PNK-IV Łódź, 26 listopada 2012 r.

Transkrypt

1 WOJEWODA ŁÓDZKI PNK-IV Łódź, 26 listopada 2012 r. Pan Marek Ksyta Przewodniczący Rady Powiatu Opoczyńskiego Pan Jan Wieruszewski Starosta Opoczyński WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm.), 1 w dniu 7 września 2012 r. przeprowadzona została kontrola w Starostwie Powiatowym w Opocznie, ul. Kwiatowa 1a, Opoczno, dalej zwanym Starostwem, której zakresem było przyjmowanie i załatwianie skarg i wniosków w okresie od 1 sierpnia 2011 r. do dnia kontroli. Kontrolę przeprowadzili, zgodnie z upoważnieniami Wojewody Łódzkiego z 6 września 2012 r.: 1) Przemysław Kościołek Starszy Inspektor w Oddziale Kontroli i Skarg Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli, pełniący funkcję kierownika zespołu kontrolerów 1 Dalej zwanej Kpa. 1

2 (upoważnienie Nr 89/2012), 2) Krzysztof Strychalski Starszy Inspektor Wojewódzki w Oddziale Kontroli i Skarg Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli (upoważnienie Nr 90/2012). 2 W okresie objętym kontrolą Przewodniczącym Rady Powiatu Opoczyńskiego był Pan Marek Ksyta, a Starostą Opoczyńskim Pan Jan Wieruszewski. Stanowisko Sekretarza Powiatu piastuje Pani Grażyna Wielgus, która udzielała wyjaśnień w toku kontroli. 3 Mając na uwadze poniżej wskazane ustalenia, działalność we wskazanym zakresie należy ocenić pozytywnie z nieprawidłowościami. I. PRZYGOTOWANIE ORGANIZACYJNE. Powiat Opoczyński jest organizacyjnie przygotowany do przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Kwestie objęte kontrolą zostały szczegółowo unormowane w Regulaminie organizacyjnym Starostwa, 4 dalej zwanym Regulaminem. Podejmowanie niezbędnych działań związanych z załatwianiem skarg i wniosków należy do wspólnych zadań wszystkich wydziałów w Starostwie 5. Organizację przyjmowania obywateli w kontrolowanym zakresie zapewnia, zgodnie z Regulaminem, Wydział Organizacyjny, Zamówień Publicznych i Zarządzania Kryzysowego. 6 Wydział ten, zgodnie z 15 ust. 2 pkt zb Regulaminu prowadzi rejestr skarg i wniosków według wzoru stanowiącego załącznik nr 13 do Regulaminu oraz opracowuje analizy. W powoływanym wyżej akcie wewnętrznym jednostki kontrolowanej regulacjom dotyczącym organizacji przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków poświęcono cały Rozdział IX. Z zapisów w nim umieszczonych wynika m.in., że: 1) skargi i wnioski podlegają rejestracji w centralnym rejestrze skarg i wniosków, 7 2) prośba o pomoc lub interwencję w sprawach indywidualnych wnoszona do organu nie powinna być obejmowana ewidencją w zakresie skarg i wniosków, lecz powinna być traktowana jako podanie lub inne wystąpienie obywatela, podlegające załatwieniu w trybie innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw, 8 2 dowód - akta kontroli str dowód - akta kontroli str. 3-4, Załącznik do Uchwały Nr VIII/71/11 Rady Powiatu w Opocznie z dnia 24 sierpnia 2011 r., dowód - akta kontroli str pkt 9 Regulaminu 6 15 ust. 1 Regulaminu 7 47 ust. 3 Regulaminu 8 47 ust. 7 Regulaminu 2

3 3) skargi i wnioski, które wpłynęły do Starostwa przegląda i dekretuje Starosta wydając zalecenie dotyczące sposobu załatwienia sprawy, wyznaczając dyrektora wydziału lub inne osoby odpowiedzialne za załatwienie sprawy i przygotowanie projektu odpowiedzi, oraz wskazując osoby współpracujące, 9 4) dyrektor wydziału lub pracownik przez niego wyznaczony do załatwienia skargi lub wniosku podejmuje wspólnie z osobami współpracującymi niezbędne działania mające na celu dokładne zbadanie i wyjaśnienie sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku. Z podjętych czynności w sprawach skomplikowanych spisuje się protokoły lub notatki oraz gromadzi inne dokumenty, 10 5) wyznaczony pracownik z dokonanymi ustaleniami zapoznaje dyrektora wydziału i przedkłada mu projekt odpowiedzi. Projekt odpowiedzi podlega sprawdzeniu i zaparafowaniu przez dyrektora wydziału, 11 6) dyrektorzy wydziałów odpowiedzialni są za wszechstronne wyjaśnianie i terminowe załatwianie skarg i wniosków, 12 7) nadzór ogólny nad załatwieniem skarg i wniosków sprawuje Starosta, 13 8) nadzór bezpośredni sprawuje natomiast dyrektor wydziału właściwy ze względu na przedmiot skargi lub wniosku. 14 Odpowiedzialność za terminowe i prawidłowe załatwianie spraw obywateli ponoszą również pracownicy zgodnie z ustalonymi zakresami obowiązków. II. PRZYJMOWANIE OBYWATELI W SPRAWACH SKARG I WNIOSKÓW ORAZ ZAMIESZCZANIE WYMAGANYCH INFORMACJI. W Starostwie godziny urzędowania wyznaczono w następujący sposób: poniedziałek, środa - piątek w godzinach: 7:30-15:30, zaś we wtorek 7: Przewodniczący Rady Powiatu Opoczyńskiego przyjmuje obywateli w sprawach skarg i wniosków w każdy wtorek w godzinach od do Zgodnie zaś z 47 ust. 16 Regulaminu oraz wywieszonymi informacjami Starosta, Wicestarosta, Sekretarz Powiatu lub dyrektorzy wydziałów przyjmują obywateli w sprawach skarg i wniosków w każdy wtorek w godzinach od do Jeżeli we wtorek 9 47 ust. 9 Regulaminu ust. 11 Regulaminu ust. 12 Regulaminu ust. 20 Regulaminu ust. 14 Regulaminu ust. 15 Regulaminu 3

4 przypada dzień wolny od pracy przyjmowanie obywateli odbywa się w najbliższy dzień roboczy. 15 Powyższe świadczy o zrealizowaniu wymogów nałożonych w art Kpa. Przeprowadzone w trakcie kontroli oględziny potwierdziły, że informacje dotyczące organizacji przyjmowania w sprawach skarg i wniosków zostały upublicznione na tablicy ogłoszeń znajdującej się przed wejściem głównym do Starostwa oraz na korytarzach 16 i spełniają wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W siedzibie jednostki kontrolowanej nie wywieszono jednak informacji wskazującej komórkę organizacyjną lub wyznaczonych pracowników rozpatrujących skargi i wnioski, co stanowi naruszenie 3 ust. 2 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46) i tym samym nieprawidłowość. Sekretarz Powiatu wyjaśniła, że po zakończeniu czynności kontrolnych w jednostce kontrolowanej uzupełniono brakujące dane. Ponadto Sekretarz Powiatu poinformowała, że wszystkie powyżej opisane informacje były zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa, co zostało potwierdzone poprzez przedłożenie stosownych wydruków. 17 III. ZAŁATWIANIE SKARG I WNIOSKÓW. 1. Informacje wstępne. W okresie objętym kontrolą do Starosty wpłynęło 10 pism odnotowanych w rejestrze skarg i wniosków - 3 zostały przekazane (do załatwienia Radzie i w konsekwencji odnotowane w rejestrze Rady, jedno Starosta przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łodzi). Do Rady oprócz wskazanych wyżej 2 pism wpłynęło jeszcze jedno, które Przewodniczący przekazał Staroście. 18 Szczegółowemu badaniu poddano wszystkie sprawy załatwiane przez Starostę oraz Radę. 2. Zasada pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego lub innego postępowania przed skargowym. W 2 sprawach (4/2011, 4/2012) naruszono powyższą zasadę, wyrażoną w art Kpa, co stanowi nieprawidłowość. W treści pierwszej skargi zostały opisane przez skarżącego nieprawidłowości powstałe w trakcie prowadzenia sprawy administracyjnej. 19 Tymczasem ze względu 15 dowód - akta kontroli str , dowód - akta kontroli str dowód - akta kontroli str dowód - akta kontroli str , dowód - akta kontroli str

5 na wyczerpanie przez stronę drogi odwoławczej pismo rozpatrzono w trybie skargowym (wyjaśnienie Sekretarza Powiatu). 20 W tym miejscu należy wskazać, że wszelkie zarzuty dotyczące postępowania administracyjnego winny być badane we właściwym dla tego postępowania trybie. Z tego względu wyjaśnienia nie mogły zostać uznane za uzasadnione. Drugie pismo stanowiło wniosek w sprawie indywidualnej (o dofinansowanie do leczenia i rehabilitacji), któremu winien być nadany dalszy bieg, zgodnie z przepisami Kpa. Ponadto w piśmie zawarto zarzuty dotyczące pracowników Starostwa i powiatowej jednostki organizacyjnej, które zgodnie z art. 234 Kpa winny zostać rozpatrzone przez właściwy organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej. 21 Wyjaśnienia Sekretarza Powiatu potwierdzają, że merytoryczne postępowanie było prowadzone odrębnie, a w trybie skargowym rozpatrzono zarzuty dotyczące pracowników powiatowej jednostki organizacyjnej. 22 Podsumowując, Starosta wprawdzie udzielił skarżącym szczegółowych odpowiedzi, jednak nastąpiło to w trybie skargowym, a nie jurysdykcyjnym. 3. Właściwość rozpatrywania skarg i wniosków. W 2 sprawach (3/2011, 6/2011) Starosta rozpatrzył skargi z naruszeniem właściwości, co stanowi nieprawidłowość. Zarówno w pierwszym jak i drugim wystąpieniu podnoszone były zarzuty wobec pracowników Starostwa. 23 Zgodnie z art. 229 pkt 4 Kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności starosty bądź kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej jest rada powiatu (z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej). Zarzuty zawarte w skardze dotyczą pracowników Starostwa, którzy zajmują się realizacją zadań ustawowo przypisanych Staroście. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru nad załatwianiem skarg i wniosków przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jakim na mocy art pkt 5 Kpa jest Wojewoda Łódzki, przyjął za słuszne stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, IV SA/Gl 77/08, LEX nr w którym wskazano, że (...) skarga na pracownika urzędu miasta, a takim jest naczelnik wydziału jest w rzeczywistości 20 dowód - akta kontroli str dowód - akta kontroli str dowód - akta kontroli str dowód - akta kontroli str ,

6 skargą na osobę kierującą danym urzędem, co w niniejszym przypadku oznacza, że jest to Prezydent Miasta. Odnosząc się do wyjaśnień Sekretarza Powiatu, z których wynika, że Starosta rozpatrzył skargi w trybie postępowania dyscyplinarnego należy stwierdzić, iż prowadzenie takiego postępowania nie może wyłączać obowiązku przekazania skargi będącej de facto skargą na działanie Starosty do organu właściwego do jej rozpatrzenia. Postępowanie skargowe prowadzone jest bowiem w odniesieniu do działalności Starosty (organu administracji publicznej), natomiast postępowanie dyscyplinarne dotyczy konkretnego pracownika podlegającego pracodawcy, tj. Staroście. W tym miejscu warto dodać, że z przepisu art Kpa wynika możliwość przekazania skargi na pracownika do załatwienia jego przełożonemu służbowemu, który zobligowany jest do zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi, o sposobie jej załatwienia. Pamiętać jednak trzeba, że o przekazaniu skargi, na podstawie art Kpa, decyduje organ właściwy do jej rozpatrzenia. Z analizy definicji rozpatrzenia i załatwienia skargi 24 wynika, że w takiej sytuacji postępowanie skargowe winno zostać zakończone podjęciem rozstrzygnięcia przez przełożonego służbowego. 4. W toku kontroli ustalono, że jedną ze skarg (5/2012) rozpatrzono w trybie skargowym, pomimo że nie zawierała imienia i nazwiska oraz adresu skarżącego, czym naruszono 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. 25 Odnosząc się do wyjaśnień Sekretarza Powiatu zauważyć trzeba, że organ kontroli dostrzega pozytywne działanie, polegające na badaniu zarzutów zawartych w przesłanej skardze, a kwestionuje jedynie tryb w jakim to badanie nastąpiło. W przypadku skarg anonimowych zarzuty winny być weryfikowane, lecz w postępowaniu innym niż skargowe. 5. Terminowość rozpatrywania skarg i wniosków. Wszystkie badane skargi zostały załatwione w terminie wskazanym w art. 237 Kpa lub wyznaczonym na podstawie art. 36 w związku z art Kpa. 24 definicja załatwienia, a także rozpatrzenia skargi została wskazana w komentarzu do art. 232 Kpa autorstwa Małgorzaty Jaśkowskiej: Rozpatrzenie stanowi (...) taki zespół czynności przygotowawczych, które zmierzają do ustalenia treści i przedmiotu skargi oraz przygotowania materiału niezbędnego do załatwienia skargi (por. J. Lang, Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s ). Tych czynności nie można przekazywać w ramach art Przekazane może być natomiast załatwienie skargi, tj. jej rozstrzygnięcie, wydanie poleceń lub podjęcie innych stosownych środków, usunięcie stwierdzonych uchybień i w miarę możności przyczyn ich powstawania oraz zawiadomienie w sposób wyczerpujący skarżącego o wynikach załatwienia.. 25 dowód - akta kontroli str

7 Odnośnie przekazania skarg stwierdzono, że w jednym przypadku (7/2011) Zarząd Powiatu o 1 dzień przekroczył termin na dokonanie tej czynności, określony w art. 231 Kpa. 26 Z wyjaśnień Sekretarza Powiatu wynika, że przekazanie skargi nastąpiło na najbliższym posiedzeniu Zarządu (licząc od dnia wpływu skargi) i z tej przyczyny doszło do powstania powyższej nieprawidłowości. 6. Forma podejmowanych czynności. W toku kontroli ustalono, że w jednej sprawie (1/2012) przekazanie skargi nastąpiło w drodze zwykłego pisma Przewodniczącego Rady (bez podejmowania przez Radę uchwały w tym zakresie), 27 co stanowi nieprawidłowość. Z wyjaśnień Sekretarza Powiatu wynika, że skarga stanowiła ponowienie skarg wcześniejszych, dotyczących postępowania administracyjnego i w związku z tym Przewodniczący Rady zdecydował o jak najszybszym przekazaniu skargi organowi I instancji zwykłym pismem. W tym miejscu należy wskazać, że odnośnie formy rozstrzygnięć podejmowanych przez Radę, zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowym w przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się powinno to mieć miejsce w formie uchwały (wyrok II SA/Bd 930/07). 7. Wymogi formalne sporządzanych dokumentów. Kontrolerzy stwierdzili, że zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy zawierały wymagane przepisami elementy. Natomiast nie wszystkie odpowiedzi na skargi były poprawne pod względem formalnym. W sprawach załatwianych przez Starostę w zawiadomieniu o odmownym sposobie załatwienia skargi nie zawarto pouczenia o treści art. 239 (4/2012, 4/2011, 2/2012), 28 czym naruszono art zd. 2 Kpa. Powyższe stanowi nieprawidłowość. Sekretarz Powiatu wyjaśniła, że braki wynikały z nieuwagi i nagromadzenia spraw. Dla porównania należy wskazać, że uzasadnienie do uchwały podjętej przez Radę, stanowiącej odpowiedź na skargę, posiadało stosowne pouczenie Rejestr skarg i wniosków. Ustalono, że rejestr był prowadzony zgodnie z załącznikiem nr 13 do Regulaminu. Natomiast jako uchybienie należy zakwalifikować działanie, polegające na wpisaniu do rejestru Starosty pisma z co najmniej trzymiesięcznym opóźnieniem dowód - akta kontroli str dowód - akta kontroli str dowód - akta kontroli str , , dowód - akta kontroli str dowód - akta kontroli str

8 W związku z powyższym Wojewoda Łódzki wnosi o: 1) wzmożenie nadzoru w zakresie przestrzegania zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym, wyrażonej w art Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) rozpatrywanie oraz załatwianie skarg zgodnie z właściwością; 3) wzmożenie nadzoru w przedmiocie terminowości przekazywania skarg; 4) proceduralne pozostawianie bez rozpoznania skarg niezawierających imienia i nazwiska oraz adresu skarżącego; 5) wzmożenie nadzoru nad formalną poprawnością pism kierowanych w sprawach skarg i wniosków; 6) niezwłoczne rejestrowanie skarg i wniosków; 7) zajmowanie przez Radę stanowiska w sprawach skarg i wniosków w formie uchwały. Pouczenie: Od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze ( 48 Regulaminu Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi). Kierownik jednostki kontrolowanej, w wyznaczonym terminie informuje zarządzającego kontrolę o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystaniu wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania albo o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ( 49 ust. 1 Regulaminu Kontroli). Zarządzający kontrolę ma prawo żądania w każdym czasie informacji o stanie realizacji zaleceń pokontrolnych lub innych działaniach podjętych w wyniku kontroli, w szczególności w celu usunięcia nieprawidłowości i wykonania wniosków ( 49 ust. 2 Regulaminu Kontroli). Wobec powyższego uprzejmie proszę o udzielenie informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków oraz wykonania zaleceń, a także podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia działań w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego. Z up. Wojewody Łódzkiego /-/ Elżbieta Stępczyńska-Gortat Z-ca Dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli 8