla realizacji Strategii 42 Aneks 1. Sowniczek poj 43 Aneks 2. Regulacje prawne dotyczce dugu publicznego w Polsce i UE 47 Aneks 3. Ramy instytucjonalne zarzdzania dugiem publicznym w pastwach UE 50 Aneks 4. Deficyt i dug publiczny oraz rentowno obligacji 10-letnich w pastwach UE 52 Aneks 5. rednia zapadalno i duration dugu wybranych pastw UE w 2010 r. 53 Aneks 6. Ocena kredytowa dugu rzdowego pastw UE 54 Aneks 7. Dug publiczny w Polsce aneks statystyczny 56 3

4 I. WPROWADZENIE Zgodnie z art. 75 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister Finansów zobowizany jest do opracowania co roku czteroletniej strategii zarzdzania dugiem Skarbu Pastwa (SP) oraz oddziaywania na pastwowy dug publiczny. Dokument ten Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów do zatwierdzenia, a nastpnie Rada Ministrów przedstawia go Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy budetowej. Zarzdzanie dugiem publicznym odbywa si na dwóch poziomach: w szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka cz wydatków pastwa ma by finansowana poprzez zaciganie dugu, a zatem jaka bdzie wielko dugu publicznego (aspekt ten jest omawiany w aktualizowanych co roku dokumentach powiconych programowi gospodarczemu rzdu, w szczególnoci w uzasadnieniu projektu ustawy budetowej oraz Aktualizacji Programu Konwergencji); w wszym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb poyczkowych pastwa oraz ksztatowanie struktury dugu, a wic wybór rynków, instrumentów i terminów emisji. Strategia zarzdzania dugiem sektora finansów publicznych w latach zawiera prognozy wielkoci dugu publicznego oparte na zaoeniach polityki fiskalnej przyjtych w projekcie ustawy budetowej na 2012 r., natomiast w zakresie celów i zada odnosi si do zarzdzania dugiem publicznym w wszym znaczeniu. Tabela 1. Dug publiczny i koszty jego obsugi podsumowanie prognoz Strategii Wyszczególnienie 2010 (wykonanie) Pastwowy dug publiczny a) w mld z 747,9 812,3 832,5 846,9 864,8 902,2 b) w relacji do PKB 52,8% 53,7% 52,4% 50,3% 48,3% 47,4% 3. Dug sektora general government a) w mld z 776,8 857,2 890,0 905,2 921,0 956,9 b) w relacji do PKB 54,9% 56,7% 56,0% 53,7% 51,4% 50,2% 2. Wydatki z tytuu obsugi dugu Skarbu Pastwa a) w mld z 34,1 38,4 43,0 42,7 42,7 42,6 b) w relacji do PKB 2,4% 2,5% 2,7% 2,5% 2,4% 2,2% Zgodnie z ustaw o finansach publicznych, przekroczenie przez relacj pastwowego dugu publicznego do PKB progu 50% w 2010 r. oznacza konieczno przyjcia w ustawie budetowej na 2012 r. relacji deficytu budetowego do dochodów nie wyszej ni zaoona w budecie na 2011 r. Relacj t w ustawie na 2011 r. ustalono na poziomie 14,7%, natomiast relacja zaoona w projekcie ustawy budetowej na 2012 r. wynosi 11,9%. Ograniczenie to bdzie oddziaywa na budety kolejnych lat. W 2011 r. przewidywany jest wzrost relacji dugu do PKB z 52,8% na koniec 2010 r. do 53,7%, czego przyczyn jest znaczce osabienie zotego w reakcji na kryzys zadueniowy w strefie euro. Przy przyjtych zaoeniach, w latach relacja dugu do PKB bdzie si zmniejsza i obniy si poniej progu 50% w 2014 r. Zmniejsza si równie bdzie relacja dugu sektora general government do PKB, która w horyzoncie Strategii osignie poziom 50,2%. W horyzoncie Strategii nie wystpi zagroenie przekroczenia przez t relacj progu 60% przewidzianego w Traktacie z Maastricht. W horyzoncie Strategii przewiduje si wzrost relacji kosztów obsugi dugu SP do PKB z 2,5% w 2011 r. do 2,7% w 2012 r., a nastpnie jej sukcesywne obnienie do 2,2% w 2015 r. Niniejsza Strategia stanowi kontynuacj strategii przygotowanej rok temu. Utrzymany zosta cel minimalizacji kosztów obsugi dugu w dugim horyzoncie czasu przy przyjtych ograniczeniach zwizanych z ryzykiem oraz trzy wspózalene zadania zwikszania pynnoci, efektywnoci i przejrzystoci rynku skarbowych papierów wartociowych (SPW). Dla realizacji celu Strategii w latach przyjto, e: 4

5 utrzymane zostanie elastyczne podejcie do ksztatowania struktury finansowania pod wzgldem wyboru rynku, waluty i instrumentów, w stopniu przyczyniajcym si do minimalizacji kosztów obsugi i przy ograniczeniach wynikajcych z przyjtych poziomów ryzyka oraz moliwego wpywu na polityk pienin; gównym ródem finansowania potrzeb poyczkowych budetu pastwa pozostanie rynek krajowy; udzia dugu w walutach obcych utrzymywany bdzie w przedziale 20-30% z moliwoci przejciowych odchyle od tego przedziau w przypadku znaczcych zmian kursów walutowych; priorytetem polityki emisyjnej bdzie budowanie duych i pynnych emisji o oprocentowaniu staym, zarówno na rynku krajowym, jak i rynku euro oraz dolara amerykaskiego; utrzymano denie do zwikszania redniej zapadalnoci dugu krajowego, natomiast jego duration, które osigno ju poziom akceptowalny z punku widzenia ryzyka stopy procentowej, utrzymywane bdzie w przedziale 2,5-4,0 lat; w przypadku dugu zagranicznego obecny poziom zarówno ryzyka refinansowania, jak i ryzyka stopy procentowej, nie stanowi ograniczenia dla minimalizacji kosztów obsugi. Istotn zmian systemow, która ma wpyw na zarzdzanie dugiem i pynnoci sektora finansów publicznych w horyzoncie Strategii jest nowelizacja ustawy o finansach publicznych, która poczwszy od maja 2011 r. naoya na pastwowe fundusze celowe, agencje wykonawcze oraz niektóre inne jednostki sektora finansów publicznych obowizek lokowania wolnych rodków na rachunku Ministra Finansów. W wyniku wprowadzenia nowego systemu zarzdzania pynnoci moliwe jest zmniejszenie potrzeb poyczkowych o wykorzystane wolne rodki jednostek sektora finansów publicznych, jak równie obnienie poziomu pastwowego dugu publicznego o ponad 20 mld z, przy zachowaniu samodzielnoci jednostek w dysponowaniu rodkami potrzebnymi na realizacj ich zada. Ukad Strategii nie uleg istotnym zmianom. W zwizku z rosnc rol inwestorów zagranicznych na rynku krajowym, w rozdziale 3, powiconym uwarunkowaniom Strategii, wyodrbniono osobny podrozdzia, w którym omówione zostay najwaniejsze grupy inwestorów na rynku krajowym. Strategia zawiera siedem aneksów stanowicych informacje uzupeniajce gówny tekst, w tym sowniczek poj. 5

6 II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKOCI I STRUKTURY DUGU PUBLICZNEGO Zarzdzanie dugiem polega na ksztatowaniu jego struktury tak, by z istnieniem dugu publicznego wizay si jak najmniejsze koszty w dugim horyzoncie czasowym przy akceptowalnym poziomie ryzyka. W kolejnych podrozdziaach przedstawiono zachodzce w ostatnich latach zmiany w wielkoci dugu publicznego oraz kosztów obsugi i struktury dugu SP, jak równie wielkoci dugu potencjalnego wynikajcego z udzielanych gwarancji i porcze. II.1. Wielko dugu publicznego oraz kosztów jego obsugi Zmiany wielkoci dugu publicznego w latach wynikay gównie ze zmian dugu SP. Wzrost w ujciu nominalnym by wypadkow stosunkowo wysokich potrzeb poyczkowych, wpywów z prywatyzacji oraz zmian kursu zotego, a w 2011 r. równie konsolidacji zarzdzania pynnoci sektora finansów publicznych. Jednoczesne wysokie tempo wzrostu gospodarczego i poprawa sytuacji finansów publicznych w latach wpyny na stabilizacj relacji dugu publicznego do PKB na rednim poziomie ok. 47%, tj. poniej pierwszego progu przewidzianego w ustawie o finansach publicznych. Znaczne umocnienie zotego w 2007 r. spowodowao nawet przejciowy spadek relacji poniej 45% PKB. W latach nastpi ponowny wzrost relacji dugu publicznego do PKB, gównie w wyniku silnego wzrostu potrzeb poyczkowych sektora finansów publicznych oraz obnienia tempa wzrostu gospodarczego. W 2010 r. i w pierwszej poowie 2011 r. dug publiczny wzrós odpowiednio o 78,0 mld z oraz 40,0 mld z (w tym dug SP wzrós o 70,3 mld z i 50,4 mld z). Wykres 1. Wielko dugu publicznego w latach mld PLN VI'11 Skarb Pastwa Pastwowy dug publiczny Sektor General Government 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% % PKB 54,9% 50,9% 48,4% 46,7% 47,5% 47,8% 49,9% 52,8% 45,0% 47,1% 43,6% 47,0% 49,6% 47,2% 38,8% 45,7% 47,1% 47,7% 44,9% 44,8% 45,1% 44,8% 46,9% 43,6% 42,3% 42,6% 44,7% 37,6% 40,6% 36,4% Skarb Pastwa Pastwowy dug publiczny Sektor General Government Wykres 2.Wpyw zmian kursu zotego na wielko dugu SP w latach (mld z) ,1 37,4 39,5 65,7 69,9 51,3 44,0 40,7 42,6 33,9 25,0 25,3 6,6 11,5 0,4-0,9-7,9-3,4-4,2-4,1-11,0-20, VI' ,4 70,3 61,6 51,0 50,4 44,0 37,3 38,4 23,9 23,0 17, VI'11 Rónice kursowe Zmiana dugu SP bez rónic kursowych Zmiana dugu SP Relacja dugu publicznego do PKB wg metodologii UE, wynoszca na koniec 2010 r. 54,9%, jest nisza w porównaniu z wielkoci tej relacji dla caej UE (80,1%) i dla strefy euro (85,3%) 2. 1 Szczegóowe informacje dotyczce wielkoci dugu publicznego zawiera aneks 7. 2 Najwaniejsze rónice midzy metodologi polsk a UE wynikaj z wliczania zobowiza wymagalnych do tytuów dunych wg metodologii polskiej oraz zaliczania Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) do 6

7 Tabela 2. Rónice w wielkoci dugu publicznego wg metodologii polskiej i UE (% PKB) Wyszczególnienie Pastwowy dug publiczny 38,8 43,6 48,4 46,7 47,5 47,8 44,8 46,9 49,9 52,8 1) Dostosowania zakresu sektora w tym: -0,1-0,2-0,2 0,0 0,2 0,4 0,5 0,6 1,4 2,3 fundusze umiejscowione w BGK (w tym KFD) ,1 0,4 0,4 0,5 1,1 1,8 KFD - nabycie aktywów infrastrukturalnych* ,0 0,1 0,2 0,2 0,3 0,6 Agencja Rynku Rolnego** 0,0-0,2-0, ) Rónice dotyczce tytuów dunych w tym: -1,1-1,2-1,2-1,0-0,5-0,4-0,4-0,4-0,3-0,3 zobowizania wymagalne -1,2-1,3-1,2-1,0-0,5-0,4-0,4-0,4-0,3-0,3 Dug sektora instytucji rzdowych i samorzdowych 37,6 42,2 47,1 45,7 47,1 47,7 45,0 47,1 50,9 54,9 *) Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsiwzi budowy autostrad, dane z zakresu zaduenia sektora general government uwzgldniaj zobowizania strony rzdowej z tytuu budowy dwóch etapów autostrady A1 oraz odcinka II autostrady A2. **)W zwizku ze zmian struktury róde finansowania ARR, w 2004 r. zostaa ona zaliczona do sektora general government. Tabela 3. Czynniki wpywajce na zmian relacji dugu SP do PKB (%) Wyszczególnienie Relacja dugu SP do PKB 36,4 40,6 44,9 43,6 44,8 45,1 42,6 44,7 47,0 49,6 Zmiana relacji dugu SP do PKB 0,6 4,1 4,4-1,4 1,2 0,4-2,5 2,2 2,3 2,6 1. Potrzeby poyczkowe budetu pastwa, w tym: 3,5 5,0 4,4 4,8 4,2 4,1 2,8 3,4 4,3 4, saldo pierwotne budetu pastwa 1,5 1,9 1,5 2,0 0,3-0,3-1,0-0,1-0,6 0, koszty obsugi dugu SP 2,7 3,0 2,9 2,5 2,5 2,6 2,3 2,0 2,4 2, wynik budetu rodków europejskich , koszty reformy emerytalnej * 0,0 0,0 0,0 1,1 1,3 1,4 1,4 1,6 1,6 1, przychody netto z prywatyzacji -0,8-0,2-0,4-0,8-0,3 0,0-0,1-0,1 0,0-0, pozostae potrzeby poyczkowe ** 0,2 0,3 0,4 0,0 0,3 0,4 0,2 0,0 1,0-0,2 2. Zmiany nie wynikajce z potrzeb poyczkowych budetu, w tym: -0,8 0,7 1,9-2,2-0,3-0,3-0,7 2,0 0,3 0, rónice kursowe -1,0 0,8 1,4-2,2-0,3-0,4-0,9 2,0-0,3 0, pozostae czynniki *** 0,2-0,1 0,5 0,0 0,1 0,1 0,2 0,0 0,6 0,3 3. Zmiany pozostaego dugu SP -0,5-0,2-0,2 0,0-0,1-0,2-0,1 0,0 0,0 0,0 4. Nominalny wzrost PKB -1,6-1,3-1,7-4,0-2,6-3,2-4,5-3,3-2,4-2,4 *) rodki dla FUS z tytuu ubytku skadki przekazywanej do OFE. **)Saldo udzielonych poyczek oraz prefinansowania. ***)Zmiana dugu z tytuu: zmiany stanu rodków na rachunku budetu pastwa, dyskonta od SPW, kapitalizacji i indeksacji SPW, cignie pozakasowych, umorzenia dugu, konwersji dugu FUS wobec OFE na SPW. Zmiany w poziomie kosztów obsugi dugu SP byy wypadkow przyrostu dugu oraz zmian poziomów stóp procentowych i kursów walutowych. Aby zmienna wysoko kosztów obsugi dugu nie wpywaa destabilizujco na konstruowanie budetu pastwa, podejmowane byy dziaania suce ich równomiernemu rozkadowi w czasie. Zaliczay si do nich: transakcje na instrumentach pochodnych stosowane od koca 2006 r., ustalanie wysokoci oprocentowania nowych emisji obligacji na poziomie zblionym do ich rentownoci tak, aby ograniczy kumulacj kosztów z tytuu dyskonta przy ich wykupie, przetargi zamiany i odkupu obligacji, stosowane od 2001 r., przede wszystkim w celu ograniczania ryzyka refinansowania, ale pozwalajce równie na regulowanie rozkadu kosztów obsugi dugu w czasie. sektora publicznego jedynie w metodologii UE. Rónice midzy metodologi polsk a UE zostay omówione w aneksie 2, a zestawienie deficytu i dugu pastw UE znajduje si w aneksie 4. 7

8 Wykres 3. Koszty obsugi dugu SP w latach ,9 3,8 17,1 24,0 24,1 3,7 3,8 20,3 20,4 22,7 4,2 18,5 mld PLN 27,8 27,6 25,0 4,5 5,0 3,7 21,3 23,3 22,6 25,1 5,1 20,0 32,2 34,1 6,7 7,4 25,6 26,8 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 2,7% 2,5% 2,2% 0,5% 3,0% 0,5% 2,9% 2,4% 0,4% 2,5% % PKB 2,2% 2,0% 2,2% 1,9% 0,5% 2,5% 0,4% 2,6% 0,4% 2,3% 0,4% 2,4% 2,0% 2,4% 1,9% 1,9% 1,6% 0,4% 0,5% 0,5% Dug krajowy Dug zagraniczny 0,0% Dug krajowy Dug zagraniczny Dug ogóem Koszty obsugi dugu zagranicznego byy znacznie nisze ni krajowego, co w coraz mniejszym stopniu wynikao z rónicy poziomów stóp procentowych na rynku krajowym i gównych rynkach zagranicznych, a w wikszym z ograniczonego udziau dugu zagranicznego w dugu SP. Wykres 4. Rynkowe stopy procentowe a rednie koszty obsugi dugu krajowego i zagranicznego SP 12% 10% 8% 6% 4% 2% rednie koszty obsugi dugu SP * 10,3% 10,1% 3,5% 3,6% 8,7% 7,6% 7,9% 6,8% 3,2% 6,8% 5,8% 3,5% 7,0% 5,9% 7,0% 6,1% 3,6% 3,1% 6,2% 5,6% 4,0% 5,0% 5,8% 5,5% 4,7% 5,4% 3,8% 4,2% 5,1% 4,1% 16.00% 14.00% 12.00% 10.00% 8.00% 6.00% 4.00% 2.00% Rentowno 5-letnbich obligacji skarbowych ** 0% Dug krajowy Dug zagraniczny Dug ogóem 0.00% USA Niemcy Polska *) rednie koszty obsugi dugu SP zostay obliczone jako relacja kosztów obsugi dugu w danym roku do redniej arytmetycznej z wielkoci dugu na koniec biecego i poprzedniego roku. **) W walucie krajowej. Relacja kosztów caego dugu SP do PKB, po obnieniu w latach , w latach wykazywaa niewielk tendencj wzrostow, a w latach ponownie wyranie spada, gównie na skutek duego wzrostu PKB przy jednoczesnym spadku nominalnego poziomu kosztów. W 2009 r. relacja ta wzrosa przede wszystkim z powodu istotnego przyrostu dugu oraz niszego wzrostu PKB, a w 2010 r. nastpia jej stabilizacja. II.2. Struktura dugu Skarbu Pastwa Zmiany w strukturze dugu SP wynikay z realizacji celu Strategii, tj. minimalizacji kosztów w dugim terminie, z uwzgldnieniem ogranicze zwizanych z ryzykiem. Prowadzona elastyczna polityka emisyjna i operacje na skadnikach dugu powodoway, e ryzyko zwizane ze struktur dugu SP nie przekraczao bezpiecznego poziomu. a) Ryzyko refinansowania Ryzyko refinansowania dugu krajowego od 2004 r. ulegao systematycznemu ograniczaniu, a od 2007 r. wzgldnej stabilizacji. Ograniczanie tego ryzyka byo wypadkow: roli obligacji rednio- i dugoterminowych w finansowaniu potrzeb poyczkowych. Obligacje o terminach zapadalnoci od 5 lat stanowiy odpowiednio 24,4% w 2001 r. i 65,1% w 2007 r. ogóu sprzedanych na przetargach SPW 3. Ich udzia w 2008 r. i 2009 r. zmniejszy si odpowiednio do 39,6% i 33,2% gównie na skutek ograniczonego popytu na te instrumenty 3 Bony i obligacje cznie z przetargami uzupeniajcymi i zamiany. 8

9 w wyniku kryzysu finansowego, a nastpnie wzrós w 2010 r. do 45,6%. W I poowie 2011 r. udzia wyniós 31,0%, co byo wynikiem niekorzystnej sytuacji rynkowej; zmian zaduenia w bonach skarbowych. W latach warto nominalna zaduenia w bonach skarbowych spada z 35,2 mld z do 22,6 mld z, a udzia bonów w krajowych SPW spad z 20,0% do 5,9%. Po wzrocie w latach (maksymalnie do 64,3 mld z, tj. do 14,3% zaduenia w krajowych SPW w lipcu 2009 r.), zaduenie w bonach spado na koniec czerwca 2011 r. do 28,0 mld z, co stanowio 5,2% zaduenia w krajowych SPW; duej skali przetargów zamiany. W 2010 r. odkupiono obligacje o zbliajcym si terminie zapadalnoci na czn kwot 32,6 mld z, a w I póroczu 2011 r. 19,8 mld z. Przewaajc cze obligacji wydawanych na przetargach zamiany stanowiy obligacje rednio- i dugoterminowe (97,4% w 2010 r., 60,9% w I po r.). Wykres 5. Struktura dugu SP wg faktycznych terminów wykupu w latach % Krajowe SPW 12% 16% 15% 17% 19% 21% 30% 29% 31% 32% 32% 100% Dug zagraniczny 80% 60% 40% 19% 19% 16% 23% 28% 31% 20% 17% 16% 17% 15% 31% 27% 31% 30% 26% 28% 29% 30% 29% 32% 31% 80% 60% 40% 51% 51% 46% 42% 62% 66% 65% 62% 65% 66% 60% 24% 24% 25% 27% 18% 11% 13% 19% 18% 16% 19% 20% 0% 38% 38% 38% 30% 27% 20% 20% 24% 24% 19% 22% VI'11 do 1 roku (w cznie) od 1 roku do 3 lat (w cznie) od 3 do 5 lat (w cznie) pow y ej 5 lat 20% 0% 18% 18% 21% 23% 13% 17% 16% 10% 12% 16% 6% 16% 7% 8% 8% 7% 6% 6% 9% 5% 3% 5% VI'11 do 1 roku (w cznie) od 1 roku do 3 lat (w cznie) od 3 do 5 lat (w cznie) pow y ej 5 lat Wykres 6. rednia zapadalno dugu SP w latach lata 8, ,5 2,5 6,0 5,7 2,7 2,7 5,5 4,1 3,9 3,7 3,8 3,2 8,5 8,3 8,3 8,1 5,0 5,1 5,3 5,3 5,2 3,6 8,3 8,1 5,4 3,9 4,3 4,2 4,1 4, VI '11 Dug krajowy Dug zagraniczny Dug ogóem 5,2 4,1 Ryzyko refinansowania dugu zagranicznego jest w porównaniu do dugu krajowego istotnie nisze. Ulego ono skokowemu ograniczeniu w 2005 r., kiedy cz zobowiza wobec Klubu Paryskiego zostaa spacona przed terminem i refinansowana emisjami obligacji o znacznie duszej zapadalnoci. Od tego czasu rednia zapadalno dugu zagranicznego pozostawaa na stosunkowo stabilnym poziomie, powyej 8 lat, co wynika z przewagi obligacji dugoterminowych w emisjach na rynkach midzynarodowych, jak równie dugich terminów wykupu kredytów zaciganych w midzynarodowych instytucjach finansowych. Systematyczny, poczwszy od 2004 r. do 2007 r., wzrost redniej zapadalnoci caego dugu SP wynika ze stabilnego wzrostu redniej zapadalnoci dugu krajowego, majcego dominujcy udzia w dugu ogóem oraz znaczcego wyduenia w 2005 r. redniej zapadalnoci dugu zagranicznego. W kolejnych latach rednia zapadalno utrzymywaa si na stabilnym poziomie 4. 4 Szczegóowe dane o redniej zapadalnoci i duration w pastwach UE znajduj si w aneksie 5. 9

10 b) Ryzyko kursowe Udzia dugu nominowanego w walutach obcych w dugu SP, za wyjtkiem niewielkiego wzrostu w 2005 r., systematycznie spada do 23,3% na koniec III kwartau 2008 r., nastpnie zwikszy si do 27,6% na koniec 2010 r., a na koniec czerwca 2011 r. wyniós 27,3%. Ograniczaniu ulega udzia innych ni euro walut obcych. Od poowy 2006 r. udzia dugu w euro utrzymywa si w przedziale ok. 70%-75%. W poowie 2011 r. udzia euro w dugu zagranicznym ogóem wyniós 70,5%. Zwikszenie roli dugu w walutach obcych w latach byo rezultatem: elastycznego podejcia do realizacji celu minimalizacji kosztów obsugi dugu w kontekcie ogranicze wynikajcych z ryzyka kursowego i pozwalajcego na przejciowe zwikszenie finansowania zagranicznego, uzasadnionego deniem do stabilizacji rynku krajowego, dywersyfikacj róde pozyskiwania kapitau oraz wykorzystaniem moliwoci zacigania nisko oprocentowanych kredytów w midzynarodowych instytucjach finansowych (MIF), duej zmiennoci kursu zotego, np. w IV kwartale 2008 r. i I kwartale 2009 r. kurs euro wzrós o 40%, a kurs dolara o 67%. Wykres 7. Struktura walutowa zaduenia SP 100% 80% 60% 40% 20% 24,4% 19,7% 14,9% 10,4% 9,7% 7,7% 6,7% 7,4% 7,9% 7,9% 8,1% 17,3% 18,6% 18,7% 17,4% 18,9% 18,9% 19,8% 19,2% 15,0% 15,5% 19,1% 60,6% 64,9% 66,1% 72,4% 71,7% 73,6% 75,8% 73,7% 73,3% 72,2% 72,7% 0% VI '11 PLN EUR pozostae w aluty Wykres 8. Kurs euro i dolara w latach ,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 gru 00 kwi 01 sie 01 gru 01 kwi 02 sie 02 gru 02 kwi 03 sie 03 gru 03 kwi 04 sie 04 gru 04 kwi 05 sie 05 gru 05 kwi 06 sie 06 gru 06 kwi 07 sie 07 gru 07 kwi 08 sie 08 gru 08 kwi 09 sie 09 gru 09 kwi 10 sie 10 gru 10 kwi 11 sie 11 EUR/PLN USD/PLN 10

11 Wykres 9. Struktura walutowa dugu zagranicznego SP 36,5% XII ,3% 3,5% 4,8% VI ,8% 8,4% 8,9% 6,4% 43,0% 70,5% EUR USD CHF GBP JPY inne c) Ryzyko stopy procentowej Ze wzgldu na dominujce znaczenie instrumentów o oprocentowaniu staym w nowo emitowanym dugu, ryzyko stopy procentowej dugu krajowego i zagranicznego podlegao w ostatnich latach podobnym zmianom jak ryzyko refinansowania. Wykres 10. Duration i ATR dugu SP w latach Duration 6,0 5,9 5,9 5,5 5,4 5,5 5,5 3,4 3,6 3,6 3,8 3,7 3,8 3,6 3,6 3,6 3,7 3,6 2,7 2,7 2,8 2,4 3,0 2,8 2,4 2,2 2,1 1,8 2,9 2,9 2,9 3,0 2, VI '11 Dug krajowy Dug zagraniczny Dug ogóem ,4 4,3 4,4 4,6 3,0 3,1 3,2 3,3 2,0 2,4 2,4 2,8 ATR 8,0 7,9 8,0 8,0 3,1 3,4 3,4 3,4 3,5 7,4 7,2 4,5 4,6 4,5 4,6 4,6 4, VI '11 Dug krajowy Dug zagraniczny Dug ogóem 3,2 Podobnie jak w przypadku ryzyka refinansowania, ryzyko stopy procentowej dugu w walutach obcych znajduje si na akceptowalnym poziomie. II.3. Ocena realizacji celu Strategii w 2010 r. i w pierwszej poowie 2011 r. W 2010 r. i w I poowie 2011 r. zarzdzanie dugiem odbywao si na podstawie Strategii zarzdzania dugiem sektora finansów publicznych w latach , przyjtej przez Rad Ministrów we wrzeniu 2009 r. oraz Strategii zarzdzania dugiem sektora finansów publicznych w latach , zaakceptowanej we wrzeniu 2010 r. Tabela 4 przedstawia ocen stopnia realizacji celu Strategii wraz z ograniczeniami na ryzyko w 2010 r. i w I poowie 2011 r. 11

12 Tabela 4. Ocena stopnia realizacji Strategii w 2010 r. i w I poowie 2011 r. I. Cel Strategii Minimalizacja kosztów obsugi dugu Stopie realizacji* Wysoki 12 Sposób realizacji 1. Dobór instrumentów Podstawowym rynkiem pozyskiwania rodków by rynek krajowy. W 2010 r. warto nominalna emisji SPW na rynku krajowym wyniosa 165,4 mld z, a na rynkach zagranicznych pozyskano 34,8 mld z (w tym z MIF 7,2 mld z), w I poowie 2011 r. byo to odpowiednio 80,4 mld z i 16,6 mld z (w tym 4,0 mld z z MIF). Gównymi czynnikami branymi pod uwag przy realizacji struktury finansowania byy: sytuacja na wiatowych rynkach finansowych. W omawianym okresie wpyw na zachowania inwestorów miay obawy o kondycj fiskaln niektórych krajów strefy euro, w szczególnoci Grecji, Irlandii, Portugalii, Hiszpanii i Woch. Nasilajce si ryzyko niewypacalnoci w tych krajach powodowao zwikszenie globalnej awersji do ryzyka, czego efektem bya deprecjacja euro wobec dolara, spadki indeksów giedowych na caym wiecie oraz wzrost rentownoci papierów skarbowych wikszoci pastw. Dodatkowo na nastroje na rynku niekorzystnie wpyny obawy o kondycj gospodarki amerykaskiej oraz konsekwencje rosncego zaduenia rzdowego USA, czego kulminacj byo obnienie przez agencj S&P ratingu USA o jeden poziom do AA+ w sierpniu 2011 r. Jedynie przejciow popraw sentymentu przyniós padziernikowy szczyt UE, na którym osignito porozumienie z bankami w sprawie restrukturyzacji dugu Grecji (dobrowolna 50% strata obniajca dug Grecji o ok. 100 mld EUR), zdecydowano o zwikszeniu zdolnoci poyczkowych EFSF (do 1 bn EUR) oraz dokapitalizowaniu banków (106 mld EUR); sytuacja na rynku krajowym. W 2010 r. wystpoway znaczne wahania rentownoci na caej krzywej dochodowoci, bdce wypadkow negatywnych informacji zewntrznych i pozytywnych krajowych. Wzrost zaangaowania nierezydentów w krajowe SPW wyniós w 2010 r. 46,4 mld z, a jego gównymi przyczynami bya pozytywna ocena fundamentów makroekonomicznych i sytuacji fiskalnej Polski na tle innych pastw UE, wyszy poziom stóp procentowych w stosunku do emitentów o podobnej wycenie ryzyka kredytowego, oczekiwania na aprecjacj zotego oraz polityka taniego pienidza realizowana przez EBC i FED. W 2010 r. popyt na SPW nadal koncentrowa si gównie w segmencie do 2 lat, cho popyt na SPW o duszych terminach zapadalnoci by wyranie wyszy ni w 2009 r. W I kwartale 2011 r. osabienie na krajowym rynku dugu byo gównie efektem oczekiwa inwestorów co do skali i tempa zaostrzania polityki monetarnej (wzrosty rentownoci na krótkim kocu krzywej dochodowoci) oraz obaw o du poda dugu na rynku krajowym i zmian na rynkach bazowych (wzrosty na dugim kocu krzywej). W II kwartale rentownoci SPW spady, a umocnieniu na rynku dugu sprzyjao zmniejszenie oczekiwa na kolejne podwyki stóp procentowych, ograniczenie poday SPW oraz duy popyt inwestorów zagranicznych. Kolejna fala wzrostu awersji do ryzyka, spowodowana pogbianiem si kryzysu zaduenia w strefie euro skutkowaa wzrostem rentownoci SPW w poowie IV kw r.; rozkad w czasie potrzeb poyczkowych budetu pastwa, w tym zwizanych z wykupem duych serii obligacji; obnianie potrzeb poyczkowych poczwszy od II kwartau 2011 r., na które maj wpyw, wprowadzone w maju 2011 r.: konsolidacja pynnoci sektora finansów publicznych (lokowanie wolnych rodków jednostek sektora na rachunkach Ministra Finansów) oraz reforma systemu emerytalnego obniajca skadki przekazywane do OFE; elastyczne zarzdzanie dugiem, w tym podejcie do wyboru terminów emisji i instrumentów oraz denie do dywersyfikacji rynków i walut w

13 zwizku z ograniczeniami chonnoci rynku krajowego, obejmujce nastpujce dziaania: czciowe prefinansowanie potrzeb poyczkowych 2010 r. i 2011 r. pod koniec lat poprzedzajcych i zgromadzenie wyszych rodków na pocztek odpowiednio 2010 r. i 2011 r., szybkie pozyskiwanie dalszych rodków z rynku krajowego i zagranicznych (potrzeby poyczkowe brutto 2011 r. zostay w caoci sfinansowane do koca padziernika 2011 r.), dopasowanie wielkoci i struktury oferty do panujcej sytuacji rynkowej. W zakresie dugu zagranicznego najwaniejszymi operacjami byy: regularne emisje na rynku euro (15-letnie o wartoci 3,0 mld EUR w styczniu 2010 r., 7-letnie o wartoci 1,25 mld EUR w marcu 2010 r., 10- letnie o wartoci 1,0 mld EUR we wrzeniu 2010 r., a nastpnie ponowne otwarcie tej emisji o wartoci 1,0 mld z w styczniu 2011 r. i 15-letnie o wartoci 460,0 mln EUR w czerwcu 2011 r.); utrzymywanie obecnoci Polski na pozostaych gównych rynkach, w tym w dolarach amerykaskich (obligacje 5-letnie o wartoci 1,5 mld USD w lipcu 2010 r., 10-letnie o wartoci 1,0 mld USD w kwietniu 2011 r., ponowne otwarcie emisji o wartoci 1,0 mld USD w czerwcu 2011 r. i emisja obligacji 10-letnich o wartoci 2,0 mld USD w listopadzie 2011 r.), frankach szwajcarskich (dwie emisje 4-letnie o cznej wartoci 625,0 mln CHF w marcu i lipcu 2010 r. oraz 5-letnie o wartoci 350,0 mln CHF w lutym 2011 r. ) i jenach japoskich (obligacje 15-letnie o wartoci 18,0 mld JPY w styczniu 2011 r. oraz 4-letnie o wartoci 25,0 mld JPY w lipcu 2011 r.); cignienia kredytów z MIF (cznie w 2010 r. i I poowie 2011 r. 2,8 mld EUR, w tym z Banku wiatowego 1,0 mld EUR i z EBI 1,8 mld ). 2. Efektywno rynku SPW Najwaniejszymi dziaaniami sucymi ograniczeniu kosztów byy: kontynuacja polityki emisji pynnych serii obligacji benchmarkowych na rynku krajowym. W poowie 2011 r. 11 emisji (w tym jedna o oprocentowaniu zmiennym) obligacji rednio- i dugoterminowych miao warto przekraczajc równowarto 5 mld EUR. Na koniec czerwca 2011 r. emisje benchmarkowe stanowiy 91% wartoci nominalnej zaduenia obligacji rednio- i dugoterminowych o staym oprocentowaniu. Koncentracja emisji stanowia istotny czynnik majcy pozytywny wpyw na pynno na rynku wtórnym obligacji. redni wskanik pynnoci 5 po spadku w wyniku kryzysu na rynkach finansowych w 2009 r. do poziomu 111,2% wzrós do 154,7% w 2010 r. i do 197,5% w I póroczu 2011 r.; kontynuacja polityki emisji pynnych serii obligacji (regularne emisje o wartoci zapewniajcej pynno danej emisji) na strategicznym rynku euro; dostosowanie poziomu i struktury poday SPW do biecej sytuacji rynkowej oraz wpywanie na t sytuacj poprzez dziaania zwizane z zarzdzaniem dugiem i polityk informacyjn. 5 Wskanik pynnoci iloraz miesicznej wartoci transakcji zawartych na obligacjach do zaduenia na koniec miesica. 13

14 II. Ograniczenia celu mierzalne Ograniczenie Ryzyko refinansowania Ryzyko kursowe Stopie realizacji* Zadowalajcy Wysoki Sposób realizacji Ograniczenie emisji bonów skarbowych Wzrost w 2010 r. sprzeday obligacji rednio- i dugoterminowych (45,6% ogóu SPW sprzedanych na przetargach), a nastpnie spadek w I póroczu 2011 r. (31,0%) ze wzgldu na niekorzystne uwarunkowania rynkowe Dua rola przetargów zamiany Wzrost w 2010 r., mimo trudnych warunków rynkowych, redniej zapadalnoci dugu krajowego Bezpieczny poziom ryzyka refinansowania dugu zagranicznego Udzia dugu zagranicznego zgodnie ze Strategi w przedziale 20-30% Udzia euro w dugu zagranicznym zgodnie ze Strategi powyej 70% Kontynuacja dugoterminowego finansowania nierynkowego w MIF Miara rednia zapadalno (w latach) - kraj - zagranica - razem Udzia w SPW krajowych: - SPW do 1 roku - bonów skarbowych Udzia dugu zagranicznego w dugu SP Udzia dugu w euro w dugu zagranicznym Warto VI ,08 8,27 5,22 23,9% 10,3% 4,30 8,13 5,38 19,0% 5,5% 4,12 8,05 5,22 22,0% 5,2% 26,7% 27,8% 27,3% 70,6% 71,5% 70,5% Ryzyko stopy procentowej Wysoki Duration dugu krajowego pozostawao w okrelonym w Strategii przedziale 2,5-4,0 lata. Ryzyko dugu zagranicznego pozostawao na bezpiecznym poziomie i nie stanowio ograniczenia dla celu minimalizacji kosztów. Duration (w latach) - kraj - zagranica - razem ATR (w latach) - kraj - zagranica - razem 2,88 5,39 3,59 3,53 7,37 4,57 2,97 5,54 3,74 3,48 7,19 4,52 2,79 5,45 3,57 3,23 7,18 4,34 14

15 Ograniczenie Ryzyko pynnoci Ryzyko kredytowe Stopie realizacji* Wysoki Wysoki III. Ograniczenia celu niemierzalne 15 Sposób realizacji Gównymi instrumentami zarzdzania ryzykiem pynnoci byy: przetargi zamiany (suce ograniczaniu ryzyka refinansowania przy wykupie duych emisji), oprocentowane lokaty zotowe w NBP - w 2010 r. utworzono lokaty o cznej wartoci 172,9 mld z, a w I póroczu 2011 r. 73,7 mld z, lokaty zotowe dokonywane za porednictwem BGK, obejmujce transakcje warunkowe typu buy-sell-back oraz lokaty midzybankowe. W 2010 r. zawarto transakcje o cznej wartoci 543,3 mld z, a w I póroczu 2011 r. 380,7 mld z; transakcje rynkowej wymiany walut typu FX swap pozwalajce na okresowe wykorzystanie posiadanych walut w celu pozyskania rodków zotowych. W przeprowadzonych transakcjach zamieniono równowarto ok. 4,4 mld EUR w 2010 r. oraz 0,4 mld EUR w 2011 r. na rodki zotowe z jednoczesnym przyrzeczeniem wykonania transakcji odwrotnych po z góry okrelonym kursie wymiany. Transakcje wpyny na zmniejszenie stanu rodków walutowych oraz zwikszenie stanu rodków zotowych; utrzymywanie rodków na oprocentowanych rachunkach w NBP oraz w formie oprocentowanych lokat walutowych redni stan w 2010 r. wyniós 1,8 mld EUR, a w I póroczu 2011 r. 1,3 mld EUR; oprocentowane lokaty walutowe w BGK - w 2010 r. zawarto lokaty na kwot 1,9 mld EUR, a w I póroczu 2011 r. 12,3 mld EUR; transakcje depozytowe w EUR z agencjami zarzdzania dugiem, zwikszajce efektywno lokowania okresowo wolnych rodków oraz stwarzajce moliwo pozyskania krótkookresowych rodków na atrakcyjnych warunkach; odkup bonów skarbowych na przetargach sucy ograniczeniu ryzyka refinansowania (w 2010 r. odkupiono cznie bony o wartoci 6,2 mld z, a w I póroczu 2011 r. o wartoci 1,2 mld z); wprowadzenie w 2011 r. w porozumieniu z NBP regularnej sprzeday czci rodków walutowych z funduszy unijnych bezporednio na rynku walutowym; rozpoczcie w maju 2011 r., zgodnie ze znowelizowan ustaw o finansach publicznych, lokowania wolnych rodków jednostek sektora finansów publicznych na rachunkach Ministra Finansów w BGK. Na koniec czerwca zgromadzono rodki w wysokoci 22,8 mld z. Poziom pynnych aktywów budetu pastwa w 2010 r. (rednio 8,7 mld z na rachunkach zotowych i równowarto 1,8 mld EUR na rachunkach walutowych) i w I poowie 2011 r. (odpowiednio 9,8 mld z i 1,4 mld EUR) zapewni bezpieczn realizacj przepywów budetowych. W marcu 2010 r. wykupiony zosta benchmark PS0310 o pocztkowym zadueniu 29,6 mld z (po przetargach zamiany 11,8 mld z), w listopadzie 2010 r. benchmark DS1110 o pocztkowym zadueniu 27,9 mld z (po przetargach zamiany 10,9 mld z), a w maju 2011 r. benchmark PS0511 o pocztkowym zadueniu 23,6 mld z (po przetargach zamiany 11,5 mld z). Lokaty w BGK, zabezpieczone SPW, nie generoway ryzyka kredytowego. Funkcjonuje system limitów kredytowych dla lokat niezabezpieczonych. Ryzyko zwizane z transakcjami na instrumentach pochodnych jest ograniczane poprzez wybór partnerów o wysokiej wiarygodnoci kredytowej (warunkiem niezbdnym zawarcia transakcji jest posiadanie podpisanej z MF Umowy Ramowej lub Umowy Gównej ISDA). W padzierniku 2010 r. wdroony zosta system zabezpiecze transakcji na instrumentach pochodnych w postaci blokady papierów skarbowych w KDPW. Systemem tym objte s banki krajowe, które maj podpisan Umow Ramow powizan z umow zabezpieczajc. Transakcje zabezpieczone nie generuj ryzyka kredytowego. Ryzyko kredytowe transakcji niezabezpieczonych dywersyfikowane jest poprzez limity naoone na czn warto transakcji zawieranych z poszczególnymi partnerami. Wiarygodno kredytowa potencjalnych partnerów

16 Ryzyko operacyjne jest na bieco monitorowana. Zarzdzanie dugiem skupione w jednej jednostce organizacyjnej MF. Odpowiednia infrastruktura techniczna do zawierania transakcji rynkowych. Zadowalajcy Bezpieczestwo informacji zwizanych z zarzdzaniem dugiem. Zintegrowana baza danych dugu SP. Na poziom kosztów obsugi w 2010 r. miay wpyw transakcje swap zawarte w 2009 r. (zmniejszenie w 2009 r. i zwikszenie w 2010 r. kosztów o 0,3 mld z) oraz w 2010 r. (zwikszenie w 2010 r. i zmniejszenie w 2011 r. kosztów o 0,7 mld z). Celem transakcji zawartych w 2010 r. byo ksztatowanie kosztów obsugi dugu na poziomie zgodnym z limitami z ustawy budetowej przy jednoczesnym obnieniu kosztów w roku nastpnym. Zadowalajcy Przy emisji nowych serii SPW brany by pod uwag równomierny rozkad patnoci z tytuu ich obsugi. Kupony nowych emisji ustalane byy na poziomie zblionym do ich rentownoci. Do równomiernego rozkadu kosztów przyczyniay si przetargi zamiany obligacji zapadajcych w kolejnym roku oraz przetargi odkupu bonów skarbowych. *) Wg skali: wysoki, zadowalajcy, umiarkowany, niski. Rozkad kosztów obsugi dugu w czasie II.4. Wielko i struktura pozostaego dugu sektora finansów publicznych Dug podmiotów innych ni SP stanowi na koniec 2010 r. 10,3% dugu sektora finansów publicznych przed konsolidacj (7,6% po konsolidacji) wobec 9,3% (7,1%) na koniec 2009 r. W pierwszej poowie 2011 r. wielkoci te ksztatoway si odpowiednio na poziomie 9,8% oraz 7,3%. Najwikszy udzia w tej czci dugu mia dug sektora samorzdowego, w szczególnoci zaduenie jednostek samorzdu terytorialnego (JST). Udzia zaduenia sektora ubezpiecze spoecznych systematycznie spada do 2008 r., po czym w 2009 r. nastpi jego wzrost, a w 2010 r. ponowny spadek. Rónica pomidzy saldem zaduenia sektora ubezpiecze spoecznych w 2010 r. przed i po konsolidacji wynika z faktu, i przejciowe niedobory rodków finansowych w FUS byy od 2009 r. finansowane poyczkami z budetu pastwa. Wykres 11. Zaduenie innych ni SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji w podziale na sektory (mld z) Przed konsolidacj 77, ,8 Po konsolidacji 70 12,9 12,6 57, ,1 56, ,5 60 2,0 1,7 12, ,5 36,9 37,7 36,9 39,7 35,9 39, ,9 30,7 32,3 53,5 7, ,1 30,1 28,2 29,7 28, ,8 5,1 2,8 59,9 60,9 15,0 11,2 10,1 7,1 2,7 19,5 39, ,8 45,3 13,2 11,2 10,1 7,1 5,1 2,7 28, ,9 14,9 18,5 21,8 24,5 27,3 31,1 33,9 20 9,0 23,3 24,5 7,2 10 3,1 4,1 3,8 2,7 4,0 3,9 2,5 3,7 2,1 2,8 4,4 14,1 16,6 18,4 20, ,8 0 1,5 2,8 2,3 1,6 0,9 1,4 1,3 1,4 1,2 1,2 0, VI' VI'11 Sektor rzdow y Sektor samorzdow y Sektor ubezpiecze spoeczny ch Sektor rzdow y Sektor samorzdow y Sektor ubezpiecze spoeczny ch Wykres 12. Udzia zaduenia innych ni SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji w dugu sektora finansów publicznych i w relacji do PKB 12% Przed konsolidacj 12% Po konsolidacji 10% 8% 6% 4% 10,2% 10,7% 9,0% 8,7% 7,9% 7,8% 6,8% 6,6% 10,3% 9,3% 9,8% 4,6% 5,4% 10% 8% 6% 4% 7,3% 7,4% 7,0% 6,4% 6,0% 5,9% 5,4% 5,4% 2,5% 3,2% 3,6% 3,3% 2,9% 2,8% 2,4% 2,5% 7,1% 7,6% 7,3% 3,5% 4,0% 2% 3,9% 4,6% 4,4% 4,1% 3,8% 3,7% 3,1% 3,1% 2% 0% VI'11 udzia w dugu SFP w relacji do PKB 0% VI'11 udzia w dugu SFP w relacji do PKB 16

17 Wykres 13. Zaduenie jednostek sektora finansów publicznych innych ni SP przed konsolidacj (mld z i struktura) 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 76,8 77,3 3,3 3,0 62,1 12,9 12,6 3,6 5,2 5,3 37,5 36,9 37,7 36,9 39,7 35,9 39,4 12,5 30,7 5,3 3,6 1,8 3,3 2,3 1,8 2,8 1,2 6,8 13,2 15,0 11,2 10,1 7,1 5,1 2,7 2,8 2,4 5,9 5,8 40,7 3,5 5,1 6,2 6,7 2,9 12,3 15,4 17,3 19,1 21,3 25,1 26,0 29,0 55,5 56, VI'11 JST ZOZ ZUS i jego fundusze Pozostae podmioty 100% 80% 60% 40% 20% 0% 4% 8% 10% 9% 6% 5% 7% 3% 5% 6% 4% 7% 7% 43% 40% 30% 27% 19% 13% 8% 7% 20% 17% 16% 17% 16% 15% 9% 10% 9% 14% 16% 18% 40% 41% 47% 51% 58% 63% 72% 74% 66% 72% 73% VI'11 JST ZOZ ZUS i jego fundusze Pozostae podmioty W dalszej czci podrozdziau przedmiotem analizy jest zaduenie innych ni SP jednostek SFP przed konsolidacj. 1) Zaduenie jednostek samorzdu terytorialnego Zaduenie JST i ich zwizków systematycznie roso, na koniec 2010 r. wynioso 55,5 mld z a w poowie 2011 r. 56,4 mld z wobec 40,7 mld z na koniec 2009 r. Roczna dynamika zaduenia ulega znacznemu zwikszeniu w 2009 r. (wzrost o 40,3% przed konsolidacj i 45,7% po konsolidacji) i utrzymaa si na wysokim poziomie w 2010 r. (odpowiednio 36,1% i 39,1%). Zaduenie JST i ich zwizków od koca 2008 r. do poowy 2011 r. wzroso cznie o 94,1% przed konsolidacj i 107,7% po konsolidacji. Wykres 14. Dug JST i ich zwizków przed i po konsolidacji oraz roczna dynamika dugu mld z 60 55,5 56,4 50,6 51, , , ,1 26,0 29,0 25, ,3 15,4 17,3 19,1 20,0 21,2 12,3 12,0 13,8 15,4 17,2 9, VI'11 Dug przed konsolidacj Dug po konsolidacji 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 45,7% 39,0% 33,2% 40,3% 36,2% 16,5% 17,7% 25,2% 15,0% 11,3% 11,7% 17,8% 6,1% 12,5% 10,6% 11,3% 11,7% 3,7% Dy namika przed konsolidacj Dy namika po konsolidacji Wykres 15. Wynik jednostek samorzdu terytorialnego i ich zwizków a zmiany w zadueniu (mld z) 9,5 8,5 7,5 6,5 5,5 4,5 4,1 3,1 3,5 3,3 3,0 2,5 2,0 2,4 1,8 1,8 0,3 0,0 0,40,6 0,1 0,81,3 0,9 1,1 1,4 1,5 0,5 0,1 0,1 0,4-0,3-0,1-0,4-0,5-0,5-0,7-0,8-0,7-1,0-1,1-1,1-0,4-0,9-1,5 4,9 7,6 9,7 0,5 0,4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q Przyrosty dugu 15, ,1 14, , ,6 5,4 6 5,1 4,1 4,8 3,2 3,8 3,0 4 3,1 2,8 2,9 2,8 2,8 2,3 2,5 2,1 1,9 1,8 2,2 1,1 2 0,9 0,9 1,0 0,9 0,8 0, VI'11 Nadwyka na koniec okresu Deficyt na koniec okresu Przyrost dugu W 2010 r. cznie JST i ich zwizki zanotoway deficyt budetowy w wysokoci 15 mld z wobec 13,2 mld z w 2009 r. Na wynik JST w 2010 r. zoyy si: deficyty poszczególnych jednostek w cznej wysokoci 15,8 mld z oraz nadwyki w cznej wysokoci 0,8 mld z. Dug JST i ich zwizków w 2010 r. wzrós natomiast o 14,7 mld z. Brak wyranego zwizku midzy 17

18 wynikiem JST a przyrostem dugu w niektórych latach wynika z agregacji jednostek o rónej sytuacji budetowej. JST zacigay zobowizania przede wszystkim w ostatnim kwartale roku, co ma zwizek z siln sezonowoci ich wyników, cho w latach r. istotny przyrost dugu mia równie miejsce w II i III kwartale roku. W I poowie 2011 r. dug JST wzrós o 0,9 mld z (taki sam przyrost dugu odnotowano w I poowie 2010 r.) przy nadwyce 5,5, mld z wobec nadwyki w wysokoci 4,1 mld z w I poowie 2010 r. Relacja cznej kwoty dugu JST do dochodów tych jednostek (wskanik zaduenia) ksztatuje si znacznie poniej ustawowego limitu 60%, cho 2010 r. by kolejnym rokiem jego istotnego wzrostu, do 33,7% tj. o 7,6 p. proc. w porównaniu z 2009 r. W 2010 r. najwyszy redni wskanik zaduenia wystpi w miastach na prawach powiatu (43,5%) a najniszy w powiatach (24,2%). W 2010 r. wydatki na obsug dugu JST i ich zwizków wyniosy 1,9 mld z (tj. 1,0% wydatków ogóem) i byy wysze o 31,6% w stosunku do 2009 r. Wykres 16. Zaduenie i koszty obsugi dugu oraz ich relacja do dochodów dla JST i ich zwizków ,7% 26,1% 21,7% 20,2% 21,3% 19,0% 20,7% 20,5% 19,7% 55,5 56,4 15,3% 40,7 12,3 15,4 17,3 19,1 21,3 25,1 26,0 29, VI'11 34% 31% 28% 25% 22% 19% 16% 13% 10% 2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 1,2% 1,1% 1,0% 0,9% 1,0% 0,9 1,0 0,8 0,9 1,0 0,7% 0,8% 0,9% 0,9% 0,8 1,0 1,3 1,4 1,9 1,1% 1, VI'11 1,4% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0% Dug relacja dugu do dochodów Koszty obsugi dugu relacja kosztów do dochodów W cznej kwocie zobowiza wszystkich JST najwiksz cz stanowi zobowizania miast na prawach powiatu (42,5% w 2010 r. oraz 43,4% w poowie 2011 r.). Udzia zobowiza gmin w latach utrzymywa si na stosunkowo stabilnym poziomie ok % (na koniec 2010 r. udzia wzrós do 39,8%, po czym na koniec czerwca 2011 r. nieznacznie obniy si do poziomu 39,4%), a udzia zobowiza województw i powiatów systematycznie wzrasta (odpowiednio z 2,8% do 7,9% i z 5,8% do 9,4%). Wykres 17. Struktura zaduenia jednostek samorzdu terytorialnego w podziale na szczeble 100% 80% 60% 2% 3% 4% 3% 4% 4% 6% 8% 8% 7% 8% 6% 8% 8% 8% 9% 10% 10% 10% 10% 10% 9% 42% 52% 51% 50% 49% 45% 44% 44% 46% 43% 43% 40% 20% 51% 39% 38% 40% 38% 38% 38% 38% 36% 40% 39% 0% VI'11 Gminy Miasta na praw ach pow iatu Pow iaty Wojew ództw a W 2010 r. w 70 JST (wobec 17 w 2009 r.) wskanik zaduenia przekroczy 60%. Najwikszy wzrost liczby jednostek o wskaniku zaduenia powyej 60% nastpi w grupie gmin (54 jednostki). Poziom ten zosta przekroczony równie w dwóch miastach na prawach powiatu w Toruniu i Wrocawiu, gdzie relacja zaduenia do dochodów wyniosa odpowiednio 64,8% oraz 60,7%. Natomiast relacja zobowiza pomniejszonych o zobowizania na realizacj programów i projektów z udziaem rodków z UE do dochodów, bdca limitem okrelonym w ustawie o finansach publicznych, przekroczona zostaa w 17 jednostkach (gminach) wobec 7 jednostek (równie gmin) w 2009 r. 18

19 Tabela 5. Liczba zaduonych JST z uwzgldnieniem relacji dugu do dochodów w okresie Grupa jednostek Liczba Liczba zaduonych JST JST Wskanik dug/dochody ogóem ogóem i<10% 10%<i<30% 30%<i<50% 50%<i<60% i>60% XII 2009 XII 2010 Gminy (7)* Miasta na prawach powiatu (0) Powiaty (0) Województwa Ogóem (7) Gminy (17) Miasta na prawach powiatu (0) Powiaty Województwa Ogóem (17) * Wartoci w nawiasach przedstawiaj liczb jednostek, w których relacja zaduenia do dochodów przekroczya 60% równie po wyeliminowaniu zobowiza na realizacj programów i projektów z udziaem rodków z UE. Wykres 18. Udzia zaduenia w dochodach miast wojewódzkich w 2010 r ,7 58,8 59,2 56,7 55,4 50,7 52,1 48,0 52,154,6 51,3 48,1 49,7 46,5 42,3 44,9 44,9 42,3 36,9 38,4 39,0 33,3 33,3 36,9 38,4 33,3 27,3 22,2 22,2 22,6 22,3 11,4 0 Katowice Kielce Opole Biaystok Szczecin Udzia zaduenia w dochodach Rzeszów Olsztyn Gdask Zielona Góra Pozna Warszawa ód Lublin Bydgoszcz Kraków Udzia zaduenia bez programów UE w dochodach Wrocaw Dominowao zaduenie krajowe, cho udzia zaduenia zagranicznego stale si zwiksza i na koniec czerwca 2011 r. wynosi ok. 17,2%. W strukturze zobowiza JST i ich zwizków najwikszy udzia stanowiy kredyty i poyczki. Wykres 19. Struktura dugu jednostek samorzdu terytorialnego i ich zwizków 100% 80% 2% 3% wg miejsca emisji 4% 8% 11% 10% 11% 15% 18% 17% 17% 100% 80% 7% 5% 4% 2% wg instrumentu 14% 16% 16% 16% 15% 15% 16% 10% 13% 8% 10% 60% 60% 40% 98% 97% 96% 92% 89% 90% 89% 85% 82% 83% 83% 40% 80% 80% 80% 82% 83% 84% 84% 90% 87% 92% 89% 20% 20% 0% VI'11 Dug krajow y Dug zagraniczny 0% VI'11 Kredy ty i poyczki Papiery w artociow e Pozostae zobow izania 19

20 2) Zaduenie samodzielnych publicznych zakadów opieki zdrowotnej Zaduenie SPZOZ na koniec 2010 r. wynioso 5,2 mld z, a na koniec czerwca 2011 r. 5,3 mld z wobec 5,3 mld z w 2009 r. Od 2007 r. w strukturze zaduenia dominujcym skadnikiem s kredyty otrzymane. Nadal znaczcy udzia w zadueniu stanowi zobowizania wymagalne powstae w wyniku nieterminowej regulacji zobowiza. Zmiany w strukturze zaduenia w latach wynikay z ograniczenia wzrostu zobowiza wymagalnych przy jednoczesnej realizacji postpowa naprawczych. Wykres 20. Zaduenie i struktura przedmiotowa zaduenia SPZOZ (mld z) ,9 0,5 2,5 3,5 0,5 3,0 5,1 0,7 4,4 6,2 0,9 5,2 6,7 6,8 1,0 1,2 5,8 5,6 5,9 5,8 5,3 5,2 5,3 1,0 1,1 0,9 1,0 1,0 4,9 4,7 4,4 4,2 4,4 100% 80% 60% 40% 20% 7% 8% 8% 8% 93% 92% 92% 92% 28% 72% 46% 55% 59% 56% 56% 54% 53% 44% 41% 44% 43% 46% VI'11 ZOZ - samorzdow e ZOZ - rzdow e 0% VI'11 Zobow izania w y magalne Kredy ty otrzy mane Pozostae W latach zmniejszao si zaduenie SPZOZ wobec sektora finansów publicznych, na koniec 2010 r. wynioso ono ok. 1,5 mld z. i utrzymywao si na tym poziomie na koniec czerwca 2011 r. Wpyw na to w szczególnoci miaa restrukturyzacja SPZOZ i czciowo umarzane poyczki z budetu pastwa, udzielane na mocy ustawy z 2005 r., oraz spadek zobowiza wobec ZUS. Wykres 21. Zaduenie SPZOZ w podziale na dug wobec sektora finansów publicznych oraz pozostaych jednostek (mld z) ,9 2,1 3,5 2,4 0,8 1,1 5,1 3,2 1,9 6,2 3,6 2,6 6,7 6,8 3,5 3,9 3,3 2,9 5,9 5,8 3,9 3,9 3,6 3,7 3,9 2,0 1,9 1,7 1,5 1, VI'11 Sektor finansów publiczny ch Pozostae 5,3 5,2 5,3 3) Zaduenie pozostaych jednostek Sporód pozostaych podmiotów najwiksz pozycj w latach stanowio zaduenie ZUS i zarzdzanych przez ZUS funduszy, na które niemal w caoci skaday si zobowizania FUS. W latach zaduenie FUS systematycznie malao w wyniku spaty kredytów w bankach komercyjnych oraz konwersji zobowiza wymagalnych na obligacje SP. W 2009 r. nastpi znaczcy wzrost zaduenia FUS (do 12,5 mld z). Na koniec 2010 r. dug FUS wyniós 12,9 mld z. (odpowiednio 12,6 mld na koniec czerwca 2011 r.). Wzrost zaduenia FUS by efektem znaczcej nierównowagi funduszu bdcej wynikiem niskiej dynamiki dochodów zwizanej z obnieniem w latach skadki rentowej i spowolnieniem gospodarczym oraz istotnego wzrostu wydatków zwizanych ze wiadczeniami rentowymi i emerytalnymi. W 2010 r. w porównaniu do 2009 r. zmianie ulega struktura zaduenia FUS. Skaday si na nie poyczki z budetu pastwa w wysokoci 10,9 mld z (wobec 5,5 mld z w 2009 r.) oraz zobowizania wymagalne w wysokoci 2,0 mld z (wobec 3,0 mld z w 2009 r.). W I poowie 2011 r. zaduenie wobec budetu pastwa nie zmienio si, natomiast zobowizania 20

21 wymagalne ulegy obnieniu do 1,6 mld z. Zarówno na koniec 2010 r., jak i na poow 2011 r. FUS nie posiada zobowiza wobec banków komercyjnych. Zaduenie innych podmiotów stanowio znikom cz dugu publicznego (0,4% dugu SFP przed konsolidacj, zarówno w na koniec 2010 r. jak i w poowie 2011 r.) i byo wynikiem gównie zaduenia agencji rzdowych wobec SP. Wykres 22. Zaduenie innych ni SP, JST i SPZOZ jednostek sektora finansów publicznych (mld z) ,6 3,6 16,0 16,2 15,5 15,6 14,5 2,4 12,4 3,6 3,3 3,0 3,3 2,3 8,9 7,9 13,2 15,0 1,8 2,8 4,0 4,6 11,2 12,5 12,9 12,6 10,1 7,1 5,1 1,2 1,8 2,7 2, VI'11 ZUS i jego fundusze Pozostae II.5. Gwarancje i porczenia udzielane przez jednostki sektora finansów publicznych Potencjalne (niewymagalne) zobowizania z tytuu porcze i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora finansów publicznych w ujciu nominalnym na koniec I pórocza 2011 r. wyniosy 83,1 mld z, wobec 76,0 mld z, tj. 5,4% PKB w 2010 r. oraz 50,9 mld z, tj. 3,8% PKB w 2009 r. Dominujcy udzia w potencjalnych (niewymagalnych) zobowizaniach z tytuu porcze i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora finansów publicznych miay niewymagalne zobowizania z tytuu porcze i gwarancji udzielonych przez SP. Na koniec I pórocza 2011 r. wynosiy one 80,1 mld z wobec 73,2 mld z, tj. 5,2% PKB w 2010 r. oraz 48,9 mld z, tj. 3,6 % PKB w 2009 r. Dotychczasowa dziaalno SP w zakresie porcze i gwarancji nie stwarza istotnych zagroe dla finansów publicznych. Na koniec 2010 r. ponad 90% niewymagalnych zobowiza z tytuu gwarancji i porcze SP naleao do grupy niskiego ryzyka. Dugoterminowy wspóczynnik ryzyka dla portfela porcze i gwarancji SP spad z ok. 8,1% na koniec 2010 r. do ok. 6,2% na koniec I pórocza 2011 r. Wzrost potencjalnych zobowiza SP przede wszystkim by wynikiem duego wolumenu gwarancji udzielonych na wsparcie rozwoju infrastruktury. Wykres 23. Niewymagalne zobowizania z tytuu porcze i gwarancji udzielonych przez SFP i SP 5,5% 5,0% % PKB 5,4% 5,2% 4,5% 4,1% 4,0% 4,0% 3,7% 3,8% 3,5% 3,0% 2,5% 3,6% 3,2% 3,3% 3,2% 3,2% 3,1% 3,0% 2,8% 2,7% 2,6% 2,5% 3,6% 2,0% Niewymagalne zobowizania z tytuu porcze i gwarancji udzielonych przez SP Niewymagalne zobowizania z tytuu porcze i gwarancji udzielonych przez jednostki SFP 21