Podstawy teorii regulacji. Opracowała: dr inż. Magdalena Węglarz

Transkrypt

1 Podstawy teorii regulacji Opracowała: dr inż. Magdalena Węglarz

2 Regulacje - definicje Słowo regulacja pochodzi z języka łacińskiego. Rzeczownik regule oznaczał łatę, listwę, linię prostą. Dlatego przymiotnik regulacja oznaczał, iż coś jest foremne, prawidłowe lub zgodne z regułami (drewnianymi przymiarami). W języku polskim rzeczownik reguła nabrał ogólniejszego znaczenia prawidło, norma, zasada, przepis. Przymiotnik regularny jest używany w znaczeniu prawidłowy, oparty na regułach, normalny, miarowy. 2

3 Regulacje - definicje Ująć w reguły Trzymać się reguł Słowo regulacja jest używane do oznaczenia dwóch rodzajów czynności: ustalenie reguł, norm i przepisów, które w odniesieniu do regulowanych obiektów wyznaczają uporządkowany stan lub przebieg, doprowadzenie regulowanego obiektu do uporządkowanego, prawidłowego stanu lub wpływania dodatnio na regularność przebiegu danego obiektu w razie zakłóceń. 3

4 Regulacje - definicje Układem regulowanym jest gospodarka. Pojecie regulacji należy powiązać z pojęciem systemu oraz organizacji. Gospodarkę jako system charakteryzują: Wysoki stopień złożoności, co sprawia, że gospodarka jest w istocie metasystemem, Wielość i wielostronność sprzężeń elementów składających się na gospodarkę, Nieliniowość wszystkich ważnych procesów ekonomicznych, Strukturalne procesy gospodarcze są oparte na licznych sprzężeniach zwrotnych. 4

5 Regulacje - definicje Regulacja, regulowanie [francuska szkoła badań regulacji, R. Boyer] forma społecznej kontroli działalności gospodarczej, kontroli w formie zinstytucjonalizowanej, prowadzonej w sposób formalny (za pomocą instrumentów administracyjno-prawnych) lub nieformalny. 5

6 Regulacje - definicje Regulacja [P. Selznick] trwała i ukierunkowana kontrola sprawowana przez agencję publiczną nad działalnością ważną dla życie danej wspólnoty. 1. regulacja narzędziem kontroli pewnego obszaru działalności gospodarczej, 2. kontrola celowa i systematyczna, 3. Kontrola ukierunkowana na cenione przez daną wspólnotę działania i ich oczekiwane skutki Definicja Selznicka jest zgodna z nurtem ekonomii politycznej. 6

7 Regulacje - definicje Regulacja [W.H. Riker, P.C. Ordeshook] jest procesem, poprzez który modyfikowane są alternatywy, wyniki, technologie, modele socjalizacji zawarte w funkcjach użyteczności jednostek, informacje i pozostałe elementy, które podejmujący decyzje biorą pod uwagę, gdy rozważają problem działania [ ] regulacja wymaga, aby każda jednostka stwierdziła czy pragnie, aby pewne decyzje dotyczące działania były podejmowane w danym czy innym kontekście społecznym. Główną przyczyną, która sprawia, że regulujący zmieniają początkowy kontekst, w którym podejmowana jest decyzja dotycząca podjęcia działania, jest to, że kontekst ten rodzi kosztowne skutki zewnętrzne. Tak więc jądrem regulacji jest teoria kosztów zewnętrznych. 7

8 Regulacje - definicje Regulacja [DouglasC. North] kontrola publiczna danej sfery działalności, prowadzona za pomocą standardów i reguł mających najczęściej formę wiążących aktów administracyjno-prawnych. Przedstawiciel nurtu nowej ekonomii instytucjonalnej. 8

9 Wg G. Stiglera regulacje są politycznoadministracyjną ingerencją w rynkowe procesy gospodarcze. Cechy decyzji politycznych w ustroju demokratycznym: są to decyzje kolektywne, podejmowane równocześnie przez wiele osób, proces decyzyjny musi być otwarty na wpływ wszystkich, a nie tylko tych zainteresowanych. Na konkurencyjnym rynku można szybko zrezygnować z pewnych dostawców, natomiast w życiu politycznym nie można przed upływem kadencji wymienić posła na innego. 9

10 Regulacje - definicje Regulacja jest lokalną, krajową lub unijną (państwową) kontrolą zachowań indywidualnych lub zachowań przedsiębiorstw poprzez mechanizm ustalania cen lub kontroli ilości i jakości dóbr i usług wytwarzanych w określonych działach gospodarki. Np. ustalanie taryf na energię elektryczną. Np. ustalanie standardów jakości dla pasów bezpieczeństwa w pojazdach. 10

11 Regulacje społeczne a ekonomiczne Wyróżniamy dwa typy regulacji państwowych (ze względu na zakres regulacji): Regulacje ekonomiczne Regulacje społeczne 11

12 Regulacje społeczne a ekonomiczne Regulacje ekonomiczne państwowa kontrola zachowań firm, które działają w branży (sektorze) charakteryzującej się brakiem konkurencji. Współczesne regulacje ekonomiczne dotyczą głównie przeciwdziałania skutkom tendencji monopolistycznych oraz ochrony konkurencji i konsumentów. Np. wpływają na procesy cenotwórcze poprzez ustalanie dozwolonej stopy zwrotu lub narzucanie maksymalnej dozwolonej ceny. 12

13 Regulacje społeczne a ekonomiczne Regulacje społeczne państwowa kontrola zachowań indywidualnych i zachowań przedsiębiorstw dotycząca bezpośrednio zagadnień ochrony środowiska, ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w pracy. Współczesne regulacje społeczne przede wszystkim łagodzą lub usuwają negatywne efekty zewnętrzne działań gospodarczych lub pomagają przezwyciężyć niekompletność i niedoskonałość informacji. Np. obowiązek nałożony na producenta ujawnienia informacji niedostępnych dla klienta (oprocentowanie realne udzielanych kredytów) 13

14 Regulacje społeczne a ekonomiczne Nieoczekiwanym skutkiem rozwoju regulacji społecznych stał się wzrost liczby sporów sądowych i kosztów tych sporów. Koszty te są szczególnie wysokie w Stanach Zjednoczonych i sięgają 2,3% PKB, w Włoszech 1,3% PKB, w Niemczech i Belgii 1,2% PKB. 14

15 Teoria regulacji Teoria regulacyjnego oddziaływania państwa na gospodarkę 1. Teorie regulacji jako działania w celu realizacji interesu publicznego 2. Teorie regulacji jako skutek presji grup interesu 15

16 Kluczową kwestią we współczesnej ekonomii politycznej jest rola państwa w gospodarce rynkowej. Pojawia się pytanie o potrzebę interwencji państwa (czy? kiedy? W jakiej formie?) W odpowiedzi wyłoniły się dwa nurty analiz: Analiza normatywna Analiza pozytywna 16

17 Podejście normatywne Zgodnie z teoria normatywną ustawodawca powinien podejmować decyzje regulacyjne po przeprowadzeniu analizy normatywnej i stwierdzeniu czy występuje niesprawność rynku oraz jakie jest jej źródło, a dopiero później wskazać sposób pożądanej interwencji rządu. Analiza normatywna powinna określić prawdopodobieństwo wystąpienia niesprawności regulacyjnych działań państwa. 17

18 Niesprawność rynku (market failure) to sytuacja, w której mechanizm rynkowy samoczynnie nie doprowadza do efektywnej alokacji zasobów. Ta teoria pozwala na dokonywanie normatywnej krytyki roli rządu i zdolności rynków do dokonywania wzajemnie korzystnych wymian. Zgodnie ze współczesna teorią ekonomiczna niesprawność rynku sprawia, że produkt prywatny netto jest mniejszy od potencjalnego produktu społecznego. 18

19 Główne przyczyny niesprawności rynku: sytuacja monopolu (nadużywanie siły rynkowej), problem dóbr publicznych, występowanie efektów zewnętrznych, zjawisko asymetrii informacyjnej. 19

20 Sytuacja monopolu (nadużywanie siły rynkowej) Punktem wyjścia jest model rynku doskonale konkurencyjnego, bo producenci nie wpływają na ceny (są biorcą ceny), rynek ten zapewnia efektywność alokacji zasobów w sensie Pareto. Ten idealny stan nie jest osiągany z powodu występowania zjawiska rosnących korzyści skali. W sytuacji monopolu zyskuje monopolista a tracą konsumenci, ale zysk monopolisty jest mniejszy niż strata konsumentów. Monopol nie jest efektywny z punktu widzenia kryterium Pareto. 20

21 Sytuacja monopolu (nadużywanie siły rynkowej) Na władzach publicznych spoczywa odpowiedzialność za przeciwdziałanie tendencjom monopolistycznym, poprzez kontrolę fuzji i przejęć, czy obniżanie barier wejścia (wpływ na strukturę rynku), przeciwdziałanie zmowie cenowej (wpływ na zachowania podmiotów). Dążą do osiągnięcia równowagi pomiędzy efektywnością alokacyjną a bodźcami do wprowadzania postępu technicznego. 21

22 Teoria dóbr publicznych dotyczy problemu dostarczania dóbr zbiorowej (publicznej) konsumpcji. Dobra publiczne cechują się: nierywalizacyjnością konsumpcji, co oznacza, że konsumpcja dobra przez jedną jednostkę nie umniejsza możliwości konsumpcji przez kogoś innego, niewykluczalnością z konsumpcji, która oznacza, że z konsumpcji tego dobra nie można wykluczyć nikogo. Przykład: obrona narodowa 22

23 Z teorią dóbr publicznych wiążą się dwa problemy: Problem określenia optymalnej ilości dóbr publicznych, Problem tworzenia form organizacyjnych, które zapewnia wytworzenie optymalnej ilości dóbr publicznych. Istnienie dóbr publicznych stwarza sytuację, w której możliwe jest korzystanie z nich bez ponoszenia kosztów ich produkcji. Pojawia się problem gapowicza, np. jazda bez biletu autobusem. 23

24 Efekty zewnętrzne są to efekty dotyczące osób trzecich (skutki dla osób nie będących stronami transakcji wymiany). Przykład: Rolnik używa nawozów sztucznych zwiększających wydajność upraw i zmniejszających jednostkowe koszty produkcji. Skutek zanieczyszczenia wód gruntowych. Koszty usuwania tych zanieczyszczeń nie są uwzględniane w kalkulacji opłacalności tej metody produkcji. Kto ponosi te koszty? 24

25 Wg Coase a źródłem efektów zewnętrznych jest interakcja wielu stron. RONALD H. COASE Przyczyną wypadku samochodowego, w którym kierowca autobusu potrącił przechodnia, jest nieostrożna jazda kierowcy i decyzja pieszego o przemieszczaniu się wzdłuż drogi. Zgodnie z tą teorią efekty zewnętrzne powinny być redukowane (lub likwidowane) przez te stronę, która może uczynić to taniej. 25

26 Problem efektów zewnętrznych może być rozwiązany poprzez transakcje rynkowe (umowy). Właściciele działek sąsiadujących z rolnikiem mogą zażądać zaprzestania zatruwania gleby oferując mu sumę X złotych. Rolnik zgodzi się zaprzestać stosowania nawozów jeśli dostałby kwotę Y złotych. X>Y większą wartość ma czysta woda niż wzrost produkcji X<Y wzrost produkcji ma większą wartość niż czysta woda W opisanym przypadku sąsiedzi płacą rolnikowi tak jakby to on był właścicielem prawa do zanieczyszczania. 26

27 Zjawisko asymetrii informacyjnej Teoria doskonale konkurencyjnych rynków zakłada istnienie kompletnej i doskonałej informacji uproszczenie. Brak pełnej informacji rodzi liczne konsekwencje dla funkcjonowania rynku: zjawisko negatywnej selekcji, pokusa nadużycia. JOSEPH E. STIGLITZ 27

28 Zjawisko negatywnej selekcji mocodawca nie jest w stanie w pełni obserwować działań pełnomocnika. Zjawisko to prowadzi do niezawierania obustronnie korzystnych, efektywnych z punktu widzenia Pareto, transakcji. Pokusa nadużycia gdy jedna ze stron rynku nie może obserwować działań drugiej. Zatem jedna ze stron transakcji nie ma wystarczająco silnych bodźców do działania z najwyższą starannością. Oba zjawiska zmniejszają liczbę korzystnych transakcji rynkowych. 28

29 Identyfikacja niesprawności rynku jest koniecznym, lecz niewystarczającym powodem do regulacyjnej interwencji rządu. Niezbędnym warunkiem jest dostarczenie silnych argumentów na rzecz tezy, że oczekiwane korzyści płynące z interwencji rządu przewyższą koszty tej interwencji. Niesprawność rynku jest uzasadnieniem interwencji rządu w obszarach: ochrony konkurencji, ochrony środowiska, standardów technicznych, rynku papierów wartościowych, kontraktów ubezpieczeniowych, ochrony własności intelektualnej. 29

30 Podejście ekonomii pozytywnej Kluczowe są pytania o genezę, formę i skutki regulacji przy założeniu, że podmioty dążą do maksymalizacji własnej użyteczności poprzez wykorzystanie regulacyjnego działania państwa w celu jej zwiększenia. teorie postrzegające interwencje regulacyjne jako skutek presji grup interesu (prywatne korzyści). 30

31 Podejście ekonomii pozytywnej Ekonomiczna teoria regulacji Teoria przechwycenia regulacji Teoria konkurencji między grupami interesu Teoria renty regulacyjnej 31

32 Celem jest wskazanie kryteriów działań regulacyjnych oraz wyjaśnienie pod wpływem czego regulacje są wprowadzane. Cele badawcze ekonomicznej teorii regulacji: Kto odnosi korzyści z regulacji, Kto ponosi koszty regulacji, Jaką formę regulacja przybiera, Regulacja a efektywna alokacja zasobów. 32

33 Najważniejsza jest teoria G. Stiglera mówiąca, że zazwyczaj regulacja jest nabywana przez daną gałąź przemysłu i działa na jej korzyść. Potencjalni beneficjenci nabywają regulację a państwo jest przedmiotem zainteresowania nabywców gdyż posiada monopol prawny i monopol stosowania środków przymusu, dzięki czemu może nakładać podatki i ustanawiać regulacje. Odrzuca wizje regulacji jako działania służącego ochronie i korzyściom ogółu. GEORGE J. STIGLER 33

34 Prywatne jednostki mogą korzystać z państwowego monopolu przymusu w celu kontroli wejścia nowych konkurentów do branży. Mogą sami ograniczać wejście ale jest to metoda mniej efektywna. Hipoteza Stiglera: każda gałąź przemysłu lub każda grupa zawodowa, która posiada wystarczająco dużo siły politycznej, aby posłużyć się państwem, będzie próbowała kontrolować wejście. Jest to relatywnie tańsze niż samodzielne tworzenie barier wejścia na rynek. 34

35 Regulacja dostępu do wykonywania pewnych zawodów, np. radca prawny, notariusz. Ograniczenie dostępu do wykonywania zawodu jest sposobem na poprawę sytuacji ekonomicznej tej grupy zawodowej. Pozwolenie działa jako bariera wejścia. Co wpływa na zdolność grupy zawodowej do zapewnienia sobie politycznej ochrony? liczba osób wykonujących dany zawód dochód per capita w grupie zawodowej koncentracja przestrzenna grupy zawodowej silna i dobrze zorganizowana grupa sprzeciwu 35

36 Twierdzenia ekonomicznej teorii regulacji: Regulacje odzwierciedlają polityczną równowagę sił pomiędzy grupami uzyskującymi korzyści z ich wprowadzenia. Regulacje są wprowadzane jedynie tam, gdzie istnieją znaczące korzyści do przejęcia przez regulacyjną koalicję. Wsparcie dla regulacji zanika, gdy znacząco maleje wielkość korzyści do redystrybucji w obrębie koalicji regulacyjnej. 36

37 Teoria przechwycenia regulacji opiera się również na założeniu maksymalizacji własnej użyteczności przez podmioty. Jednak analiza jest ukierunkowana na problem przechwycenia regulacji (regulatory capture) sytuację, w której podmioty regulowane kontrolują działania urzędu regulacyjnego. Przechwycenie regulacji jest sytuacją, kiedy urząd regulacji przestaje działać w interesie publicznym, a realizuje interes prywatny. 37

38 Kiedy i jak może nastąpić przechwycenie regulacji? 1. W fazie ustanawiania urzędu regulacyjnego (do kartelizacji działalności, ograniczania wejścia lub zmowy cenowej) 2. Urząd regulacji musi pozostawać w ciągłej interakcji z regulowanymi podmiotami w celu uzyskania pożądanych informacji. Powtarzalność interakcji sprawia, że mogą powstawać nieformalne powiązania. Pracownicy regulowanych podmiotów posiadają przewagę informacyjną. 38

39 Kryteria na podstawie których można mówić o przechwyceniu regulacji: Podmiot regulujący musi mieć możliwość podjęcia samodzielnej decyzji, Decyzje te muszą się różnić od decyzji, które podjęłaby zbiorowość polityczna zgodnie z obowiązującymi procedurami decyzyjnymi, Decyzja ta musi zostać podjęta w oczekiwaniu korzyści od grup uprzywilejowanych przez ich przyjęcie. 39

40 Teoria konkurencji między grupami interesu w ujęciu G. Beckera Regulacja jest wynikiem konkurencji między grupami interesu. Grupy organizują się w celu uzyskania korzyści poprzez wywieranie nacisku na aktorów i procesy polityczne. Każda regulacja przynosząca grupie korzyści wiąże się z nieodwracalnymi stratami (deadweight losses) dla społecznego dobrobytu. Wielkość strat jest mierzona różnicą między stratami ponoszonymi przez niektóre grupy wskutek wprowadzenia regulacji a zyskami grup, w których interesie wprowadzono regulację. 40

41 Teoria renty regulacyjnej (F.S. McChesney) kładzie nacisk na problem optymalności procesu legislacyjnego. Projekty legislacyjne są instrumentem w rękach polityków lub grup interesu instrumentem, który może służyć politycznemu wyłudzaniu renty. Proces legislacyjny jest interakcją pomiędzy politykami mogącymi składać projekty legislacyjne (w celu wyłudzenia renty regulacyjnej) a lobbystami, reprezentującymi grupy zagrożone skutkami przyjęcia danej ustawy. 41

42 Podczas głosowania nad projektem amerykańskiej reformy podatkowej (Tax Reform Act) zaangażowanych było 8000 lobbystów, którzy przekazali członkom kongresu 49 mln dol. (ok na kongresmena). Formy wynagradzania parlamentariuszy: przekazanie pieniędzy na prowadzona kampanię wyborczą, wynagrodzenia za wystąpienia publiczne i uczestnictwo w imprezach publicznych, korzyści rzeczowe, tj. bezpłatne obiady i kolacje, przeloty samolotem na koszt sponsora, opłacone pobyty w atrakcyjnych kurortach. 42

43 Podsumowanie Regulacje państwowe obejmują ekonomiczne i społeczne regulacje zachowania przedsiębiorstw i konsumentów. Teorie regulacji można przedstawić jako działania państwa w celu realizacji interesu publicznego oraz jako wynik presji grup interesu. Pierwsza grupa teorii postrzega regulacje jako reakcję na niesprawność rynku, druga natomiast jako działania służące generowaniu korzyści dla wąskich grup interesu. 43

44 Podsumowanie Oba typy regulacji posiadają elementy wspólne: dążenie do wyjaśnienia działań na rzecz lub przeciw regulacjom poprzez identyfikację motywów aktorów gospodarczy i społecznych; zalecanie identyfikacji bodźców wbudowywanych w procedury działania tak, aby móc zidentyfikować mechanizmy, poprzez które regulacje i instytucje regulacyjne oddziałują na zachowania podmiotów. 44

45 Podsumowanie W obu typach regulacji (normatywnej i pozytywnej) niedoceniane wydaje się znaczenie wartości społecznych jako źródła działań regulacyjnych, jedyną wartością społeczną jest sprawiedliwość dystrybucyjna. Motywem podejmowania działań regulacyjnych jest również ochrona takich wartości jak: narodowe dziedzictwo kulturowe, ochrona dzieci przed demoralizacją, ochrona zdrowia ludności. 45