ROZWÓJ MIAST I AGLOMERACJI MIEJSKO-PRZEMYSŁOWYCH W KRÓLESTWIE POLSKIM 1865-1914

ROZWÓJ MIAST I AGLOMERACJI MIEJSKO-PRZEMYSŁOWYCH W KRÓLESTWIE POLSKIM 1865-1914

POLSKA XIXI XX WIEKU DZIEJE SPOŁECZNE pod redakcją Stanisława Kalabińskiego

ROZWÓJ MIAST I AGLOMERACJI MIEJSKO- -PRZEMYSŁOWYCH W KRÓLESTWIE POLSKIM 1865-1914 Maria Nietyksza Warszawa 1986 Państwowe W ydaw nictw o Naukow e

Projekt graficzny Zenon Januszewski Redaktor Anna Kiżys Redaktor techniczny Grzegorz Bączkowski Korektor Marta Aleksandrowicz Copyright by Państwowe W ydawnictwo Naukowe Warszawa 1986 ISBN 83-01-05951-6 8ibL UAM

WSTĘP Zjaw isko urbanizacji jest niew ątpliw ie jednym z najb ard ziej uderzających przejaw ów współczesnej cywilizacji. Już samo użycie słowa «zjawisko» sugeruje jego niezwykłość, wskazuje, że rozwój m iast odbiegł daleko od dotychczasow ych w yobrażeń ta k J a c queline B eaujeu-g arnier i Georges Chabot rozpoczęli swój obszerny Zarys geografii m ia s t1. M iasta znane były przecież daw nym cyw ilizacjom i epokom, jednak w ielki pęd ludzi do m iast, pow staw anie wielkich i szybko rosnących skupisk datuje się od niespełna dw óch stuleci. Proces gw ałtow nej k o n centracji ludności w m iastach zarówno historycy, jak socjologowie i geografowie wiążą z epoką przem ysłową. Miasto nie jest w ytw orem społeczeństw uprzem ysłow ionych znano je już w zam ierzchłej starożytności, lecz dopiero rew olucja przem ysłow a i rozw ój cyw ilizacji technicznej w ytw orzyły wielkie m iasta nowoczesne w raz z ich problem am i społecznymi i kulturalnym i 2. W literaturze historyczno-gospodarczej można spotkać się z problem em współzależności procesów uprzem ysłow ienia i urbanizacji. Pow staje w zw iązku z ty m p y ta nie o m ierniki, przy których pomocy współzależność tę da się określić. Dopiero od pierwszej połowy XIX w. ludność m iast zaczęła w zrastać szybciej niż ogół ludności św iata i do tego właśnie okresu rozw oju m iast przyjęło się stosować term in urbanizacja. Bezpo 1 J. B e a u je u - G a r n ie r, G. C h a b o t, Z a r y s g e o g r a fii m ia s t, W a rsz a w a 1971, s. 9. * J. S z c z e p a ń sk i, Z a g a d n ie n ia s o c jo lo g ii w s p ó łc z e s n e j, W a rsz a w a 1965, s. 113-5

średni zw iązek z uprzem ysłow ieniem w y stęp u je często w d efinicjach, w sform ułow aniu, iż jest to proces koncentracji ludności i przem ysłu w m iastach. N iew ątpliw ie zjaw iskiem charaktery stycznym dla postępów uprzem ysłow ienia i koncentracji przem ysłu jest dynam iczny rozw ój w ielu m iast historycznych oraz pow staw anie osiedli o ch arak terze m iejskim i now ych m iast przem ysłow ych. N a ziem iach polskich procesy te zaznaczyły się już w p ie r w szej połowie X IX w., a w y stąpiły ze znacznie zw iększoną dy n a m iką w drugiej połowie stulecia. Traktow anie rozw oju m iast epoki kapitalizm u wyłącznie jako funkcji przem ysłu jest jednak uproszczeniem. K ształtow ały je ogólne przem iany gospodarcze i społeczne tej epoki, ogarniające i miasto, i wieś. Obok uprzem ysłow ienia istotną rolę odegrały zm iany w system ie kom unikacji i postęp techniki w różnych dziedzinach życia. Znacznem u zwiększeniu tem pa przyrostu ludności, określanem u niekiedy m ianem rew olucji dem ograficznej, tow a rzyszyła rosnąca m obilność tery to rialn a i społeczna. Upow szechnienie ośw iaty i rozwój szkolnictwa oraz życia kulturalnego w różnorodnych form ach oddziaływ ało także na c h a ra k te r w ielu ośrodków. Pojaw iły się więc nowe czynniki m iastotwórcze o dużej sile oddziaływania, które ukształtow ały nową skalę wielkości m iast i ich c h a ra k te r funkcjonalny. W raz z rozrastaniem się te ry to ria l nym m iast następowało też w ew nętrzne zróżnicowanie przestrzeni m iejskiej funkcjonalne i społeczne, zm ieniał się sposób zabudowy i zagospodarowania. Do zjaw isk nowych trzeba też zaliczyć form owanie się okręgów przem ysłow ych oraz wielkich aglom eracji m iejsko-przem ysłow ych na ziem iach polskich od schyłku X IX w. C harakterystyce stanu badań nad m iastam i polskim i w epoce kapitalizm u poświęciłam odrębne opracowanie 3, ograniczę się więc do uwag ogólnych. Otóż cechą znam ienną polskiej historiografii w tej dziedzinie jest przew aga opracow ań m onograficznych i re gionalnych. Stosunkow o n ajpełniej zbadano dotychczas ekonom iczne czynniki rozw oju m iast, szczególnie jednak akcentując rolę 3 M. N ie ty k s z a, D zie je m ia s t p o ls k ic h w e p o c e k a p ita liz m u. P r o b le m y, s ta n b a d a ń, p o s tu la ty, K w a r ta ln ik H is to ry c z n y, L X X X V II, 1980, n r 2, s. 399-413. Z o b. te ż M. N ie ty k s z a, L e s r e c h e r c h e s p o lo n a is e s s u r la v ille d e l é p o q u e d u c a p ita lis m e ( ju s q u e n 1939),,,A c ta P o lo n ia e H is tó r ic a X L I, 1980, s. 259-281. 6

przem ysłu. N atom iast na rzemiosło i handel zwrócono znacznie m niej uwagi. Także nierów nom ierne jest zaawansowanie badań nad społeczeństwem m iejskim. Jako najpełniejsze, na etapie w stępnej syntezy, można ocenić badania nad klasą robotniczą, a znajdujące sią dopiero w fazie w stępnej nad drobnom ieszczaństw em. A spekty gospodarcze i społeczne, a także dem ograficzne, dziejów m iast rozważane są najczęściej we w zajem nych powiązaniach. Inne elem enty rozw oju i życia m iast, takie jak k ultura i oświata, urbanistyka i architektura, zarząd m iast i gospodarka kom unalna zbadane są znacznie bardziej frag m en tary cznie i rozw ijane niejako autonom icznie. D ziewiętnasto- i dwudziestowieczne procesy urbanizacyjne i społeczne budzą zainteresow anie badaczy w ielu dyscyplin hu m a nistycznych, którzy poszukują genezy współczesności. Szkoda więc, że tak znikome jest współdziałanie historii oraz geografii, socjologii, dem ografii i urbanistyki; tylko w tej ostatniej dziedzinie w spółpraca zaznacza się w yraźniej. Trzeba jed n ak podkreślić, że na szczególną uw agę zasługują p race geografów i socjologów ze w zględu na refleksję teoretyczną i dorobek m etodyczny dotyczący procesu urbanizacji (jego przebiegu, faz i uw arunkow ań), kształtow ania się aglom eracji m iejskich, p roblemów społecznych w ielkiego m iasta oraz klasyfikacji m iast. N atom iast prace analityczne, zwłaszcza geografów, zaw ierające ujęcia genetyczne sięgające czasów zaborów odnoszą się najczęściej do dzisiejszego obszaru Polski, co z punktu widzenia historyka budzi zastrzeżenia. Wnoszą one jednak wartościowe ustalenia dotyczące procesów koncentracji przestrzennej ludności, kształtow ania się okręgów przem ysłow ych i aglom eracji m iejskich. Zasługuje też na uwagę wiele prac dawniejszych, których szczególny w alor z naszego p unktu widzenia polega na tym, iż ich autorzy łączyli analizę źródeł z bezpośrednią obserw acją opisyw anych zjawisk. Mam tu na m yśli przede wszystkim prace E. G rabowskiego, E. S tra sb u rg era i S. K oszutskiego. Stan badań nad uprzem ysłow ieniem ziem polskich (w dużej mierze dzięki pracom zespołowym) pozwolił już na zarysowanie ujęć trójzaborow ych. Jeśli chodzi o rozw ój m iast i procesy u rb a nizacyjne, jest to jeszcze niemożliwe. Podziały zaborowe ciągle jeszcze tru d n e są do przezw yciężenia. Polityczne rozbicie ziem

polskich spraw iło, że procesy te przebiegały w bardzo zróżnicow anych w arunkach. O dm ienne b yły polityka gospodarcza i m iejska, system y adm in istracy jn e i praw ne, m ożliwości rozw oju k u l tu ry i różnych form życia społecznego, w reszcie układy kom u nikacyjne. To zróżnicowanie pozostawiło trw ałe ślady w strukturze sieci m iejskiej i fizjonomii m iast, staw ia też przed badaczami odm ienne problem y zarów no m erytoryczne, jak i źródłowe. O d nośnie do XIX w. rysuje się więc potrzeba możliwie szerokich problem owo opracow ań dotyczących poszczególnych dzielnic, które m ogłyby stanowić podstaw ę do porównawczych ujęć trójzabor owych. P róbę takiego ujęcia w stosunku do K rólestw a Polskiego stanowi niniejsza praca. K rólestw o było tą ad m inistracyjnie w yodrębnioną częścią ziem polskich, gdzie w gospodarczym rozw oju przem ysł odegrał w drugiej połowie XIX w. najistotniejszą rolę w porów naniu z innym i ziemiami polskimi, w yjąw szy Górny Śląsk. Z punktu widzenia stru k tu ry gospodarczej stanowiło ono obszar przestrzennie zróżnicowany i zróżnicowanie to pogłębiało się w ciągu XIX w., szczególnie zaś w ostatnim trzydziestoleciu. W szystkie okręgi przem ysłow e znalazły się w części lewobrzeżnej Królestw a. G dyby także uwzględnić okręg białostocki, wydzielony z jego obszaru adm inistracyjnego, nie w płynęłoby to na istotną zmianę proporcji. Toteż K rólestw o było tą dzielnicą, w której szczególnie w yraźnie ry su je się współzależność procesów uprzem ysłowienia i urbanizacji, a więc także i narastanie dystansu między południowo-zachodnim i północno-wschodnim obszarem pod w zględem poziom u urbanizacji. K ształtujące się od schyłku XIX stulecia aglom eracje m iejskoprzem ysłow e warszaw ska, łódzka i zagłębiowska położone były w części lew obrzeżnej. W praw dzie aglom eracja w arszaw ska rozrastała się także i ku wschodowi, jednak głównym kierunkiem ciążenia był kierunek południowo-zachodni. E. Grabowski pisał na początku XX w. o m oście osadniczym m iędzy W arszaw ą a Łodzią. Cezura końcowa nie wym aga bliższego w yjaśnienia. Można by oczywiście postulow ać przyjęcie jako te j cezury zakończenie panow ania rosyjskiego w K rólestw ie lub rok 1918. W ojna spowo 8

dowała jednak poważne zakłócenie i zaham owanie obserwowanych procesów, toteż i okres w ojenny w ym aga badań odrębnych z u w a gi na całkow itą zmianę w arunków. W ybiegam jednak poza rok 1914, uwzględniając dokonane wówczas przez władze okupacyjne akty inkorporacji zurbanizow anych obszarów podwielkom iejskich (zwłaszcza W arszaw y, Łodzi i Sosnowca) oraz nadania praw m iejskich skupiskom od daw na już m ającym charakter m iejski, lecz p raw ty ch nie posiadającym. Zwłaszcza w latach 1915-1916 n ad rabiano jaskraw e zaniedbania ad m inistracji rosyjskiej w te j dziedzinie. C ezura początkow a w ydaje się oczywista, trzeb a jednak poświęcić jej nieco uwagi. Z w ypadkam i politycznym i lat sześćdziesiątych łączyły się w ażne zm iany dotyczące s tru k tu ry ad m in istracyjnej k ra ju, organizacji w ładz nie tylko centralnych, lecz i te re now ych (w tym system u zarządu m iast), stosunków własnościowych za uwłaszczeniem chłopów poszło zniesienie pozostałości stosunków dom inialnych w m iastach, dokonano też w sposób b u dzący liczne wątpliwości drastycznej reform y stru k tu ry m iejskiej, odbierając 336 m ałym m iastom ich dotychczasow e p raw a i poddając je adm inistracji gm innej. Sytuacja ta spraw iła, że wiele prac dotyczących dziejów m iast w K rólestw ie trak tu je o okresie do reform lub po nich. Badania nad różnym i aspektam i zmian w sytuacji m iast i ludności m iejskiej w iatach sześćdziesiątych są niepełne i bardzo rozproszone. Podjęłam więc w niniejszym opracow aniu próbę ich podsum ow ania i w odniesieniu do n ajw ażniejszej reform y m iejskiej (zam iany m iast na osady) źródłowego rozwinięcia. Starałam się też uwzględniać możliwie szeroko wątki genetyczne, sięgając do pierw szej połow y stulecia, aby choć częściowo przełam ać barierę lat sześćdziesiątych. Każdy, kto zetknął się bliżej z problem atyką m iast, orientuje się w trudnościach sform ułow ania definicji m iasta. Podkreślają te trudności autorzy różnych dyscyplin, n iektórzy rezygnują z definicji, poprzestając na określeniu cech. Na przykład A. W allis stw ierdza: Poszukiw anie u n iw ersalnej i ściśle socjologicznej definicji w ydaje się zajęciem jałow ym, taka definicja m usiałaby obejm ow ać całą różnorodność typów m iast; określając cechy m iasta uw zględnił głów nie p u n k t w idzenia socjologii, jednakże tylko 9 I

jedna z cech ma charakter ściśle socjologiczny *. W ielu autorów zw raca uw agę na konieczność w yróżnienia typów m iast w zależności od etapu rozw oju gospodarczo-społecznego. Próby definicji opierają się na ogół na danych form alnych i funkcjonalnych. T a kie elem enty uwzględnia m.in. definicja W ielkiej Encyklopedii Pow szechnej5. Natom iast w ybitny badacz francuski P. George odrzuca k ry te ria funkcjonalne jako nieuniw ersalne czasowo 6. Spraw a trudności definicji w ystąpiła w yraźnie podczas in te r dyscyplinarnej konferencji (Wisła 1969 r.) na tem at: Miasto jako przedm iot badań naukow ych. Stw ierdzono w prost brak popraw nej definicji m iasta i podkreślono, iż jedną z w ażniejszych konsekwencji tego faktu zresztą powszechnie dostrzeganą jest trudność w badaniu stopnia urbanizacji, w ynikająca z niepełnej porównywalności danych uzyskanych przy różnych kryteriach m iejskości. W praktyce adm inistracyjnej w szystkich krajów rozróżnia się m iasta i wsie, ludność m iejską i wiejską. Stosuje się jednak różne k ry te ria. W n iektórych k rajach utrzym ało się obow iązujące w średniowieczu kryterium praw ne, w innych wprowadzono kryteria statystyczne o zróżnicowanych wartościach liczbowych. Wielu trudności w ujęciach porównawczych można uniknąć, zestawiając dane odnoszące się tylko do m iast większych (np. powyżej 10 tys mieszkańców). Już jednak w fazie rozw oju wielkich aglom eracji m iejskich pojaw iają się inne trudności, w ynikające z wliczania lub niew liczania podm iejskich stref zurbanizow anych do ludności m iejskiej. W K rólestw ie Polskim obowiązywało kryterium praw ne. K o m itet Urządzający pozostawił przy praw ach m iejskich tylko 116 m iast na ogólną liczbę 452 przed reform ą (po korektach w latach osiem dziesiątych pozostało 114 miast). Pam iętając o rolniczym charakterze wielu m iasteczek przem ianow anych na osady, jestem jednak zdania, iż należy uwzględniać je przy charakterystyce m iast K rólestw a i to z k ilku powodów. R eform a przeprow adzona 4 A. W allis, S o c jo lo g ia w ie lk ie g o m ia s ta, W a rsz a w a 1967, s. 6, 148. 5 W. O s tro w s k i, M ia sto [w :] W ie lk a E n c y k lo p e d ia P o w s z e c h n a, t. 7, W a rsz a w a 1966, s. 250. P. G e o rg e, M ia sto, W a rsz a w a 1956, s. 40-41. 10

była dość m echanicznie i niekonsekw entnie, a w brew zapowiedzi dynam icznie rozw ijającym się osadom praw m iejskich nie p rzy wrócono. Pod koniec w ieku granica między m iastam i a osadami zatarła się tak dalece, że np. E. Kaczyńska uznała za konieczne łączne trak to w an ie tych dw óch kategorii o sie d li7. W opinii b a daczy z przełom u XIX i XX w., zwłaszcza E. Grabowskiego i S. Koszutskiego, większość osad m iała charakter m iejski i były one uw zględnione przez nich w ch arak tery sty ce procesów u rb an iz a cyjnych. Znam ienne, że pomimo iż form alnie obowiązywał term in osada, w języku potocznym, publicystyce, a po części i w p r a cach naukow ych używ ano daw nego określenia m iasteczko. P o nadto spraw ą bardzo ważną jest, że w pozostałych zaborach nie przeprow adzono refo rm y analogicznej do zam iany m iast na osady w K rólestw ie, wobec czego porów nania s tru k tu ry sieci m iejskiej, stru k tu ry wielkości m iast, odsetków ludności m iejskiej itp. w skali trójzaborow ej staje się bez uwzględnienia osad zupełnie nieupraw nione. Niezbędne jest także włączenie do badań ośrodków m iejskich nie m ających praw m iejskich, a które dopiero podczas pierwszej w ojny św iatow ej praw a takie uzyskały. Należały do nich m.in. Żyrardów, Dąbrowa Górnicza, Zawiercie, a przed 1902 r. także Sosnowiec. W 1897 r., gdy przeprow adzano ogólnorosyjski spis ludności, w pow. będzińskim było form alnie tylko jedno m iasto (Będzin) i osiem osad; ludności m iejskiej w edług kryteriów urzędow ych (z osadam i) było 18%, n atom iast przeszło 80% czynnych zawodowo pracow ało poza rolnictw em, z tego 52,5% p rzy padało na przem ysł (łącznie z rzemiosłem). To oczywiście powiat w yjątkow y, lecz zestaw ienie pow yższych danych w skazuje dobitnie, że k ry te ria urzędow e w ym agają korekt. A nalogiczny w niosek nasuw a znajom ość polityki w ładz w stosunku do dużych m iast, których rozwój ludnościowy dokonywał się szczególnie szybko i w ym agał pow iększania tery to riu m m iejskiego. Dotyczyło to zwłaszcza m iast wielkich, tzn. zgodnie z ówczesną skalą wielkości m iast m ających 100 tys. i w ięcej m ieszkańców. Dwa m iasta K rólestw a, W arszaw a i Łódź, zaliczały się 7 E. K a c z y ń s k a, S p o łe c z e ń s tw o i g o s p o d a r k a p ó łn o c n o -w s c h o d n ic h z ie m K r ó le s tw a P o ls k ie g o w o k r e s ie r o z k w itu k a p ita liz m u, W a rsz w a 1974. 11

do tej kategorii. Większość w ielkich m iast E uropy środkow ej i zachodniej przeprowadziło na przełom ie stuleci inkorporacje gmin sąsiednich, często w yprzedzające wzrost ludności i pozwalające dzięki tem u na racjonalne zagospodarow anie p rzestrzeni m iejskiej. Inkorporacje w K rólestw ie były zupełnie niedostosowane do potrzeb i przebiegały z opóźnieniem w stosunku do żywiołowego rozwoju podm iejskich gmin. Przykładem szczególnie drastycznym są Bałuty przeszło stutysięczne w chwili przyłączenia w 1915 r. do Łodzi. Tak więc przynajm niej W arszawę i Łódź traktow ać trzeb a łącznie z ich w ielotysięcznym i w końcu okresu stre fam i podm iejskim i. W powyższych rozw ażaniach w ybił się na czoło dem ograficzny aspekt urbanizacji. I choć w literaturze, zwłaszcza socjologicznej, postuluje się badanie urbanizacji w czterech aspektach, a więc obok wym ienionego, także: ekonom icznym, przestrzennym i społecznym, a m iernik dem ograficzny budzi uzasadnione wątpliwości, jest jednak pow szechnie stosow any. W zrost odsetka ludności zam ieszkałej w m iastach (w przypadku K rólestw a słuszniej byłoby powiedzieć ludności m iejskiej) uznaw any jest za podstawowy m iernik urbanizacji. W stosunku do etapu urbanizacji, którego cechą najb ard ziej znam ienną było skupianie się ludności w m iastach, a poza ten etap K rólestw o Polskie przed 1914 r. nie wyszło, jest to m iernik najw łaściw szy. M iernik ten m usi być oparty na dostępnej statystyce ludności Królestw a, która jest ogólnie krytykow ana. Dotyczy to zwłaszcza bieżącej re je stra c ji m ieszkańców w księgach ludności, a także m e tod zestaw iania danych na podstaw ie ksiąg we w szystkich w ydaw nictw ach statystycznych z w y jątk iem prac W arszaw skiego K om i tetu Statystycznego. Te ostatnie dane z uw agi na niedokładność ksiąg są także obarczone błędem. Stosunkowo słabo jest ciągle w ykorzystyw any jedyny rosyjski spis powszechny przed pierwszą wojną światową, przeprow adzony w 1897 r. I on nie jest wolny od pew nego błędu, dostarcza jednak inform acji ściślejszych i znacznie bogatszych niż inne źródła. Poza podstawową serią tomów, z k tó ry ch każdy dotyczy jednej guberni, ukazały się też w ydaw nictw a dodatkow e o ch arak terze uzupełniającym. Rok 1897 p rzy jm u ję więc jako cezurę w ew nętrzną. Spis pozw olił uchw ycić zaludnienie m iejscow ości i osiedli o charak terze 12

m iejskim pozostających pod zarządem gm innym, podczas gdy dla p rzek ro ju końcowego jest ono w znacznej części oparte na szacunku. Osad nie w yodrębniono w podstaw ow ej serii tomów, uw zględnione zostały jednak w jednym z w ydaw nictw uzupełniających, łącznie z inform acją o w yznaniach. Dane dla początku i końca badanego okresu są znacznie m niej pewne. Do lat sześćdziesiątych podawano tylko ludność stałą (praw ną), w skutek czego liczby ludności m iast o znacznym nap ły wie były zaniżone (nie uwzględniono tzw. ludności niestałej), a m iast, z k tórych m ieszkańcy przenosili się do innych ośrodków zawyżone, gdyż nie odejm ow ano ludności nieobecnej (tylko niew ielki procent im igrantów sta ra ł się o w pis do ksiąg sta łych mieszkańców w nowym m iejscu pobytu, co pociągało za sobą w ykreślenie z analogicznych ksiąg w m iejscu poprzedniego w pisu). Dopiero w 1861 r. R ada A dm inistracyjna w prow adziła obow iązek prow adzenia ksiąg ludności niestałej (zakładanych w cześniej głównie w większych m iastach), a także ksiąg m eldunkowych osób przybyw ających na krótko. U porządkow anie reje strac ji, połączone z korygow aniem ksiąg ludności stałej, trw ało kilka lat. Niepewne są też odnośnie do tych lat m etody zestaw iania danych z ksiąg. Mimo tych w szystkich zastrzeżeń rezygnację z próby określenia liczebności ludności m iejskiej i jej odsetka w stosunku do ogółu m ieszkańców k ra ju uw ażam za nieuzasadnioną. Cenna praca S. Szulca 8 pozwala wskazać kierunek błędu, jaki w latach sześćdziesiątych był w edle jego oceny stosunkow o m n iejszy niż odnośnie do lat przedw ojennych w popraw nie pod w zględem m etodycznym zestaw ianych danych W arszaw skiego K om itetu Statystycznego. Jak w ynika z badań Szulca, inform acje są tym pewniejsze, im większych jednostek terytorialnych dotyczą. W skali powiatu, a ty m bardziej gm iny błąd może być bardzo znaczny, co n a k a zuje unikać pozornie tylko dokładnych m ikroanaliz. Liczby uzyskane w w yniku żm udnych obliczeń i szacunków nie mogą więc być traktow ane jako ścisłe, w skazują jednak na proporcje i ten dencje zmian. S. S z u lc, W a r to ś ć m a te r ia łó w s t a ty s ty c z n y c h d o ty c z ą c y c h s ta n u lu d n o ic i b. K r ó le s tw a P o lsk ie g o, W a rsz a w a 1920, s. 31 n n. 13

Praca niniejsza składa się z siedm iu rozdziałów. Rozdział I omawia reform y K om itetu Urządzającego dotyczące m iast, a więc organizację zarządu m iast zgodnie z ustaw ą o zarządzie gubernialnym i powiatow ym z 19/31 XII 1866 r. oraz przepisam i dodatkowymi, z uw zględnieniem zarówno stanu poprzedzającego, jak i oceny funkcjonow ania zarządów m iejskich w K rólestw ie do pierw szej w ojny światow ej. Z reform ą tą wiązał się nowy podział ad m inistracyjny, k tó ry zw iększając znacznie liczbę jednostek a d m inistracyjnych powoływał nowe siedziby guberni i powiatów, dając całej grupie m iast szansę szybszego rozwoju. K ilka tygodni w cześniej w ydany został ukaz o zniesieniu stosunków dom inialnych w m iastach, którego om ówienie poprzedzam c h a ra k te ry sty ką stosunków w łasnościow ych w m iastach K rólestw a przed re form ą. Najwięcej uwagi poświęciłam zamianie m iast na osady w latach 1869-1870 (określanej często jako reform a m iejska). Poprzednie refo rm y om aw iam głównie n a podstaw ie istniejącej literatu ry przedm iotu i aktów norm atyw nych. Jeśli chodzi o reform ę m iejską, podjęłam analizę jej przygotow ania i przebiegu realizacji na podstaw ie protokołów K om itetu U rządzającego oraz uzupełniających przepisów praw nych, których w prowadzenie okazało się konieczne, aby w ogóle stało się m ożliw e podporządkow anie byłych m iast ukazowi o urządzeniu gmin wiejskich, co było jednym z podstaw ow ych założeń reform y. S tąd zachw ianie proporcji m iędzy poszczególnym i częściam i rozdziału I, jak i stosunkow o znaczna jego objętość w porów naniu z innym i rozdziałami, uzasadniona jednak w moim przekonaniu wagą problem ów poddanych szczegółowej analizie, a dotychczas nieopracow anych. W lite ra tu rze przedm iotu spotkać można nierzadko oceny reform y m iejskiej bardziej intu icy jn e niż pop arte gru n to w n ą o niej wiedzą. W rozdziale II om ówione zostały bardzo zwięźle p roblem y m etodyczne badań nad m iastam i i u rbanizacją okresu uprzem ysłowienia. Postulow ane zakresy badawcze, m etody i m ierniki stosow ane w pracach o współczesności, skonfrontow ano z m ożliwościami historyka XIX w., ograniczonego przede w szystkim za- w artością i stopniem dokładności źródeł. Rozdziały III - V zaw ierają charakterystykę sieci m iejskiej w K rólestw ie, dynam iki zm ian w latach 1865-1914 z uw zględnieniem rozm ieszczenia przestrzennego m iast, osad i skupisk o ce 14

chach m iejskich oraz liczebności ludności m iejskiej i jej stosunku do ogólnego zaludnienia w całym k ra ju i w poszczególnych regionach. Dalsze elem enty analizy to przem iany stru k tu ry wielkości m iast i osad oraz stru k tu ry wyznaniowo-narodowościowej, która stanow i bardzo ważną kw estię w życiu m iast polskich w XIX w. Zaw arta w rozdziale VI charakterystyka funkcjonalna m iast, dla k tó rej podstaw ą jest s tru k tu ra zawodowa ludności, dotyczy schyłk u X IX w., gdyż dysponujem y jednym tylko jednodniow ym spisem ludności z 1897 r., dostarczającym odpowiednich danych i to tylko dla ośrodków, k tóre m iały p raw a m iast. T en kom pleks zagadnień pozw ala ukazać współzależność urbanizacji i uprzem ysłow ienia oraz rejonizację K rólestw a pod w zględem poziom u u rb an i zacji i typów m iast. O statni rozdział VII poświęciłam analizie początków wielkich aglom eracji m iejskich, w arszaw skiej, łódzkiej i zagłębiowskiej, a więc tej form ie złożonych układów osadniczych, które rozw inęły się w pełni w późniejszych latach X X w. W ty m rozdziale u w a ga skupia się więc na wczesnej fazie współczesnych nam zjaw isk osadniczych, chronologicznie na schyłku XIX w. i początku XX w. A neksy umieszczone po tekście właściwym nie m ają charakteru załączników źródłowych, lecz są częścią opracow ania opartą przede w szystkim na m ateriałach norm atyw nych i statystycznych. P o rząd k u ją one lub w zbogacają niektóre elem enty treści. U kład książki jest problem ow y, ale głów ne zakresy problem o w e u k ład ają się niejako chronologicznie. R eform y lat sześćdziesiątych określiły sy tu ację w yjściow ą w rozw oju m iast i osad w K rólestwie Polskim doby popowstaniowej, przesądziły też na kilka dziesięcioleci o n iektórych czynnikach tego rozw oju. C h a ra k te ry styka dynam iki zmian, obejm ująca blisko półwiecze, prowadzi do eta p u urbanizacji, w k tó ry m zaczęły się kształtow ać jako zjaw isko now e w ielkie aglom eracje. Tak zarysow ana treść nie w yczerpuje wszystkich aspektów rozw oju m iast K rólestw a w latach 1865-1914, lecz jest w ynikiem w yboru dokonanego z m yślą o możliwie pełnej charakterystyce przebiegu i przestrzennego zróżnicow ania procesów u rb an i zacyjnych oraz ich uw arunkow ań, szczególnie gospodarczych i po 15

litycznych. Pom inięte tu zagadnienia, takie jak rozwój u rb an i styczny i architektoniczny, zagospodarowanie kom unalne, nowe form y życia ku ltu raln eg o i społecznego, zwłaszcza w szybko rosnących ośrodkach, w ym agają podsum ow ania dotychczasowych i podjęcia dalszych badań m onograficznych. C h a ra k te r poszczególnych w ątków tem atycznych zdecydow ał 0 doborze źródeł. Dla analizy reform zasadnicze znaczenie m iały akty norm atyw ne zaw arte głównie w Dzienniku Praw K rólestw a Polskiego, a także w w ydaw anym po jego likw idacji Zbiorze Praw ; w braku archiw aliów K om itetu Urządzającego w ykorzystano obszerne protokoły jego posiedzeń, publikow ane w serii tomów niem al na bieżąco. W ym ienione w yżej aspekty dynam iki przem ian w okresie do 1 w ojny światow ej w ym agały jako źródeł podstaw owych m ateriałów statystycznych, jednorodnych dla całego obszaru K rólestw a i dostarczających inform acji o wszystkich ośrodkach m iejskich niezależnie od statusu prawnego. W arunek ten spełniał przede w szystkim pow szechny spis ludności z 1897 r. oraz m ate ria ły zbierane i opracow ywane przez W arszawski K om itet Statystyczny (dotyczące okresu od początku lat dziewięćdziesiątych XIX w. do 1913 r.) publikow ane w jego Pracach i w innych wydaw nictwach. Dla cezury wyjściowej w ykorzystano w ydaw nictwo W. Załęskiego oparte na źródłach urzędowych, a także zbiorcze zestawienie opracow ane w Sekcji M iast K om isji Rządowej S praw W ew nętrznych dla połow y lat sześćdziesiątych. To ostatnie przechow y wane w A rchiw um w Leningradzie, zostało mi udostępnione przez prof. R yszarda K ołodziejczyka. Spośród akt władz centralnych i terenow ych K rólestw a po 1867 r., stosunkowo najlepiej zachowane akta władz gubem ialnych gubernatorów i rządów gubernialnych nie są jednak kom pletne. Szczególnie przydatne m ogłyby być m ateriały, które stanow iły podstaw ę corocznych spraw ozdań gubernatorów o sta nie guberni, częściowo publikow ane w Obzorach aneksach do tychże spraw ozdań. Je d n ak m etody ich zbierania i opracow yw a nia w poszczególnych guberniach były zróżnicow ane, co dało w y niki nie w pełni porów nyw alne i w ym agające wnikliw ej krytyki. W różnym stopniu zachow ane a k ta w ładz pow iatow ych i m agistrató w mogą służyć do badań nad pojedynczym i m iastam i lub 16

grupam i m iast. A rchiw alia W arszawskiego K om itetu Statystycznego nie zachow ały się. Opinie wypow iadane w literaturze przedm iotu na tem at w iarygodności różnych kategorii m ateriałów staty sty czn y ch (dotyczących głów nie ludności K rólestw a), szczególnie zaś kry ty czn e oceny S. Szulca, były w ażnym arg u m en tem przem aw iającym za w y m ienionym wyżej doborem źródeł podstaw owych dla tem atu. Zwłaszcza jednodniowy spis zaw iera inform acje, które mogą być uzyskane tylko w ten sposób, gdy chodzi o dużą populację. Znaczenie uzupełniające m iały inne d ru k i statystyczne, u rzędowe i półurzędowe oraz współczesne opisy m iast i osad (głównie w Słow niku G eograficznym K rólestw a Polskiego). D la całości te m aty k i bardzo pożyteczne okazały się opracow ania dotyczące różnych problem ów rozw oju i życia m iast, oparte na źródłach i bezpośrednich obserw acjach autorów, a także prace publicystyczne z przełom u XIX i XX w. v Bogatego m ate ria łu dostarczyły też nowsze opracow ania n a u kowe, zwłaszcza m onografie m iast, prace historyczno-praw ne oraz poświęcone dziejom społeczeństw a i gospodarki K rólestw a w d r u giej połowie XIX i początkach XX w. Książka niniejsza zawiera więc zarówno elem enty syntezy dotychczasowych badań, jak i w łasne ustalenia i analizy źródłowe autorki. Pragnę wyrazić podziękowanie prof. d r Irenie Pietrzak-P aw łowskiej, prof. dr. Stanisław ow i Berezowskiemu, prof. dr. Jerzem u Tomaszewskiemu i prof. dr. Januszow i Żarnow skiem u za cenne uw agi oraz prof. dr. R yszardow i K ołodziejczykow i za udostępnienie bardzo cennego źródła dla tem a tu pracy. 2 R o zw ó j m ia s t.,,

REFORMY KOMITETU URZĄDZAJĄCEGO DOTYCZĄCE MIAST Po pow staniu styczniowym władze carskie przystąpiły do pełnej Unifikacji K rólestw a Polskiego z cesarstw em, likw idując o s ta tecznie odrębność autonom icznego K rólestw a, ograniczaną stopniowo w okresie m iędzypow staniow ym. Znoszono przede w szystkim władze centralne, a równocześnie zreorganizowana została wedle wzorów rosyjskich adm inistracja terytorialna; w związku z tą reform ą przeprowadzono też nowy podział adm inistracyjny k raju. A kcja w ładz carskich objęła w szystkie dziedziny życia K ró lestw a, chodziło bowiem o zniesienie zarów no odrębności p ra w no-ustrojow ej, jak też społecznej i gospodarczej. O charakterze rep re sy jn y m te j akcji św iadczy nie tylko w iele konkretnych rozstrzygnięć praw odawczych i adm inistracyjnych, ale i fakt, iż nie zastosowano do K rólestw a tych reform przeprow adzanych w ów czas w cesarstwie, które otw ierały pole do pew nej, ograniczonej zresztą, inicjatyw y społecznej. Były to przede wszystkim reform a z 1864 r. w prow adzająca sam orząd tery to rialn y, g ubernialny i powiatow y (tzw. ziemstwa) oraz reform a m iejska 1870 r., która jako organy sam orządu powoływała dum y m iejskie. K om petencje ciał sam orządow ych były ograniczone do spraw gospodarczych i kom unalnych. O bow iązyw ał cenzus m ajątkow y, co oznaczało odejście od zasady stanow ej, w ybory przeprow adzano system em k u rialnym. Znam ienne, że ustaw a o ziem stw ach faw oryzująca szlachtę nie objęła także guberni bałtyckich, litewskich, białoruskich i zachodniej U krainy. Sam orząd gm inny, ustanow iony w K ró lestw ie w 1864 r., podlegał silnej p resji adm inistracji.

L ata sześćdziesiąte przyniosły gruntow ne przeobrażenia gospodarcze i społeczne na wsi, zm ieniły także zasadniczo sytuację m iast. Podstaw ow e znaczenie m iała w spom niana refo rm a adm inistra c y jn a (1866/1867), zniesienie stosunków dom inialnych w m iastach (1866) oraz zamiana m ałych m iast na osady (1869-1870), co zasadniczo zmieniło ich sytuację praw ną. W przygotow aniu tych reform decydującą rolę odegrał K om itet U rządzający. K om itet pow ołany ukazem z 19 II (2 III) 1864 r. do przeprow adzenia reform y uwłaszczeniowej stopniowo, w m iarę likwidacji kolejnych organów w ładz K rólestw a, staw ał się in sty tu c ją centralną wyposażony w prerogatyw y prawodawcze, stał się w rzeczywistości naczelną władzą adm inistracyjną dla K rólestw a, a ze w zględu na skład osobisty swoich członków, ciesząc się n a j zupełniejszym zaufaniem A leksandra II, stan ął naw et ponad n a m iestnikiem J. Już w pierwszych miesiącach istnienia K om itet podjął też prace przygotowawcze nad zreform ow aniem m iast. Do przeprow adzenia kolejnych reform pow oływ ano przy nim specjalne kom isje. 1. REFORMA ADM INISTRACYJNA (1866/1867) A. ORGANIZACJA ZARZĄDU MIAST Ukaz z 19 (31) X II 1866 r. znosił dotychczasow ą adm inistrację te rytorialną i, zachowując dwustopniowość pośrednich władz, w prowadzał nową organizację zarządów gubernialnych i powiatowych. Zwiększono równocześnie liczbę jednostek adm inistracyjnych2. U legły likw idacji lokalne zarządy policyjne (m.in. policja kom u na ln a z w y jątkiem W arszaw y, dla k tó re j zapow iedziano specjaln ą ustaw ę), na ich m iejsce ustanow iono jednolitą S traż Ziem ską w m iastach i pow iatach. Zniesiono też cen traln ą D yrekcję 1 J. T a rg o w s k i, K o m ite t U r z ą d z a ją c y l je g o lu d z ie, P rz e g lą d H is to r y c z n y, X X X V III, 1937-1938, s. 173-174. 3 J u i n a m o c y u k a z u z 2 3 I I (7 III) 1837 r. p r z e m ia n o w a n o w o je w ó d z tw a n a g u b e r n ie ; ró w n o c z e ś n ie p rz e m ia n o w a n o k o m is je w o je w ó d z k ie n a rz ą d y g u b e r n ia ln e i ic h p re z e s ó w n a g u b e r n a to r ó w c y w iln y c h, n ie z m ie n ia ją c je d n a k s t r u k t u r y l k o m p e te n c ji ty c h w ła d z (D z. P r a w K r. P., t. 20, s. 412-417). U k a z z 2 9 IX (1 1 X ) 1842 r. p r z e m ia n o w a ł o b w o d y n a p o w ia ty, p o w ia ty n a o k r ę g i a k o m is a rz y o b w o d o w y c h n a n a c z e ln ik ó w p o w ia tó w (D z. P r a w K r. P., t. 30, s. 280-285). 20

Ubezpieczeń w W arszaw ie, a podległe jej spraw y podporządkow a no instancjom gubernialnym i powiatow ym 3. Reform a wchodziła w życie z dniem 1 (13) I 1867 r. Ustawa o zarządzie gubernialnym i powiatow ym określała szczegółowo zakres kom petencji poszczególnych instancji. W guberniach spraw y rozdzielone zostały między gubernatora, wicegubernatora i urząd gubernialny pod przew odnictw em jednego lub drugiego z nich w sposób niesłychanie kazuistyczny i drobiazgowy, bez uwzględnienia jakiejś ogólniejszej co do rozdziału spraw zasady 4. Podobny brak zasady cechował podział kom petencji m iędzy naczelnika pow iatu i jego zastępców oraz urząd pow iatowy. Pewne zm iany nastąpiły w związku z likw idacją centralnych władz rządow ych, szczególnie w skutek zniesienia K om isji Rządow ej S praw W ew nętrznych (ukazem z 29 11 (12 111) 1868 r.5), k tó rej podlegały rządy gubernialne. Przepisy dodatkowe do ukazu z 19 (31) XII 1866 r.6 określały zm iany w upraw nieniach rządów gubernialnych, które podporządkowano bezpośrednio M inisterstw u S praw W ew nętrznych, z w y jątkiem spraw finansow ych w łączonych do M inisterstw a Finansów 7. Powyższe akty praw ne regulow ały też kwestie zarządu m iast i obowiązywały, z niew ielkim i zm ianam i w 1903 r., do końca panowania rosyjskiego w Królestwie. Jeśli chodzi o organizację zarządu m iejskiego, zachow ały w zasadzie moc praw n ą postanowienia nam iestnika z lat 1816 i 1818. Stojący na czele urzędów m unicypalnych (od 1842 r. m agistratów ) prezydenci w m iastach wojewódzkich (gubernialnych) i burm istrzow ie w pozostałych m ianow ani byli przez K om isję Rządową S praw W ew nętrznych. Dz. P r a w K r. P M t. 66 d a to w a n e 19 (31) X II 1866» U k a z d o R z ą d z ą c e g o S e n a tu, s. 115-117 (o g ó ln e z a s a d y c a łe j r e f o r m y ) ; U sta w a o z a r z ą d z ie g u b e r n ia ln y m * p o w ia to w y m w g u b e r n ia c h K r ó le s tw a P o ls k ie g o, s. 119-193; U sta w a o S tr a ż y Z ie m s k ie j w K r ó le s tw ie P o ls k im, s. 195-201; U sta w a o z a r z ą d z ie in te r e s a m i d o ty c z ą c y m i u b e z p ie c z e n ia, s. 203-223. 4 S. K u tr z e b a, H is to ria u s tr o ju P o ls k i w z a r y s ie, t. III, L w ó w 1920, s. 144. Ł D z. P r a w K r. P o l., t. 68, s. 19 n n. T a m ż e, s. 27 n n. d a to w a n e ta k ż e 29 II (12 III) 1868 r. 7 O m ó w ie n ie z a k r e s u u p r a w n ie ń w ła d z g u b e r n ia ln y c h i p o w ia to w y c h p o r.: A. O k o ls k i, W y k ła d p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o o ra z p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o o b o w ią z u ją c e g o w K r ó le s tw ie P o ls k im, T. 1, W a rsz a w a 1880. s. 228 n n.; B. W a s iu ty ń s k i, A d m in is tr a c ja lo k a ln a K r ó le s tw a P o ls k ie g o (1807-1905) w o b e c s a m o r z ą d u z ie m - s k ie g o. W a rsz a w a 1906, s. 5 n n ; S. K u trz e b a, H is to ria u s tr o ju..., s. 144 n n.; M. B a n - d u r k a, Z m ia n y a d m in is tr a c y jn e i te r y to r ia ln e z ie m w o je w ó d z tw a łó d z k ie g o w X I X * X x to., W arszaw a 1974, s. 45 nn. 21

Odpowiednio radni lub ław nicy z głosem doradczym (nie więcej niż czterech) także byli w yznaczani, często z zaniechaniem p rz e pisu przew idującego, iż pow inni reprezentow ać w łaścicieli n ie ru chomości; niejednokrotnie nie powoływano ich w ogóle. M agistraty m iast wojewódzkich (gubernialnych) podlegały kontroli władz ad- / m inistracyjnych tegoż szczebla, pozostałe zaś władz obwodowych (powiatowych). C h arak ter ciał sam orządow ych m iały rad y w ojew ódzkie pow ołane w 1818 r., pozbaw ione jednak upraw nień w y konawczych i zniesione po upadku pow stania listopadowego. Na spraw y m iejskie m iały one w pływ znikom y. R eform a sam orządow a 1861 r., ze względu na w ypadki polityczne, praktycznie nie weszła w życie. Form alnie zniosła ją reform a adm inistracyjna 1866 r., poddając m iasta drobiazgow ej k o n troli zarządu pow iatowego; tylko m iasta gubernialne i Łódź podporządkowano w prost zarządom gubernialnym. W ładze m iejskie W arszaw y, zorganizow ane zgodnie z postanow ieniem nam iestnika z 1816 r. nieco inaczej niż m iast w ojew ódzkich Królestw a, podlegały bezpośrednio Kom isji Rządowej Spraw W ewnętrznych. Prezydenta i radnych m ianował panujący. Również w okresie reform postyczniow ych zarząd W arszaw y regulow ała odrębna uchw ała K om itetu do Spraw K rólestw a Polskiego z 7 (19) VII 1870 r. M agistrat podporządkowano M inisterstw u S praw W ew nętrznych, tylko w zakresie spraw lokalnych podlegał głównem u naczelnikowi k raju (nam iestnikowi, następnie generał-gubernatorow i). Znaczne zm iany zaszły w upraw nieniach zarządów m iast w związku z całokształtem zmian praw no-adm inistracyjnych w K rólestwie, a szczególnie w związku z utw orzeniem oddzielnej Straży Ziemskiej, na którą całkowicie przeszły m.in. obowiązki policji w ykonaw czej w m iastach. W W arszaw ie np. spod w ładzy m agistratu wyłączono urząd lekarski, obowiązki policji budowniczej, prowadzenie ksiąg m etrycznych osób w yznań niechrześcijańskich, ogłaszanie praw i rozporządzeń rządowych, przyjm ow anie ofiar na rzecz kościołów, szpitali itp. Z zakresu kom petencji m ag istra tów w yłączone były w prost przez przepisy p raw n e lub p ra k ty k ę adm in istracy jn ą tak istotne spraw y, jak ośw iata, szpitalnictwo, dobroczynność itp. Spraw ow ały one wykonawczo funkcje opieki nad m ajątk iem m iejskim i zew nętrznym w yglądem m iast.

M argines sam odzielności był ta k w ąski, że nie daw ał pola do inicjatyw y w najżyw otniejszych dla m iasta spraw ach. Drastyczne ograniczenie kom petencji co do w ydatków i konieczność uzyskiw ania zezw oleń n a realizację każdego p ro je k tu (zależnie od w y sokości kosztów naw et w ładz centralnych), przy z b iu ro k raty zow aniu system u adm inistracji, prow adziło w p rak ty c e do bezw ładu. Ponadto obciążono m ag istraty licznym i czynnościam i z zakresu ogólnej ad m in istracji państw ow ej, co w ynikało z tra k to w ania ich jako niższych organów tejże adm inistracji. W 1903 r. rozszerzono kom petencje rządów gubernialnych i generał-gubernatora w spraw ach m iejskich, szczególnie zatw ierdzania budżetów i w innych kw estiach finansow ych. Z m iana ta jednak pozostała bez istotnego w pływ u na biurokratyczny system zarządu m ia s t8. Reform a m iejska w K rólestw ie w 1869 r. wyłączyła spod działania om aw ianych przepisów m iasta zamienione na osady, w k tó ry ch w prow adzono zarząd gm inny. W tym samym czasie rosyjska ustaw a samorządowa 1870 r. powołała radę m iasta jako główny organ prawodawczy; radnych w ybierało co cztery lata m iejskie zgrom adzenie w yborcze. Obowiązywał cenzus m ajątkow y i system kurialny. Zarząd m iasta pełnił fu n k cję w ykonaw czą, jego członków obierała rada. P re z y dent był rów nież obieralny i odpow iedzialny przed radą. P re zy denci, w iceprezydenci i ich zastępcy m usieli być zatw ierdzeni przez Z a rz ą d m ia s t w K ró le s tw ie P o ls k im zob. z w ła s z c z a : D z. P r a w K r. P., t. 1, s. 155 n n., t. 2, s. 61 n n M t. 6, s. 25 n n., t. 58, s. 329 n n., t. 66, s. 119 n n. i t. 70 s. 263 n n.; Z b ió r P r a w K r ó le s tw a P o ls k ie g o za w ie k X X, t. V, 1903 (p ó łro c z e p ie rw s z e ), s. 241 n n.; Z b ió r p r z e p is ó w a d m in is tr a c y jn y c h K r ó le s tw a P o ls k ie g o, W y d z ia ł S p r a w W e w n ę tr z n y c h i D u c h o w n y c h, C z. 1, T. 1-3, W a rsz a w a 1866; C z. 5, T. 1-3, W a r szaw a 1867; B. B o u ffa ł, O r g a n iza c ja m ia s t w K r ó le s tw ie P o ls k im, Tw:] W n a s z y c h sp ra u m c h, t. 1, W a rsz a w a 1899, s. 149 n n.; M. G u tk o w s k i, U s tr ó j m u n ic y p a ln y i fin a n s e m ia s t K r ó le s tw a P o ls k ie g o, [w :] P r a c e p o ls k ie j n a r a d y e k o n o m ic z n e j U) P e te r s b u r g u, t. IV S to s u n k i e k o n o m ic z n e, cz. 1, W a rsz a w a 1919, s. 111 n n.; S. K o s z u ts k i, N a sze m ia s ta a s a m o r z ą d. W a rsz a w a 1915, s. 26 n n.; A. O k o ls k i, W y k ła d p r a w a a d m in is tr a c y jn e g o..., t. 1, s. 322 n n. i 460; P r a w o o s a m o r z ą d z ie m ie j s k im w K r ó le s tw ie P o ls k im o r a z s ta tu t m ie js k i c e s a r s tw a z r o k u 1892 w z a s to s o w a n iu d o m ia s t K r ó le s tw a P o ls k ie g o, W a rsz a w a 1915; W. S p a s o w ic z, E. P iltz (re d.), P o tr z e b y s p o łe c z n e w K r ó le s tw ie P o ls k im, t. 1, K r a k ó w 1902, s. 1 n n.; A. S u lig o w sk i, R y s h is to r y c z n y d o ty c z ą c y z a r z ą d u m ia s t w K r ó le s tw ie P o ls k im, z u p o w a ż n ie n ia a u to r a tłu m a c z y ł i w y d a ł W. S iln ic k i, R a d o m 1907, o ra z w y d. 2 p.t.: S y s te m d o ty c h c z a s o w e g o g o s p o d a r s tw a m ie js k ie g o w K r ó le s tw ie P o ls k im i je g o w y - n i k i y [w ;] P is m a A d o lfa S u lig o w s k ie g o, t. 1. P o tr z e b a s a m o r z ą d u. W a rsz a w a 1915, s - 13 n n.; B. W a s iu ty ń s k i, A d m in is tr a c ja lo k a ln a..., s. 5 n n 23

w ładze adm inistracyjne, a w P etersb u rg u i M oskwie najw y żej m ianow ani. Do kom petencji sam orządu należały, obok zarządu m iastem i prowadzenia jego gospodarki, troska o utrzym anie ulic i placów, oświetlenie, kanalizację itp., spraw y zdrowotności i bezpieczeństw a publicznego, rozw oju h an d lu i przem ysłu, a ta k że opieka nad zakładam i dobroczynnym i, szpitalam i i oświatą w granicach przew idzianych dla ziem stw (tj. głów nie spraw y gospodarcze). Sam orząd był też obow iązany kom unikow ać rządow i o lokalnych potrzebach z podaniem własnych uwag. W przypadkach przekroczenia tych kom petencji rozstrzygała gubernialna kom isja do spraw m iejskich 9. W uchwale K om itetu do Spraw K rólestw a Polskiego z tegoż 1870 r. o zarządzie gospodarczym W arszaw y znalazło się sform u łow anie sugerujące, iż podejm ow ane decyzje uw ażano za tym czasowe, jak można przypuszczać w przew idyw aniu rozciągnięcia ustaw y rosyjskiej na Królestwo. Jak wiadomo, do tego nie doszło, co w ięcej, sam orząd w prow adzony w Rosji uległ znacznym ograniczeniom na mocy ustaw y m iejskiej z 1892 r. W prawdzie zakres kom petencji pozostawiono bez zmian, lecz ograniczona została sam odzielność w ładz m iejskich, a p ra k ty k a w tym względzie poszła dalej niż nakazyw ała ustaw a. Przede wszystkim w takim stopniu zwiększono zakres ingerencji adm inistracji, że podważono sam ą zasadę sam orządu, a prezydenci i członkow ie zarządów sprowadzeni zostali do roli urzędników adm inistracyjnych. Zniesione zostały kurie, lecz rów nocześnie znacznie podniesiono cenzus w y borczy, w yłączając w ten sposób grupę m ieszkańców n a ja k ty w n iej jak w ykazała p rak ty k a zaangażow anych w spraw y sam orządu 10. Zaniedbanie gospodarki m iast K rólestw a w drugiej połowie X IX w., narastanie widocznych różnic między tym i m iastam i a m iastam i w pozostałych zaborach, większość autorów, którzy podejm owali spraw y zarządu, finansów i gospodarki m iejskiej przypisyw ała w znacznej m ierze w adliw ej ad m inistracji i brakowi sam orządu n. M ożna się spotkać z opinią, że K om itet U rządzający zadał pośrednio cios rozw ojow i m iast w K rólestw ie, reorga 9 S. K o s z u ts k i, N a sze n fta s ta, s. 20-22. 10 T a m ż e, s. 22-26. 11 P o r. p rz y p is 8. 24

nizując (1866 r.) zarządy gubernialne i pow iatow e spraw ujące bezpośrednią kontrolę nad m iastam ii2. Upośledzenie m iast polskich w stosunku do m iast cesarstw a, a tym bardziej leżących poza jego granicam i, ostro ujaw nia porów nanie w ydatków w przeliczeniu na jednego mieszkańca, szczególnie na takie cele, jak szkoły i dobroczynność, szpitale, urządzenia kom unalne itp. N ieproporcjonalnie w ysokie były natom iast w ydatki na utrzym anie zarządów m iejskich oraz policji. W sytuacji gdy pozostaw ały niezaspokojone podstaw ow e potrzeby, w szystkie m iasta z w y jątkiem W arszawy posiadały wolne kapitały, składane w Banku Państw a na niew ielki procent. M iasta zachodnioeuropejskie prow adzące aktyw ną gospodarkę nie tylko nie m iały wolnych kapitałów, lecz były z reguły zadłużone; długi m iały także m iasta cesarstw a. S y tu acja finansow a m iast polskich w K rólestw ie św iadczyła n iew ątpliwie o niepraw idłow ej gospodarceł3. Nerwem gospodarczego dobrobytu m iast jest ich budżet. M iasta polskie w dobie poprzedzającej wojnę wszechświatową m iały ów nerw sparaliżowany w skutek stosow anego w K rólestw ie centralistycznego b iu ro k ra ty zmu adm inistracyjnego. Było to tym dotkliwsze dla kraju, że w zm agające się w nim ciążenie ludności do m iast uw ażać n ależało za objaw bezsprzeczny 14. O rganizacja gmin w Królestwie Polskim, uregulow ana ukazem z 1864 r., była inna niż w cesarstw ie, co w ynikało z odmienności reform y w łościańskiej. Zasadniczą cechą gm in jako jednostek sam orządowych był ich charakter stanow y włościański. Stąd też w yniknęły liczne trudności w związku z włączeniem do gmin w iejskich m iast zam ienionych na osady na mocy ukazu z 1 (13) VI 1869 r. i podporządkowaniem ich działaniu ukazu o urządzeniu gm in w iejskich z 1864 r. W K rólestw ie gm ina jednostka samorządowa była równocześnie organem adm inistracji państw owej. S tru k tu ra jej władz, sposób w yboru w ójta, rola pisarza, w szystko to powodowało, że w znikom ym stopniu była organem sam o 12 M. G u tk o w s k i, U s tr ó j m u n ic y p a ln y, s. 128. 13 B. B o u ffa ł, G o sp o d a r k a fin a n s o w a z a r z ą d ó w m ie js k ic h w K r ó le s tw ie P o l s k im, W a rsz a w a 1905; M. G u tk o w s k i, U s tr ó j m u n ic y p a ln y, s. 151 n n.; S. K o s z u ts k i, N a sze m iits ta, s. 29 n n.; B. M a rk o w s k i, F in a n se m ia s t K r ó le s tw a P o lsk ie g o, K ie lc e 1913; a. S u lig o w s k i, R y s h is to r y c z n y (w y d. 1), s. 33 n n.; E. S tr a s b u r g e r, G o sp o d a r k a n a s z y c h w ie lk ic h m ia s t. W a rsz a w a, Ł ó d ź, K ra k ó w, L w ó w, P o z n a ń, K r a k ó w 1913. 14 M. G u tk o w s k i, U s tr ó j m u n ic y p a ln y, s. 147. 25

rządowym, w większym zaś jednostką adm inistracyjną niezwykle silnie uzależnioną od władz rosyjskich szczebla powiatowego 15. W zam ierzeniu władz gm ina przew idziana była jako narzędzie ru syfikacji. B. NOWY PODZIAŁ ADMINISTRACYJNY Ukaz z 19 (31) X II 1866 r. rów nocześnie z reorganizacją adm inistra c ji terenow ej w prow adził now y podział adm in istracy jn y K rólestwa, zwiększając liczbę guberni z 5 do 10, a liczbę powiatów z 39 do 85. Ustawa o zarządzie gubernialnym i pow iatow ym ograniczyła się do wyliczenia guberni i znajdujących się w nich powiatów oraz m iast gubernialnych i pow iatow ych16, pozostaw iając K om itetow i U rządzającem u szczegółowe rozgraniczenie te rytoriów jednostek adm inistracyjnych. O dpow iednie postanow ienie K om itetu, zaw ierające w ykaz m iast i gm in w iejskich należących do poszczególnych powiatów, opublikowano pod datą 5 (17) I 1867 r.17 Zwiększenie liczby okręgów adm inistracyjnych, a tym sam ym zm niejszenie ich obszaru, oceniane jest jednoznacznie ja ko krok re p re sy jn y w ładz rosyjskich, m ający ułatw ić ucisk n aro dowy i kontrolę policyjną ludności p o ls k ie jlfl. Nowy podział na pow iaty i gubernie dokonany przez Kom itet U rządzający nie doczekał się dotychczas szczegółowego opracow a nia, które uwzględniałoby podstawowe dla tej kw estii m ateriały tegoż K om itetu. Nie w yjaśnione są przede w szystkim zasady, ja kim i się kierow ał przy delim itacji pow iatów i guberni oraz k ry te ria w yboru m iast na ośrodki now ych jednostek. B rak też analizy 15 A. A jn e n k ie l, A d m in is tr a c ja w P o lsc e. Z a r y s h is to r y c z n y, W a rsz a w a 1975, s. 13-1 6 ; zo b. te ż M. K o n ic, S a m o r z ą d g m in n y w K r ó le s tw ie P o ls k im w p o r ó w n a n iu z i n n y m i k r a ja m i e u r o p e js k im i, w y d. 2, W a rsz a w a 1906, s. 3-4. W p ro w a d z e n ie w o s a d a c h m ie js k ic h z a r z ą d u g m in n e g o o m ó w io n e je s t w d a lsz e j c zę ści te k s tu w z w ią z k u z re a liz a c ją u k a z u z 1 V I 1869 r. 16 D z. P r a w *Kr. P., t. 66, A rt. 1 i 2 s. 119, A n e k s d o A rt. 2: R o z p is p o d z ia łu g u b e r n ij n a p o w ia ty, s. 189-193. *7 D z. P r a w K r. P., t. 66, s. 279-303. 18 P o r. m.in.: A. A jn e n k ie l, A d m in is tr a c ja w P o lsc e, s. 12; M. B a n d u r k a, Z m ia n y a d m in is tr a c y jn e, s. 46; W. Ć w ik, J. R e d e r, L u b e ls z c z y z n a. D zie je r o z w o ju te r y to r ia ln e g o, p o d z ia łó w a d m in is tr a c y jn y c h i u s tr o ju w ła d z, L u b lin 1977, s. 103; W. T rz e b iń s k i, A. B o rk ie w ic z, P o d z ia ły a d m in is tr a c y jn e K r ó le s tw a P o lsk ie g o w o k r e s ie 1815-1918, W a rsz a w a 1956, D o k u m e n ta c ja G e o g ra fic z n a, z. 4(1), s. 91. T a k ż e H is to r ia P o ls k i, P A N, t. III, cz. 1, W a rsz a w a 1963 i in n e o p ra c o w a n ia d z ie jó w P o ls k i X IX w. 26