NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Opolu Opole, dnia 21 grudnia 2009 r. LOP-410-10-02/2009 P/09/024 Pan Bolesław Darłak Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kędzierzynie-Koźlu WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Opolu przeprowadziła kontrolę poboru podatku dochodowego od osób fizycznych w latach 2007-2009 (I półrocze) przez Urząd Skarbowy w Kędzierzynie-Koźlu (zwany dalej Urzędem). W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 30 listopada 2009 r., NajwyŜsza Izba Kontroli na podstawie art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o NIK, przekazuje Panu Naczelnikowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie ocenia działalność Urzędu w zakresie spraw objętych kontrolą, pomimo stwierdzonych uchybień. PowyŜszą ocenę ogólną uzasadniają następujące ustalenia kontroli i wynikające z nich oceny cząstkowe: 1. NIK ocenia pozytywnie pod względem rzetelności działania Urzędu realizowane w ramach rocznych rozliczeń podatku dochodowego od osób fizycznych. Z podatku dochodowego od osób fizycznych za lata 2007 i 2008 za pośrednictwem Urzędu rozliczało się corocznie prawie 65 tysięcy podatników, którzy z tytułu ciąŝących na nich zobowiązań wpłacili na rachunek bankowy Urzędu łącznie 145 007,6 tys. zł, z tego: za 1 Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm. ul. Krakowska 28, 45-075 Opole tel.: (0-77) 400 30 00, fax: (0-77) 454 53 30, e-mail: LOP@nik.gov.pl
2007 r. 59 958,6 tys. zł, za 2008 r. 61 920,4 tys. zł (wzrost do 2007 r. o 3,3 %) i 23 128,6 tys. zł za I półrocze 2009 r. Zaległości ogółem w okresie pomiędzy 31 grudnia 2007 r. (5 430,7 tys. zł), a 30 czerwca 2009 r. wzrosły o 1 562,4 tys. zł (tj. o 28,8 %) do 6 993,1 tys. zł, przy czym 83,7 % z tej kwoty (tj. 5 850,8 tys. zł) stanowiły zobowiązania osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Zaległości tej grupy podatników w okresie 2008-2009 (I półrocze) wzrosły o 1 820,5 tys. zł, tj. o 45,2 % w porównaniu do kwoty 4 030,3 tys. zł na koniec 2007 r. Urząd monitorował wywiązywanie się przez podatników z obowiązku rocznego rozliczenia podatku, sporządzając wykazy osób zalegających ze złoŝeniem zeznania. Do złoŝenia zeznań za 2008 r. wezwano 364 podatników, przy czym w ramach postępowania karnego skarbowego 57 osób ukarano karą grzywny w drodze mandatu karnego w łącznej wysokości 13,0 tys. zł. Wszystkie zeznania podatkowe po wprowadzeniu do systemu Poltax były weryfikowane i zatwierdzane w systemie, z wyjątkiem zeznań błędnych, które przekazywano do komórek wymiarowych w celu dokonania czynności sprawdzających. W kontrolowanym okresie czynnościami sprawdzającymi z udziałem podatnika objęto 970 zeznań, w związku m.in.: z odliczaniem wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym, z informacjami uzyskanymi od instytucji zewnętrznych oraz zeznań odrzuconych przez system jako błędne. Dokumentacja czynności sprawdzających była kompletowana i przechowywana łącznie z badanymi zeznaniami. Kontrola realizacji zadań związanych z ewidencją i weryfikacją 120 zeznań podatkowych, monitorowaniem terminowości składania zeznań i wpłat podatku oraz dokonywaniem zwrotu nadpłat wykazała, Ŝe badane zeznania podatkowe zostały: złoŝone przez podatników z zachowaniem obowiązujących terminów, wprowadzone do systemu Poltax w ciągu 56 dni, a zeznania z wykazaną nadpłatą w ciągu 40 dni od daty wpływu do Urzędu, zweryfikowane i zatwierdzone w systemie w ciągu 60 dni - 117 zeznań (97 %), natomiast 3 zeznania (3 %) - wymagające postępowania wyjaśniającego - po upływie 64 do 215 dni, licząc od daty wprowadzenia do systemu Poltax. 2. NIK, biorąc pod uwagę kryterium legalności, pozytywnie ocenia dokonywanie zwrotu nadpłat i monitorowanie zapłaty zobowiązań podatkowych, pomimo stwierdzonych uchybień. Urząd, po dokonaniu weryfikacji zeznań rocznych i analizie kart kontowych podatników, zwrócił podatnikom za 2007 r. i 2008 r. nadpłaty podatku w kwocie 42 356,3 tys. 2
zł, stanowiące 34,8 % w stosunku do kwoty podatku wpłaconego przez podatników (121 879,0 tys. zł). Ponadto, z tytułu nieterminowego zwrotu podatku z winy Urzędu, wypłacono podatnikom oprocentowanie w wysokości 0,4 tys. zł (tj. poniŝej 0,001 %). Urząd dokonał zwrotu nadpłat (z 20 zeznań objętych badaniem) w kwocie 41 700,0 zł zgodnie z art. 76 1 i art. 77 Ordynacji podatkowej 2, podczas gdy czynności windykacyjne wobec ośmiu podatników, którzy nie uregulowali zobowiązań na kwotę 54 096,0 zł (7,3 % badanej próby) były prowadzone z naruszeniem zasad określonych w 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 3, bowiem wystawienie 31 tytułów wykonawczych nastąpiło po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia tj. od 9 do 40 dni w związku z brakiem zapłaty podatku w terminach określonych w ww. upomnieniach. Ponadto stwierdzono, iŝ okres czasu pomiędzy datą wprowadzenia zeznania do systemu Poltax, a datą przekazania tytułu wykonawczego do Referatu Egzekucji wynosił w badanej próbie od 40 do 134 dni, co wynikało z wysyłania upomnień po upływie od 28 do 94 dni od daty zaksięgowania zeznania w systemie Poltax, Według wyjaśnień Kierownika Referatu ds. Dystrybucji, Analizy i Sprawozdawczości (DR IB) powyŝsze opóźnienia wynikały ze zwiększenia obowiązków związanych z obsługą zeznań rocznych duŝej liczby podatników. NIK jednocześnie zwraca uwagę, Ŝe opóźnienia w zakresie windykacji zobowiązań podatkowych mogą mieć negatywny wpływ na skuteczność prowadzonych w ich efekcie postępowań egzekucyjnych. 3. NIK, mając na uwadze kryterium legalności, pozytywnie ocenia udzielanie podatnikom ulg podatkowych. Na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej w kontrolowanym okresie Naczelnik wydał 88 decyzji o udzieleniu ulg w spłacie zobowiązań podatkowych na kwotę 4 109,7 tys. zł, z tego: 56 decyzji o rozłoŝeniu na raty zobowiązań podatkowych w kwocie 3 577,0 tys. zł (87,0 %), 17 decyzji o umorzeniu zobowiązań na kwotę 351,4 tys. zł (8,6 %) i 15 decyzji o odroczeniu terminu płatności podatku w kwocie 181,3 tys. zł (4,4 %). Równocześnie Naczelnik podjął 45 decyzji o odmowie udzielenia ulg w spłacie zobowiązań podatkowych w wysokości 2 341,4 tys. zł. Podatnikom prowadzącym działalność gospodarczą udzielono 52 ulg na łączną kwotę 3 707,0 tys. zł (tj. 90 %), natomiast w przypadku 15 wniosków na kwotę 1 361,1 tys. zł (58 %), złoŝonych przez podatników tej grupy, podjęte zostały decyzje odmowne. 2 Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. 3 Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541 3
Objęte kontrolą NIK postępowania w sprawie udzielenia ulg w spłacie zobowiązań podatkowych Urząd prowadził zgodnie z zasadami ustalonymi w dziale IV Ordynacji podatkowej. Zarówno badane decyzje (5) o rozłoŝeniu na raty zobowiązań podatkowych w kwocie 679,7 tys. zł jak i decyzje o odmowie udzielenia ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (5) na kwotę 1 195,4 tys. zł spełniały wymogi określone w art. 210 Ordynacji podatkowej. NIK zwraca uwagę, Ŝe badane decyzje w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi w spłacie zobowiązań cechowała uznaniowość Urzędu. W przypadku trzech podatników udzielone ulgi w formie rozłoŝenia na raty miały charakter powtarzalny, zamiast incydentalnego. Oprócz ulg w spłacie zobowiązań z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych podatnikom tym udzielono równieŝ ulg w zapłacie podatku od towarów i usług. ZadłuŜenie trzech podatników, objęte decyzjami Urzędu o rozłoŝeniu zobowiązań podatkowych na raty, wynosiło odpowiednio 327 tys. zł, 697 tys. zł i 832 tys. zł. Wprawdzie kaŝdy z ww. podatników załączył do wniosku oświadczenie, Ŝe nie jest przedsiębiorcą znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych, dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagroŝonych przedsiębiorstw, to zdaniem NIK - w związku z utrzymującymi się od wielu lat trudnościami w zapłacie zobowiązań podatkowych - treść tych oświadczeń, przed wydaniem decyzji o udzieleniu ulg, powinna być przez Urząd weryfikowana, tym bardziej Ŝe dwóch podatników (z trzech) nie posiadało majątku, który mógłby stanowić zabezpieczenie spłaty zobowiązań rozłoŝonych na raty. Ustalono ponadto, Ŝe do dnia zakończenia kontroli jeden z podatników spłacał miesięcznie raty w wysokości 200,0 zł, drugiemu podatnikowi który zalegał ze spłatą dwóch rat w kwocie ok. 66 tys. zł zabezpieczono cześć majątku, natomiast trzeci podatnik nie zapłacił raty w wysokości ok. 5 tys. zł. Według wyjaśnienia Pana Naczelnika istotny wpływ na decyzję o udzieleniu lub nieudzieleniu ulgi oprócz waŝnego interesu podatnika - miały inne okoliczności, zawinione przez podatników, wskutek czego znaleźli się oni w trudnej sytuacji finansowej. 4. NIK pod względem kryterium rzetelności pozytywnie ocenia odpisanie przedawnionych zobowiązań. Kontrolą NIK objęto zobowiązania 3 podatników w kwocie 384,4 tys. zł, odpisane jako przedawnione, stanowiące 30 % odpisanych przez Urząd w latach 2007-2009 (I półrocze) z tytułu przedawnienia zobowiązań 146 podatników na kwotę 1 256,0 tys. zł. Ustalono, Ŝe przedawnienie badanych zobowiązań nastąpiło z przyczyn niezaleŝnych od 4
pracowników Urzędu, a ich odpisanie z ewidencji nastąpiło po upływie od 4 do 12 miesięcy od daty przedawnienia. 5. NIK pozytywnie ocenia, mając na uwadze kryterium legalności, prowadzenie kontroli u podatników, pomimo stwierdzonych uchybień. W okresie objętym kontrolą u podatników prowadzących działalność gospodarczą Urząd przeprowadził 462 kontrole (w tym 16 kontroli doraźnych) w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych, z których 136 (30%) zakończyło się wynikiem pozytywnym. W wyniku przeprowadzonych kontroli Naczelnik wydał 50 decyzji, obejmujących uszczuplenia podatkowe w kwocie 166,6 tys. zł, oprócz tego podatnicy w oparciu o art. 290 2 pkt 7 Ordynacji podatkowej - skorzystali z prawa do korekty 57 deklaracji na kwotę 64,7 tys. zł. W badanym okresie, w kwartalnych planach kontroli Urzędu ujęto 104 kontrole, z których do 30 czerwca 2009 r. zakończonych zostało 78 (75 %), w tym tylko 10 kontroli - przeprowadzonych w I półroczu 2007 r. - zakończonych zgodnie z planami kwartalnymi przypadającymi na ten okres. Do zakończenia kontroli NIK Urząd nie podjął 23 kontroli (22 %), ujętych w planach kwartalnych, a pozostałe 3 kontrole były w trakcie realizacji. Jak wyjaśnił Kierownik Referatu Kontroli Podatkowej przyczyną zaistniałej sytuacji była m.in. absencja chorobowa pracowników i spadek zatrudnienia w komórce kontroli, jak równieŝ konieczność przeprowadzenia w kontrolowanym okresie 455 kontroli terminowych, dotyczących zasadności zwrotu podatku VAT. NIK ustaliła ponadto, Ŝe typowanie podmiotów do planu kontroli odbywało się na podstawie wskazań kierowników komórek wymiarowych oraz wniosków instytucji zewnętrznych. Ze względu na ok. 9 tysięcy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą Urząd nie typował podatników do kontroli przy pomocy selekcji, sporządzanych w podsystemie Kontrola według kryteriów, określonych przez Ministra Finansów w Zadaniach dla Dyrektorów Izb Skarbowych i Naczelników Urzędów Skarbowych. Według ustaleń NIK zbadane (10) postępowania kontrolne były prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w art. 281 292 Ordynacji podatkowej i z zachowaniem maksymalnego terminu 4 tygodni, określonego w art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 4. NIK zwraca jednak uwagę na fakt, Ŝe badane protokoły kontroli oprócz stwierdzeń dotyczących nierzetelnego prowadzenia ksiąg, co wynikało z art. 290 5 Ordynacji podatkowej - nie zawierały oceny prawnej sprawy będącej 4 Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 j.t. 5
przedmiotem kontroli, pomimo Ŝe zobowiązywał do tego art. 290 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej. Zdaniem NIK pomijanie przez Urząd w protokołach kontroli oceny prawnej ustalonego u podatników stanu faktycznego mogło utrudnić podatnikom zrozumienie dalszych konsekwencji prawnych, związanych z wynikami kontroli, jak równieŝ skorzystanie z prawa do korekty deklaracji i złoŝenia wyjaśnień. 6. NIK pozytywnie ocenia, pod względem legalności i rzetelności, prowadzenie postępowań podatkowych, pomimo stwierdzonych uchybień. Urząd prowadził postępowania podatkowe, będące następstwem 10 badanych kontroli, z zachowaniem przepisów art. 122-126, art. 187-192 i art. 200 Ordynacji podatkowej. W celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego zebrany materiał dowodowy był ponownie analizowany, a w razie potrzeby uzupełniany, co w konsekwencji powodowało przewlekłość postępowań. Pomimo, Ŝe określony w art. 139 Ordynacji podatkowej termin na załatwienie spraw szczególnie skomplikowanych wynosił 2 miesiące, tylko cztery postępowania Urząd zakończył w tym terminie. Pozostałe postępowania zostały zakończone po upływie od 74 do 234 dni. Zgodnie z art. 140 Ordynacji podatkowej Urząd powiadamiał podatników o przedłuŝeniu terminu zakończenia postępowania. Według wyjaśnień Kierownika Referatu Podatku Dochodowego od Osób Fizycznych Prowadzących Działalność Gospodarczą (dalej PD IA) przewlekłość postępowań podatkowych prowadzonych w wyniku kontroli u podatników związana była m.in. z koniecznością prowadzenia dalszych postępowań wyjaśniających, uzupełniania materiału dowodowego oraz brakiem czynnego udziału podatnika w postępowaniu. PoniewaŜ opóźnienie w wydaniu decyzji nie powstało z winy Urzędu, w przypadku 1 podatnika - zgodnie z art. 54 2 Ordynacji podatkowej - naliczono odsetki za okres od wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji. NIK, uwzględniając powyŝsze wyjaśnienia, zwraca uwagę na potrzebę ścisłej współpracy komórki kontrolnej i wymiarowej juŝ na etapie kontroli u podatników, co wpłynęłoby na pełniejsze wykorzystywanie wyników kontroli, a w efekcie końcowym pozwoliłoby uzyskać poprawę skuteczności Urzędu i efektywności poboru podatku. 7. NIK pozytywnie ocenia pod względem legalności i rzetelności egzekucję zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych, pomimo stwierdzonych uchybień. W okresie objętym kontrolą Urząd zrealizował 1715 tytułów wykonawczych, z tego 858 tytułów (50 %) - w 2007 r., a kwota wyegzekwowanych zaległości wyniosła 2 150,5 tys. zł. Wskaźnik realizacji tytułów wykonawczych w 2008 r. (25,17 %) pogorszył się 6
o 10,73 punktu procentowego w porównaniu do 2007 r. (35,90 %), natomiast wskaźnik efektywności egzekucji w latach 2007-2009 (I półrocze) kształtował się od 14,33-14,87 %. Tytuły wykonawcze do załatwienia na dzień 30 czerwca 2009 r. (2124 tytuły) obejmowały zaległości na kwotę 4 491,3 tys. zł, co w porównaniu do stanu na 31 grudnia 2007 r. oznacza zmniejszenie liczby tytułów o 266 (tj. o 11 % z 2390 tytułów) i kwoty zaległości o 1 033,3 tys. zł (tj. o 19 % z kwoty 5 524,6 tys. zł). Kontrola NIK w zakresie terminowości podejmowania przez Urząd czynności windykacyjnych, przeprowadzona na próbie zaległości w kwocie 1 066,9 tys. zł ujawniła, Ŝe upomnienia wystawiano po upływie od 23 dni (min.) do 98 dni (max.) licząc od terminu płatności podatku, jednak nie później niŝ w ciągu 23 dni od daty zaksięgowania przypisu, natomiast tytuły wykonawcze wystawiane były po upływie od 9 68 dni od daty doręczenia upomnienia. Opóźnienia te - według wyjaśnień Kierownika Referatu ds. Dystrybucji, Analizy i Sprawozdawczości wynikały m.in. z sytuacji kadrowej w ww. referacie i dodatkowych obowiązków, związanych ze szczegółową weryfikacją zeznań podatkowych za lata 2007 2008 w zakresie wpłat zaliczek miesięcznych na podatek oraz przekazywaniem 1 % naleŝnego podatku dochodowego na rzecz Organizacji PoŜytku Publicznego. Ustalono ponadto, Ŝe Urząd w okresie od 31 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. nie podjął czynności kontrolnych wobec 1 podatnika, który w zeznaniu PIT 28 za 2007 r. wykazał ogólną kwotę 20,2 tys.zł lecz nie wykazał naleŝnych kwot podatku za poszczególne miesiące, a na wysyłane wezwania do korekty zeznania i rozmowy telefoniczne zareagował dopiero w trakcie kontroli NIK. Czynności windykacyjne zostały podjęte bezzwłocznie po uzupełnieniu przez tego podatnika ww. zeznania, co było zgodne z art. 53a Ordynacji podatkowej. Terminowość i prawidłowość prowadzenia postępowania egzekucyjnego NIK skontrolowała na próbie 19 tytułów wykonawczych na kwotę 1 033,7 tys. zł. SłuŜba egzekucyjna Urzędu wszczęła 15 postępowań poprzez doręczenie tytułów w ciągu od 4 do 118 dni (doręczenie zastępcze) od daty otrzymania tytułu, w tym czasie podejmowane były równieŝ inne czynności egzekucyjne. W ocenie NIK postępowania egzekucyjne prowadzono w sposób przewlekły, o czym świadczą przerwy pomiędzy kolejnymi czynnościami trwające nawet 380 dni (w przypadku 3 tytułów naleŝących do 1 podatnika) i 330 dni (inny podatnik) oraz zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego po upływie 343 dni (w przypadku tego samego tytułu). Urząd nie doprowadził ponadto do sprzedaŝy ruchomości naleŝących do dwóch podatników, zajętych na poczet zaległości. W efekcie tak prowadzonych przez 7
pracowników Urzędu działań wyegzekwowana została kwota 75,9 tys. zł, tj. 7,3 % badanej próby zaległości. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi, NajwyŜsza Izba Kontroli wnosi o: 1. Podejmowanie działań windykacyjnych w sposób zapewniający stosowanie zasad wynikających z 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 3. 2. Weryfikowanie rzetelności oświadczeń, złoŝonych przez podatników wnioskujących o udzielenie ulg podatkowych, w celu wyeliminowania ewentualnych przypadków ich wyłudzenia. 3. Egzekwowanie od osób kontrolujących podatników obowiązku określonego w art. 290 2 pkt 6a Ordynacji podatkowej, tj. zamieszczania w protokołach kontroli oceny prawnej sprawy będącej przedmiotem kontroli u podatnika. 4. Podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania przypadków przewlekłości postępowań kontrolnych i podatkowych prowadzonych wobec tych samych podatników. 5. Prowadzenie egzekucji w sposób gwarantujący podejmowanie działań egzekucyjnych wobec dłuŝników niezwłocznie po wystawieniu tytułów wykonawczych i skrócenie przerw pomiędzy kolejnymi czynnościami egzekucyjnymi. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Opolu, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK oczekuje przedstawienia przez Pana Naczelnika w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź o działaniach podjętych w celu realizacji wniosków lub przyczyn niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Panu prawo zgłoszenia na piśmie do Dyrektora Delegatury NIK w Opolu umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym wyŝej mowa, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej Komisji NIK. 8