WOJEWODA Wojewoda ŁÓDZKI Łódzki PNK-IV.431.43.2011 Łódź, 12 sierpnia 2011 r. Pan Andrzej Stępień Starosta Wieluński Pan Krzysztof Owczarek Przewodniczący Rady Powiatu Wieluńskiego WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 258 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej przytaczanej jako Kpa ) 16 czerwca 2011 r. w Starostwie Powiatowym w Wieluniu przeprowadzona została kontrola problemowa, której przedmiotem było przyjmowanie i załatwianie skarg i wniosków w okresie od 1 stycznia 2010 r. do dnia kontroli. Wyniki kontroli zostały przedstawione w protokole kontroli podpisanym przez Pana Starostę 13 lipca 2011 r., w związku z czym przekazuję niniejsze wystąpienie pokontrolne. Wobec stwierdzenia opisanych poniżej naruszeń prawa działalność podmiotu w skontrolowanym obszarze należy ocenić pozytywnie z nieprawidłowościami. Starostwo Powiatowe w Wieluniu jest organizacyjnie przygotowane do przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Obowiązki i zadania w tym zakresie oraz formy 1
sprawowanego nadzoru zostały uwzględnione w Regulaminie Organizacyjnym oraz zakresach czynności pracowników. W sprawach będących przedmiotem kontroli obywatele są przyjmowani przez Starostę, Wicestarostę, Członków Zarządu, Sekretarza Powiatu, Skarbnika i kierowników wydziałów. Rozpatrywanie skarg i wniosków należy do zadań wspólnych wydziałów merytorycznych, zaś nadzór nad procesem załatwiania spraw w zakresie skarg i wniosków sprawuje Wydział Organizacyjno-Prawny. Obowiązkiem Sekretarza Powiatu jest czuwanie nad właściwym rozpatrywaniem i terminowym udzielaniem odpowiedzi na skargi i wnioski, ponadto Regulamin Organizacyjny nakłada na Sekretarza Powiatu obowiązek przygotowywania odpowiedzi na skargi i wnioski, po wcześniejszym uzyskaniu wyjaśnień właściwych merytorycznie wydziałów. Zespół kontrolny dokonał badania 8 skarg. W 2 skontrolowanych sprawach (3 z 2010 r. i 1 z 2011 r.) naruszona została, wynikająca z przepisów art. 233-236 Kpa, zasada prymatu postępowania jurysdykcyjnego nad skargowym. Zgodnie z Komentarzem do art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, LEX/el. 2010) ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Zatem wystąpienie skarżącego staje się w określonych sytuacjach pismem procesowym. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie również w komentarzu do art. 2 Kpa (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, LEX/el. 2011), zgodnie z którym przepisy działu VIII będą miały zastosowanie tylko wówczas, gdy skarga nie spowoduje wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek lub z urzędu (art. 233 Kpa), gdy nie została złożona w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne (art. 234 Kpa) lub w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna (art. 235 Kpa). W przypadkach wymienionych w powyższych przepisach kodeksu skarga podlega bowiem rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu regulujących postępowanie w sprawach określonych w art. 1 Kpa, czyli w ogólnym postępowaniu administracyjnym (zwyczajnym lub nadzwyczajnym). Wymaga to od organów administracji publicznej wnikliwej oceny, czy pismo oznaczone jako skarga może być zakwalifikowane jako jedna z czynności procesowych strony podlegających rozpatrzeniu i załatwieniu w postępowaniu administracyjnym (zob. komentarz do art. 240). 2
W sprawie zarejestrowanej pod nr 3 z 2010 r., niezależnie od naruszenia zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym odpowiedzi udzielono w formie pisma Starosty Wieluńskiego, informującego, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony. W tym miejscu należy przywołać wyrok WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 541/10 z 9 lipca 2010 roku, z którego wynika, iż jeśli organ stwierdza, że podmiotowi składającemu wniosek nie służy przymiot strony postępowania, to orzec w tej kwestii winien w formie decyzji administracyjnej. Podmiot, któremu odmówiono statusu strony może bronić swojego stanowiska składając odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie skargę do sądu administracyjnego i skargę kasacyjną do NSA. Zauważyć należy, iż powyższe dotyczy stanu prawnego obowiązującego w dniu załatwienia opisywanej skargi. Odnośnie sposobu rozpatrzenia zbiorowej skargi niezawierającej imion, nazwisk i adresów wnoszących (1 z 2010 r), która na podstawie 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46) pozostawiona została bez rozpatrzenia, należy stwierdzić, iż wprawdzie zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia, anonimowe pisma pozostawia się bez rozpoznania, jednak w doktrynie prawa administracyjnego i literaturze przedmiotu zauważa się, iż skargi i wnioski (również anonimowe) stanowią formę sprawowania kontroli społecznej nad funkcjonowaniem szeroko pojętego systemu administracji publicznej. Umożliwiają bowiem podejmowanie działań pozwalających nie tylko na usunięcie dostrzeżonych uchybień, lecz również na zapobieganie powstawaniu potencjalnych nieprawidłowości. Wobec powyższego wskazanym jest, aby nadawać takim skargom właściwy bieg we własnym zakresie, oraz przekazywać je organom w kompetencji których leży rozpatrzenie podniesionych zarzutów. W przypadku skargi zarejestrowanej pod nr 6 z 2010 r. naruszony został art. 229 pkt 4 Kpa. Skarga na brak działań Powiatowego Zarządu Dróg w sprawie wycinki zagrażających bezpieczeństwu drzew winna być, na podstawie przywołanego wyżej przepisu, przekazana do rozpatrzenia Radzie Powiatu Wieluńskiego. Skarga została załatwiona pismem Kierownika Powiatowego Zarządu Dróg w Wieluniu skierowanym do Przewodniczącego Zarządu Powiatu w Wieluniu oraz do wiadomości skarżącego. Pragnę przypomnieć, iż stosownie do art. 237 3 Kpa odpowiedź na skargę winna być przede wszystkim skierowana do skarżącego. 3
W odniesieniu do wymogów formalnych, którym powinny odpowiadać zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi należy wskazać, iż niektóre zawiadomienia nie zawierają oznaczenia organu, mimo iż zostały podpisane przez Starostę Wieluńskiego. Ponadto w 3 uchwałach Rady Powiatu Wieluńskiego uznających skargi za bezzasadne nie zostało zawarte pouczenie o treści art. 239 Kpa. Podkreślenia wymaga, iż 17 czerwca 2010 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 40, poz. 230), w wyniku której nowe brzmienie otrzymał m.in. art. 238 1 Kpa, zgodnie z którym zawiadomienie o odmownym sposobie załatwienia skargi powinno zawierać, obok uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenie o treści art. 239 Kpa. W zakresie ewidencjonowania kontrolowanych spraw stwierdzono, iż, rejestr skarg i wniosków z 2010 r. otrzymał niewłaściwy symbol kwalifikacyjny, tj. 0553/10 zamiast wynikającego z ówcześnie obowiązującej instrukcji kancelaryjnej numeru: 0550. Ponadto w rejestrze skarg i wniosków z roku bieżącego pod pozycją odnotowana została Analiza i ocena załatwiania skarg i wniosków w roku 2010, która jako pismo wewnętrzne, niebędące dokumentacją skargi powszechnej, nie powinna figurować w przedmiotowym rejestrze. Wobec powyższego przypominam o konieczności prowadzenia rejestru w sposób rzetelny. Odpowiedzialność za wskazane nieprawidłowości ponoszą: 1) Starosta Wieluński w związku z niewystarczającym nadzorem nad działalnością kontrolowanego podmiotu w obszarze załatwiania skarg i wniosków; 2) Sekretarz Powiatu w związku z niedopełnieniem obowiązku bezpośredniego nadzorowania spraw Starostwa w zakresie załatwiania skarg i wniosków; 3) osoba odpowiedzialna za prowadzenie centralnego rejestru skarg i wniosków w związku ze stwierdzonymi w tym zakresie uchybieniami; 4) Przewodniczący Rady Powiatu w związku z niewystarczającym nadzorem nad formalnoprawną poprawnością uchwał podejmowanych w sprawach skarg i wniosków. Przedstawiając powyższe uwagi i oceny, Wojewoda Łódzki wnosi o: 1) wzmożenie nadzoru nad załatwianiem skarg i wniosków; 2) prawidłowe kwalifikowanie spraw, w tym uwzględnianie zasady 4
pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego i innego przed skargowym; 3) rzetelne prowadzenie rejestru skarg i wniosków; 4) odpowiednie stosowanie 10 rozporządzenia w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków; 5) kierowanie zawiadomień o sposobie załatwienia skarg zgodnych z brzmieniem art. 238 1 Kpa. Na podstawie 38 ust. 1 Regulaminu Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, kierownik podmiotu kontrolowanego, któremu przekazano wystąpienie pokontrolne, w terminie określonym w wystąpieniu, nie krótszym niż 14 dni od dnia jego otrzymania, informuje wojewodę o sposobie wykorzystania uwag i wniosków oraz wykonania zaleceń, a także o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia działań. W przypadku niewykonania zalecenia pokontrolnego jest Pan Starosta zobowiązany do wskazania innego niż określony w zaleceniu sposobu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości lub wykonania innych, niż wskazane w zaleceniu, działań. Zarządzający kontrolę ma prawo żądania w każdym czasie informacji o stanie realizacji zaleceń pokontrolnych lub innych działaniach podjętych w wyniku kontroli, w szczególności w celu usunięcia nieprawidłowości i wykonania wniosków. W związku z tym oczekuję stosownej informacji, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego. Z up. Wojewody Łódzkiego /-/ Elżbieta Stępczyńska-Gortat Z-ca Dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli 5