Regulacja państwowa
Spis treści Regulacje definicje Regulacje państwowe Podejmowanie decyzji w warunkach niepewności Regulacje społeczne a ekonomiczne Regulacje jako bariera w handlu Regulacja i deregulacja 2
Regulacje - definicje Słowo regulacja pochodzi z języka łacińskiego. Rzeczownik regule oznaczał łatę, listwę, linię prostą. Dlatego przymiotnik regulacja oznaczał, iż coś jest foremne, prawidłowe lub zgodne z regułami (drewnianymi przymiarami). W języku polskim rzeczownik reguła nabrał ogólniejszego znaczenia prawidło, norma, zasada, przepis. Przymiotnik regularny jest używany w znaczeniu prawidłowy, oparty na regułach, normalny, miarowy. 3
Regulacje - definicje Ująć w reguły Trzymać się reguł Słowo regulacja jest używane do oznaczenia dwóch rodzajów czynności: ustalenie reguł, norm i przepisów, które w odniesieniu do regulowanych obiektów wyznaczają uporządkowany stan lub przebieg, doprowadzenie regulowanego obiektu do uporządkowanego, prawidłowego stanu lub wpływania dodatnio na regularność przebiegu danego obiektu w razie zakłóceń. 4
Regulacje - definicje Układem regulowanym jest gospodarka. Pojecie regulacji należy powiązać z pojęciem systemu oraz organizacji. Gospodarkę jako system charakteryzują: Wysoki stopień złożoności, co sprawia, że gospodarka jest w istocie metasystemem, Wielość i wielostronność sprzężeń elementów składających się na gospodarkę, Nieliniowość wszystkich ważnych procesów ekonomicznych, Strukturalne procesy gospodarcze są oparte na licznych sprzężeniach zwrotnych. 5
Regulacje - definicje Regulacja, regulowanie [francuska szkoła badań regulacji, R. Bojer] forma społecznej kontroli działalności gospodarczej, kontroli w formie zinstytucjonalizowanej, prowadzonej w sposób formalny (za pomocą instrumentów administracyjno-prawnych) lub nieformalny. 6
Regulacje - definicje Regulacja [P. Selznick] trwała i ukierunkowana kontrola sprawowana przez agencję publiczną nad działalnością ważną dla życie danej wspólnoty. 1. regulacja narzędziem kontroli pewnego obszaru działalności gospodarczej, 2. kontrola celowa i systematyczna, 3. Kontrola ukierunkowana na cenione przez daną wspólnotę działania i ich oczekiwane skutki Definicja Selznicka jest zgodna z nurtem ekonomii politycznej. 7
Regulacje - definicje Regulacja [W.H. Riker, P.C. Ordeshook] jest procesem, poprzez który modyfikowane są alternatywy, wyniki, technologie, modele socjalizacji zawarte w funkcjach użyteczności jednostek, informacje i pozostałe elementy, które podejmujący decyzje biorą pod uwagę, gdy rozważają problem działania [ ] regulacja wymaga, aby każda jednostka stwierdziła czy pragnie, aby pewne decyzje dotyczące działania były podejmowane w danym czy innym kontekście społecznym. Główną przyczyną, która sprawia, że regulujący zmieniają początkowy kontekst, w którym podejmowana jest decyzja dotycząca podjęcia działania, jest to, że kontekst ten rodzi kosztowne skutki zewnętrzne. Tak więc jądrem regulacji jest teoria kosztów zewnętrznych. 8
Regulacje - definicje Regulacja [T. Daintith] kontrola publiczna danej sfery działalności, prowadzona za pomocą standardów i reguł mających najczęściej formę wiążących aktów administracyjno-prawnych. Definicja zgodna ze szkołą austriacką, szkołą ekonomicznej analizy prawa (law and economics), nowej ekonomii instytucjonalnej, szkoły praw własności, ekonomii porównawczej. 9
Regulacje - definicje Regulacje [G. Stigler] są polityczno-administracyjną ingerencją w rynkowe procesy gospodarcze. Regulacje są produktem, który partie polityczne mogą oferować swoim klientom. Istota decyzji politycznych w ustroju demokratycznym: kolektywne (głosowanie), transparentne (nie można nikogo wykluczyć). 10
Regulacje - definicje G. Stigler: Głosowanie jest mniej precyzyjnym sposobem wyrażania preferencji w polityce niż wyrażanie preferencji na rynku, gdyż w głosowaniu uczestniczy i wpływa na decyzje wiele niedoinformowanych osób. Demokratyczny proces polityczny jest pełen szumu i nieprecyzyjności, a w decyzjach politycznych często znajdują wyraz intensywne preferencje mniejszości. 11
Regulacje - definicje Regulacja jest lokalną, krajową lub unijną (państwową) kontrolą zachowań indywidualnych lub zachowań przedsiębiorstw poprzez mechanizm ustalania cen lub kontroli ilości i jakości dóbr i usług wytwarzanych w określonych działach gospodarki. Np. ustalanie taryf na energię elektryczną. Np. ustalanie standardów jakości dla pasów bezpieczeństwa w pojazdach. 12
Regulacje państwowe Regulacje administracyjno-prawne stosowane przez współczesne państwa dotyczą rozmaitych dziedzin życia gospodarczego i społecznego. Można cały system instytucjonalny gospodarki określić mianem układu regulacyjnego, a działania kształtujące ów układ mianem polityki konstytucjonalnej. 13
Regulacje państwowe Polityka konstytucjonalna to faza decydowania o tym, które z rozwiązań mogą przynieść najwyższy stopień realizacji dobra publicznego rozumianego jako maksymalizacja społecznego dobrobytu. Polityka konstytucjonalna charakteryzuje się tym, że nie są podejmowane konkretne decyzje tylko określane są reguły obowiązujące wszystkich. Stworzenie układu regulacyjnego zorientowanego na dobro publiczne. 14
Regulacje państwowe Gospodarka Polityka Poziom polityki konstytucjonalnej Regulacje rynków Reguły życia politycznego Poziom polityki pokonstytucjonalnej Konkurencja rynkowa Rywalizacja polityczna Tworzenie regulacji jako proces konstytucyjny 15
Regulacje państwowe Pojecie regulacji bywa często stosowane naprzemiennie z pojęciem standardu. Standardami są normy określające obowiązkowy sposób działania lub normy określające obowiązkowe cechy produktu. Podstawowa różnica między standardem a regulacją polega na tym, że regulacja jest uszczegółowioną ex ante normą, podczas gdy standard jest normą uszczegółowiona ex post przez nadzorujący jej stosowanie urząd regulacyjny lub sąd. Ex ante przed działaniem, ex post - po działaniu. 16
Regulacje państwowe Standardem jest norma, która zakazuje emisji do atmosfery szkodliwych substancji, lecz identyfikację owych substancji pozostawia urzędowi lub sądowi. Regulacja natomiast zawiera szczegółowa listę substancji toksycznych a fakt przestrzegania regulacji jest stosunkowo łatwy do jednoznacznego ustalenia i nie wymaga interwencji urzędu regulacyjnego. 17
Regulacje państwowe Wybór między standardem a regulacją wiąże się z wyborem stopnia regulacyjnej niepewności. Czyli możliwości trafnego przewidzenia przez podmioty czy ich działania podlegają regulacjom oraz czy i jak te działania powinny być zmodyfikowane aby nie narazić się na sankcje. Niepewność regulacyjna może rodzić negatywne skutki np. spadek liczby potencjalnie użytecznych zachowań, które podlegają regulacjom. 18
Regulacje państwowe Przykład: zmiana zachowań lekarzy pod wpływem odpowiedzialności cywilnej za błędy w leczeniu. Lekarze preferują działania, które zmniejszają ryzyko bycia oskarżonymi o wyrządzenie szkód dla życia i zdrowia pacjenta. Negatywną stroną jest, że lekarze nie podejmują działań ryzykownych, które mogą dać pacjentom nadzieję na wyleczenie lub przedłużenie życia. 19
Niepewność decyzji Działania podejmowane przez decydentów są niepewne ze względu na możliwość wystąpienia nieprzewidzianych okoliczności lub czynników zakłócających. Postępowanie w przypadku niepewności regulacyjnej jest podobne do podejmowania decyzji przez przedsiębiorstwo w warunkach niepewności. Niezależnie od warunków menedżer powinien określić wszystkie dostępne warianty postępowania a także konsekwencje każdego z nich oraz ustalić kryterium oceny każdego rezultatu swych działań. 20
Niepewność decyzji Niepewność (ryzyko) występuje wówczas, gdy istnieje więcej niż jeden możliwy wynik naszej decyzji. Im większe jest rozproszenie możliwych wyników, tym większy stopień niepewności. Kluczem do podejmowania prawidłowych decyzji jest umiejętność oszacowania przedziału możliwych wyników i oceny prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Pojęcie prawdopodobieństwa rozumiane jako częstość wystąpienia danego zdarzenia w długim okresie. 21
Niepewność decyzji Początkiem procesu podejmowania decyzji jest analiza rozkładu prawdopodobieństwa. Rozkład prawdopodobieństwa to inaczej zestawienie wszystkich możliwych wyników związanych z niepewnym zdarzeniem oraz przypisanie im wartości prawdopodobieństwa. Dysponując rozkładem prawdopodobieństwa możemy obliczyć wartość oczekiwaną interesującej nas zmiennej. Dokonując wybory optymalnego wariantu działania, osoby podejmujące decyzje w warunkach niepewności, powinny się kierować kryterium wartości oczekiwanej. 22
Niepewność decyzji Drzewo decyzyjne jest wygodnym sposobem przedstawiania procesu decyzyjnego, związanych z nim zdarzeń losowych oraz możliwych wyników różnych wariantów decyzji w warunkach niepewności i ryzyka. Początkowo warianty wyboru w warunkach niepewności mogą wydawać się źle zdefiniowane i stwarzać wrażenie łamigłówki, jednak samo naszkicowanie uproszczonej postaci drzewa decyzyjnego prawie zawsze pomaga uporządkować istniejące warianty wyboru. Drzewo decyzyjne pozwala w sposób wizualny prześledzić drogę rozumowania i dostarczyć argumentów uzasadniających wybór określonego wariantu. 23
Niepewność decyzji Niektóre problemy występujące w przedsiębiorstwie czy gospodarce wymagają całego ciągu (sekwencji) decyzji rozłożonych w czasie. Decyzje są współzależne. Przykład: Firma farmaceutyczna musi ustalić kierunek prowadzenia prac B+R i dokonać wyboru jednej z dwóch konkurencyjnych metod leczenia. 24
Niepewność decyzji Metoda Nakłady (mln dol.) Wynik Przychód (mln dol.) Prawdopodobieństwo biochemiczna 10 Duży sukces Umiarkowany sukces 90 50 0,7 0,3 biogenetyczna 20 Sukces Niepowodzenie 200 0 0,2 0,8 Dane dotyczące zysku są w postaci wartości zaktualizowanych. Oczekiwany zysk: E( E( c g ) 0,7 90 0,3 50 10 ) 0,2 200 20 20 68 25
Niepewność decyzji Wariant równoległych prac E( ) 0,14 170 0,06 170 0,56 60 0,24 20 72,4 26
Niepewność decyzji Strategia sekwencyjna: pierwsza faza metoda biochemiczna, druga faza metoda biogenetyczna 27
Niepewność decyzji Strategia sekwencyjna odwrotny wariant: pierwsza faza metoda biogenetyczna, druga faza metoda biochemiczna 28
Niepewność decyzji Zestawienie wszystkich wariantów decyzyjnych 29
Regulacje społeczne a ekonomiczne Wyróżniamy dwa typy regulacji państwowych (ze względu na zakres regulacji): Regulacje ekonomiczne Regulacje społeczne 30
Regulacje społeczne a ekonomiczne Regulacje ekonomiczne państwowa kontrola zachowań firm, które działają w branży (sektorze) charakteryzującej się brakiem konkurencji. Współczesne regulacje ekonomiczne dotyczą głównie przeciwdziałania skutkom tendencji monopolistycznych oraz ochrony konkurencji i konsumentów. Np. wpływają na procesy cenotwórcze poprzez ustalanie dozwolonej stopy zwrotu lub narzucanie maksymalnej dozwolonej ceny. 31
Regulacje społeczne a ekonomiczne Regulacje społeczne państwowa kontrola zachowań indywidualnych i zachowań przedsiębiorstw dotycząca bezpośrednio zagadnień ochrony środowiska, ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w pracy. Współczesne regulacje społeczne przede wszystkim łagodzą lub usuwają negatywne efekty zewnętrzne działań gospodarczych lub pomagają przezwyciężyć niekompletność i niedoskonałość informacji. Np. obowiązek nałożony na producenta ujawnienia informacji niedostępnych dla klienta (oprocentowanie realne udzielanych kredytów) 32
Regulacje społeczne a ekonomiczne Nieoczekiwanym skutkiem rozwoju regulacji społecznych stał się wzrost liczby sporów sądowych i kosztów tych sporów. Koszty te są szczególnie wysokie w Stanach Zjednoczonych i sięgają 2,3% PKB, w Włoszech 1,3% PKB, w Niemczech i Belgii 1,2% PKB. 33
Regulacje jako bariera w handlu Wewnętrzne regulacje prawne i administracyjne mogą wywierać bezpośredni lub pośredni wpływ na handel międzynarodowy. Wpływ pośredni istnieje wtedy, gdy regulacje zmieniają strukturę dóbr będących przedmiotem handlu. Wpływ bezpośredni to wpływ wywieranych przez konieczność spełnienia przez importowane dobra wymogów regulacyjnych wprowadzonych w kraju importera. 34
Regulacje jako bariera w handlu W demokratycznych społeczeństwach krajowa polityka regulacyjna jest wyrazem preferencji obywateli i interesów producentów krajowych. Preferencje regulacyjne różnią się pomiędzy krajami, co może stanowić barierę dla handlu międzynarodowego. Niektóre kraje są w stanie narzucić partnerom handlowym swoje standardy regulacyjne. Zależy to od: względnego bogactwa danego kraju i od jego udziału w obrotach handlowych partnerów oraz od pozycji technologicznej danego kraju względem krajów partnerskich. 35
Regulacje jako bariera w handlu Analiza skutków regulacji wewnętrznych dla handlu międzynarodowego wiąże się z pojęciem protekcjonizmu i z określeniem granicy, gdzie kończy się uprawniona ochrona rynku wewnętrznego, ze względu na konieczność ochrony konsumentów i środowiska, a gdzie zaczyna się protekcjonizm. Protekcjonizm jest to dyskryminowanie przez państwo produktów zagranicznych i zagranicznych producentów, uniemożliwiając lub utrudniając im konkurowanie na rynku wewnętrznym. 36
Regulacje jako bariera w handlu Przykłady międzynarodowych sporów: Zakaz sprzedaży w Niemczech likierów zawierających mniej niż 25% alkoholu regulacja zgodna z traktatem rzymskim ustanawiającym EWG regulacja jest niekorzystna dla francuskich producentów likierów o niskiej zawartości alkoholu. Prowincja Ontario (Kanada) nakłada 10% podatek na piwo w puszce regulacja zgodna z umowa o wolnym handlu regulacja podnosi koszty amerykańskich producentów piwa w puszce. 37
Regulacje jako bariera w handlu Przykłady międzynarodowych sporów: Amerykańska regulacja zakazująca sprzedaży tuńczyków, które złowiono powodując zabicie dużej liczby delfinów regulacja zgodna z porozumieniem GATT regulacja ma negatywne skutki dla meksykańskich rybaków łowiących w sposób tradycyjny. Zakaz UE sprzedaży wołowiny wyprodukowanej z bydła karmionego hormonami wzrostu - regulacja zgodna z porozumieniem GATT regulacja niekorzystna dla amerykańskich farmerów. General Agreement on Tariffs and Trade, Układ Ogólny w Sprawie Ceł i Handlu 38
Regulacje jako bariera w handlu Wszystkie międzynarodowe umowy handlowe przyznają państwom prawo do ochrony ważnych wartości publicznych (np. ochrony moralności publicznej, polityki publicznej lub bezpieczeństwa publicznego). Państwo z jednej strony dąży do minimalizacji negatywnego wpływu regulacji krajowych na przepływ dóbr, usług i pracowników, a z drugiej strony zapobiega podważeniu regulacyjnej ochrony ważnych wartości społecznych. Dylemat ten jest źródłem międzynarodowych konfliktów, bo niełatwo jest określić, czy dana regulacja jest uprawnioną ochroną czy przeszkodą w handlu zagranicznym. 39
Regulacja i deregulacja Państwo tworzy agencje regulacji dając jej upoważnienie (pełnomocnictwo) do osiągnięcia ustalonych celów. Agencja regulacji ma swobodę działania w ramach upoważnienia (pełnomocnictwa) państwa do ustalania regulacji, które są zgodne z tym upoważnieniem. Zarówno regulacje US i UE są skomplikowane poprzez pokrywanie się kompetencji poszczególnych władz: lokalne, stanowe i federalne agencje mogą regulować zachowania tego samego typu, np. przepisy prawa dotyczące zdrowia i bezpieczeństwa. 40
Regulacja i deregulacja Krytycy regulacji podkreślają, że: regulacja zmniejsza intensywność konkurencji regulacja ceny może oznaczać jest wzrost jak i spadek, regulatorzy zostają pojmani w niewolę przez przedsiębiorstwa, nad którymi mieli sprawować kontrolę, z czasem regulacja rozszerza się na obszary, które nie mają nic wspólnego z naturalnymi monopolami. 41
Regulacja i deregulacja Efektywność regulacji zależy od precyzyjnej analizy kosztów i korzyści. W latach 80. o 90. XX w. reformy sposobu regulacji zapewniały powolny lecz stały postęp w tym zakresie. W latach wcześniejszych regulacje formułowano w oparciu o język prawniczy pomijając analizę kosztów i korzyści. Od końca lat 70. polityce gospodarczy coraz częściej decydowali się na reformy sposobu regulacji rynku, opowiadając się za deregulacją. 42
Regulacja i deregulacja Deregulację przeprowadzono na rynkach: przewozów lotniczych usług bankowych usług brokerskich usług telewizji kablowej dostaw gazu przewozów kolejowych i samochodowych usług telekomunikacyjnych 43
Regulacja i deregulacja Najczęściej deregulacja polega na usunięciu barier wejścia na rynek i ograniczeń dotyczących działania i ustalania cen przez przedsiębiorstwa, prowadząc do zwiększenia intensywności konkurencji. Jakkolwiek efektywna deregulacja zwykle wiąże się z pewną re-regulacją. Spodziewane zalety: niższe ceny niższe koszty większy wybór 44
Regulacja i deregulacja Efekty deregulacji z końca XX w.: intensywna konkurencja cenowa na rynku przewozów kolejowych i samochodowych, wzrost konkurencyjności na rynkach usług bankowych i brokerskich, wejście na rynek tanich linii lotniczych, intensywna konkurencja na najbardziej uczęszczanych trasach, obniżka opłat, większa różnorodność i częstotliwość oferowanych usług, wzrost efektywności towarzystw lotniczych oraz pewna obniżka jakości usług. 45
Podsumowanie Regulacje państwowe obejmują ekonomiczne i społeczne regulacje zachowania przedsiębiorstw i indywidualnych zachowań. W praktyce regulacje często wydają się być nadmierne i to przeczucie prowadzi do znaczących ruchów skierowanych na deregulację w następnych latach. 46